통일 이후 독일의 공생발전 노력
권용석｜국토연구원 책임연구원
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특 집 공생 발전 을 위한 국토 정책 방향
머리말: 공생발전의 개념과 독일사회의 인식
공생(symbiosis)은 원래 생물학의 개념으로, 계획학에서는 ‘industrial symbiosis’1)라는 용어를 채택하여 사용하고 있으며, 우리나라에서는 공생을
‘ecosystemic development’라고 번역하여 사용하고 있다(최광식, 2011). 한편 공 생은 사회결집(cohesion) 또는 사회연대(solidarity)와 밀접한 관계를 가지며, 이 러한 개념은 빈곤, 소득, 건강, 교육, 일자리, 경제적 안정도, 노후보장, 의료서비 스, 지역격차, 성차별 등 구체적인 사안을 통해 좀 더 심도 있게 논의될 수 있다.
공생의 정도를 측정하는 지수로서 OECD에서는 선거 참여 정도, 정치권에 대 한 국민의 신임도, 각 개인의 주관적 만족도, 자살률, 교도소 수감자 수, 노동쟁의 건수, 산업재해 건수를 제시하고 있다(Heibült, 2009, pp9-10). 한편 유럽연합이 추구하는 사회모델은 모든 사회구성원에게 그들이 필요한 물질적 기본요건을 만 족시키고, 사회참여를 보장하고, 사회적 결속을 강화시키는 것이다. 유럽연합은 이 중 특히 사회적 결속에 심혈을 기울이고 있는데, 사회적 결속에 대해 유럽연합 은 “사회구성원의 행복을 보장하고 격차는 줄이면서 양극화는 피하도록 하는 사 회적 힘”2)이라고 정의하였다.
1) “The industrial symbiosis (IS) is a group of industrial plants and other actors which exchange energy, water, by-products and waste”(Patrinnen 외, 2010).
2) “die Fähigkeit einer Gesellschaft, das Wohlergehen aller ihrer Mitglieder zu gewährleisten, Dikrepanzen zu verringen und Polarisierung zu vermeiden”(Witte, 2004, p1).
살기 위한 의무인 동시에 권리라고 본다(Runge 외, 2006, p1). 이때 사회계층 및 집단 간을 자유 로이 이동할 수 있는 사회적 유동성은 해당 사회 에서 “일반적”이라고 인지되는 활동에 참여하기 위한 전제조건이다. 사회결집은 기회균등을 의 미하며, 이는 교육, 일자리, 문화 및 그 외의 제반 사회활동을 할 수 있는 기회가 사회구성원 모두 에게 균등히 제공되어야 함을 의미한다.
한편 사회결집은 해당 사회가 속한 국가만의 책무가 아니다. 한 사회가 누리는 삶의 질은 그 사회 자체가 스스로 어떤 노력을 하느냐에 달려 있다. 해당 사회의 구성원 각자는 시민정신, 희 생, 자율적 참여를 통해 사회적·윤리적 결집을 확립해야 한다. 이런 점에서 공생사회를 위해서 는 사회 구성원의 자율봉사가 우선적으로 요구 된다.
독일은 분단에 기인한 사회분열 문제를 극복 하고 사회 공생발전을 이루기 위해 사회의 다양 한 분야에 많은 노력을 경주하고 있다. 그 노력 은 1989년 통일되고 20년이 지난 지금도 지속되 고 있다. 분단을 극복한 이후 독일이 직면한 사회 문제는 단순히 정치적 차원에서 그치지 않고, 기 회균등의 문제가 지역발전, 교육, 일자리, 건강, 복지, 성차별 등 다양한 사회분야로 확대되어 나 타나고 있다.
통일 이후 20년이 지난 지금도 많은 어려움을 겪는 독일의 분단 문제는, 비록 이 문제가 분단에 서 시작되었다 하더라도 그 과정을 봤을 때 한 사 회가 공생발전하기 위해 고민해야 할 것들이 무 엇인지에 대한 좋은 시사점을 제시한다. 따라서
식에 있어서는 우리나라에서 논의되고 있는 ‘올 바른 공생발전은 무엇인가’라는 물음에 적절한 답을 제시할 수 있다고 판단된다.
이 글에서는 통일 후 20년 동안 지속된 독일 의 사회통합 노력을 경제, 교육, 사회보장, 사회 간접자본, 주택 및 도시개발의 다섯 가지 주제로 분류하여 살펴보았다.
독일사회의 분야별 공생발전 노력
먼저 이해를 돕기 위해 독일이 20년 전에 처했던 상황을 짧게 설명하면 다음과 같다. 40년간 계획 경제체계를 고수했던 동독이 서독으로 흡수 통일 된 당시 동독사회는 말 그대로 최악의 상태였다.
가격형성이나 시장경쟁이라는 개념이 존재하지 않았으므로 생산되어야 할 재화가 생산되지 않고 시장가치가 전혀 없는 재화가 생산됨으로써 자원 부족과 자원낭비가 공존하는 아이러니한 상황이 벌어졌다(BDI, 2011, p14).
통일 이후 구(舊) 동독 지역에서는 중앙정부, 공공기관에 집중된 비효율적 산업구조, 그간 은 닉된 높은 실업률, 낙후된 사회간접시설 등의 가 시적 문제는 물론 사회주의체제하에서 고착된 패 배주의, 무사안일주의 등 비가시적 문제 또한 공 생사회를 만드는 데 있어 큰 장애요소로 작용하 였다(Brosig-Koch 외, 2011). 이러한 총체적 난 국 상황에서 독일이 선택한 처방과 그 효과는 다 음과 같다.
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특 집 공생 발전 을 위한 국토 정책 방향
1. 경제·산업
독일이 구 동독 지역의 낙후된 산업구조를 개선하기 위해 지역특화산업의 발굴·
육성과 세계적 수준의 중소 제조기업 중심의 산업구조 조성을 선택했다. 그 대표 적인 예가 구 동독 지역의 식료품 분야 중소기업의 육성이다. 통일 직후 독일은 신 탁기관을 통해 구 동독의 국영기업을 민영화하는 사업을 시행하였는데, 구 동독 시절 국가통제하에 비효율적으로 운영된 대규모 협력농장을 약 3만 개소의 중소 기업으로 분화하여 지역특화시켰다. 그 결과 식료품 산업은 현재 해당 지역의 핵 심 산업분야로 성장하였다(BDI, 2011, p15).
이러한 산업구조 개선의 결과, 2009년 현재 구 동독 지역의 인구당 순생산 수 준은 구 서독 지역의 약 73%에 이르게 되었다.3) 구 서독과 구 동독 지역의 생산 수 준이 아직까지도 이 정도로 차이 나는 것이 의아하게 느껴질 수 있겠으나, 1991년 에는 구 동독 지역의 생산 수준이 구 서독 지역의 43%에 지나지 않았다는 점을 감 안했을 때 적지 않은 규모의 생산량 증가다. 이와 같은 산업구조 개선을 가능케 한 요인은 정부의 적극적인 투자지원으로, 통일 후 2009년까지 총 300억 유로가 투 자지원금으로 투입되고, 250억 유로가 지역경제구조 개선을 위한 연방 차원의 사 업에 투입되었다.
한편 이러한 노력에도 아직도 독일이 경제분야에서 해결할 과제로는 지속적인 성장과 기업 규모의 확대, 기업 간의 긴밀한 협력체계 확립, 고급 및 전문인력의 장기적 확보, 시장의 확대가 꼽힌다(BDI, 2011, p103).
2. 교육과 일자리
독일은 지역의 인구유출 문제를 해결하고 지속가능한 지역경제성장을 도모하기 위해 대학교육은 물론 직업교육에 많은 투자를 하고 있다. 고용에 대한 정부의 공 식 자료(BDI, 2011)에 따르면 직업교육을 받지 못한 젊은이들의 숫자가 과거의 경우 최고 1만 6천 명 정도에 이르렀다. 하지만 독일 연방과 연방주가 함께 추진 한 직업교육프로그램 ‘Bund-länder-Ausbildungsprogramm’과 같은 고용지원정 책을 통해 2009년 9월 들어 직업교육을 받지 못한 이의 수가 대략 2,700명까지 큰 폭으로 줄어드는 성과를 내면서 직업교육 문제가 대부분 해결되었다.
3) 이하 자세한 통계자료는 BDI(2011) 참조.
원 프로그램을 통해 구 동독 지역의 대학 정원 확 대와 교과내용 개선에 주력하고 있다. 이를 통해 구 동독 지역에 위치한 대학에 진학하기를 원하 는 학생의 수는 2010년 현재, 고등학생 수가 급 격히 줄고 있음에도, 1989년 대비 두 배 이상 늘 어났다. 이 증가세는 다른 구 서독 지역에 비해 확연히 높은 수준이며, 이는 통일 이후 구 동독 지역 대학의 인기가 꾸준히 증가하고 있다는 사 실을 방증한다(BDI, 2011, p123). 구 동독 지역 대학에서 배출된 고급 전문인력은 해당 지역 첨 단연구기관 및 기업에 바로 투입됨으로써 지역발 전은 물론 지역 이미지 개선에도 크게 기여하고 있는데, 그 대표적인 예가 드레스덴(Dresden) 지 역에 형성되어 있는 세계적 수준의 산학연구 클 러스터다.
3. 사회보장
독일 정부는 구 동독 주민들이 새로운 사회에 대 한 신뢰를 쌓고 이렇게 얻은 신뢰를 바탕으로 사 회 구성원 간의 결속을 높일 수 있도록 구 동독 주민을 기존 사회복지시스템에 신속히 수용하는 것을 우선적인 정책 목표로 삼았다(BDI, 2011, pp108~114).
이 사회복지 정책의 우선 대상은 노인층, 장애 자, 연고가 없는 이들로, 이 정책의 취지는 노인 층과 장애자에게 일률적으로 지급된 낮은 수준 의 연금을 큰 폭으로 높여 기본적인 생활 여건을 보장하는 것이다. 2010년에는 매달 지급되는 연 금의 평균금액이 (45년 연금을 지불하였다고 가
한 것으로, 금액으로는 약 364유로가 증가하였 다(BDI, 2011, p112). 산업재해 및 직업질환에 대한 보험의 경우에도 동독 시절의 일반 사회보 험에서 국가산재보험으로 승격 적용하여 삶에 대 한 기본적 보상과 보호를 받을 수 있도록 하였다.
4. 사회간접시설
구 동독 지역 재건사업은 구 동독 지역의 원활 한 경제발전을 도모하기 위한 목적은 물론, 유럽 공동체의 긴밀한 연계를 위해서도 구 동독 지역 의 교통 기반시설이 우선적으로 정비되어야 한다 는 필요성에서 출발하였다(BDI, 2011, p133).
1991년부터 2009년까지 독일의 전국 고속도로 건설 사업에 약 880억 유로가 소요되었으며, 이 중 320억 유로 정도가 구 동독 지역 고속도로 건 설 및 정비에 투입되었다. 이러한 투자를 통해 2009년 후반기에는 1,840km 길이의 고속도로 건설이 완료되었으며, 70km 정도의 구간은 현 재 건설 중이다. 이 수준은 ‘통일 교통건설사업 (Verkehrsprojekte Deutscher Einheit: VDE)’ 을 통해 달성코자 했던 목표치의 95%에 해당한 다. 한편 철도시설에 대해서는 1991년부터 2009 년까지 690억 유로가 투자되었으며, 이 중 동 독 지역에 투입된 자금은 290억 유로에 이른다 (BDI, 2011, pp136~141).
5. 주택과 도시개발
독일은 구 동독 지역의 주택문제를 시장경제의
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틀에서 움직이는 주택시장의 형성, 이전 부채의 청산을 지원하는 법률(Altschul- dhilfe-Gesetz: AHG)을 통한 주택시장의 투자력 강화, 주택의 정비 및 현대화를 촉진하기 위한 관련 규정의 정비를 통해 비교적 단기간에 해결할 수 있었다. 1990 년에 구 동독 지역에 잔존하던 주택의 대부분은 1945년에 건립된 것들로, 그간 정 비가 제대로 이루어지지 않아 노후가 심하고 구식 시설로 인해 주거의 질이 매우 열악하였다(BDI, 2011, p19). 이렇게 낙후한 주거질 문제는 오래된 건물은 물론 동독 시절에 지어진 상대적으로 최근의 공동주택에도 해당되었다. 구 동독 지역 의 많은 주택이 거주 불가 또는 버려진 상태로, 안정적 주택공급을 위해서는 보수 (renovation)를 통한 주택의 현대화가 시급한 상태였다.
구 동독 지역에 대한 주택정책 시행 이후 일인당 주거 면적이 1993년 29.5m2 에서 2006년에는 38.6m2로 늘어났으며, 주택 소유 측면에서도 자가주택 비율이 1995년 19.0%에서 2008년 32.5%까지 높아졌다(BDI, 2011, pp152~155).
이러한 주택정책과 연계하여 독일은 ‘도시계획 역사보존’ 사업을 통해 199개 구 동독 지역 지자체를 대상으로 역사적 가치를 지닌 도시 형태를 보존하고자 하 였다. 과거 심하게 나타난 인구 유출과 열악한 주거조건으로 비워진 주택에 대 해 독일 연방정부는 2002년 도시재개발 사업(Programm Stadtbau Ost)과 이전 부채지원조례(AHG)를 이원적으로 시행하였다(BDI, 2011, p148). 이러한 정책 들을 통해 2002년부터 2009년까지 약 20만 8천 개의 노후하거나 버려진 주택 (Wohnung)이 철거되었으며, 이러한 대규모 주택철거 이후 구 동독 지역의 공실 률은 확연히 감소했다.
우리에 대한 시사점
공생은 다양한 측면에서 접근하지 않고는 달성할 수 없다. 여기서 말하는 다양한 측면이란 빈곤, 소득, 건강, 교육, 일자리, 경제적 안정도, 노후보장, 의료서비스, 지역격차, 성차별 문제를 포함한다. 독일의 경험은 이렇듯 다양한 측면에서 나타 나는 사회구성원 간의 격차를 줄이는 것이 공생을 위한 정책의 핵심임을 시사한 다. 또한 공생의 문제는 국가에 전적으로 위임된 책무가 아닌 사회 전체가 함께 풀 어나가야 할 문제로 인식되어야 함을 우리에게 알려준다. 그렇다면 공생을 위한 분야별 정책은 어떠해야 하는가?
경제·산업 분야에 있어 독일의 성공요인은 기존의 낙후된 산업구조를 지역특 화를 통해 점진적으로 개선해나간 것이다. 독일은 지역 이미지와는 이질적일 수
서는 실업률을 줄이기 위한 직업교육과 고급인 력 확보를 위한 대학교육 지원을 동시에 추진하 고 있다. 직업교육 위주의 교육정책을 추진함으 로써 산업체에 필요한 전문인력을 해당 지역에 서 손쉽게 구할 수 있게 지원함과 동시에 고급인 력을 양성하는 지역 대학을 지원함으로써 미래 기술집약산업의 중심지로서 성장할 수 있는 발 판을 마련하고 있다. 즉, 교육에 대한 적극적 지 원을 통해 일자리를 창출하는 동시에 지역경제가 특성화될 수 있도록 한다는 점은 독일 사례가 주 는 중요한 시사점이다.
이와 함께 아직도 동서 간의 사회보장 수준이 다소 차이 나지만, 독일은 통일 이후부터 꾸준히 사회보장의 수준차를 최대한 줄이기 위해 노력 을 경주하고 있다. 독일의 이 같은 노력은 동서 지역의 균등한 사회보장제도를 통해 삶을 영유 하는 데 기본적으로 필요한 의료 및 노후를 보 장함으로써 새롭게 유입된 사회구성원들이 좀 더 열린 마음으로 낯선 사회에 적응할 수 있도 록 하기 위한 것이다. 이는 사회구성원의 심리적 인 결속을 위해서는 사회구성원의 균등한 사회 보장과 복지가 우선적으로 갖춰져야 한다는 것 을 의미한다.
주택은 사회구성원이 주거하는 공간으로, 주 택의 원활한 공급은 공생발전은 물론 안정적 사 회를 이끌어 가기 위해 기본적으로 갖추어야 할 요건이다. 독일은 부채탕감, 임대자의 권리보호, 주택보수 보조금 지급 등 다양한 정책을 시행함 으로써 노후 주택을 현대화하고, 사장된 주택시 장을 새롭게 살려냈다.
역의 고속도로망 정비에만 약 50조 원이 소요되 었다. 너무 당연한 말일 수도 있지만 공생발전을 위한 정책은 해당 사회의 경제력이 사회간접자본 시설을 위한 대규모 투자를 감당할 수 있을 만큼 뒷받침된 상태에서 실질적인 실천이 가능하다는 점을 다시 한번 확인할 수 있었다.
맺음말
통일된 이후 동서 간의 지역 격차를 줄이기 위 한 독일의 노력은 20년이 지난 현재에도 진행형 이며, 그 끝이 언제일지 어느 누구도 자신 있게 예견하지 못하고 있다(Brosig-Koch 외, 2011).
그 이유는 무엇보다도 사회가 끊임없이 변하고 있고, 변화과정 속에서 너무도 많은 변수가 새롭 게 발생하기 때문이다.
대표적으로 2008년 경제위기 이후 안정적이 었던 유럽연합이 흔들리기 시작하였고, 그 여파 로 인해 사회계층 간의 갈등, 내국인과 외국인 간 의 갈등, 그리고 좌익과 우익으로 대표되는 이데 올로기적 갈등 등 다양한 갈등이 증폭되고 있으 며, 이러한 갈등들로 인해 현재 독일 사회는 사 회 변화의 필요성을 절실하게 인식하고 있다(권 용석 외, 2011).
뒤르크하임(Emile Durkheim)이 말한 바와 같이 사회는 끊임없이 변화하므로, 그 변화된 사 회에서의 공생발전 방식은 이전과 같지 않을 것 이다(Imbusch 외, 2005, p24). 또한 사회마다 문화적·사회적·경제적 조건이 다르기 때문에 동시대라도 각 사회마다 그에 적합한 공생발전의
참고문헌
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특 집 공생 발전 을 위한 국토 정책 방향
방식은 다를 것이다. 다만 이러한 어려움에도 불구하고 독일 사례가 주는 가치 있 는 교훈은, 공생발전을 위한 노력은 단지 몇 달, 몇 년이 아닌 수십 년을 일관성 있 게 지속되는 초지일관과 백년대계의 정신에서 비롯되어야 한다는 것이다.