1 중장기 주택정책 방향

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ㅣ 특집 ㅣ 여건변화에 따른 주택시장 전망과 정책과제

권혁진 | 국토교통부 주택정책과장([email protected])

1 중장기 주택정책 방향

머리말

주택시장은 시장 자체적인 수급상황 외에 시장 외부적인 요인들과도 긴밀히 영향을 주고 받으 며 변화해 나간다. 특히 주택수요는 인구 및 가구구조 변화, 소득·금리 등 경제구조 변화, 주택 에 대한 사회적 인식 변화 등 다양한 변수들과 밀접하게 연계되어 있다. 이러한 점에서 앞으로 의 주택시장이 어떤 방향으로 변화해 나갈지를 알아보고, 이에 대비한 적정한 정책수단들을 마 련하기 위해서는 주택수요에 영향을 미치는 주요 변수들의 움직임, 그리고 여기에 대한 주택공 급 상황 진단 등을 미리 살펴볼 필요가 있다.

주택수요에 영향을 미치는 주요 변수¹⁾

주택수요는 우선적으로 인구구조 변화와 밀접하게 연계되어 있다. 이미 알려진 바와 같이 우리 나라는 OECD 국가 중에서 출산율이 가장 낮고 고령화가 가장 빠르게 진행되고 있다. 이러한 인 구구조 변화는 경제활동 가능인구의 축소와 이에 따른 주택수요 감소로 이어지게 된다. 통계청

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1) 강호인(2015)의 ‘미래 정부에 묻다’ 중에서 주요 내용 발췌.

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점으로 하락세로 전환되었으며, 2035년에는 31.1%

까지 떨어지게 될 것으로 전망된다. 반면에 주택을 처분하려는 경향이 강한 은퇴층(55세 이상)의 비중은 2011년 22.0%에서 2035년에는 그 두 배인 43.8%로 늘어날 전망이다. 집을 사려는 계층은 줄어드는 반 면, 집을 팔려는 계층이 늘어나면서 주택수요는 줄 어들 전망이다.

두 번째로, 주택수요는 가구구조 변화에도 큰 영 향을 받게 된다. 엄밀하게 얘기하면 집에 대한 수요 의 기본 단위는 인구가 아니라 가구다. 그런 점에서 주택수요의 흐름에는 인구보다 가구구조 변화가 상 대적으로 더 큰 영향력을 미치게 된다. 우리나라 인 구는 2030년에 5,200만 명을 정점으로 감소세로 전 환하게 되지만, 가구는 2035년까지 지속적으로 늘어 날 전망이다. 다만 가구의 증가폭은 점차 줄어들 전 망이다. 실제로 우리나라 가구수는 1991∼2000년에 는 연평균 32만 6천 가구, 2001∼2010년에는 연평 균 28만 2천 가구가 늘어난 반면, 2011∼2020년에 는 연평균 25만 5천 가구, 2021∼2035년에는 연평 균 15만 9천 가구로 증가수가 줄어들 전망이다. 한 편 가구의 구성인원 측면에서는 3∼4인 가구가 줄 어드는 반면, 1∼2인 가구는 급격히 늘어날 전망이 다. 전통적인 가구유형이었던 3∼4인 가구는 1990 년 48.5%, 2013년 41.5%에서 2035년에 30.4%로 급 감하는 반면, 1∼2인 가구는 1990년 22.8%, 2013년 51.6%에서 2035년에 68.3%로 급증할 전망이다. 이 러한 가구구조 변화들을 고려할 때, 주택에 대한 수 요는 늘어나되 증가폭은 둔화될 전망이며, 중대형주 택보다는 1∼2인 가구에 적합한 소형주택에 대한 수 요가 상대적으로 더 늘어날 전망이다.

세 번째로, 주택수요는 국민소득 증가와도 긴밀히

늘게 된다. 그러나 소득 증가 속도에 비해 집값 상승 속도가 빠를 경우에는 상대적인 주택구매능력 감소 로 인해 집에 대한 수요가 줄게 된다. 우리나라 1인 당 국민소득(GDP)은 1970년대에는 연평균 28.3%, 1980년대에는 16.2%, 1990년대에는 11.5%로 가파 르게 상승했으나, 2000년대 들어서는 글로벌 경기둔 화와 함께 저성장 구조로 접어들면서 연간 6.6%로 떨 어졌고, 2010년대(2010∼2014년)에는 3.6%로 크게 둔화되고 있다. 이러한 점에서 국민소득 증가에 따른 주택수요는 앞으로도 지속될 전망이지만, 그 증가폭 은 둔화될 전망이다.

네 번째로, 주택수요는 금리수준과도 밀접하게 연 계되어 있다. 일반적으로 금리가 낮으면 주택구입에 따른 기회비용이 줄어들어 주택수요가 늘고, 반대로 금리가 높으면 주택수요는 줄어들게 된다. 그러나 금 리수준이 주택수요에 미치는 영향은 주택공급 상황, 집값 상승에 대한 기대심리 등에 따라 제한적이게 된 다. 주택공급이 절대적으로 부족한 시기에는 금리수 준에 관계없이 주택수요는 늘어나게 되며, 집값 상승 기대심리가 높은 시기에는 금리수준이 절대적으로 높더라도 주택수요는 늘어나게 된다. 실제로 2000년 2월에 5.0%였던 한국은행 기준금리는 2005년 9월 3.25%까지 떨어졌고, 이 기간(69개월) 동안은 예상 대로 집값이 큰 폭으로(37.7%) 상승하였다. 그러나 기준금리를 2005년 10월에 3.5%로 올린 후 금융위 기 직전인 2008년 9월에 5.25%까지 올렸으나, 이 기 간(36개월) 동안은 집값 상승에 대한 높은 기대감으 로 인해 집값은 내려가지 않고 오히려 20.3%나 올랐 다. 반대로 기준금리를 2011년 6월 3.25%에서 2014 년 10월 2.0%로 지속적으로 내렸으나, 주택시장 침 체가 이어지면서 이 기간(41개월) 동안 집값은 4.5%

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상승에 그쳤다. 이러한 점들을 고려할 때, 주택공급 부족문제가 해소된 현 상황에서는 금리수준과 주택 수요는 역의 관계가 성립되지만, 그 영향은 집값 상 승에 대한 기대 정도에 따라 달라지게 된다.

마지막으로, 주택수요는 사회인식 변화와도 밀접 하게 연계되어 있다. 최근 들어 집값 상승에 대한 낮 은 기대감, 주택보유에 따른 기회비용 증가, 주택구 매 의사가 낮은 1∼2인 가구 증가 등의 영향으로 주 택에 대한 사회적 인식은 ‘소유’에서 ‘거주’로 빠르게 전환되고 있다. 국토연구원의 설문조사 결과²⁾에 따 르면, 자가선호 비율은 2010년 90.7%에서 2013년 77.3%로 급격히 줄어든 반면, 같은 기간 임차선호 비 율은 6.9%에서 18.8%로 크게 증가하였다(국토교통 부 2013). 주거실태조사에서도 자가점유율은 2006 년 55.6%에서 2010년 54.3%, 2014년 53.6%로 지 속적으로 떨어지고 있다(국토교통부 2014). 또한 전 반적인 소득수준 증가로 인해 친환경주택이나 여가 목적의 주택에 대한 수요도 증가하고 있다. 국토연구 원의 같은 설문조사 결과에 따르면, 초기 투자비용 이 들더라도 가족건강, 관리비용 절감 등의 목적으로 친환경주택을 구입할 의향이 있다는 응답이 전체의 63.8%를 차지하였으며, 현재 거주주택 이외에 여가 목적의 세컨드 하우스를 구입할 의향이 있다는 응답 도 전체의 35.9%를 차지하였다. 그리고 도시 외곽보 다는 도심지 거주를 희망하는 가구가 늘어나고 있다.

소득이 증가할수록 주거비용 절감보다는 주거의 질 에 대한 관심이 더 높아지게 되며, 이에 따라 직주근 접이 가능한 교통시설과 문화생활을 즐길 수 있는 시 설 등이 잘 갖춰진 도심지에 대한 주거수요가 꾸준히 늘고 있다. 실제로 주거실태조사에 따르면, 도시적 생활을 선호하는 가구는 2010년 33.8%에 그쳤으나

2014년에는 63.9%로 크게 늘어나고 있다. 이를 반영 하듯이 2015년 9월 현재 서울시 종로구의 아파트 평 균가격은 금융위기 직전(2008년 9월)의 고점 가격보 다 8.1% 높게 나타나고 있으나, 대표적인 신도시인 분당의 2015년 9월 아파트 가격은 2008년 9월 가격 보다 10.5% 떨어졌다.

주택 공급상황 진단

우리나라는 OECD 회원국 중에서 가장 빠른 속도로 주택수가 늘어난 국가다. 1970년에 우리나라 주택수 는 436만 호에 불과했는데 2013년에는 1,896만 호 로 4.3배나 증가하였으며(같은 기간 인구는 3,144만 명에서 5,022만 명으로 1.6배 증가), 이에 따라 우리 나라는 전체 주택 중 1970년 이후에 지어진 주택이 95%를 차지하고 있다. 우리나라는 지금도 주택건설 이 활발하게 이루어지고 있다. 본격적인 신도시 건 설 시기인 1990년부터 1997년까지는 인구 1천 명당 연평균 14.3호가 지어졌으며(총 건설호수는 연평균 63만 3천 호), 외환위기 이후인 1999년부터 2013년 까지는 1천 명당 연평균 10.0호(총 건설호수는 연평 균 49만 6천 호)로 큰 폭으로 줄어들었다. 그러나 이 수준도 경제가 성숙단계에 진입한 선진국과 비교 시 상당히 높은 수준이다. 이웃 나라 일본의 경우 버블 이 끝나던 1990년에는 1천 명당 13.8호(총 170만 호)가 지어졌으나, 2013년에는 1천 명당 7.7호(총 98 만 호)로 줄어들었다. 그리고 2013년 기준으로 미국 은 1천 명당 3.1호(총 98만 호), 영국은 1천 명당 2.5 호(총 16만 호)에 그쳤다.

우리나라의 주택부족 문제는 이렇게 활발한 주택 건설로 인해 크게 해소되었다. 1970년에는 1천 명

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2) 전국의 25세 이상 성인 800명을 대상으로 실시한 전화조사.

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당 주택수가 138호에 불과했으나 2013년에는 377 호가 되었으며(다가구는 거처를 구분하여 산정), 이 를 다시 1천 가구당 주택수로 환산하면 1970년에는 782호에 불과했으나 2013년에는 1,030호로 증가하 였다(이를 백분비로 환산한 주택보급률은 78.2%에 서 103.0%로 증가). 그러나 이러한 주택재고는 아직 선진국 수준에는 미치지 못하고 있다. OECD 회원국 들의 경우 2013년 기준으로 이미 1천 명당 주택수는 평균 450호 내외,³⁾ 1천 가구당 주택수는 평균 1,200 호 내외를 나타내고 있다. 실제로 OECD 선진국들은 우리나라의 2013년 기준 1천 명당 주택수(377호)와 유사한 수준을 이미 오래전에 달성한 바 있다.⁴⁾ 이러 한 점들을 고려했을 때 국내 주택건설 활동의 역동성 은 당분간 더 이어질 것으로 전망된다.

향후 주요 정책과제

앞에서 살펴본 바와 같이, 우리나라의 주택시장은 상대적으로 짧은 기간에 많은 성과를 거두어 왔다.

주택보급률은 전국 기준으로 2008년에 이미 100%

를 넘어섰으며, 온수시설이나 수세식 화장실 구비주 택 비중도 100%에 근접하고 있다. 그러나 이러한 양 적·질적인 발전에도 불구하고 우리나라 주택시장은 여전히 해결해야 할 과제가 많다.

우선, 미래 인구·가구구조 변화에 면밀히 대비해 나갈 필요가 있다. 우리나라의 미래 주택시장은 인구 측면에서는 고령화, 가구 측면에서는 1∼2인 가구 증 가에 가장 큰 영향을 받게 될 것이다. 이미 시장에서 는 노인층을 위한 실버주택, 1∼2인 가구를 위한 도 시형생활주택, 오피스텔 등이 활발히 공급되고 있다.

그러나 이러한 양적인 확대에도 불구하고, 질적인 측 면에서는 부족한 면이 많다. 이러한 주택들은 주거여 건이 양호한 도심지와는 거리가 먼 외곽에 집중 공급 되는 경향이 있으며, 도심 내에 공급되더라도 협소 한 주차면적, 낮은 주택품질 등으로 인해 장래에 적 정한 도시공간구조 형성에 장애가 될 것이라는 우려 가 커지고 있다.

둘째, 사회인식 변화에 따른 주거지원 방안이 제 때 마련될 필요가 있다. 최근 들어 임차가구 선호가 늘어나고 있으며, 특히 월세가구 비중이 빠르게 늘

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3) 2013년 1천 명당 주택수: 영국 433호, 독일 508호, 프랑스 423호, 스웨덴 479호, 일본 476호(Eurostat 통계).

4) 1천 명당 주택수: 프랑스(1968년) 366호, 미국(1980년) 384호, 영국(1980년) 382호, 일본(1993년) 367호(Eurostat 통계).

소계 2013 2014 2015 2016 2017

합계 39.3 46.3 52.7 8 10.2 12 11.5 11

건설 임대

영구임대 - - 1.4 0.05 0.2 0.4 0.4 0.4

국민임대 13.1 23.3 13.7 2.3 2.5 2.3 3.3 2.4

행복주택 - - 1.8 - - 0.1 0.2 1.5

5·10년 공공임대 등 22.2 9.1 14.5 1.8 3.5 4.2 3.1 2.7

기존 주택 매입임대 2.5 6.4 6.6 1.3 1.1 1.5 1.4 1.3

기존 주택 전세임대 1.6 7.6 14.7 2.6 2.8 3.5 3.1 2.7

출처: 국토교통부. 2014.

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어나고 있다. 주거실태조사에 따르면, 2012년부터 전체 임차가구 중 월세가구가 차지하는 비중이 전세 가구 비중보다 더 높게 나타나고 있다. 이렇게 전세 가 빠르게 월세로 전환되면서 서민들의 주거비 부담 도 늘어나고 있다.⁵⁾ 특히 우리나라는 민간임대주택 이 대부분 임대사업자가 아닌 개인에 의해 공급되기 때문에 국민들의 주거불안이 더 커지게 된다. 실제로 우리나라는 전체 임차가구(2014년 기준 900만 호) 의 18.8%(총 170만 호, 이 중 LH공사 등 공공기관이 100만 호, 민간임대사업자가 70만 호)만 등록임대주 택에 거주하고 있으며, 나머지 81.2%(730만 호)는 임대료 상한이나 임대의무기간에 대해 제한이 전혀 없는 사적인 임대주택에 거주하고 있다. 빠르게 진행 되는 월세시대에서 이러한 사적인 임대주택에 거주 하는 국민들의 주거안정성을 강화하기 위해서는 기 업형임대주택, 즉 뉴스테이(New Stay) 공급을 조기 에 확산시켜 나갈 필요가 있다. 뉴스테이에서는 임차 인이 희망할 경우 최소 8년간 거주가 가능하며, 임대 료 인상률도 연간 5%로 제한되어 장기간 안정적으로 거주가 가능하게 된다.

셋째, 국민들의 눈높이에 맞는 주택을 공급할 필 요가 있다. 소득이 높아지면서 국민들의 주택품질에 대한 관심도 높아지고 있다. 이를 위해서는 층간소 음·결로·아토피가 없는 3無 아파트, 에너지절감 효과가 큰 패시브 하우스, 미래형 한옥주택 등에 대 한 국가 R&D 활동도 강화해나갈 필요가 있다. 소득 이 늘어나면서 생기는 또 다른 현상은 도시 외곽보다 는 도심지 주거에 대한 선호다. 이를 위해서는 도시 재생을 확산시켜 나갈 필요가 있다. 올해 처음으로 시작된 도시재생사업은 내년에 대상지역이 확대될 전망이다. 그러나 이러한 도시재생사업은 장기간에

걸친 마을만들기 사업이라는 점에서 최근 늘어나고 있는 도심지 주거수요를 충족시키는 데는 한계가 있 다. 따라서 도시재생사업과 병행하여 도심지 재정비 사업도 활성화시킬 필요가 있다. 과거 시장과열기에 도입된 과도한 규제를 완화하여 재건축, 재개발 사업 의 절차를 단축시키고 사업성을 개선해나가되 투명 성을 강화해나갈 필요가 있다.

넷째, 늘어나는 주택재고에 대한 관리가 필요하 다. 우리나라의 빈 집은 2010년 기준 79만 호로 아 직 선진국에 비해 크게 우려할 수준은 아니다. 그러 나 앞으로 신규주택 공급물량이 쌓여가면서 특히 인 구가 정체 또는 감소되고 있는 비도시지역을 중심으 로 빈 집에 대한 체계적인 관리가 요구된다. 선진국 은 지자체가 재정을 투입해 빈 집을 사들이고 이를 지역 커뮤니티 센터로 제공하는 등 빈 집에 대한 투 자가 활발하게 이뤄지고 있으며, 이에 따라 주택부 문 총투자에서 주택개보수, 리모델링 등의 투자 비율 이 절반 이상을 차지하고 있다. 우리나라는 특히 전 체 주택재고의 60%가량이 아파트라는 점에서 정기 적인 리모델링, 시설물 보수 이력관리 시스템 구축, 장기수선충당금의 현실화 등을 통해 아파트의 장수 명(longevity)화를 유도해나갈 필요가 있다.

다섯째, 주택시장 안정화 기능을 강화해나갈 필 요가 있다. 우리나라의 주택가격 변동폭은 최근 들 어 크게 줄어드는 경향을 보이고 있다. 주택매매가 격 상승률이 1980년대 후반(1986∼1989년)에는 절 대적인 주택부족 등으로 연평균 11.6%의 상승률을 보이다가, 1990년대에는 주택 200만 호 건설 등으로 인해 연평균 2.1%(1998년 외환위기 제외)로 크게 낮 아진 후, 2000년대에는 연평균 5.4%로 상승했다가, 2010년대(2010∼2014년)에는 다시 연평균 2.1%로

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5) 주거실태조사에 따르면, 전세 ＜ 자가 ＜ 월세 순으로 주거비 부담이 높아짐(국토교통부 2014).

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동산에 편중되어 있다 는 점에서, 주택가격 급등락 에 따른 가계자산 관리 리스크가 상존하고 있다. 이 러한 점에서 정부는 주택가격이 물가상승률 범위 내 에서 안정적으로 상승할 수 있도록 주택가격 변동률 수준을 관리해나갈 필요가 있다. 이를 위해서는 기 운영 중인 EWS(Early Warning System)를 고도화 할 필요가 있다. 현재는 제한된 변수를 통해 주택시 장 전체에 대해서 5단계(심각, 경계, 주의, 관심, 정 상)로 구분해 진단을 하지만, 앞으로는 보다 다양한 변수를 고려하여 주택 세부시장별로 위기상황을 진 단할 필요가 있다.

마지막으로, 주거복지를 강화해나갈 필요가 있다.

현 정부는 주택시장 정상화와 서민·중산층 주거안 정 강화를 핵심적인 주택정책 기조로 추진하고 있다.

작년 말 이후 주택시장 활력회복이 뚜렷해지면서 최 근에는 서민·중산층 주거안정에 더 큰 역점을 두고 있다. 서민 주거안정을 위해서는 우선적으로 서민들 이 저렴하게 안정적으로 거주가능한 공공임대주택 재고를 지속적으로 늘려나갈 필요가 있다. 현 정부는 2017년까지 52만 7천 호의 공공임대주택을 공급할 계획인데, 이는 역대 정부 최대 수준이다. 특히 그간 상대적으로 지원이 부족했던 저소득 독거노인, 대학 생 등을 위해 리모델링 임대주택, 공공실버주택 등을 적극적으로 늘려나갈 필요가 있다. 그리고 주거취약 계층을 위해 올해 처음으로 도입된 주거급여 지원을 내년부터는 본격적으로 확대해나갈 필요가 있다. 사 실 주거급여는 서민 주거안정에 기여하는 정책수단 의 효율성 측면에서 공공임대주택을 크게 상회하게

가 있다. 정부는 올해 1만 4천 호의 뉴스테이를 공급 (리츠영업인가 기준)한 데 이어, 내년에는 2만 호, 2017년에는 2만 6천 호 등 박근혜정부 임기 내에 총 6만 호의 뉴스테이를 공급할 계획이다.

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6) 2014년 기준으로 부동산이 가계자산에서 차지하는 비중은 한국 67.8%, 유로존 58.3%, 일본 40.9%, 미국 31.5%(통계청 2014).

7) 주거급여의 B(benefit, 편익)/C(cost, 비용)는 1.0 > 영구임대주택의 B/C는 0.46 > 국민임대주택의 B/C는 0.37임(국회 예산정책처 2013).

참고문헌 ---

강호인. 2015. 미래 정부에 묻다. 서울: 율곡출판사.

국토교통부. 2013. 제2차 장기 주택종합계획 수립 연구. 세종: 국토교통부.

_____. 2014. 주거실태조사. 세종: 국토교통부.

국회 예산정책처. 2013. 주거복지사업평가. 서울: 국회 예산정책처.

통계청. 2014. 가계금융복지조사. 대전: 통계청.

Eurostat 통계. http://ec.europa.eu/eurostat.