영국의 우편 서비스 법률(2011) 제정과 우편사업 개혁 방향
8)
안 명 옥*
영국 우정사업은 지난 5년 동안 시장의 급격한 변화를 경험하였다. 통상 우편물은 급격히 줄어들고 소비자들은 더 저 렴한 대체적 수단으로 이동하면서 우편 요금은 급격히 상승하게 되었다. 영국 로얄 메일은 지난 4년간 약 20,000명(총 종사원의 10% 이상)의 인력을 감축하면서 사업운영의 효율성을 개선하고 현대화를 추진하였지만 수익 감소를 상쇄할 정도의 비용 절감을 이루어내지 못하게 되었다. 한편 영국 정부는 과거 포스트콤(Postcomm)이 수행하던 우편 시장의 규제 정책이 실패하였다고 판단하여 2008년 리차드 후퍼 연구 보고서 결과를 반영하여 새로운 우편 서비스 법률 (Postal Service Act 2011)을 공표하게 되었다. 새로운 우편 법령은 독립적 규제기관을 오프콤(Ofcom)으로 이관하 는 내용과 함께 영국 로얄 메일에 대한 부분 민영화, 연금재정 적자 부분의 정부 이관, 보편적 우편서비스 보장을 위한 최소한의 세이프가드 조항 신설 등을 주요 내용으로 담고 있다. 본고에서는 영국의 새로운 우편 서비스 법률(2011)과 최근의 우편 시장 개혁 현황을 살펴보고 한국 우정사업에 주는 시사점을 살펴보고자 한다.
Ⅰ. 서 론
영국의 우정사업자인 로얄 메일(Royal Mail)의 우편사업은 외부적으로 디지털 커뮤니케이 션 전환에 따라 우편 수요가 감소하고, 내부적으로 연금재정의 적자가 누적되는 등의 어려움을 겪고 있다. 2008년 영국의 리차드 후퍼(Richard Hooper) 연구 보고서1)에서는 로얄 메일의
* 정보통신정책연구원 우정경영연구소 부연구위원, [email protected]
1) Richard Hooper(2008).Modernise or decline: policies to maintain the universal postal service
구조 개선을 위해 로드맵을 제시하게 되었고, 2011년 우편 서비스 법률이 영국 정부에 의해 공표되면서 영국 우정사업은 새로운 변화에 직면하게 되었다.
2008년 리차드 후퍼 연구 보고서에서는 영국 로얄 메일의 위기를 다음의 5가지로 요약하고 있 다. 첫째, 로얄 메일의 경영성과는 다른 유럽 회원국에 비해 40% 비효율적인 것으로 나타나고 있다. 둘째, 로얄 메일은 2008년 기준으로 약 59억 파운드의 대규모 연금재정 적자가 발생하고 있다. 셋째, 우편 물량 감소에 따른 요금 인상은 예전과 비교하여 효과적은 수익성을 창출하지 못하고 있다. 넷째, 로얄 메일을 포함하여 우편 산업의 개혁이 필요하다. 다섯째, 우편사업자와 규제기관의 관계에서 포스트콤(Poscomm)이 수행하던 우편 요금 규제 정책이 실패하면서 어려 움에 처해 있음을 지적하고 있다. 이에 보고서는 우정사업의 유연성 확보를 위해 정부가 100%
보유하고 있는 로얄 메일의 소유권(ownership) 변화를 고려해야 하고, 정부가 로얄 메일의 연금 적자 부분을 해소하여 주는 것과 더불어 독립 우편서비스 규제 감독기관인 포스트콤(Postcomm) 은 독립 통신산업 규제 기관인 오프콤(Ofcom)으로 이관하는 것이 바람직하다고 제안하고 있다.
이러한 연구 결과를 바탕으로 영국 정부는 로얄 메일 그룹의 현대화와 지속적인 보편적 서비스 유지라는 목표 하에 2011년 영국 우편서비스 법률(Postal Service Act 2011)을 완성하게 되었 다. 보수와 자민의 연립정부는 영국 로얄 메일의 구조개선이 시급한 상황인 것을 인식하여 재정 적자 감축을 위한 지출 재조정과 함께 우편 서비스 법률(2011)을 완성하여 2011년 6월 공표하게 되었다. 과거 우편 서비스 법률(Postal Service Act 2000) 이후 새롭게 개정된 우편 서비스 법률 (Postal Service Act 2011)로 인해 영국 우정사업은 3가지 핵심적인 변화가 발생하게 되었다.
첫째, 오프콤(Ofcom)은 우편서비스 규제 감독기관의 역할을 수행하는 한편 로얄 메일에 대 한 요금 통제 기능을 없애고, 보편적 우편 서비스 기능이 유지될 수 있도록 2종 우표(second class stamp2)) 요금에 상한규제(cap)의 세이프가드 조항을 설정하도록 제도화 하였다.
둘째, 영국 기업혁신기술부(BIS)는 우체국 창구 네트워크 구조 개선을 위해 우체국 소유권을 상호 공유할 수 있는 컨설팅 보고서를 발간하게 하였다.
in the United Kingdom. 2) 국내의 보통 우편물에 해당한다.
셋째, 유럽연합 위원회는 로얄 메일의 역사적인 연금재정 적자 부분을 정부 보조로 전환하는 것에 대해 조사에 착수하게 되었다.
이렇게 영국 우정사업은 법률 개정과 규제 제도 등의 새로운 변화를 겪고 있다. 본고에서는 영국 우정의 새로운 법률에 담긴 주요 내용을 중심으로 우편사업 개혁 방향에 대해 살펴보고 한국 우정사업에 주는 시사점을 간략히 요약해 보고자 한다.
Ⅱ. 본 론
1. 개 요
영국 로얄 메일은 정부가 100% 지분을 소유하는 공기업으로 우편사업을 담당하는 Royal Mail, 물류와 소포․택배사업을 담당하는 Parcelforce, 국제 물류사업을 담당하는 General Logistics Systems 등의 3개 사업 부문과 우체국 창구업무를 담당하는 Post Office Ltd로 구성되어 있다.
<표 1> 영국 우정의 사업부문별 주요 업무
구 분 주요 업무
Royal Mail ∙우편물 배달서비스
∙마케팅서비스: DM, 주소관리, 고객 DB 관리 및 타겟 마케팅 등
∙물류서비스: 창고관리, 주문관리, 전자상거래 솔루션 제공 등
Post Office Limited
∙우편물 접수 및 보관서비스
∙금융서비스(위탁판매): 예금, 신용카드, 대출, 보험
∙기타: 초고속 인터넷 및 전화(면허취득, ’05) 등 Parcelforce
Worldwide ∙긴급한 소포배달 General Logistics
Systems ∙유럽 내 특급 및 물류서비스
기 타 ∙연금관리, 시설관리, 엔지니어링서비스, 외식서비스, 복권사업자 등
영국 로얄 메일 홀딩스(Royal Mail Holdings plc)는 2010～11년도에 약 90억 파운드 이 상의 수익을 기록하고 있으며, 약 16만 3천여명의 종사원이 매일 약 62백만통의 우편물을 취급 하고 있다. 또한 영국 내 약 29백만 주소지에 주 6일 배송을 하는 보편적 서비스 부문에 있어서 는 여전히 적자를 피하지 못하고 있으며, 적자규모는 약 41백만 파운드에 이르고 있는 것으로 알려지고 있다. 영국 로얄 메일의 보편적 서비스 부문은 비용 절감과 요금 인상으로 적자 규모 는 줄었지만 여전히 전자 메일, 민간 택배시장의 급성장으로 인한 우편수요의 감소와 연금재정 부족 등의 문제로 어려움을 겪고 있는 상황이다.
[그림 1] 영국 로얄 메일의 우표 요금 인상 추이
* 자료원: Ofcom(2011), Stamp prices have lagged behind inflation for nearly two decades
2. 영국 우정사업 개혁의 흐름
영국 노동당은 1997년 선거공약 선언문에서 우정사업의 상업적 자유를 부여하여 새로운 기 회를 제공하는 내용을 담고 있었다. 그 이후 무역산업 대표부 국무장관은 영국 우체국과 정부의 관계가 변화할 것이라고 언급하며 개혁 프로그램을 시작하였다. 그러나 이러한 개혁은 민영화 를 단번에 실행하는 것이 아니라 독립적 규제기관과 정부의 제한적 역할을 통해 우체국이 전략
적 단계로 발전할 수 있도록 구조개선을 이끌어내는 것을 주요 내용으로 삼고 있다.
한편 과거 영국은 1999년 발간된 21세기 우체국의 서비스 개혁 방안3)에 따라 우편 서비스 법률(Postal Service Act 2000)이 시행되었고, 영국 우편 시장은 근본적인 변화를 맞이하였 다. 우선 유럽 연합(EU) 통합체제 출범에 따른 역내시장(internal market)을 구현하기 위해 제정된 EU Directive 97(2002, 2008 개정)에 의거하여 권고안4)보다 빠른 시장 개방을 위해 우편 서비스 법률(2000)을 시행하게 되었다. 2000년 발효된 우편 서비스 법안에는 독립된 규 제기관으로 사업자 면허 발급, 보편적 서비스 이행여부 감시, 시장개방 일정 수립 및 시행, 보편 적 서비스 가격 결정 권한을 가지고 있는 포스트콤(Postcomm) 설립 등의 주요 내용이 포함되 어 있었다. 또한 우편 소비자의 권리 보호, 소비자 불만 접수 및 처리 감시, 보편적 서비스의 이행여부 감시의 역할을 맡은 우편 소비자 단체 포스트워치(Postwatch)도 함께 설립되었다.
한편 영국 우정(Royal Mail)은 각 사업부서로 존재하던 우편, 소포분야를 자회사화 하고, 기 존 자회사로 있던 창구부문을 합쳐 정부가 100% 주식을 소유한 공기업(Public Limited Company) 형태의 지주회사(Consignia Plc → Royal Mail → Holdings Plc)로 바뀌는 변 화를 가져왔다. 다시 말해 포스트콤이 시장 개방 일정을 설정하여 단계적 규제 완화로 인한 경쟁 촉진과 함께 단일 요금에 의한 보편적 서비스 의무를 보증하는 책임을 맡게 된 것이다.
하지만 2008년 리차드 후퍼 연구 보고서는 영국 로얄 메일 그룹의 현대화와 지속적인 보편적 서비스 제공을 위해 다음과 같은 3가지 변화를 제안하게 되었다.
첫째, 로얄 메일 그룹과 1개 이상의 민간 기업이 전략적 파트너쉽을 형성하여 주요 사업의 전문성과 전환에 관한 경험을 공유하도록 해야 한다.
둘째, 로얄 메일 그룹이 현대화의 혜택을 실현하기 위해 역사적으로 큰 문제인 연금 재정 적 자 부분을 정부가 인수하되 향후 로얄 메일 보유지분 매각 대금으로 보전하도록 해야 한다.
셋째, 우편서비스와 시장 규제․감독을 위해 통신시장 규제와 동일한 맥락에서 기존의 포스트 콤(Postcomm)에서 오프콤(Ofcom)으로 이관하도록 해야 한다.
3) DTI,Post Office Reform: a world class service for the 21st Century, July 1999.
4) EU Directive 97이 권고하는 있는 내용은 보편적 서비스 영역의 정의 및 보편적 서비스 제공자 선정, 서비스 품질 규정 확립, 사업자와 규제기관 분리, 유보영역과 경쟁영역의 설정, 면허제 도입 등으로 요약할 수 있다.
영국의 노동당은 이러한 제안을 법안으로 수용하여 우편서비스 법안(Postal Services Bill 2008～09)으로 제출하였으나 적절한 로얄 메일 그룹의 민간 파트너 기업을 찾지 못하게 되면 서 일부 수정이 발생하게 되었다. 그동안 로얄 메일의 우체국 창구 네트워크는 2가지 개혁 프로 그램5)을 통해 약 5,000여개의 우체국을 폐쇄하게 되었다.
3. 우편 서비스 법률 2011(The Postal Services Act 2011)
2010년 영국의 총 선거 이후 리차드 후퍼 연구 보고서의 업데이트와 검토 결과의 채택이 이 루어지면서 영국 우편 사업의 개혁은 급속히 진전을 보게 되었다. 최초의 검토에서 언급되어진 민간 기업의 전문성을 로얄 메일 그룹과의 파트너쉽을 통한 전달 필요성은 약해졌지만 미래에 부분 민영화 또는 완전 민영화를 통한 자산 매각은 여전히 중요한 이슈로 제기되고 있었다. 한 편 2010년 우편서비스 법안(Bill)이 의회에 제출되었고, 2011년 6월 영국 우편 서비스 법률 (Postal Service Act 2011)이 발효되기에 이르렀다. 이 법률의 주요 내용6)은 다음의 4가지로 요약할 수 있다.
첫째, 영국 로얄 메일(Royal Mail)은 향후 종사원 지분 배정을 포함하여 구속받지 않는 지분 매각(unrestricted sale)을 허용한다. 하지만 우체국 창구회사(Post Office Ltd)는 상호 소 유(mutual ownership) 구조 형태의 전환을 제외하고 전액 정부 소유를 유지하기로 한다.
둘째, 로얄 메일의 연금 적자7) 부분에 대해서는 정부가 인수하도록 제도를 마련하기로 한다.
셋째, 우편 서비스 부문의 규제 개혁을 위해 우편서비스 규제․감독기관인 포스콤을 폐지하고 해당기능은 오프콤으로 이관할 수 있도록 제도를 마련하도록 한다.
넷째, 보편적 서비스의 지속적 유지와 유지 비용 지불 불능 사태의 위험에 대비하기 위해 특 별 관리 제도를 마련하도록 한다.
이러한 영국 우편 서비스 법률(2011)은 5개의 장과 93개의 조항으로 구성되어 있다.
5) two modernisation programmes: the Urban Network Reinvention Programme and the Network Change Programme
6) Explanatory Notes: Postal Services Act 2011
7) 2009년 3월말 기준으로 로얄 메일의 연금 적자는 약 130억 파운드에 이르고 있다.
<표 2> 영국 우편 서비스 법률 2011 구성
제1장 로얄 메일
그룹의 구조 개편
소유권에 관해 기존 법에 명시한 제한의 해제
1. Removal of restrictions on ownership of Royal Mail Holdings plc etc
Royal Mail의 소유권
2. Report on decision to dispose of shares in a Royal Mail company etc
3. Employee share scheme
Post Office의 소유권
4. Restrictions on issue and transfer of shares and share rights in a Post Office company etc
5. Report on transfer of interest in a Post Office com- pany to a relevant mutual
6. Meaning of “Post Office company”
7. Meaning of “relevant mutual”
자산의 이전 등
8. Transfer schemes
9. Transfer of employees otherwise than under transfer scheme
10. Taxation provisions relating to re-structuring
부칙
11. Annual report on post office network
12. Annual report on postal museum collection and archive
13. Directions
해석 조항 14. Ownership of companies 15. Part 1: general interpretation
제2장 로얄 메일 연금 계획
개요 16. Introduction
실행 동력(Powers)
17. Transfer of qualifying accrued rights to new public scheme
18. Division of the RMPP into different sections 19. Amendments of the RMPP
20. Protection against adverse treatment 21. Transfer of assets of the RMPP
22. Restriction on power to transfer assets
부칙
23. Taxation 24. Information
25. Orders and regulations 26. Interpretation of Part 2
제3장 우편 서비스
규제
우편 서비스 27. Postal services, postal packets and postal operators 28. General authorisation to provide postal services
보편적 우편 서비스
29. Duty to secure provision of universal postal service 30. The universal postal service
31. Minimum requirements 32. Section 31: definitions
33. Exceptions to minimum requirements 34. Review of minimum requirements
보편적 서비스 제공자
35. Designation of universal service providers 36. Designated USP conditions
37. Publication of information about performance 38. USP access conditions
39. USP accounting conditions 보편적 우편 서비스 범위
내에서 서비스를 제공하고자 하는 사람들
40. Services within scope of the universal postal service 41. Notification condition
42. General universal service conditions
43. Recovery of administrative charges incurred by OFCOM
보편적 우편 서비스에 대한 재무적 지원
44. Review of costs of universal service obligations 45. Fairness of bearing burden of universal service obli-
gations
46. Contributions for meeting burden 47. Report on sharing mechanism
일반 우편 사업자
48. Notification by postal operators 49. Essential conditions
50. General access conditions 51. Consumer protection conditions
52. Provision that may be made by consumer protec- tion conditions
일반 규정
53. Imposition, modification or revocation of regulatory conditions
54. Enforcement of regulatory requirements 55. Information
56. General restriction on disclosure of information
항소
57. Decisions by OFCOM to impose regulatory condi- tions, penalties etc
58. Appeals from the CAT 59. Price control decisions 60. Section 59: supplementary
제3장 우편 서비스
규제
부칙과 후속 조치
61. Duties in relation to social and environmental matters 62. UK postage stamps bearing image of Her Majesty 63. Orders, schemes and regulations made by OFCOM 64. Abolition of Postal Services Commission etc 65. Interpretation of Part 3 etc
66. Transitional provisions for Part 3 67. Review of Part 3
제4장 특별 경영 체제
우편 경영 명령
68. Postal administration orders
69. Objective of a postal administration
70. Applications for postal administration orders ⅳ Postal Services Act 2011(c. 5)
71. Powers of court 72. Postal administrators
73. Conduct of administration, transfer schemes etc
지급불능 절차에 관한 제약
74. Winding-up orders 75. Voluntary winding up
76. Making of ordinary administration orders 77. Administrator appointments by creditors etc 78. Enforcement of security
회사 경영에 관한 재무적 지원
79. Grants and loans 80. Indemnities
81. Guarantees where postal administration order is made
규제 조건의 수정 등
82. Regulatory powers exercisable during postal admi- nistration
83. Regulatory conditions to secure funding of postal administration order
부칙
84. Modification of Part 4 under Enterprise Act 2002 85. Interpretation of Part 4
86. Partnerships 87. Northern Ireland 88. Review of Part 4
제5장 일반 조항
89. Orders and regulations made by Ministers of Crown 90. Minor definitions
91. Minor and consequential amendments 92. Financial provisions
93. Short title, commencement and extent
4. 우체국 창구 회사(The Post Office)의 상호 회사(Mutualisation) 구조로 지배구조 개선
우편 서비스 법률(2011)에서는 우체국 창구회사(Post Office Ltd)의 지배구조 개선의 일환 으로 상호 회사 소유 구조 형태의 전환을 허용하고 있다. 영국 정부는 기업혁신기술부(BIS)에 의뢰하여 장기적인 정책 목표로 디지털 시대의 안정적인 우체국 네트워크 확보라는 보고서8)를 통해 우체국 창구의 소유 지배구조 개선을 추진하게 되었다.
현재 우체국 창구회사(Post Office Ltd)의 지배구조 현황에 따르면 정부가 100% 지분을 가지고 있다. 즉 우체국 창구회사(Post Office Ltd)는 로얄 메일 그룹(Royal Mail Group)의 자회사 형태로 이루어져 있으며, 로얄 메일 홀딩스(Royal Mail Holdings plc)는 로얄 메일 그룹의 모회사이고, 정부가 로얄 메일 홀딩스의 100% 지분을 보유하고 있는 구조이다.
[그림 2] 현행 우체국 창구회사(The Post Office Ltd)의 소유 구조
* 자료원: BIS, Building a Mutual Post Office, 2011, p.11
8) BIS,Securing the Post Office Network in the Digital Age, November 2010
한편 영국 우체국 창구회사(The Post Office Ltd)의 네트워크는 소위 크라운 우체국(Crown Office)으로 호칭되는 직영 우체국 약 373개와 민간의 프랜차이즈 모델로 운영되고 있는 약 1만 1,000여 개의 위탁 우체국으로 구분할 수 있다. 위탁 우체국에서는 우체국 창구회사에서 지명하는 지역우체국장(subpostmaster)과 계약에 의해 우체국을 운영하고 있으며, 지역우체 국장은 우체국 창구회사의 직원은 아니지만 계약에 따라 우체국 서비스를 제공하고 있고, 식품, 문구 등 자신들의 고유한 사업도 함께 운영하고 있다. 영국 내 가장 많은 네트워크를 가지고 있는 우체국 창구회사도 매년 꾸준하게 적자를 기록하여 그룹 전체에 재정적 부담을 안겨주는 존재였으나, 각종 개혁 프로그램을 동원하여 도시지역의 지점 수를 축소하고, 정부 보조를 통해 지방 지점들을 혁신하는 한편, 지속적으로 새로운 서비스를 위탁받아 사업영역을 넓힘으로써 꾸준히 적자 폭을 줄여나는 과정에 있다. 그러나 우체국 창구 회사가 가지고 있는 구조적인 문 제는 도시지역 관서의 경우 너무 밀도가 높고, 지방지역 관서의 경우 수익성이 지나치게 떨어져 심각한 재정적 부담을 야기하며, 지속적인 관서 폐쇄로 인해 보편적 서비스 의무 수행에 지장을 초래한다는 것이다. 이에 우체국 창구 회사는 경쟁력 강화를 위한 자구 노력과 함께 은행과 연 계한 우체국 계정(Post Office Account)의 시행을 비롯하여 개인 융자, 자동차 보험, 저축 계 정, 신용 카드 등 여러 가지 금융 서비스 확대를 모색하는 한편 새로운 서비스 도입을 적극적으 로 추진하고 있다.
<표 3> 우체국 창구회사에서 이용 가능한 위탁 서비스
여행
여행자 보험 환전 여권 여행비 카드
보험
여행자 보험 자동차 보험 가족 보험 밴(van) 보험 지불 보호 보험
대출 및 지불
신용카드 개인 개출
환전 송금 공과금 지불 은행 서비스 기업 서비스
저축 및 투자
단기 저축 5년 저축 성장 채권 자녀 신탁 저축 우표 국립 저축 및 투자
* 자료원: Post Office 홈페이지(http://www.postoffice.co.uk/portal/po/home)
이러한 구조적인 문제를 해결하기 위해 로얄 메일 그룹과 정부는 도시의 우체국 관서 수를 줄 여나가는 한편, 농어촌 지방지역 관서를 위한 재정적 보조를 동시에 추진하고 있으나 구조적인 개편이 필요하다는 판단 하에 기업혁신기술부(BIS)에 연구 용역을 의뢰하게 되었다.
한편 우편 서비스 법률(2011) 제 7조에 따르면 우체국 창구회사의 상호 지분 구조 변화의 허용에 있어 소유권의 관련성(relevant mutual)을 충족하도록 명시하고 있다. 즉 우체국 창 구회사 지분을 획득하는 목적이 우체국 창구의 공공 서비스 증진과 공적인 혜택이 이루어질 수 있도록 해야 하며, 참여자는 지역 우체국장과 종사원 및 그들을 대표하는 자를 활용하여 공적인 우체국 창구 서비스가 이루어지는데 관심이 있는 사람 및 단체로 한정하고 있다. 또한 그들은 우체국 창구회사의 자산과 권리를 본연의 목적에 부합하지 않는 곳에 처분하지 않도록 경영계 획을 수립해야 한다고 규정하고 있다.
영국 정부는 2011년 9월 우체국 창구회사의 상호 지분 구조 구축에 관한 연구9) 결과를 발표 하는 한편 우정사업부 장관은 우체국 창구회사의 상호 지분 구조 변화에 있어 정부 정책과 역할 의 중요성을 강조하고 있다. 즉 우체국 창구 회사의 상호 지분 구조 변화는 종사원, 지역우체국
9) BIS,Building a Mutual Post Office, September 2011
장, 지역사회 등이 함께 참여하는 이상적인 모델 형성이 이루어져야 하며, 우체국 창구 네트워 크를 통해 사회적 그리고 경제적으로 공적인 혜택이 실현될 수 있도록 설계되어야 한다고 강조 하고 있다.
영국 정부는 현행 우체국 창구회사의 소유권 구조가 우체국 창구 네트워크의 자금 조달의 유 연성을 가로막고 정부의 지속적인 재정적 보조를 유도하고 있다고 인식하면서도 우체국 창구의 공적인 혜택과 역할은 중요하다고 여기고 있다.
이에 영국 정부는 약 1만 1,500여개의 우체국 창구를 매각하거나 폐쇄하지 않고 상호 회사 지분 구조를 유지할 수 있는 방안으로 소비자 주도의 상호 지분 구조와 서비스 제공자 주도의 상호 지분 구조 등 2가지 대안을 고려하고 있다. 다시 말해 소비자 주도의 상호 지분 구조는 The Co-operative Group10)처럼 소비자가 회원 형태로 가입하여 지분을 공유하는 소비자 소 유 기업 형태를 말하는 것이다. 또한 서비스 제공자 주도의 상호 지분 구조는 John Lewis Partnership11)처럼 우체국 직원, 지역 우체국장, 지역 커뮤니티 등이 파트너로 참여하여 지분 을 공유하는 생산자 파트너쉽 소유 기업 형태를 말하는 것이다.
영국 정부와 의회는 우체국의 창구 회사의 소유 지분 구조 변화에 관한 연구 결과(2012년 발표 예정)에 따라 승인 절차를 진행할 것으로 알려지고 있다.
5. 우편 서비스에 관한 규제 기구의 변화
영국의 새로운 우편 서비스 법률(2011)에 따라 포스트콤(Postcomm)이 폐지되고 오프콤 (Ofcom: Office of Communications)이 2011년 10월부터 기존의 통신 산업과 함께 우편 사업의 새로운 규제 감독기관이 되면서 로얄 메일을 포함하여 모든 우편사업자를 규제하는 우 선적 권한을 가지게 되었다.
10) The Co-opertive Group은 약 50만명의 소비자가 회원 형태로 가입해 설립된 세계 최대의 소비자 소유 기업으로 식품 소매, 은행, 보험, 여행, 장례서비스, 의약, 투자 등의 사업을 운영하고 있다. 2009년 기준으 로 약 4,900여개의 점포와 약 12만 3,000여명의 종사원을 보유하고 있다.
11) John Lewis Partnership은 모든 종사원이 파트너로 참여하는 파트너쉽 소매 유통회사로 John Lewis 백 화점, Waitrose 슈퍼마켓 등을 운영하고 있다. 2008년 기준으로 약 6만 8,430명의 종사원이 참여하고 있다.
영국의 오프콤은 2003년 커뮤니케이션법(The Communications Act 2003)에 의해 설립 된 방송통신 규제기구이며, 독립적인 규제기구로서의 법적 권한과 책무는 커뮤니케이션법에 근 거하고 있다. 오프콤은 방송통신 융합 환경에 대응하는 통일된 규제와 정책 형성의 필요성에 의해 설립되었으며, 무선주파수 관리 및 인허가, 방송 편성 규제와 미디어 내용물 심의, 가격 규제와 독과점 방지, 공정거래 규제 등을 포괄하는 방송통신 산업 경쟁 규제, 방송통신 분야 전 반의 현황 조사와 정책 제안 등의 기능을 수행하고 있다. 오프콤은 정부기구가 아니라 독립적인 공공법인이며, 영국 커뮤니케이션 산업 전반에 대한 포괄적인 규제권과 강력한 인․허가권을 보유하고 있기 때문에 의회 제정법에 의해 설립된 특수 공공법인(statutory corporation)으 로서의 지위를 행사하고 있다고 말할 수 있다.
오프콤은 우편 서비스 법률(2011)의 발효에 따라 재정적으로 안전하고 지속적인 보편적 우 편 서비스를 유지하기 위해 로얄 메일에게 서비스 제공 의무를 부여하는 동시에 급속히 변화하 는 시장 환경에 대응하기 위해 상업적인 유연성을 제공할 것을 계획하고 한다. 이와 더불어 로 얄 메일의 효율성을 개선하기 위해 규제기구는 실질적인 인센티브를 제공하는 것을 계획하고 있다.
오프콤에 따르면 과거 전통적인 우편사업 규제방식은 우편 요금 통제에 실패하였기에 로얄 메 일에 대한 우편 요금 통제 기능을 없애고, 그 대신에 2종 우표 요금에 상한 규제(cap)를 설정하 도록 제도화 하였다. 특히 규제 방향에 대해서는 단기적으로 보편적 서비스가 기초적으로 제공 될 수 있도록 변화할 것이며, 로얄 메일은 효율성을 개선하여 상업적 기능을 충족시킬 수 있도 록 제도화하고, 보편적 우편 서비스가 간과되지 않으면서 시장에서 효율적 경쟁을 촉진하도록 설계하고 있다. 한편 오프콤은 영국 가정에서 우편 서비스 지출 비용이 다른 서비스에 비해 여 전히 낮다는 점을 주목하며 모든 국민에게 감당가능한(affordable) 보편적 서비스 보장, 로얄 메일 성과 개선의 효과적인 감독, 영국 우편 시장의 경쟁 촉진 등의 3대 핵심 의제를 목표로 하고 있다.
<표 4> 영국 일반 가구의 서비스 항목에 대한 평균 지출 규모
구분 주간 지출 비용(파운드) 주간 총 지출 비용에서 차지하는 비중(%)
전화 10.80 2.4%
전기 10.20 2.2%
가스 9.70 2.1%
수도 6.50 1.4%
TV와 인터넷 5.90 1.3%
우편 서비스 0.40 0.1%
* 자료원: ONS family spending 2009
한편 오프콤은 2011년 10월 영국의 보편적 우편 서비스 유지를 위한 컨설팅 결과12)를 공개 하면서 멀지 않아 로얄 메일이 재정적인 어려움으로 인해 지속적인 보편적 우편 서비스 제공이 재정적으로 위협받을 수 있다고 설명하고 있다.
즉 오프콤은 불확실성이 높은 시장 환경에서 요금 통제는 영국 로얄 메일이 수요에 따라 변화 하는데 실패하게 만들었을 뿐만 아니라 효율성을 개선하는데도 한계점으로 작용하여 우편 요금 은 급격히 상승하여 소비자들은 불편을 겪게 되었다고 설명하고 있다. 따라서 오프콤은 로얄 메일의 대부분 상품과 서비스 요금에 대해 자율성을 부여하고, 과거 전통적인 가격 통제 제도는 사용하지 않기로 계획하고 있다. 다시말해 오프콤은 영국 로얄 메일에게 향후 7년동안 상업적 자유를 부여하는 동시에 소비자에게 기본적인 보편적 서비스 이용을 보증하고 시장의 경쟁과 혁신을 추진하면서, 개혁 성과에 대한 모니터링도 함께 실시하기로 하였다. 한편 오프콤은 로얄 메일이 제공하는 보편적 우편 서비스가 지속적으로 유지될 수 있도록 2종 우표(second class stamp) 요금에 대해 상한 규제(cap)의 세이프가드 조항을 제안하고 있다. 즉 영국의 보통 우 편물(standard letter)의 요금이 45～55 펜스의 범위에서 유지될 수 있도록 상한 규제를 추 진하고 있는 것이다.
12) Ofcom,Securing the Universal Postal Service, 20 October 2011
6. 유럽 연합 집행위원회의 재정보조에 대한 조사
유럽 연합(EU) 집행위원회는 영국의 로얄 메일 구조개선 과정에서 연금재정 적자부분의 정 부 보조에 대해 반경쟁적 행위 여부에 대한 조사에 착수하였다. 즉 유럽 연합은 회원국의 재정 보조 규정이 영국의 우편사업 구조 개선에 적합한 것인지 심도 있는 조사를 진행할 것으로 알려 지고 있다.13)
유럽 연합은 일반적으로 반경쟁적 행위를 우편 사업자가 시장에서의 지배적 지위를 남용 (abuse of dominant position)하여 경쟁 시장에서 영업하는 것과 우편 독점에 대한 범위가 지나치게 확대되어 경쟁시장에서 경쟁 활동을 저해하는 행위로 정의하고 있다. 유럽 연합 집행 위원회와 회원국의 규제 당국은 기존 우편사업자의 반경쟁적 행위를 조사하고 이에 대해 판결 을 내리고 있으며, 반경쟁적 행위 사례로 약탈적 가격정책 행위, 교차보조 제공 행위, 국가보조 금 지급행위, 부가가치세 면제 행위 등을 제시하고 있다.
Ⅲ. 맺음말
영국 우정사업은 국가소유의 주식회사(공기업) 형태로 정부 부처 혹은 외청 형태의 경영체제 보다 많은 경영적 자율권을 가지고 있지만 신규 상품 및 서비스 개발 등에 있어 유연성과 신속 성이 부족한 것으로 알려지고 있다. 또한 불확실한 시장 환경 하에 대체통신 수단 발달에 따른 우편물량 감소와 수익 감소는 종사원의 감축, 우체국 폐쇄 등의 경영합리화 계획 실행을 요구 받고 있으며, 이로 인해 우편 서비스 품질은 과거에 비해 저하되고 있다는 평가를 할 수 있다.
한편 2011년 영국 우편 서비스 법률 개정은 과거 1980년대 통신분야의 민영화와 같이 우정 사업에 새로운 전환점으로 작용할 것으로 예상할 수 있다. 영국 로얄 메일에 대한 부분 민영화 를 포함하여 정부 소유권 변화, 연금재정 적자 부분의 정부 이관, 우편시장 규제기구의 변화,
13) Commission opens in-depth investigation into state aid to UK postal operator Royal Mail, Press, 29 July 2011
보편적 우편서비스 보장을 위한 최소한의 세이프가드 조항 신설 등이 주요한 내용이다.
이러한 영국 우정사업의 변화는 유럽 연합 회원국인 독일 우정(Deutshce Post DHL)과 네 덜란드 우정(PostNL)의 개혁 형태를 이어갈 것으로 전망하고 있다. 이렇게 전 세계적으로 우 편사업자들은 대체통신수단의 발달에 따른 우편 수요 변화, 보편적 서비스 제공으로 인한 비용 증가, 금융 및 물류 산업 진출에 따른 시너지 효과 미흡 등으로 수익성 악화 위기를 겪고 있다.
이러한 위기를 극복하기 위해 우편요금 인상, 퇴직자 건강보험료 지급 체계 전환, 우편배달 빈 도 조정, 연금 수급 조정, 우체국 창구 재정비 등의 자구적인 노력을 취하고 있지만14) 문제의 해결을 위해서 변화와 혁신이 수반되어야 한다는 주장에는 모두가 공감하고 있다고 판단된다.
한국의 우정사업도 WTO, FTA 시장 개방 압력, 우편물량 감소, 경쟁영역 증대 등으로 지속 적인 경영혁신 요구를 받고 있지만 국가마다 처한 환경이 상이하기에 모범적인 답안이 있을 수 는 없다고 판단된다.
하지만 우정사업이 경영효율성을 추구하는 동시에 보편적 서비스 보장을 의무화하고 재원 조 달 방안은 자립기반 확충의 원칙에 입각하여 지속적인 개혁을 추진해야한다는 점에서는 공통된 측면이 있다고 말할 수 있다. 마지막으로 본고에서 살펴본 영국 우정사업의 법률 개정과 우편 서비스 개혁 과정에 관한 논고가 우정사업 관련 종사자에게 새로운 우편사업 패러다임에 대한 이해와 인식을 새롭게 하는 한편 국내 우정사업 경영혁신에 관한 본격적인 논의의 계기가 마련 되었으면 하는 바람이다.
14) 미국 우정(USPS)은 2011년 우편물량과 매출 감소에 따라 최대의 재정 악화가 예상되자 우편물 배달 빈도 를 주 5일로 줄이고, 직원 건강보험료를 퇴직연금에서 지불하는 방안을 검토 중이며, 일본 우정(Japan Post)도 2010년 우편팩 배송지연 문제 해결을 위한 인력 증원에 따라 인건비 증가, 연하엽서 판매 부진 등 으로 재정이 악화되면서 우편물 구분 업무에 종사하고 있는 2천여 명의 비정규 직원에 대한 재계약을 포기하 기에 이르렀다. 또한 네덜란드 우정(PostNL)과 독일 우정(DP-DHL)은 기대했던 시너지 효과 결여 등으로 국제특송 사업까지 분리 운영하고 있으며, 내부적으로는 인력 구조조정 및 우체국 창구 축소 등의 강도 높은 경영 효율화를 도모하고 있다.
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