‘국토연구원 개원 36주년 기념 국제세미나’
국토정책의 도전과 기대
이수암 | 국토연구원 연구원(정리) 제갈영 | 국토연구원 연구원(정리)
국토연구원은 지난 10월 7일(화) 페럼타워에서 국토연구원 개원 36주년 기념 국제세미나를 개최하 였다. ‘국토정책의 도전과 기대’라는 주제로 이번 세미나에는 히로시 카네코(Hiroshi KANEKO) 일 본 국토기술정책종합연구소 도시계획부장, 안드레아스 오토(Andreas OTTO) 독일 라이프니츠 도시 및 지역개발연구소 부소장, 이왕건 국토연구원 연구위원, 스티븐 말페지(Stephen MALPEZZI) 미국 위스콘신대학교 교수, 휴고 프리뮈스(Hugo PRIEMUS) 네덜란드 델프트공과대학교 명예교수, 김혜 승 국토연구원 연구위원, 박선호 국토교통부 국토정책관, 윤정중 LH토지주택연구원 도시환경정책실 장, 최막중 대한국토·도시계획학회장, 김원배 연세대학교 객원교수, 고철 전 서울벤처대학원대학교 교수, 오동훈 한국주택학회장, 장영희 서울시립대학교 연구교수, 심윤희 매일경제 논설위원, 이익진 국토교통부 주거복지기획과장 등이 참석하였다. 세미나는 고령화에 대비한 공간정책, 주거급여 도입 과 주택정책이라는 주제로 총 2개의 세션에서 6개의 주제발표가 있었다. 다음은 이번 세미나의 내용 을 요약·정리한 것이다.
1. 인구감소시대의 국가 그랜드디자인
최근 일본의 인구 변화는 다음의 두 가지 특징을 보 인다. 첫째, 최근의 인구감소는 제2차 세계대전 이 후 처음 일어나는 현상이다. 둘째, 가구당 인원수 도 감소하고 있으며, 동시에 인구 고령화가 진행되 고 있다. 경제 및 의학의 발전에 따라 인구학적 측 면에서 사회는 고출산·고사망 단계에서 고출산·
저사망 단계를 거쳐 저출산·저사망 단계로 이동 한다. 마지막 단계에서 사회는 역삼각형의 인구구 조를 갖게 된다. 1980년대 이후 일본은 저출산 사 회가 되었다. 근대기의 인구 변화를 살펴보면, 전쟁 이 일어났던 시기를 제외하고는 농촌 인구의 도시 로의 이동, 소도시 인구의 대도시로의 이동이 전국 적으로 일어났다. 이러한 인구이동은 일본의 고속 성장기에 인구과밀로 인한 문제들을 발생시켰다.
근래에도 도쿄의 확장은 지속되어, 현재 수도권 지 역에서는 지나친 인구 및 산업의 집중 현상이 지속 되고 있다.
인구 변화에 대한 일본의 주택 및 도시 정책의 대응은 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 일본의 도 시들은 유입되는 대부분의 인구를 수용했다. 수십 년에 걸친 변화 끝에 일본의 도시계획제도는 도시 화 촉진/통제 권역설정제도와 개발허가제도를 만 들어냈다. 물론 앞으로도 이들 제도에 대한 보완은 지속적으로 이루어져야 한다. 한편, 인구의 증가는
멈추었으나 가구당 인원수 감소로 인한 1인당 주 거면적의 증가와 자동차 사용의 확산 등은 도시 확 장의 주요한 원인이 되었다. 둘째, 베이비붐 세대의 출현과 퇴장으로 인한 인구보너스와 인구부담 현 상은 또 다른 도시의 주택문제를 야기하였다. 저품 질 목조임대주택의 건설로 화재에 취약한 지역이 형성되었고, 교외지역의 무분별한 개발, 빈집 문제 등이 발생하였다. 근래의 인구 변화가 어떤 주택 및 도시 문제를 일으키고, 어떤 정책이 요구되는지를 파악하는 것은 중요하다.
일본의 인구 감소화와 고령화는 경제적인 측면 에서는 노동인구 및 소비인구의 감소로 볼 수 있고, 이는 곧 사회보장제도의 지속가능성 문제와도 결 부되어 있다. 또한, 공간계획 측면에서는 마을 및 교외주거단지, 아파트단지의 공동체 지속가능성 문제와 맞닿아 있다. 일부 국가 및 비영리 연구기 관에서는 일본 내 무거주지역의 확산, 지속 불가능 한 농촌지역과 대도시지역의 지역공동체 등에 주 목하여 일본의 미래 인구지형을 그리고 있다. 이 들 지역에서는 젊은 여성의 인구이탈이 두드러지 는 경향이 있다.
일본의 ‘국토 그랜드디자인 전략’은 인구감소와 고령화 문제를 다음 세 가지 방법을 통해 대응하고 자 한다. 첫째, 여성 및 고령 인구의 사회 진출을 확 대하여 생산인구와 소비인구를 실질적으로 증가시 켜야 한다. 둘째, 지리적 제약이 큰 지역에서는 IT
세션 1 고령화에 대비한 공간정책
발표 1 인구감소시대의 국가 그랜드디자인(히로시 카네코 일본 국토기술정책종합연구소 도시계획부장)
발표 2 인구구조변화에 따른 공간계획의 영향(안드레아스 오토 독일 라이프니츠 도시 및 지역개발연구소 부소장)
발표 3 고령화시대 한국의 공간정책 방향과 실천전략(이왕건 국토연구원 연구위원)
기술을 최대한 활용해야 한다. 끝으로 도시에 활력 을 불어넣고, 국가 전체에 공공 및 민간 서비스를 제공하며, 서비스 비용을 감소시키기 위해서는 주 요 거점지역을 기반으로 지역 간 네트워크를 효과 적으로 구축해야 한다. 각 방법의 적용은 해당 도시 의 규모 및 위치 등에 따라 달라질 것이다.
2. 인구구조변화에 따른 공간계획의 영향
독일은 고령화가 급속도로 진행 중이다. 1950년에 전체 인구의 15%를 차지하던 60세 이상 인구 비율 은 꾸준히 증가하여 2000년에는 25%에 이르렀으 며, 2050년에는 37%에 도달할 전망이다. 3명 중 1명 이상이 60세가 넘는 고령인구가 되는 셈이다. 2050 년이 되면 20세 미만의 젊은 연령층은 전체 인구의 16%를 차지할 전망이며, 독일 전체 인구는 급격히 감소할 것으로 예측된다.
이러한 인구 변화는 고령화가 두드러지는 지역 뿐만 아니라 독일 사회 전반에 여러 가지 도전을 야기할 전망이다. 노동 시장, 연금 제도, 인프라 공 급, 주택 설계 등에 관한 문제들이 이에 해당한다.
특히, 고령화가 인구감소와 동반되면 더욱 심각한 상황이 초래될 수도 있다. 일부 지역은 의료서비스 와 대중교통시스템이 완전히 붕괴될 수도 있는 처 지에 놓여 있다.
하지만 고령화는 많은 새로운 기회를 제공할 수 도 있다. 기대수명이 계속해서 늘어나고 있기 때문 이다. 1900년에는 남녀 평균 기대수명이 45세, 49
세였던 것이 지금은 각각 77세, 82세로 크게 증가 하였다. 이로 인해 개인이 일생 동안 누리는 시간 이 크게 늘어났을 뿐만 아니라 자원봉사활동에도 긍정적인 영향을 미치고 있다. 또한, 새로운 사업적 기회들이 창출되고 있는데, 이를 테면 ‘실버 경제’ 라고 하는 것이 그것이다. 이에 대해서는 독일 고령 화 공동 연구단(Joint Academies Group on Aging in Germany)이 몇 해 전 상술한 바 있다.1)
독일에서는 약 15년 전부터 독일 인구 변화가 가져올 도전과 기회에 대응하기 위한 공간계획이 시작되었다. 인구 변화에 따른 지역적 영향의 편차 를 확인하기 위한 공간분석 연구가 실시되었고, 고 령화와 인구감소에 대응하기 위한 구체적인 공간 개발계획 목표가 설정되었다. 특히, 실제적인 공간 개발 프로그램을 주도하는 데 있어서는 연방정부 뿐만 아니라 주정부와 시정부에서의 노력도 다각 적으로 시행 중이다. 이러한 개발 프로그램의 효과 를 증진시키기 위하여 인구 변화와 관련된 적절한 대응, 고령화 및 인구감소를 완화시키기 위한 노력 에 대하여 특수목적 개발기금과 같은 인센티브를 제공하고 있다.
이번 발표에서는 이러한 독일의 상황과 관련하 여 다음의 사항을 다루고자 한다. 첫째, 자료를 바 탕으로 독일 및 유럽의 인구 변화에 대한 현황을 설 명하고, 둘째, 인구 변화가 도시와 기타 지역에 가 져올 도전과 기회, 그리고 기타 중요한 변화들을 논 의한 후, 셋째, 이에 대한 정책적 대응을 고찰하고, 결론을 도출하고자 한다.
1) More Years, more life, Stuttgart 2009(Altern in Deutschland Band 9 = Nova Acta Leopoldina N.F. Bd. 107, Nr. 371). 독일 고령화 공동 연 구단(Joint Academies Group on Aging in Germany)은 독일 레오폴디나 국립 학술원(German National Academy of Sciences Leopoldina) 과 독일 국립 과학기술원(National Academy of Sciences and Engineering)에 의해 고령화 관련 연구를 진행할 목적으로 조직되었으며, 제이콥스재 단이 연구비를 지원했음. 연구단의 연구 결과는 총 9권으로 출판되었으며, 비츠, 뮐러, 베크만, 휘틀이 공저한 제5권은 ‘도시와 지방의 고령화’를 주 제로 다루고 있음.
3. 고령화시대 한국의 공간정책 방향과 실천전략
한국은 현재 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화사 회에서 초고령화사회로 변화하고 있다. 2000년 고 령화사회에 진입하였으며, 2017년 고령사회, 2027 년 초고령화사회로의 진입이 예상된다. 한국은 OECD 최고 수준의 노인빈곤율과 노인자살률이라 는 심각한 사회문제를 가지고 있다. 고령화는 사회 경제적 파급효과뿐만 아니라 국토공간도 변화시켰 다. 농어촌과 지방 중소도시를 중심으로 인구가 감 소하고 고령화가 빠르게 진행되면서 쇠퇴가 발생 하였다. 이런 지역에서는 노후주택, 전통시장 내부 의 점포가 문을 닫는 등 기성시가지의 물리적·기 능적 쇠퇴가 심화되고 있다. 노령인구가 증가하면 서 공간적인 집중현상이 가시화되기도 하였고, 활 동성 낮은 노인계층의 공간적 고립으로 인해 쇠퇴 는 가속화될 가능성이 높아졌다. 도시계획시설의 수요 또한 영유아·청소년을 위한 시설보다 노령 인구를 위한 문화·교육·복지시설의 수요가 증가 하는 등의 변화가 예상된다.
급속한 고령화가 진행되는 한국적 특성을 반영 한 종합적인 공간정책이 요구된다. 공간계획은 이 동이 느리고, 이동거리가 짧으며, 반응시간이 느리 고, 노안과 집중력 감소라는 고령자의 신체적 특성 을 배려하여야 한다. 현안으로 부각되고 있는 베이 비부머 세대(1955~1963년)의 단계적 은퇴 및 이 혼과 사별로 인한 독거노인의 증가 등 인구 및 가 구구조의 변화를 적극적으로 수용해야 한다. 베이 비부머들을 포함한 미래 노인세대의 공간이용 선 호도 변화는 물리적 환경 형성에 영향을 미쳐 향후 국토공간의 모습을 변화시키는 요인이 될 것이다.
연구에서는 노인의 신체적 특성, 인구 및 가구구조
의 변화, 공간선호도의 변화에 주목하였다.
첫째, 토지이용은 고령자뿐만 아니라 장애인, 어 린이 등 사회적 약자를 배려한 종합적인 공간지원 정책 차원에서 접근하는 것이 필요하다. 도시별, 생 활권별 특성을 강화할 수 있도록 용도지역 세분화 또는 복합용도지역의 설정 등이 검토되어야 한다.
기초생활권을 중시한 근린단위 시설의 복합화를 통해 노령계층의 편익을 제고하고, 공간적 집중현 상을 완화하며, 지역주민의 참여 활성화, 문화복지 활동에 대한 접근성을 개선해야 한다. 기성시가지 재생이 우선 추진되도록 신개발지역보다 토지이용 규제를 완화하고, 절차를 간소화하며, 공공지원정 책을 확대해야 한다. 둘째, 고령자의 이동성, 접근 성, 안정성을 제고할 수 있는 정책을 마련해야 한 다. 고령운전자를 관리할 수 있는 면허제도 개선이 이루어져야 한다. 고령자를 배려하도록 일반인에 대한 운전교육을 강화하여 고령운전자의 사고를 예방토록 해야 한다. 셋째, 고령자의 복지가 실현 되는 공간이라는 물리적 환경을 파악하여 복지수 요와 복지전달체계를 적절히 반영한 수요맞춤형·
지역맞춤형 복지서비스를 제공해야 한다. 장소기 반의 통합적 접근을 통해 생활권별 복지사각지대 를 해소시킬 수 있도록 공간과 복지를 연계한 장소 기반의 통합적 융·복합정책이 추진되어야 한다.
현재까지의 고령화에 대한 정부정책은 고용촉 진, 고령자주택 건설, 임대, 개조비용 지원 등 매 우 제한적이다. 세대별 고령자의 특성에 맞는 법 률을 제정하고 계획수립지침을 변경하기 위한 연 구가 진행되어야 할 것이다. 고령자를 위한 공간정 책, 공간계획도 광의의 복지라는 인식 변환이 이루 어져 복지예산으로 투자가 확대되어야 할 것이다.
향후 구체적인 공간정책 및 전략 수립에 기여하기
위해서는 베이비부머 세대, 에코 세대 등 향후 노령 세대별 공간이용 특성분석이 이루어져야 하며 법 제도적 지원방식, 계획 및 설계기법이 제시되어야 할 것이다.
토론내용
■ 박선호(국토교통부 국토정책관): 고령화 문제는 독 일, 일본 등을 비롯하여 전 세계의 보편적인 문제라 는 것을 다시 인식하게 되었으며, 각국의 고령화 정 책 사례를 통해서 시사점을 얻을 수 있었다. 독일의 경우는 고령화를 위기가 아닌 기회의 관점으로 바 라본 점이 신선하였으며, 일본은 고령화 문제를 사 회·경제적 전반의 여건에 맞춰 장기적인 관점의 종합계획(National Grand Design 2050)을 세우고 있어 향후 한국의 고령화 정책에 많은 시사점을 주 었다. 한국의 고령화는 급속도로 진행되어 중앙정 부 및 지자체에서 관련 정책을 지원하는데 미흡한 점이 있었다. 특히, 대도시와 농촌 간의 차이, 노인 층의 경제적 어려움과 외로움, 소외감 등 한국의 특 수한 문화적 현상이 사회문제로 대두되고 있어 한 국적 상황에 맞는 정책계획을 수립하는 것이 중요 하다. 공간적 측면에서 고령화 문제를 해결하기 위 해서는 우선 「국토기본법」의 최상위 법에서 의무 적으로 사회·경제적 약자, 고령자를 배려하는 것 을 명시함으로써 세대 간 화합 및 융합의 단계가 필 요하며, 「국토계획법」상에 이를 명시하여 고령화 정책을 마련하고 현장과 지역의 밀접한 장소기반 의 관점에서 복지지원도 함께 규정하는 등 지속가 능성 관점에서 고령화 정책을 마련해야 할 것이다.
■ 윤정중(LH토지주택연구원 도시환경정책실장): 도시
개발·도시재생과 관련하여 한국토지주택공사의 입장에서는 상당히 중요한 개발과 재생전략이 녹 아들어 있는 의미 있는 세미나였다. 각 나라에서 고 령화 문제를 해결하기 위한 정책들을 제시함에 있 어 많은 유사점이 있음을 알 수 있었다. 독일, 유럽, 일본 등에서는 고령화의 진행이 20~30년간 안정 적으로 진행된 반면, 우리나라는 급작스럽게 고령 화가 진행되어 고령화 문제를 대비할 수 있는 정책 적 준비와 대응이 미흡하였고 고도성장으로 인한 고령화 현상이 다가올 것을 생각하지 못한 아쉬운 점이 있다. 고령화 문제는 경제침체로 인한 청년층 의 실업 등 여러 가지 문제에 기인하고 있어 노인 들만의 문제가 아닌 여러 세대가 풀어가야 할 문제 로 봐야 하며, 공간계획적 측면뿐만이 아닌 사회·
정치·경제를 포괄하는 종합적인 대책을 마련해야 할 것이다. 특히, 저소득층 노인들의 주거문제 해결 을 위한 정책으로 주택개조비용 지원, 장기저리주 택, 고령자를 위한 임대주택 비율 확대 등과 농어촌 지역의 건강장수마을 육성 등 농어촌 주거모델 개 발정책을 마련하는 것도 필요할 것이다. 또한, 젊은 층과 노인계층이 혼합(Social Mix)하여 거주할 수 있도록 인센티브를 제공하는 등 세대 간 융합하여 거주할 수 있는 정책마련도 필요할 것이다.
■ 최막중(대한국토·도시계획학회장): 장소 및 공간 계획상 노령화와 인구감소는 지역 간 불균형을 나 타내고 있으며, 특히 노령화 도시(농어촌) 지역에 서 큰 문제로 부각되고 있다. 고령화 문제를 해결하 기 위한 정책으로 일본의 ‘National Grand Design 2050’은 많은 시사점을 가지고 있으나 한국의 현 실상 작은 도시의 단일구조 형태의 도시가 고령화 의 과제로 ‘어떠한 콘셉트로 지역을 어떻게 통합할
것인가?’에 대한 문제를 해결하는 방안이 필요하 기 때문에 ‘Urban Compact’ 적용은 어려움이 있 다. 또한, 다양한 계층에 따른 고령화 정책을 마련 해야 할 것이다. 대표적인 예로 노년층은 활동적인 노인과 수동적인 노인으로 구분할 수 있는데. 활동 적인 노인층에게는 일자리를 제공하고, 수동적인 노인층의 경우 몸이 불편한 환자가 많기 때문에 의 료 및 복지 등 건강서비스를 제공하는 등 계층 간 차별화된 정책을 마련하고 공간적으로는 노인들이 단순히 즐길 수 있는 노인놀이터 등을 마련하여 노 인들을 위한 공간을 조성하는 것이 필요하다. 또한, 주택시장의 안정화로 노인주거문제를 해결하는 등 의 노력이 필요하다. 더욱 중요한 것은 이러한 정책 들을 어떻게 집중화할 수 있느냐에 대한 고민도 필 요하다는 것이다.
■ 휴고 프리뮈스(네덜란드 델프트공과대학교 명예교수):
네덜란드 또한 노령화 인구 단계로 100세가 넘는 인구가 지속적으로 증가하는 현상을 보이고 있는 데 이는 100세 도달에 대한 기대수명이 증가하고 있어 평균수명 연장에 대한 대책 마련이 시급하다.
이를 해결하기 위한 방법으로 연금문제를 단계적 으로 해결하기 위해 노력하고 있는데, 생산가능인 구의 불균형으로 연금 혜택을 받을 수 있는 연령을 단계적으로 인상하여 현재 65세에서 70세로, 또 그 이상으로 조정하여 연금문제를 해결하려는 정책을 마련하고 있다. 이는 전체적으로 큰 영향을 가지고 있는 공적자금문제를 해결하는 데 큰 도움이 될 것 으로 보인다. 네덜란드도 고령화로 인하여 지역 간 격차가 발생하고 있는데 일자리를 찾아 젊은 층이 대도시로 유입되고 있는 반면, 노인층은 시 외곽으 로 빠지고 있어 지방 중소도시의 축소와 인구감소
등 전반적인 문제를 해결할 수 있는 포괄적인 정책 을 제시하는 것이 고령화 정책이라고 할 수 있다.
또한, 노인들은 독립적인 생활공간을 원하고 있어 주거 접근성, 생활인프라 접근성, 주거설비 지원, 안전, 의료 등이 확보된 주거공간을 제공하며 노인 교통부문의 안정성을 위하여 전기모터자전거를 보 급하는 것도 큰 효과를 볼 수 있다.
■ 히로시 카네코(일본 국토기술정책종합연구소 도시계 획부장): 일본 도쿄의 경우 외곽지역으로 노인층의 이주현상이 뚜렷하게 증가하고 있다. 이는 노년층 은 도심을 원하고 있지만 경제적인 여건으로 외곽 으로 밀려나가고 있고, 일자리를 찾는 젊은 층은 대 도시로 유입이 지속적으로 증가하고 있기 때문이 다. 서울과 같은 대도시도 시 외곽으로 노인인구 가 집중하는 것에 대한 대비책을 마련하고 이로 인 하여 발생하는 문제점에 관심을 갖는 것이 지금부 터 필요하다.
■ 안드레아스 오토(독일 라이프니츠 도시 및 지역개발 연구소 부소장): 이번 토론을 통해서 다섯 가지 중요 한 포인트를 발견할 수 있었다. 첫째, 고령화는 현 재 일어나고 있는 현상으로 위기가 아닌 기회로 봐 야 한다. 둘째, 고령화 문제 해결을 위하여 국가 간 공동 커뮤니티, 세대 간 통합 정책이 필요하다. 셋 째, 노인 등 사회적 약자를 위하여 접근성이 좋지 않은 곳에 서비스센터를 설치하는 것이 필요하다.
넷째, 고령화 정책뿐만 아니라 사회 전반적인 정책 들을 취합하여 현실적으로 개발하여야 한다. 마지 막으로 한국의 고령화 문제는 현 시점에서 해결할 단계는 아니라고 할 수 있는데, 지금 할 수 있는 것 은 인구구조 변화에 따른 정책과 계획을 검토하는
1. 주거지원제도의 계획과 시행 : 미국의 사례를 중심으로
세계적으로 주택 관련 지원제도의 흐름은 공공주 택 개발 등의 공급 중심 프로그램에서 주거급여 또 는 주택바우처로 대표되는 수요 중심 프로그램으 로 옮겨가고 있다. 주택바우처 제도는 저소득층 등 특정 계층의 주택 임대료나 기타 주거비용의 일부 를 정부가 보조하는 제도다.
미국은 약 50년에 걸쳐 수요 중심의 주거지원 프로그램을 시행해오고 있으며, 이 가운데는 국가 적 차원의 광범위한 프로그램뿐만 아니라 대상을
한정하고 면밀한 분석을 거쳐 시행된 사회적 실험 정책들도 포함되어 있다. 이번 발표에서는 이러한 미국의 경험을 바탕으로 다음과 같은 주제들을 다 루고자 한다.
● 공급 중심 주거지원정책과 수요 중심 주거지원정 책의 장점은 각각 무엇이며, 공급 중심에서 수요 중심으로의 변화를 이끈 동인은 무엇인가?
● 주택바우처 제도 시행을 통한 교훈: 주거비 보조 의 제도적 틀, 보조금 산정 방식과 규칙, 임대인 참여, 주거소비와 이동성, 복지문제에 대한 임차 인의 반응 등
● 주택바우처 제도가 주택시장에 미치는 파급 효과:
단계로 이러한 계획과 정책을 어떻게 활용할 것인 지에 대한 미래를 준비하는 단계다.
■ 이왕건(국토연구원 연구위원): 한국의 고령화는 급 속하게 진행된 특수한 상황으로 지금까지는 이에 대한 대비책을 준비하는데 많은 부족함이 있었다.
이러한 부족함을 해결하기 위해 해외선진 사례와 정책들을 검토하고 반영하여 향후 우리나라의 고 령화 공간정책의 방향으로 세대별 공간계획과 노 년계층(여성, 남성, 환자, 장애 등)의 세분화, 앞으 로의 에코세대들까지 고려한 맞춤형 공간을 제공 하는 것이 필요하다.
■ 김원배(연세대학교 객원교수): 이번 세미나를 통해 서 두 가지 교훈을 얻을 수 있었다. 첫 번째는 고령 자를 위한 주택, 의료, 복지시설 등의 접근성을 개 선하는 것과 두 번째로 고령화를 문제로만 인식하 는 것이 아닌 기회로 활용하는 정책을 마련하는 것 이다. 우리나라는 오래전부터 노인을 공경하는 전 통 미풍양속이 있었는데 현 시대에는 이러한 것들 이 사라지고 있어 아쉬움이 있다. 도시를 개발하는 데 있어 모든 세대를 아우르는 것은 당연한 것으 로 나이에 차별을 두지 않는 정책을 마련해야 할 것이다.
세션 2 주거급여 도입과 주택정책
발표 1 주거지원제도의 계획과 시행: 미국의 사례를 중심으로(스티븐 말페지 미국 위스콘신대학교 교수)
발표 2 네덜란드의 주거급여제도(휴고 프리뮈스 네덜란드 델프트공과대학교 명예교수)
발표 3 한국의 주거급여제도의 확대·개편과 발전방향(김혜승 국토연구원 연구위원)
주택바우처 제도 비수급 가구가 부담하게 되는 임 대료 및 주택가격 영향 등
● 주택바우처 제도와 다른 사회복지 프로그램 간의 상호 작용 및 영향
● 연구 및 정책 경험을 통해서 도출한 미국 주택바 우처 제도의 개선방향
2. 네덜란드의 주거급여제도
1970년 이후 네덜란드와 다수 유럽국가의 주거급 여제도는 공급자 지원정책에서 수요자 지원정책에 중점을 두고 있다. 그러나 네덜란드에서는 1984년 이 되어서야 「주거급여법」이 통과되었다.
네덜란드에서 임대주택 임대료 경감을 통한 주 거급여제도는 수급권의 형태를 띠고 있으며, 사회 주택과 민간임대주택 모두에 적용되고 있다. 주거 급여의 수준은 가구구성, 가구소득, 임대료의 수준 에 따라 달리 정해진다. 주거급여제도의 목적은 저 소득가구 임대료부담 경감, 적절한 질적 수준의 확 보, 주거선택권의 확보에 있다.
2006년 1월 1일부로 네덜란드에서의 주거급여 책임소관 부서는 주택부서에서 국세청으로 이관되 었는데, 그 이후로 주거급여 수급대상자 선정을 위 한 자산조사 및 자료검증의 실효성 문제가 지속적 으로 제기되고 있다.
한 국가의 주택시스템에 주거급여를 도입하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 여러 가지 세부적인 사항들이 정치적으로 결정되기도 한다. 주거급여 제도와 소득보조정책, 사회보장정책, 임대료정책 과 이들의 관계가 임대료 및 주택의 부담가능성을 결정하는 요인으로 작용한다. 단기적 관점뿐 아니 라 장기적 관점에서 국가재정 소요에 대한 고려도
필요하다. 정부는 예산 제약 및 관리와 임차인의 임 대료부담 경감 모두를 고려하여 적절한 균형을 유 지해야 한다.
3. 한국의 주거급여제도의 확대·개편과 발전방향
지금까지 우리나라 정부는 저소득·서민의 주거복 지 향상을 위해 장기공공임대주택 공급 및 국민주 택기금으로부터의 전세자금 대출지원, 그리고 국 민기초생활보장제도하에서의 주거급여 등 다양한 주거지원 프로그램을 수행해왔다.
그럼에도 불구하고 여전히 저소득층을 위한 주 택정책에는 사각지대가 존재한다. 또한, 최근 주택 시장의 침체로 인한 전세가격의 상승, 전세의 월세 전환 증가 등으로 월세가구 비중이 점차 높아지고 있으며, 특히 저소득층의 경우에는 월세가구 비중 및 소득 대비 임대료부담 비율(RIR)도 상당히 높 게 나타나고 있다. 기초생활수급가구에 현금급여 의 일정 비율을 지급해온 기존의 주거급여는 주거 상태 및 임대료 수준 등과 무관하게 정액 지급되어 각 가구의 주거욕구 충족이라는 주택정책의 목적 에 부합되지 않는 한계를 지니고 있다.
따라서 특히 임차가구의 경우에는 소득 및 임대 료 수준 혹은 정부가 보장하는 일정 수준의 주거기 준을 만족시키는 정도의 임대료(기준임대료) 등을 종합적으로 고려하면서 임대료부담 완화 등 주거 욕구 해소에 기여할 수 있도록 주거급여를 개편할 필요가 있다. 특히, 이러한 주거급여제도의 확대·
개편은 최근 정부가 추진하고 있는 맞춤형 개별급 여제도-최근 정부는 통합급여방식으로 수행되었 던 국민기초생활보장제도를 맞춤형 개별급여제도 로 전환하여 추진하고 있음-와 정합성을 가지고
수행되어야 할 것이다.
확대ㆍ개편되는 주거급여제도는 부양의무자가 없는 중위소득 43% 이하인 가구를 대상으로 하며, 정부가 대상가구에게 최대 한도로 보장해주는 임대 료 수준인 기준임대료를 설정하고 있다. 또한, 새로운 주거급여제도의 지급액 산식은 기준임대료(또는 실 질임대료)를 토대로 자기부담분(소득의 일정 비율) 을 공제하되, 생계급여기준금액에서 임대료를 부담 하지 않도록 설정하였다. 이상과 같이 확대·개편된 새로운 주거급여제도는 국민기초생활보장제도에서 분리되어 실질임대료 부담을 덜어주는 성격이 강화 되었고, 수급대상이 종전 약 73만 가구에서 약 97만 가구(자가가구를 포함한 규모)로 확대되었으며, 가 구당 월평균 급여액도 기존 8만 원에서 11만 원으 로 증가하는 효과를 보일 것으로 예상된다.
이러한 주거급여제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 현재 중위소득의 43% 이하인 가구로 설 정된 소득기준의 상향조정 및 주거급여 대상자 선 정 시 부양의무자 기준 적용 여부, 근로빈곤가구를 보호하는데 한계가 있다고 지적받고 있는 소득인 정액 방식의 개선 혹은 적용 여부, 임대주택시장 여 건을 적절히 반영할 수 있는 기준임대료의 설정 방 식 및 수준, 그리고 기존 주택재고를 보다 효율적 으로 관리하기 위해 주거급여 수혜가구가 거주하 는 주택이 일정 수준 이상을 유지할 수 있도록 의 무를 부여하고 지원하는 방안에 대한 지속적인 검 토가 요구된다. 이러한 노력과 함께 수혜자의 정책 체감도 높일 수 있는 실효성 있는 주거급여 전달체 계 구축, 부적절 급여 및 임대주택시장의 왜곡 등을 방지할 수 있는 효과적인 모니터링 체계 구축, 주거 급여제도에 대한 정기적 평가와 피드백을 통한 제 도개선 노력이 필요할 것이다.
토론내용
■ 고철(전 서울벤처대학원대학교 교수): 국민들의 복 지에 대한 욕구가 늘어남에 따라 현 정부는 이에 대응하기 위한 다양한 복지정책들을 시행 중이다.
2015년부터는 전체 국가예산의 30% 이상이 복지 부문에 투입될 예정이다. 주거복지부문을 살펴보 면 내년부터 주거급여제도가 시행되면서 기존 주 택건설에 대한 지원 외에도 약 1조 원의 예산이 추 가로 투입될 것이다. 이번 세미나는 주거급여 예 산을 어떻게 잘 활용할 수 있는지 외국의 경험에 서 배울 수 있을 뿐 아니라 내년부터 시행되는 주 거급여제도에 대해 자세히 알아볼 수 있는 좋은 기 회가 되었다. 3개의 주제발표를 통해서 미국, 네덜 란드, 우리나라의 주거급여제도를 살펴보았다. 미 국은 주택정책에 있어 시장경제의 역할이 강조된 다는 점에서 사회주의적 주택정책을 시행하고 있 는 네덜란드와는 큰 차이를 보이고 있다. 우리나라 는 이처럼 상반된 주택정책 기조를 보이는 두 나라 의 사례에서 많은 시사점을 얻을 수 있을 것이다.
말페지 교수는 주택시장의 효율성에 대해서 프리 뮈스 교수는 네덜란드의 사례에 대해서 자세히 설 명해주었다.
■ 오동훈(한국주택학회장): 미국의 주거급여제도 (Housing Choice Voucher)에 대한 발표가 인상 적이었다. 그런데 미국과 우리나라의 제도는 몇 가 지 차이가 있다는 것을 파악하는 것이 중요하다. 우 선, 미국의 경우에는 40년에 가까운 논의가 진행된 후 약 10년간의 시범사업 기간을 거쳐 주거급여가 도입되었다. 반면, 우리나라의 경우 올해 약 3개월 간의 시범기간을 거쳐 내년부터 주거급여가 시행
된다. 시행 초기 많은 시행착오를 겪을 것으로 예 상되는데, 이를 해결하는 과정에서 정책의 일관성 을 유지하는 것이 가장 중요하다. 또한, 수요 측면 의 주거복지 지원이 강조되는 미국과는 달리 우리 나라는 공급과 수요 두 가지 측면의 지원을 모두 시행 중이다. 우리나라는 급여 수급자격이 있는 모 든 가구에게 주거급여를 지급하는 수급권 방식이 라는 점도 차이점이다. 네덜란드의 주거급여제도 에서 놀라웠던 점은 주거급여 지급 후 자산조사가 이루어진다는 점이었다. 또한, 주거급여의 목적 중 하나가 저소득층의 공간적 집중을 해소하는 것이 라는 점도 새로웠다.
■ 장영희(서울시립대학교 연구교수): 우리나라 주거 복지정책의 흐름은 공급 측면에서 수요 측면으로 넘어가고 있는 것이 확실해 보인다. 그러나 우리나 라의 주거급여제도 자격요건 및 소득기준은 너무 엄격하다. 국민기초생활보장제도에서 주거급여를 분리한 것은 엄격한 잣대로 복지정책를 시행하는 것을 피하고자 하는 목적도 있다. 또한, 우리나라 도 미국의 공정시장임대료(Fair Market Rent) 개 념을 도입할 필요가 있다. 마지막으로 우리나라의 주거급여제도는 주택시장에 미칠 영향을 크게 고 려한 나머지 너무 소극적으로 설계된 것이 아닌가 싶다. 말페지 교수의 발표에 따르면 주거급여가 주 택시장에 미치는 영향은 크지 않다. 그러므로 현재 와 같이 시행 초기에 기준을 엄격히 적용하여 점 차적으로 기준을 완화해나가기보다는 기준을 폭넓 게 설정한 후 주거급여 수급자를 확대해가는 방법 도 좋을 것이다.
■ 심윤희(매일경제 논설위원): 우선 언론의 입장에
서 보았을 때 주거급여에 대한 대국민 홍보가 부족 하다. 대상자가 적기 때문에 관심이 적기도 하지만 대상가구가 24만 가구가 늘어나고 예산도 큰 폭으 로 증가하는데 정책 홍보가 폭넓게 이루어지지 않 아 안타깝다. 또한, 시범사업이 기간이 3개월에 그 친 점도 미국의 경우와 비교해 볼 때 아쉬운 부분이 다. 그리고 주거급여에 투입되는 재정을 과연 정부 가 지속적으로 지원할 수 있을지에 대한 의문이 든 다. 현재 주택시장의 흐름은 월세 거주자가 늘어나 는 추세이므로 장기적인 관점에서 지속가능한 계 획을 세워야 할 것이다. 또한, 현재 LH공사가 전담 하고 있는 현장조사 관련 전달체계에도 지자체 혹 은 시민단체를 참여시켜 거버넌스를 구축하는 것 이 어떨까 한다. 마지막으로 주거급여제도의 가장 큰 장점 중 하나는 수급자에게 거주지 선택의 자유 를 보장한다는 점이다. 그러나 만약 임대료 수준이 높아진다면 오히려 빈곤의 집중화를 가속화시키는 역할을 하지는 않을지 의문이 든다.
■ 이익진(국토교통부 주거복지기획과장): 국토교통부 에서 100만 가구를 대상으로 주거급여라는 프로젝 트를 수행하면서 고민이 많다. 이번 세미나에서 많 은 조언과 숙제를 받았다. 우선 새로운 주거급여가 시행되는 우리나라의 맥락을 살펴봐야 한다. 기존 주거급여는 보건복지부에서 생계급여의 일부를 정 률로 지급한 것으로, 수급자의 주거형태를 고려하 지 않은 명목상의 주거급여에 불과했다. 그러나 주 거급여가 국토교통부로 이관되면서 새로운 제도를 만들게 되었고 여러 가지 고려할 점이 있었다. 우 선, 지역별로 주거비 부담이 다르다는 점을 고려하 여 전국을 4개의 지역으로 구분하여 각기 다른 기 준임대료를 설정하였다. 그 결과 수도권은 여타 지
역에 비해 상대적으로 높은 금액의 주거급여를 받 게 될 가능성이 있고 이에 대한 민원과 반발이 있 을 것으로 예상된다. 그러므로 정책시행 초기의 과 도기에는 이러한 문제점을 해결하기 위해 주거급 여가 감액되는 가구에게는 그 차액만큼의 이행기 급여를 지급할 예정이다. 또한, LH공사가 조사전 담기관 역할을 하는 것은 제도시행 초기의 여러 가 지 사정을 고려하여 결정된 것이며 장기적으로는 일정 수준의 전문성을 갖춘 주거복지사들을 양성 하여 업무에 활용할 수 있을 것으로 본다. 또한, 지 자체에는 주거복지업무를 전담하는 주거복지팀을 설립하고자 한다.
■ 스티븐 말페지(미국 위스콘신대학교 교수): 미국의 주거급여는 시장에서 중위임대료를 낮추는 효과는 있지만 그 정도가 크지 않다. 그리고 미 정부는 매 년마다 각각의 주거지원 프로젝트가 어떤 소득계 층에게 혜택을 주었는지 검토하고 있는데 이러한 노력이 계속되어야 할 것이다. 2년 전 미국의 주거 급여 예산이 상당 부분 삭감된 일이 있었다. 예산 우선순위에서 주거급여가 밀린 것이다. 최근 삭감 분의 약 절반을 회복하기는 했지만 그다지 좋은 소 식이라고 할 수는 없다. 마지막으로 주거급여를 다 른 보조금과 통합할 수 있는가에 대해서 많은 고민 을 하고 있다. 추후 다양한 모형을 고려하여 전체적 인 프로그램의 효과를 분석해보고자 한다.
■ 휴고 프리뮈스(네덜란드 델프트공과대학교 명예교수):
주거급여가 주거지원의 목적이 아닌 다른 목적으 로 사용될 수 있다는 점은 꼭 고려해보아야 할 것 이다. 주거급여는 주거환경 개선 등을 위해 지급되 는 것인데 다른 목적으로 쓰이는 것은 올바르지 않
다고 생각한다. 이에 대한 방지책을 잘 마련해야 할 것이다. 또한, 각 나라는 고유한 자신들만의 문제 를 가지고 있을 것이므로 주거급여제도를 설계할 때 이러한 점들을 잘 고려해야 할 것이다. 마지막 으로 주거급여 관련 자산조사의 경우 여러 가지 조 건을 장기간에 걸쳐 고려하는 것이 필요하다. 주기 적으로 모니터링을 실시하여 조사방식을 재조정해 나가야 할 것이다.
■ 김혜승(국토연구원 연구위원): 중위소득 43%, 부 양의무자 기준적용 등 대상자 선정기준이 너무 엄 격한 것이 아닌가에 대한 논란은 계속되어 왔는데, 현재의 정책은 정책당국의 다양한 고민이 반영된 결과라고 생각하며 추후 잘 발전해나갔으면 하는 바람이다. 또한, 주거급여를 수급자 혹은 임대인에 게 지급할 수 있다고 본다면 두 가지 방식은 각각의 장단점이 있다. 그러나 주거급여가 주거비부담 완 화라는 목적을 가지는 주택정책이라는 점을 고려한 다면 임대인에게 지급하는 것이 더욱 바람직할 것 으로 생각한다.