1 국민임대주택정책의주요내용과발전방향

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국민임대주택정책의 주요내용과 발전방향

유성용｜건설교통부 공공주택과장

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^머리말

1998년 도입된 지 7년이 넘어서는 현 시점에서 국민임대주택이 우리나라의 임대

주택정책 추진과정에서 차지하는 의미나 중요성을 중간점검하고 향후 발전방향 을 모색하는 것은 의미가 크다고 생각한다. 국민임대주택은 1980년대 말 도입된 영구임대주택과 문민정부 때 일시적으로 건설된 50년 공공임대주택과 더불어 진 정한 의미의 공공임대주택¹⁾이다. 국민임대주택은 비록 호당 재정지원 규모가 앞 의 두 가지 공공임대주택에 비해 적지만²⁾통치권 차원의 확실한 지원과 건설촉진 을 위한 법적∙제도적 장치를 토대로 장기적인 비전과 목표를 가지고 추진되고 있다.

이 글에서는 우선 공공임대주택이 필요한 이유를 알아본 뒤 현재 진행 중인 대 표적인 공공임대주택인 국민임대주택의 정책내용을 구체적으로 살펴본 다음 국 민임대주택의 공급효과와 특징, 향후 발전방향 순으로 기술하고자 한다.

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1)일반적으로 공공임대주택의 요소로서 다음 세 가지가 제시되고 있다. 첫째, 임대료 산정시 수익성만을 고려하 지 않는다. 즉 시장임대료보다 낮게 임대료가 책정된다. 둘째, 주택의 내구연한이 다할 때까지 임대가 계속된 다. 셋째, 임차인은 정부의 행정절차를 통해 선정되며 임대료 등 임대조건에 대해 정부가 간여한다(Barrie Needham & George de Kam, 2000∙11)

2) 국민임대주택과 영구임대주택 및 50년 공공임대주택의 정책내용 비교에 대해서는 하성규∙배문호(2004∙12) 참조

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공공임대주택의 필요성

1. 일반적인 논의

국가가 저소득층의 주거를 지원하는 방법은 임 대료 통제, 보조금 지급, 공공임대주택을 포함한 사회주택³⁾의 직접 공급 등 크게 세 가지로 나눌 수 있다. 이들 방식은 상호보완적으로 활용될 수 있으며 어느 방법을 강조하느냐는 그 나라 여건 에 따라 다르다. 또한 공공임대주택 공급에 대한 정부의 간여 정도 또한 각국의 역사적∙사회적 여건에 따라 상이할 수밖에 없다.

그렇다면 위 세 가지 개입방법 중 공공임대주 택 건설을 택하는 이유는 무엇일까? 공공임대주 택 건설은 가장 적극적이고 직접적인 형태의 주 택정책수단이라고 할 수 있다(Malpass and

Murie, 1982).

한국도시연구소(1995∙2)는 공공임대주택이 공급되려면 ① 박애주의와 노동자 운동의 성장,

② 정권의 체제안정, ③ 복지국가이념의 확산,

④ 사회적 투자로서 경쟁력 강화논리 등이 작용 한다고 주장한다. 우리나라 최초의 공공임대주 택인 영구임대주택이 당시 노태우 정부의 체제 위기 극복방안의 일환으로 도입되었다는 것은 잘 알려져 있다(이영환 1995∙7, 김수현 1996∙

7, 남종석 2001∙2).

2. 우리나라의 주택 및 주거여건

우리나라는 그간의 주택공급 확대정책에 힘입어

2002년에는 주택보급률 100%를 달성하는 등 주

택의 양적 부족문제는 크게 완화되었으나 수도 권을 중심으로 주택시장이 여전히 불안한 모습 을 보이고 있다. 특히 서민층의 기본적인 주거수 요는 아직도 해결되지 않은 상태로 소외계층의 상대적 박탈감이 커져 사회통합에 장애요소로 작용하고 있다. 2000년 인구∙주택 총조사 결과 나타난 저소득 계층의 주택 및 주거여건을 살펴 보면 전체가구의 43%인 615만 가구가 무주택 세대로 남의 집에 거주하고 있으며, 330만이 넘 는 가구가 최저주거기준에도 못 미치는 주택에 거주하고 있고 이 중 112만 가구는 단칸방에 살 고 있는 것으로 나타났다.

여기에 소득 대비 주거비 부담(RIR)이 선진 국에 비해 여전히 높아 서민생활 압박의 주된 요 인으로 작용하고 있다. 이런 상황인데도 저소득 무주택자가 장기간 안심하고 살 수 있는 장기임 대주택은 재고량이 절대적으로 부족하다. 2004 년까지 전체주택 건설호수(1,299만 호)의 8.9%

인 115만 호를 임대주택으로 공급하였으나 임대 기간이 5년 미만인 단기임대주택이 71%를 차지 하고 있다(<표 1> 참조). 재정지원을 바탕으로 장기간 임대되는 실질적인 공공임대주택은 전체 주택재고의 2.5%에 불과하여 7�36%에 달하는

3) 사회주택(Social Housing)은 정부 등 공공기관이 이윤을 목적으로 하지 않고 건설하여 저소득 무주택자를 위해 공급하는 주택으로 굳이 임대주택만을 의미하는 것은 아니다. 그러나 대부분의 사회주택이 임대주택으로 운용되기 때문에 이를 공공임대주택으로 번역하는 것이 무리는 아니라고 본다. 특히 임대주택을 강조하여 사회임대주택(Social Rented Housing)으로 부르기도 한다(Barrie Needham & George de Kam, 2000∙11). 또한 사회주택을 영국에서는 Council Housing, 미국은 Public Housing이라 부르고 학자에 따라서는 State Housing이라고 부르기도 한다(하성규, 1999)

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선진국에 비해 절대량 자체가 부족한 실정이다.

3. 최저주거기준 미달가구 현황

2000년 실시한 인구∙주택 총조사 결과 최저주거기준

⁴⁾에도 미치지 못하는 가구 가 전국적으로 334.4만 가구나 되는 것으로 나타났다. 이는 조사대상 전체 일반가 구의 23.4%를 차지하는 것이다(건설교통부, 2000∙5). 이를 구체적으로 살펴보 면 현대식 부엌 및 수세식 화장실을 갖추지 못한 시설기준 미달가구가 238.3만 가 구(71.3%)로 가장 많으며, 면적기준 미달가구는 130.6만 가구(39.1%), 침실기준 미달가구는 49.6만 가구(14.8%)를 각각 점하고 있다. 특히 최저주거기준 미달가 구의 5.3%인 17.6만 가구는 시설, 면적 및 침실기준에 모두 미치지 못하는 심각한 상태를 보이고 있다.

국민임대주택정책의 주요내용

1. 국민임대주택의 정의 및 정책의 전개과정

1) 국민임대주택의 정의

국민임대주택은 1998년‘국민의 정부’당시 도입되었으며 정부의 재정지원을 받 아 대한주택공사(이하‘주공’) 등 공공기관이 건설하여 시중 임대료보다 저렴한

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총 계 공공기관 건설 민간 건설

계 영구 50년 국민 5년 계 5년 민간건설 매입

115 44.3 19.0 9.3 4.7 11.3 70.4 46.7 11.4 12.5

(비중 100%) 38.5 16.5 8.1 4.1 9.8 61.5 40.6 9.9 10.9

<표 1> 유형별 임대주택 재고현황(2004년 말)

(단위: 만 호)

4) ‘쾌적하고 살기 좋은 생활을 영위하기 위해 필요한 최소한의 주거수준’을 의미하며, 건설교통부 고시 제 2000- 260호로 제시된 기준은 면적, 시설, 구조∙성능∙환경기준 등 세 가지다. 2003년 7월 주택법에 최저주거기준이 공식 도입됨에 따라 2004년 6월 15일 비슷한 내용의 최저주거기준이 공고되었다. 건설교통부는 2003년 주택건 설촉진법을 주택법으로 전면 개정하면서 최저주거기준에 관한 법적근거를 마련하고자 하였다. 그러나 최저주 거기준이 추후 예산요청의 근거로 활용될 것을 우려한 기획예산처의 반대로 2003년 5월 최저주거기준이 누락 된 채 주택법이 전문개정되었다. 이후 주거복지연대, 한국도시연구소 등 시민단체의 강력한 입법활동에 힘입 어 2003년 7월 동 주택법 개정안에 최저주거기준의 설정과 최저주거기준 미달가구에 대한 우선 지원근거가 마 련되었다. 이는 우리나라 주거운동사에 있어 중요한 쾌거라 할 수 있다

출처: 재정경제부 등. 2005∙4

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가격에 임대전용으로 공급하는 임대주택을 말한 다. 2003년 말 제정된‘국민임대주택건설등에관 한특별조치법’에서 비로소 국민임대주택의 법적 인 정의를 규정하였는 바, 동법 제2조에서‘국민 임대주택’이라 함은 국가 또는 지방자치단체의 재정 및 주택법 제60조의 규정에 의한 국민주택 기금을 지원받아 30년 이상 임대할 목적으로 건 설 또는 매입되는 주택을 말한다고 되어 있다.

2) 국민임대주택 도입 및 추진 경위

1997년 12월 김대중 대통령 후보는 영구임대주

택 20만 호 건설 등 170개 핵심공약을 발표하였 다. 당시 여당측 이회창 후보는 임대주택 50만 호를 건설한다는 공약을 통해 물량 면에서는 김 대중 후보보다 많은 임대주택 건설을 제시하였 으나 내용 면에서는 영구임대주택 건설(재개)이 라는 김대중 후보측 공약에 비해 빛을 잃었다고 판단된다. 1998년 2월 대통령직 인수위원회는 새 정부에서 추진할 100대 과제에‘영구임대주 택 10만 호 포함 50만 호의 임대주택 건설’을 포 함시켰다. 대통령직 인수위원회가 예산당국 등 관계부처 협의과정에서 재정여건 등을 감안하여

영구임대주택 건설물량을 10만 호로 줄인 것으 로 판단된다.

이후 건설교통부와 당시 예산청간 추가 협의 과정에서 영구임대주택 건설물량이 5만 호로 추 가 축소∙조정되었다. 1998년 9월 예산청이 국 민임대주택 5만 호 건설계획을 확정∙발표한 것 이다.⁵⁾이때부터 공식적으로 영구임대주택이 국 민임대주택으로 명칭이 바뀌면서 질적인 전환도 도모하게 된다. 영구임대주택에 대한 부정적인 이미지를 탈피하면서‘국민의 정부’를 부각시킨 절묘한 작명이라고 생각된다.⁶⁾

이후 국민임대주택은 대표적인 서민주거 안 정시책으로 높은 평가를 받으면서 확대일로를 걷게 된다. 2001년 4월에는 같은 해 1월 대통령 의 연두기자회견을 계기로 건설목표가 10만 호 로 확대되었고 2001년 8∙15 경축사를 통해 20 만 호로 확대된 데 이어 2002년 4월 건설교통부 의 업무보고에서는 50만 호로 늘려 건설하겠다 고 하였다. 그러다가 한 달 만인 2002년 5월 대 통령 주재 경제장관 간담회에 상정된 서민∙중 산층 주거 안정대책을 통해 100만 호까지 확대 되었다.

5) 건설교통부는 대통령직 인수위원회의 결정을 근거로 10만 호 건설을 주장하였으나 예산청은 당시 미분양 주택 적체현상과 재정부담을 이 유로 5만 호로 줄였다(조선일보, 1998∙9∙24). 건설교통부는 같은 해 10월 연도별 국민임대주택 건설계획을 아래와 같이 확정∙발표하 였다

6) 명칭에서도 국민임대주택의 특징 한 가지가 나타난다. 그간 우리나라에서 공급된 임대주택은 단기 임대주택, 장기 임대주택, 50년 임대주 택 등 임대기간을 기준으로 명칭을 정하는 경우가 대부분이고 재개발 임대주택, 매입 임대주택과 같이 그 명칭에 임대주택의 속성을 그대 로 담아내는 경우도 있다. 국민임대주택은 국민차(國民車), 국민주(國民侏)처럼 평균적인 국민을 대상으로 공급하는 임대주택으로 이해 될 수 있다. 현행 공공임대주택(통상 5년 임대 후 분양하는 임대주택)은‘공공성’이 적고, 진정한 의미의 공공임대주택과 혼동될 우려가 있기 때문에 그 명칭을 바꾸어야 한다고 본다

구분 합계 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년

합계 10년형 20년형

50,000호 25,000호 25,000호

2,500 2,500 -

10,000 2,500 7,500

12,500 5,000 7,500

12,500 7,500 5,000

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국민임대주택 100만 호 건설계획은 참여정부에 그대로 승계∙발전되었다.

2002년 12월 노무현 대통령 후보는 차기정부 임기 동안 국민임대주택 50만 호를

건설하고 건설평형도 20평까지 확대하겠다고 공약하였다. 2003년 2월 대통령직 인수위원회는‘참여정부’기간 동안 국민임대주택 50만 호를 포함하여 주택 250 만 호를 건설하겠다는 방침을 확정하였고 2003년 9월‘서민∙중산층 주거안정 지 원대책’을 통해 국민임대주택 100만 호 건설계획에 대한 구체방안을 발표하였다.

여기에서 국민임대주택의 연차별 건설계획과 평형별 재정비율이 조정되는 등 국 민임대주택 건설계획의 질적 전환을 가져오게 된다. 2003년 12월에는 국민임대주 택 100만 호 건설계획을 법적으로 지원하기 위해‘국민임대주택건설등에관한특 별조치법’이 제정되었다.

2. 정책의 주요내용

1) 건설지원 체계

■

100만 호 건설계획: 위에서 보았듯이 국민임대주택 100만 호 건설계획은‘국

민의 정부’시기인 2002년 5월 20일 대통령주재 경제장관 간담회 때 처음 발표되 었다. 즉 향후 10년간 국민임대주택 100만 호를 건설하여 10년 이상 공공임대주 택 비중을 전체주택의 10% 수준으로 제고한다는 계획으로 이때 제시된 연차별

국 민 임 대 주 택 1 0 0 만 호 건 설 1

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구분 건설물량(만 호) 발표 계기 비고

1997. 12 20 대선공약 영구임대주택

1998. 2 10 대통령직 인수위 결정 영구임대주택

1998. 10 5 국민임대주택 건설계획

(1998∙9)

국민임대주택으로 명칭 변경

2001. 1 10 대통령 연두기자회견 구체내용 확정(2001. 4)

2001. 8 20 8. 15 경축사

2002. 4 50 건설교통부 업무보고

2002. 5 100 대통령 주재 경제장관 간담회 서민∙중산층 주거안정

대책

2002. 12 5년간 50만 호

(참여정부 기간 중) 대선공약

2003. 2 � 대통령직 인수위 결정

2003. 9 10년간 100만 호 서민∙중산층 주거안정

지원대책

<표 2> 국민임대주택 건설 관련 주요 경위

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건설물량은 <표 3>과 같다. 100만 호의 연차별 건설계획은 2003년 9월 서민∙주거안정대책,

2004년 2월 주택종합계획(2003~2012) 수립시

조정되었는데 특히 2002년 5월 계획에서는 택 지∙자금여건을 고려하여 2010년 이후 물량을 많이 배정하였으나, 2003년 9월 발표시에는

2003~2007년 기간 중 건설물량을 확대하는 방

향으로 수정하였다.

■재원조달: 제도도입 초기에는 주택의 규모에 관계없이 일률적으로 재정 30%, 국민주택기금

40%, 입주자 보증금 40%, 사업시행자 부담 10%

로 하였으나 2002년 5월부터는 평형별 재정지원 비율을 차등화하여 소형평형일수록 재정지원을 높게 함으로써 입주계층별 지원의 형평성을 도모 하고 있다. 또한 전체 건설비의 40%는 장기저리 (10년 거치 20년 상환, 연리 3%)로 국민주택기 금에서 대출지원하고 있다. 건설재원 조달에 관

한 규정이 변화한 과정을 살펴보면 <표 4>와 같 다.

다음으로 위와 같은 재원부담 중에서 국가가 지원하기로 한 재정규모가 얼마로 바뀌었는지 알아보기로 한다. 당초 5만 호 건설계획시에는

8,100억 원이 소요되는 것으로 추계되었다. 건설

물량이 10만 호, 20만 호로 늘어나면서 재정부담 증가도 불가피하였다. 100만 호 건설물량에 대 한 재정부담액 추계도 계속 늘어나고 있다. 즉

2002년 5월에는 총 건설사업비 53조 원 중 재정

은 9.7조 원이 소요되는 것으로 추계되었다. 건 설단가 상승 등 요인에 따라 2003년 9월 추계시 에는 총 사업비가 56.1조 원으로 늘었고 재정부 담 역시 11.3조 원으로 증가했다. 다시 2005년

4월 추계시에는 총 사업비 66.8조 원, 재정부담 13조 원으로 되었으며, 이같은 재정지원 규모는

통치권자 차원의 관심과 지원이 없으면 사실상

구분 합계 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년

’02. 5 100 8 8 8 10 10 10 10 12 12 12

’03. 9 100 8 10 10 11 11 10 10 10 10 10

<표 3> 연도별 국민임대주택 건설계획

(단위: 만 호)

<표 4> 건설재원 분담비율 변화추이

(단위: %)

연도 평형 재정 국민주택기금 사업시행자 입주자

1998. 10 - 30 40 10 40

2002. 5

14�15평형 16�18평형 19�20평형

30 20 10

40 40 40

10 10 10

20 30 40

2003. 9

14�15평형 16�18평형 19�20평형

40 20 10

40 40 40

10 10 10

10 30 40

2005. 4

11�15평형 16�18평형 19�24평형

40 20 10

40 45 50

10 10 10

20 25 30

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실행되기 어려운 것이다.

■택지확보: 방대한 물량의 국민임대주택을 건설함에 있어 가장 시급한 과제가 택지확보라고 할 수 있다. 2002년 5월 100만 호 건설계획 발표 이후 공공택지를 최대한 활용하기 위해 2003년 6월 27일에는 아예 공동주택 건설용지의 20% 이 상을 국민임대주택 건설용지로 확보하도록 한 데 이어 2003년 12월 5일에는 공 동주택 건설용지 중 국민임대주택 건설용지의 비율을 25%까지 확대하였다. 그 러나 <표 6>에서 보듯이 1997년 외환위기와 2000년 5월 국토의 난개발 방지대책 이후 공공택지 자체의 지정실적이 크게 저조하여 특단의 대책이 필요하였다. 이 에 따라 국민의 정부 출범 이후 추진 중이던 개발제한구역 해제예정지(해제가능 지)를 활용하기 시작하여 2002년 이후 2005년 6월 말까지 37개 지구 1,250만 평 을 국민임대주택단지로 지정, 12만 호의 국민임대주택을 건설 중이다.

■세제지원: 60m²이하 국민임대주택에 대해서는 취득세, 등록세, 재산세, 종합 토지세, 도시계획세, 공동시설세가 면제된다.

2) 주택 관련사항

■주택의 규모: 국민임대주택의 규모를 얼마로 설정하느냐 하는 것은 국민임대 주택의 성격을 규정하는 중요한 요소 중의 하나다. 일반적으로 국민주택의 규모 를 85m²(전용 25.7평) 이하로 설정하고 있고⁷⁾, 국민임대주택 입주대상자를 소득 4 분위 이하 계층으로 폭넓게 잡고 있기 때문에 국민임대주택규모도 전용 25.7평까 지 해야 한다는 주장이 있다. 그러나 국민임대주택은 일반 국민을 대상으로 하는 것이 아니라 도시근로자 가구 평균소득 이하의 저소득 가구를 대상으로 하기 때 문에 60m²(전용 18평)까지로 제한하고 있으며, 다만 지자체 예산으로 건설하는

국 민 임 대 주 택 1 0 0 만 호 건 설 1

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<표 5> 재정분담액 변경추이

7) ‘국민주택’이란 국민주택기금을 지원받아 건설되거나 개량되는 주택을 말하며(주택법 제2조), 그 규모는 1호 또는 1세대당 85m²이하로 한다. 다만, 수도권을 제외한 읍 또는 면(도시지역 제외)지역에서는 100m²이하로 한 다(동 시행령 제3조)

구분 1998. 9 2001. 4 2001. 8 2002. 4 2002. 5 2003. 9 2005. 4 총사업비(조 원) 2.7 6 12 29.3 53 56.1 66.8 재정규모(조 원) 0.81 1.76 3.52 8.8 9.7 11.3 13

재정비율(%) 30 29.3 29.3 30 18.3 20.1 19.5

비고(만 호) 5 10 20 50 100 100 100

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경우는 85m²(전용 25.7평)까지 가능하다.⁸⁾ 즉, 2004년 1월 14일‘주택공급에 관한 규칙’

개정을 통해 전용 18평 초과 국민임대주택의 입 주대상자를 설정함으로써 전용 18평을 초과하는 국민임대주택의 건설∙공급이 가능함을 분명히 하고 있다.⁹⁾

■임대기간: 처음에는 평형에 따라 10년형과 20 년형으로 구분하였다. 즉 전용 15평 이하는 20년 임대 후 대수선∙보수하여 재임대하고, 전용 16

�18평은 10년 임대 후 분양하기로 하였다. 전용

16�18평 국민임대주택을 10년 임대 후 분양하

기로 한 것은 건설재원 회수를 염두에 둔 예산당 국의 주장이 반영된 것이다. 그러나 2002년 9월 임대주택법시행령 개정을 통해 임대기간이 30년 으로 통일되어 진정한 공공임대주택으로서 틀을 갖추게 되었다.

3) 임차인 관련사항

■입주대상자: 국민임대주택의 소요판단은 최 저주거기준 미달가구를 중심으로 하고 있으나 입주대상자는 객관적인 판단이 쉬운 무주택 여 부와 소득을 기준으로 하되 주택의 규모별로 달 리 하고 있다. 제도도입 초기에는 전용 15평 이 하의 경우 저소득 무주택자, 전용 18평 이하는 무주택 청약저축가입자로 하였다가 2002년 5월

부터는 주택의 규모에 따라 소득기준을 적용하 는 현행방식이 시행되고 있다.

■입주자 선정순위: 동일한 자격을 가진 입주대 상자가 경합할 경우에는 50m²미만 주택은 해당 기초 지자체에 거주하는 자에게, 50m²이상 주택 은 청약저축 불입횟수가 많은 사람에게 우선권 을 주고 있다.

■특별공급 대상자: 국민임대주택은 입주자 선 정순위에도 불구하고 건설량의 10% 범위(시∙

도지사의 승인을 얻은 경우에는 10% 초과 가능) 에서 국민임대주택 건설을 위해 철거하는 주택 의 소유자나 세입자뿐만 아니라 재해로 인해 철 거되거나 구조안전상 이주 및 철거가 필요한 주 택의 소유자와 세입자에게 특별공급할 수 있다.

■임대보증금 및 임대료: 당초에는 표준임대보 증금은 주택가격의 20%로, 표준임대료는 감가 상각비, 수선유지비, 국민주택기금 이자, 사업시 행자 자체자금에 대한 이자 등을 합한 금액으로 하였다. 이렇게 설정된 임대보증금과 임대료를 시중 전세주택의 전세가격과 비교할 경우 60�

70%

수준으로 나타났다. 그러나 시중 전세가격 이 비싼 대도시의 경우 주택규모가 클수록 상대 적으로 임차인 부담이 적어지는 문제가 있어

2005년 1월부터는 지역계수와 규모계수를 도입

하여 형평성을 도모하고 있다.

<표 6> 연도별 공공택지 지정실적

(단위: 만 평)

구분 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년

면적 383 739 405 292 363 1,083 543 463 1,509

8) 앞서 본‘국민임대주택건설등에관한특별조치법’상 국민임대주택의 규모에 대해서는 언급이 없으며, 중앙정부 또는 지자체의 재정 및 국 민주택기금 지원이 어느 정도 면적까지 가능한지가 중요하다

9) 서울시는 신규로 건설하는 국민임대주택의 10%를 전용면적 18평 초과로 건설하고 있다

(9)

국 민 임 대 주 택 1 0 0 만 호 건 설 1

1

<표 7> 국민임대주택의 주요 정책내용 변경 경위

항목 내용(변천경위)

사업주체 �’’98. 10: 주공

�’’02: 지자체 추가

임대기간

�’’98. 10

- 50m²(15평) 미만은 20년 임대 후 대수선, 보수를 거쳐 재임대 - 50m²�60m²(18평) 미만은 10년 임대 후 분양

�’’99. 12: 모두 20년(10년 임대 후 분양전환 문구 삭제)

�’’02. 9: 30년

주택규모

�’’98. 10: 전용 18평 미만

- 20년 임대(전용 15평 이하), 10년 임대(전용 18평 이하)

�’99. 12이이후후:: 전용 18평 미만

- 50m²미만, 50m²�60m²미만 기준은 재정지원, 입주자 선정기준으로 활용

건설재원

재정지원기준 평균평형 �18평형(’98. 10) → 20평형(’99. 12) → 19평형(’01 .12) → 17.3평형(’02. 5)

→ 17.3평형(’03. 9) → 17.8평형(’05. 4) 재정지원시 평당단가

(천 원) �3,000(’98. 10) → 3,088(’99. 12) → 3,243(’03. 9) → 3,750(’05. 4)

입주대상

�’’99. 3

- 20년 임대: 저소득 무주택자 - 10년 임대: 무주택 청약저축 가입자

�’’02. 5((주주택택공공급급에에관관한한규규칙칙 개개정정))

- 20년 임대: 도시근로자 가구 월평균 소득의 50% 이하인 무주택 세대주 - 10년 임대: 도시근로자 가구 월평균 소득의 70% 이하인 무주택 세대주

�’’02. 9((주주택택공공급급에에관관한한규규칙칙 개개정정))

- 50m²미만과 50m²이상 국민임대주택으로 구분

�’’04. 1((주주택택공공급급에에관관한한규규칙칙 개개정정)) - 50m²미만, 50�60m², 60m²초과로 구분

- 60m²초과: 도시근로자 가구 월평균 소득의 100% 이하인 무주택 세대주

입주자 선정순위

- 10년 임대: 해당 건설지역 거주자 >인접지역 거주자 > 그외 - 20년 임대: 청약저축 24회 이상납부자 > 6회 이상 납부자 > 그외

- 50m²미만과 50m²이상 국민임대주택으로 구분

�

- 50m²미만: 해당 시∙군∙자치구 거주자 > 인접 시∙군∙자치구 거주자 >

그외

- 50m²이상�60m²초과: 청약저축 24회 이상 > 6회 이상 > 그외

구분 재정 기금 사업자 입주자

’

’98. 10 30% 40% 10% 40%

’

’02.. 5 - 14�15평형 - 16�18평형 - 19�20평형

30%

20%

10%

40%

10%

20%

30%

40%

’

’03. 9 - 14�15평형 - 16�18평형 - 19�20평형

40%

20%

10%

40%

10%

30%

40%

’

’05. 4 - 11�15평형 - 16�18평형 - 19�24평형

40%

20%

10%

40%

45%

50%

10%

20%

25%

30%

(10)

국민임대주택의 정책효과

국민임대주택이 건설∙공급됨에 따라 기대되는 효과는 크게 입주대상자의 편익측면과 국민경제 에 미치는 파급효과로 대별하여 설명할 수 있다.

1. 입주자에게 주는 편익

국민임대주택 건설시 국가재정이 보조금 형태로 지원되고 국민주택기금이 3% 저리로 대출이 지 원되므로 국민임대주택 입주자는 시중의 전세가 보다 훨씬 낮은 부담으로 거주할 수 있다. 국민 임대주택에 거주하는 임차인이 누리게 되는 주 거비 편익을 금전으로 환산한 자료에 따르면 호 당 18만 3,800원(연간 220만 5,600원)에 이른다 (대한주택공사∙한국주택학회, 2004∙

10). 이는

특별공급대상자

- 해당 주택건설사업 또는 택지사업 시행, 재해로 철거되는 주택 소유자 및 세입자 - 시∙도지사, 주공, 지방공사가 거주자 보호를 위해 이주 및 철거가 필요하다고 인정하는

주택의 소유자 및 세입자

- 개발제한구역 주택단지 내 철거주택 세입자에 대해서는 소득요건 배제

- 해당 주택건설사업을 위해 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자로서 입주자격 충족자 - 주거환경개선사업, 주택재개발사업 시행을 위해 철거되는 주택의 세입자(주거환경개선사업의

경우에는 주택소유자 포함) 중 청약저축 가입요건 충족자

- 국민임대주택 건설용 택지개발지구 내 주택소유자 및 세입자로서 일반 입주 대상자 요건 충족자(세입자는 소득요건 배제)

- 인접 시∙군∙자치구의 국민임대주택 단지 내 철거세입자(소득요건 배제) - 재해로 철거되는 주택의 소유자 및 세입자(입주자격 충족자)

- 시∙도지사, 주공, 지방공사가 거주자 보호를 위해 이주 및 철거가 필요하다고 인정하는 주택의 소유자 및 세입자

- 개발제한구역이 해제되는 지역에서 이주하게 되는 타인의 토지에 소재하는 주택의 소유자 또는 세입자(입주자격 충족자)

임대보증금 및 임대료

�’’00. 6

- 표준 임대보증금: 주택가격의 20%

- 표준 임대료: 감가상각비, 연간 수선유지비, 화재보험료, 국민주택기금 이자, 사업주체 자체자금에 대한 이자 중 일정금액을 합한 금액

�’’03. 9: 소득요건 또는 입주자격을 충족시키지 못하는 자 또는 임대 도중 소득요건을 충족하지

못하게 된 임차인에 대한 차등 부과금액

- 표준임대보증금 및 표준임대료의 20�40%를 차등부과

�’’05. 1

- 표준 임대보증금: 건설원가의 20%×규모계수×지역계수

*규모계수: 30m²이하(0.25), 36m²이하(0.75), 36m²초과(전용면적/36)

*지역계수: 1권역(수도권 중 과밀억제권역, 1.15), 2권역(기타 수도권, 광역시, 도청소재지, 1.0), 3권역(기타, 0.85)

세제지원

�’’03. 10이이전전

- 40m²이하: 취득세, 등록세, 재산세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세 면제

- 41�60m²: 취득세, 등록세, 도시계획세, 공동시설세는 면제, 재산세와 종합 토지세는 50% 감면

�’’03. 10((지지방방세세법법 개개정정)): 재산세, 종합토지세도 면제 주: 연월을 달리 표기하지 않은 경우 방침결정 또는 발표일 기준임

(11)

국민임대주택 100만 호 건설시 입주자들의 총 주거편익이 2조 2천억 원에 달한다 는 것을 의미한다. 다만, 시∙도별 입주자 편익에 상당한 편차가 있는 것으로 나 타났는데 이는 지역간 국민임대주택의 임대료 차이는 적은 데 비해 시장 임대료 차이가 크기 때문이다.

2. 국민경제에 미치는 효과

일반적으로 주택건설에 따른 투자유발 효과는 여타 산업에 비해 큰 것으로 알려져 있다. 국민임대주택 건설을 통해 기대되는 경제적 효과는 생산유발, 취업유발, 임 금유발 등 세 가지 효과를 들 수 있다. 대한주택공사∙한국주택학회의 같은 자료 에 따르면 1998�2002년간 건설된 국민임대주택 12만 호와 2003년도 이후 건설 될 100만 호로 인해 약 77.6조 원의 직접 투자가 발생하고 약 183.5조 원의 생산 유발효과, 약 156만 명의 고용유발효과, 약 190만 명의 취업유발효과, 약 38조 원 의 임금유발효과가 예상된다.

국민임대주택의 특징 및 개선방안

1. 국민임대주택의 특징

1) 신자유주의 사조 속에서 대량 건설되는 공공임대주택

1980년대 중반까지 공공임대주택 건설을 확대해 온 서구 선진국은 1980년대 말

이후 신규 공공임대주택 건설을 줄이고 기존 공공임대주택도 매각을 서두르고 있 다. 그간 우리나라는 선진 외국의 제도나 문물을 무비판적으로 도입∙적용하려는 경향이 많았다. 공공임대주택 정책분야에서도 문민정부 시절 세계화∙국제화를 표방하는 과정에서 신자유주의의 물결을 타고 50년 공공임대주택 건설비 지원을 중단한 사례가 있다. 서구 선진국의 경우 1980년대 이후 공공임대주택 신규 건설 에 대한 재정지원을 대폭 줄이고 있는 것이 사실이나 이들 나라들은 이미 전체 주 택재고의 20% 이상을 공공임대주택으로 보유하고 있으며, 주거비나 주거급여 등 주거복지비는 오히려 늘리고 있음을 고려하여야 할 것이다.

2) 공공성이 강화된 임대주택

국민임대주택은 국가재정이 지원되고 주공이나 지자체(지방공사) 등 공공기관이

국 민 임 대 주 택 1 0 0 만 호 건 설 1

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(12)

건설하여 시중 임대료보다 낮은 가격으로 주택 의 내구연한까지 임대하는 진정한 의미의 공공 임대주택이라고 할 수 있다. 비록 영구임대주택 이나 초기의 50년 공공임대주택에 비해 재정지 원 비율이 낮지만 영구임대주택보다 차상위 소 득계층을 주된 입주대상자로 하기 때문에 큰 문 제는 아니라고 본다. 앞서 언급한 <표 4>에서 보 듯이 작은 평형일수록 재정지원 비율을 늘리고 주거여건이 한계선상에 있는 사람들에게 특별공 급을 허용하는 등 국민임대주택의 공공성이 지속 적으로 강화되고 있음을 알 수 있다.

3) 법적∙제도적 장치 마련

그간 우리나라의 공공임대주택 정책에 대한 비 판적인 시각 중의 하나가 법적∙제도적 장치가 미비하여 지속적이고 장기적이지 못하였다는 점 을 든다(박신영, 2000). 국민임대주택도 초기에 는 임대주택법이라는 일반법적인 틀 속에서 행 정지침과 관계기관 협의를 통해 집행되었다. 그 러다가 100만 호 건설계획을 장기간 원활히 추 진하기 위해서는 특별법이 필요하다는 판단에 따라 2003년 12월‘국민임대주택건설등에관한 특별조치법’을 제정하였다. 동 법령에서는 국민 임대주택용 택지확보 절차를 간소화하고 환경훼 손을 최소화하는 범위에서 개발제한구역 해제예 정지를 활용할 수 있는 근거를 두고 있으며, 국 민임대주택 건설을 전담할 기획단을 둘 수 있도 록 하였다.

그러나 특별법의 제정 취지가 정치여건이나

정부의 변화에도 불구하고 장기간 일관성 있게 목표한 대로 정책을 추진할 수 있는 강제력을 부 여하는 데 있다면‘국민임대주택건설등에관한특 별조치법’에도 미흡한 점이 많다고 본다. 먼저, 국민임대주택 건설의 원동력인 재정지원에 관해 서는 법적인 의무 규정이 없고 여전히 통치권자 의 의지와 예산당국의 심의에 달려 있다. 또한 국민임대주택단지 조성과 주택건설사업의 신속 한 추진과 효율적인 지원을 위해 설치하는 국민 임대주택건설기획단의 구성 및 운영에 대한 시 행령 설치를 강력한 추진력을 갖춘 기획단의 설 치가 어려운 상황이다.¹⁰⁾

4) 평균소득 이하 계층을 대상으로 하는 공공임대 주택

공공임대주택의 입주대상자는 크게 제한된 소득 계층과 일반 국민으로 나눌 수 있다. 영국과 독 일의 공공임대주택은 광범위한 국민의 주거안정 을 위해 건설된 반면(박신영, 2000), 우리나라의 영구임대주택은 최저소득계층인 당시 법정 영세 민을 주된 입주대상으로 하였다. 국민임대주택 은 도시근로자 평균 가계소득의 50�70% 이하 인 자를 주된 입주대상자로 하기 때문에 전 국민 을 대상으로 하는 것이 아니지만 영구임대주택 의 경우보다는 입주대상자의 폭이 넓어졌고 소 득도 높은 편이다. 따라서 영구임대주택의 사례 를 들어 국민임대주택의 집단거주에 따른 슬럼화 등을 우려하는 목소리는 타당성이 적다고 본다.

10) 현재 국민임대주택건설기획단은 단장이 국장급이고 단장을 포함하여 정원이 10명인 임시조직이기 때문에 연간 10만 호의 국민임대주택 건설을 담당하기에는 부족한 면이 많다. 이는 1990년대 초 5개 신도시(주택호수 29만 호) 건설을 위해 1실장, 1기획관, 5담당관 등 총 43 명의 정원으로 신도시건설기획관실을 정규조직으로 운영한 경험과 크게 대비된다(재정경제부 등, 2005∙4)

(13)

5) 사회통합을 고려하는 공공임대주택

대량 건설에 따른 택지확보 차원에서 국민임대주택단지라는 개념이 도입되었으 나 1개 단지의 규모가 천차만별이기 때문에 일정규모 이상의 단지에서는 국민임 대주택만을 배치하지 않고 일반 분양주택도 혼합하여 건설하고 있다. 이는 영구 임대주택이나 재개발임대주택 단지의 사례에서 나타나는 사회적 격리현상이나 낙인현상을 방지하기 위해서다. 사회통합을 제고시키기 위해 블록별로 국민임대 주택용지나 일반 분양주택용지를 혼합하거나 한 블록 내에서 동별로 혼합하는 방 식을 취하고 있다.

6) 사전 소요조사를 통한 공급

국민임대주택 100만 호 건설계획은 최저주거기준 미달가구를 토대로 미리 소요 를 산정하였다. 2000년도 인구∙주택 총조사 결과 나타난 최저주거기준 미달가구 중 1인가구와 농촌가구를 제외한 149만 가구를 공공부문의 지원이 필요한 총 소 요로 보았다(건설교통부, 2004). 물론 인구∙주택 총조사 결과를 지역별로 구분 할 수 있기 때문에 지역별 국민임대주택 소요도 파악할 수 있다. 이처럼, 최저주 거기준 미달가구라는 객관적 지표를 통해 국민임대주택 소요를 파악하였기 때문 에 법정영세민 부족을 이유로 건설이 중단된 영구임대주택의 전철을 밟지 않을 수 있을 것이다.

2. 향후 발전방안

1) 지자체의 참여확대

1998년�2004년간 사업승인된 국민임대주택 중 지자체(지방공사 포함)의 물량이 5.9%에 불과하는 등 지자체의 건설실적이 극히 저조하다. 영구임대주택 19만 호

중 26.3%를 지자체가 건설한 것과는 크게 대비되는 실적이다.¹¹⁾게다가 일부 지자 체는 국민임대주택단지 개발에 격렬히 반대하거나 미온적으로 협의에 응하기도 한다. 선진국과 달리 중앙정부 주도의 공급체계로 말미암아 필요한 곳에 적기 공 급이 곤란하고 환경단체나 주민들의 국민임대주택 건설반대에 적절히 대응하기 도 곤란하다. 국민임대주택을 건설한다고 하여 저소득층이 새로 창출되는 것도

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11) 영구임대주택의 경우 정부 재정지원 비율이 85%나 되어 지자체의 재정부담이 거의 없었고, 당시 권위주의적 인 정부하에서 지자체에게 건설물량을 강제 배정하였기 때문으로 판단된다

(14)

아니고 자신들이 책임질 해당 관할구역 내 저소 득층을 우선 입주시키고 있는 점을 고려하여 지 자체의 긍정적인 태도변화가 있기를 기대한다.

2) 도심 내 건설확대

저소득 계층일수록 직장과 가깝고 대중교통 여 건이 양호한 도심과 도심 인근을 선호한다. 이같 은 관점에서 국민임대주택도 도심 내 건설을 확 대할 필요가 있다. 그러나 현실적으로 국민임대 주택 소요가 많은 도심에서는 택지확보가 어렵 고, 택지가 많은 도심외곽은 국민임대주택 수요 가 적어 수급상황이 일치되지 않는 경우가 일반 적이다. 또 하나 도심 내 국민임대주택 건설을 어렵게 하는 것이 사업성 문제다. 도심에서는 지 가가 비싸 사업비가 늘어나나 정부재정 지원은 이를 고려하지 않고 있다.¹²⁾이같은 관점에서 앞 으로 재개발임대주택에 대해서도 국민임대주택 건설과 같은 조건으로 재정을 지원하기로 한 것 은 바람직하다고 판단된다(재정경제부 등,

2005∙4∙27).

3) 국민임대주택 소요와 입주대상자를 연계 국민임대주택 소요판단은 최저주거기준 미달가 구를 기준으로 하면서, 입주대상자 선정시에는 최저주거기준 미달가구에 대한 배려가 전혀 없 다. 주택을 소유했다고 하더라도 그 주택이 최저 주거기준에 미달하는 경우라면 입주대상자에 포 함시키고, 여타 조건이 동일하다면 최저주거기 준에 미달하는 가구에게 입주우선권을 주는 방 안도 고려할 필요가 있다.

4) 복지정책과 연계

단지 내 종합복지관 건설을 의무화한 영구임대 주택과 달리 국민임대주택단지에는 주민복지시 설 설치에 관한 규정이 없다. 또한 일거리를 필 요로 하는 저소득 입주민을 위한 자족시설도 부 족하다. 국민임대주택 입주민의 특성과 요구사 항을 정확히 파악하여 단지계획 단계에서부터 이를 반영하는 것이 필요하다고 본다. 그리고 명 백히 예견되는 고령화 사회에 대비하여 노인복 지시설과 연계한 노인전용의 국민임대주택을 건 설해 나가야 할 것이다.

12) 재정지원 비율이 정해져 있다고 하나 실제로는 예산단가를 통해 호당 지원할 수 있는 예산액은 정액으로 정해져 있다 참고문헌

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