원조효과성 논의
가. 로마선언
□ 원조 조화에 대한 로마선언(Rome Declaration on Harmonization)의 의의는 2000년 UN천년개발목표(MDGs)달성을 위해 원조효과성 제고가 매우 중요한 요소라는 점을 확인하고 이에 대해 공여국, 수원국, 다자개발기구의 최고위급 정책결정자간에 최초로 합의를 도출한 데 있음
□ 로마선언은 개발원조정책 수립 및 이행과정에서 거래비용(transaction cost)을 줄이고 원조의 효과성을 제고하기 위하여 공여국의 원조정책을 해당 수원국의 정책우선순위와 정책환경에 일치․조화되는 방향으로 수립하도록 유도하고 점검하는 프레임워크를 제공
< 로마선언의 주요 내용 >
o 공여국의 빈곤감소 전략이 수원국의 정책우선순위와 일치되는 방향으로 개발원조가 제공되도록 하는 방안을 수립
o 공여국의 원조정책, 절차, 이행과정이 수원국 정책 및 제도와 조화되도록 하는 방안을 검토하고 발굴
o 수원국이 개발정책에 주도적으로 참여할 수 있도록 수원국의 ownership을 고취하고 개발성과를 체계적으로 관리할 수 있도록 정책성과 분석작업 등 수원국의 제반 노력을 지원
o 원조 관련 공여국의 제도, 절차 및 이행을 간소화하기 위해 수원국 주도의 노력을 확대해 나가고 원조제공 체제가 관련국의 제도와 정책에 부합될 수 있도록 예산 지원, 분야별 지원, 국제수지 지원 방안 수립
나. 파리선언
(1) 파리선언의 의의
□ 원조효과성에 대한 파리선언(Paris Declaration on Aid Effectiveness)의 의의는 그간 공여국들이 사용해 온 개발원조 집행․관리의 방법을 근본적으로 재구성 (reshape)하여 개도국의 목소리를 전면에 반영하고, 원조정책 수립과 관리에 있어서 개도국과 공여국이 진정한 파트너쉽을 구축하는 방안에 대한 협의가 시작된 데 있는 것으로 평가
o DAC원조효과작업반(WP-EFF) Cedergren의장은 "공여국과 수원국간의 역학 관계(power relations)의 변화(a change)"라고 평가하면서, 수원국의 위상이 근본적으로 변화시키는 계기가 되었다는 점을 강조
□ 파리선언은 이러한 수원국(개도국)지위의 새로운 변화를 구체화시키기 위하여 5개의 핵심원칙(5-overarching principles)과 함께 2010년까지 달성키로 한 12개의 이행목표(12-performance targets)를 제시
□ 파리선언이 개발원조분야에서 공여국과 수원국간의 근본적인 관계변화를 시도 하게 된 배경은 지난 수십년간 공여국 중심의 대외원조가 입증가능하고 지속 가능한 결과(demonstrable and sustainable results from development cooperation)를 도출하지 못했다는 실망과 반성에서 시작됨
o DAC은 이러한 문제점을 ①공여국 정부가 개도국, 특히 최빈개도국의 체제 능력을 불신하고, 그 행정체제의 효율성과 투명성에 대해 신뢰하지 않으며
②공여국 국내여론의 지지를 얻기 위해 주로 가시적인 성과, 즉 병원이나 다리의 건설 등을 위주로 원조사업을 실시해 온데서 기인한다고 평가
- 특히, 공여국의 원조재원이 수원국의 예산시스템을 통해 제공(budget support의 형태)되지 않고, 개별적 프로젝트 형태로만 제공되는 경우, 수원국 정부는 동 사업에 대한 책임을 자국의회에 지지 않기 때문에 동 원조사업에 있어서 수원국과 공여국간의 관계만이 중시될 뿐 정부․국 민․의회와의 관계는 경시되는 문제가 발생한다는 점에 주목
- 원조조달의 구속성화(tying)는 수원국의 경제적 이익측면에서 검토할 때,
①원조조달 기회부여를 통한 local 기업 육성 기회 박탈 ②국제입찰이 아닌 특정 공여국 기업으로 입찰기회가 한정되는데 따른 경제적 비효율 발생이라는 문제를 야기
- 또한 공여국은 funding의 용이성으로 인해 원조가 가장 필요한 사하라 이남 아프리카 국가(최빈국)에 대한 지원보다는 중소득 국가에 대한 원조제공을 선호하게 되는 문제점 발생
□ 글로벌 개발협력 분야에 있어서 공여국-수원국간 역학관계 변화(shifting the balance of power)의 계기는 2000년 UN천년정상회의(Millenium Summit)시 합의된 천년개발목표(the Millemium Development Goals)임
o 동 회의에서 각국 정상은 “...abject and dehumanising conditions of extreme poverty"를 종식시킬 것을 합의하고, 2015년까지 8개의 목표(eight targets; 8-MDG goals)를 달성해 나가기로 하면서 ”목표달성의 주된 책임을 개도국에 위탁“하고, 공여국은 글로벌 개발협력 파트너쉽을 지원하는 역할을 맡기로 결정
(2) 파리선언의 주요내용
□ 파리선언의 주요내용은 5개의 핵심원칙, 국가발전의 주인의식(Ownership), 발전정책의 일치(Alignment), 원조정책간 조화(Harmonization), 개발성과를 위한 관리(Managing for Result), 상호책임성(Mutual Accountability)으로 구성 o 국가발전의 주인의식(Ownership): 개도국 주도의 개발전략 수립(strategies
for development), 개발제도의 증진(improve institutions for development) 및 부패 척결(tackle corruption)이 주요요소
o 발전정책의 일치(Alignment): 공여국의 개도국 국가발전 전략, 제도, 절차에 대한 전면적 지원(overall support on partner countries' national development strategies, institutions and procedures)이 주요요소
o 원조정책간 조화(Harmonization): 공여국간의 원조정책 연계 및 분업강화를 통해 개도국내에서 공여국간, 공여국-공여기관간 원조중복(duplication) 및 파편화 (fragmentation) 방지가 주요요소
o 개발성과를 위한 관리(Managing for Result): 개발성과는 실질적으로 개도국 국민 생활이 제고되고, 동시에 그것이 측정될 수 있어야 한다는 의미임.
궁극적으로 개발성과가 개도국 정부의 책임성과 투명성을 제고하는 성과로 나타나는 것이 주요요소
o 상호 책임성(Mutual Accountability): 공여국과 수원국 정부간 관계에서의 책임성을 의미할 뿐만 아니라 공여국, 수원국 공히 자국민 및 광의의 국제 사회에 대한 책임성을 확보하는 것이 주요요소
□ 파리선언 5대 핵심원칙에 대한 12개의 이행목표를 각 원칙(principles)과의 연계관계를 중심으로 아래와 같이 구분(원 기호의 번호는 이행목표의 번호) o 국가발전에 대한 주인의식(Ownership): ① operational development strategies o 발전정책의 일치(Alignment): ② reliable public finance management systems
③ aid flows are recorded in countries' budgets ④ technical assistance is aligned and co-ordinated ⑤-a) donors use country public financial management systems
⑤-b) donors use country procurement systems ⑥ donors avoid parallel project implementation units(PIUs) ⑦ aid is more predictable ⑧ aid is untied
o 원조정책간 조화(Harmonization): ⑨ donors use coordinated mechanisms for aid delivery ⑩-a) donors coordinate their missions ⑩-b) donors coordinate their country studies
o 개발성과를 위한 관리(Managing for Result): ⑪ sound frameworks to monitor results
o 상호책임성(Mutual Accountability): ⑫ mechanism for mutual accountability
□ 2008년 상기원칙과 이행목표에 대한 DAC의 수원국 대상 Survey 결과 일부 원칙에 대해서는 중요한 진전이 있지만 일부는 그렇지 못하기 때문에 의도한 결과를 도출해 내기 위해서는 더욱 속도를 낼 필요가 있다고 평가
(3) 파리선언 이행 중간점검
□ DAC은 2008년말 현재 파리선언 원칙과 이행목표의 달성 정도를 전반적으로 평가하기 위하여 2009.3월에 “Better Aid” 시리즈로 “
Aid Effectiveness: A Progress Report on Implementing the Paris Declaration
”을 발간1)(가) 국가발전의 주인의식(Ownership)
o 원조 수원국의 국가발전 전략수립 및 이행의 주체가 종전 공여국 중심에서 2005년 파리선언 이후 수원국 중심으로 그 개념이 변화하였음. DAC은 금번 서베이에서 비록 속도는 느리지만 실질적 변화가 전반적으로 감지되고 있다고 평가함
o DAC은 수원국이 파리선언의 원칙과 이행목표 달성에 부합한 발전전략을 수립하기 위해서 확보해야 하는 재원은 국내적으로 동원이 가능한 재원과 공여국의 승인(donor-endorsed)이 필요한 재원이 혼합되어 있는 바, 양자간 명확한 우선순위를 설정하는 것이 어렵다는 딜레마가 존재함을 지적
(나) 발전정책의 일치(Alignment)
o DAC은 2010년 목표달성을 위해서는 아직 미흡하지만, 2005년에 비해서는 큰 진전이 있었다고 평가함. 특히 공여국들의 개도국 개발전략, 분야별 발전전략, 원조 집행계획, 예산안에 기초하여 원조를 제공하는 정도가 증가한 것으로 관측
- 동 원칙관련 이행지표인 reliable public financial management systems는 2010년 목표 대비 72% 달성한 것으로 분석)
o DAC은 공공재정관리(PFM)분야에서 가장 큰 효과가 나타나고 있는 부분은 공여국의 예산 직접지원(budget support)2)이라고 하면서 파리선언의 효과로 14개 아프리카 국가에서 20개 공여국이 예산직접지원 정책을 실시하고 있는 것으로 조사되었다고 함
- 원조조달(aid procurement)분야 역시 가시적 성과가 도출되고 있는 바, 일부 수원국은 공여국의 원조조달 시스템 구축 관련 지원을 받아 이미 자국의 원조조달 시스템을 운영(country system 구축강화 및 활용도 제고)
- 아울러 수원국 시스템 활용을 활성화시키기 위한 전제조건인 언타이드화에 대해 DAC은 서베이․동료검토 등을 통해 모니터링을 지속하고 있으며, 특히 2001년 합의된 저개발국가(LDCs)에 대한 완전한 언타이드 권고(2001 DAC Recommendation) 이행과 지난 2008년 5월 합의된 LDCs가 아닌 고채무 빈곤국(HIPCs)에 대해서도 완전한 언타이드 원조제공을 확대하기로 한 권고 이행 모니터링을 본격화
1) 최종본은 2009. 3.31 DAC원조효과작업반(WP-EFF) 전체회의시 발간
2) DAC은 budget support를 통해 수원국이 수립한 발전전략이 실제로 operational하게 집행될 수 있다고 평가하면서 budget support의 유효성을 강조
(다) 원조정책간 조화(Harmonization)
o DAC은 원조정책조화 부문중 공여국간 원조사업을 조정하고 수렴시키는 기능을 하는 PBA(programme-based approaches)분야에서 진전이 있다고 평가
o DAC은 공여국 및 공여기관들이 제공한 수많은 사업프로젝트는 오히려 원조효과 감소와 수원국의 관리 부담 가중을 가져오는 바, 사업프로그램의 숫자를 줄여 나가야 하는 것이 필수적이나, 이 과정에서 원조규모가 축소되는 것을 방지하는 데 유의해야 한다고 권고
o DAC은 원조정책간 조화를 위해 공여국간 분업(division of labor)이 중요하지만 이는 매우 민감한 사안(critical yet sensitive)이라고 하면서 공여국간 분업방안에 대한 진지한 대화가 진행되어야 한다고 권고
- DAC은 원조분업에 대해 상당한 진전이 있다고 하면서 2007년에 EC가 발표한 EU Codes of Conduct on Complementarity and Division of Labor를 평가
(라) 개발성과를 위한 관리(Managing for Development Result, MfDR)
o DAC은 2005년 이후 개발성과를 위한 관리(MfDR) 분야의 성과를 긍정적으로 평가(moderately encouraging)함
- MfDR은 내부적 개혁, 인적자원 개발, 국가역량 배양, 평가능력 강화, 개발성과와 기획․예산의 연계강화, 정치적 리더쉽 및 책임성의 확보를 포괄하는 광범위한 개념이며, 비교적 새로운 개념이라고 규정
∙MfDR의 핵심적 요소로 개발성과 측정 모니터링 체제(monitoring frameworks)구축을 제시
o 현재 제기되고 있는 MfDR측면의 두 가지 도전은 ①내재적인 업무의 복잡성을 해소할 수 있는 핵심역량 배양 ②상이한 이해관계자간의 incentives와 disincentives간의 상충이라고 하면서 이에 대한 해결책은 개도국의 MfDR평가에 관한 기술적 지원과 정책담당자의 incentives에 관한 태도 변화임을 강조
(마) 상호책임성(Mutual Accountability)
o DAC은 상호책임성의 주요요소로 공여국과 수원국간 신뢰형성, 성과지향적 인센티브로의 전환, 상호 파트너쉽 제고가 포함되어야 한다는 점을 강조하면서, 2005년부터 현재까지의 동 분야 진척은 느리게 진행된다고 평가
o 최근 급증하는 공여주체(신흥공여국, 민간재단, global thematic funds 등)는 원조재원의 확대 뿐만 아리라 발전경험과 전문성 제고 측면에 있어서 일정한 기여를 하는 것이 사실이나 반면에 이들을 파리선언이 제시하는 기본원칙을 이행하도록 유도하는 메커니즘이 없는 단점이 있음
(4) 파리선언 이행 모니터링에 대한 3가지 권고(Three high-level recommendations)
□ 2008년에 실시된 파리선언 이행 서베이는 전체적으로 진전이 너무 느리다(the pace of progress is too slow)는 것이 총평이며, 이런 속도라면 2010년으로 정해진 목표달성 시한에 이행목표를 성취하는 것은 곤란
□ 이러한 반성과 목표달성에 대한 시급성(sense of urgency)을 기초로 DAC은 수원국 시스템 이용, 개발재원에 대한 책임성 증대, 원조관리의 효율성 제고 분야에서 3가지 권고를 제시
o 권고 1: 개도국의 주인의식을 제고하기 위한 개도국 시스템 활용 제고
- 공여국은 수원국의 국내적 시스템을 활용하겠다는 이행약속을 지켜야 하며, 이를 위한 명확한 정책수립과 인센티브 시스템을 구축하여야 함
o 권고 2: 개발자원(development resources)에 대한 책임성 강화
- 수원국과 공여국은 원조재원의 흐름을 보다 실질적으로 반영하는 예산절차를 구축하여야 함
o 권고 3: 비용효과적 원조관리(cost-effective)
- 원조제공에 대한 거래비용감소는 파리선언의 기본 목표중의 하나임. 특히 2007년 전체 DAC의 원조재원중 47%가 Programme-based approaches (PBAs)에 의해 집행되었으나, 이는 2010년의 목표치인 66%와는 차이가 있는 바, 목표달성을 위한 추가적 노력이 필요
- 공여국은 PBAs를 통해 원조를 집행하도록 노력해야 하고 보다 효과적인 형태의 원조분업(division of labor)을 추구해야 함
- 공여국은 각국의 대외원조 프로젝트를 통폐합하여 그 숫자를 감소시켜야 함
(5) 파리선언과 개발 어젠더의 확장
□ 파리선언이 제시한 개발목표 달성을 위해서는 광범위한 개발목표를 지향하는 것이 바람직한 바, 그 이행과정에서 성평등(gender equality), 환경적 지속가능성 (environmental sustainability) 등 “cross-sectoral”이슈에 관심을 제고
o 그 중 가장 중요한 사안 중의 하나가 기후변화(climate change) : ‘발전을 위한 새로운 도전(a new challenge for development)’이며 기후변화가 가지는 개발측면에서의 의의는 기후변화 적응력 제고(adaptation)임
- OECD의 DAC과 환경정책위원회(EPOC)는 이러한 도전에 대응하기 위하여 공동으로 공여국과 수원국에 대한 전략적 지침(strategic guidance for donors and developing country partners)을 수립
□ 파리선언은 인권증진, 성평등, 소외층에 대한 사회적 참여증진(inclusion) 등의 이슈를 개발원조의 효과성 제고측면에서 검토하게 되는 계기가 됨
o 개도국 빈곤층을 발전과정에 본격적으로 참여시키는 것은 개도국의 주인의식과 개발성과에 대한 효과성 제고에 기여함
o 인권에 대한 결과중심적 접근(results-based approach)은 국민전체에 대한 서비스 제고를 야기
o 효과적인 공동지원 전략의 활용은 개발분야 정책 우선순위 상승을 유발 o 인권, 환경적 지속가능성, 성평등에 대한 정책문서의 채택은 재원배분, 능력
개발, 적절한 모니터링 체제의 구축 등 실제 action과 연계
o 공여국간 조율된 원조제공은 취약국가의 체제능력 복원에 기여 예상
― 주OECD대표부 정진규 참사관(원 소속: 외교통상부) ―