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지역개발정책의 이론과 실제

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11. 개원 20주년 기념출판물 487

11.2

지역개발정책의 이론과 실제

Practices and Theories of Regional Development Policy 김용웅․차미숙

1998. 10․479면․정책연구(개원20주년기념 국토총서 2)

제1편 지역개발의 이념적 배경 제1장 서 론

제2장 지역개발정책의 기본개념 제3장 지역주의의 대두와 이념적 배경

제2편 지역개발 관련이론의 개관 제4장 지역개발이론 체계의 정립 제5장 공간조직이론

제6장 지역개발 실증이론 제7장 지역개발 전략이론

제3편 지역개발정책의 실제와 평가 제8장 지역개발정책 평가의 접근방법 제9장 지역개발의 실태와 정책변화 제10장 수도권 집중억제시책

제11장 지역개발촉진시책 제12장 외국의 지역개발정책

제4편 21세기의 지역개발정책: 변화와 대응 제13장 세계화와 지역개발정책

제14장 지방자치와 지역개발정책 제15장 기술혁신과 지역개발정책 제16장 지역개발정책 패러다임의 전환

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1. 지역개발정책의 개념

지역개발정책은 산업화와 도시화에 필요한 물적 기반의 마련, 지역간 개발격차의 시정, 그리고 지역내 사회경제적 조건을 개선하기 위한 공공부문의 다양한 제도적․

실천적 노력을 포괄적으로 지칭한다.

우리 나라의 경우 국가적인 차원에서 지역개발에 대해 관심을 갖게 된 것은 1960 년대 초반 산업화 정책이 추진되면서 부터이다. 산업화를 촉진하기 위하여는 산업입 지와 이를 지원할 수 있는 사회간접자본 시설 등 물적 기반의 확보가 필요하였다. 그 러나 산업화 초기단계에는 자원이 매우 제한되어 있기 때문에, 자원의 효율적인 이용 이라는 차원에서 산업시설의 입지와 사회간접자본 시설투자에 있어서 공간적인 차별 화 전략의 마련이 불가피하였다. 이 당시 채택한 일부 지역에의 집중적 투자전략은 국가 경제성장이라는 목표를 효율적으로 달성하는데 크게 기여한 반면, 서울을 비롯 한 대도시 지역으로의 과도한 집중과 여타 지역의 상대적 낙후현상 등 심각한 지역 간 불균형을 초래하였다.

이같은 지역간 불균형을 해소하기 위해 70년대 중반부터 지역개발정책은 서울을 중심으로 한 수도권의 집중억제와 여타 지역의 발전을 촉진하는 데 높은 우선 순위 를 두어 왔다. 따라서 대도시권 집중억제 차원에서 서울과 수도권 지역으로의 입지규 제와 성장억제시책을 추진해 왔고, 상대적 낙후지역에 대하여는 산업단지, 도로, 상하 수도 등 사회간접자본시설 확충과 경제활동 촉진을 위한 다양한 시책을 추진해 왔다.

2. 우리 나라의 지역개발정책

우리 나라의 지역개발정책은 수도권 억제정책과 지역개발촉진정책으로 구분하야 살펴 볼 수 있다.

1) 수도권 억제정책

수도권 억제정책은 서울과 주변지역에 인구 및 경제활동의 집중을 억제하기 위하 여 각종 입지규제 및 분산시책을 포괄한다. 지난 30여년간 산업화 과정에서 서울을 중심으로 한 수도권은 인구 및 산업의 과도한 집중에 따른 과밀․혼잡의 사회적 비 용을 초래하고, 여타 지역의 발전을 저해함으로써 지역격차를 유발해 온 것으로 지적 되어 왔다. 정부는 서울과 수도권의 집중을 억제하기 위한 각종 입지규제제도를 운영 하는 한편 수도권내 공간정비를 위한 계획을 수립하여 추진해 오고 있다.

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2) 지역개발촉진정책

지역개발촉진정책은 크게 특정지역개발정책과 지역개발촉진시책으로 나누어 볼 수 있다. 특정지역개발정책은 지역개발에 있어 중앙정부의 선별적인 개입을 통하여 공간 정책적 효과를 높이려는 대표적인 시책이다. 여기서는 개발수준이 극히 낮아 정부지 원이 필요하거나 특별한 개발잠재력을 지니고 있어 국가발전 전략상 개발의 촉진이 시급히 요구되는 일부 한정된 지역의 개발을 촉진하기 위한 제도적인 수단과 계획을 의미한다. 한편, 지역개발촉진시책은 수도권을 제외한 여타 지역의 사회경제적 발전 을 촉진시키기 위한 정부의 각종 지원과 계획적인 노력을 의미한다.

지역개발촉진을 위한 중앙정부의 시책으로는 지방공단 및 상하수도의 건설 등 지 역내 사회간접자본 시설의 확충과 지방입지 기업에 대한 조세금융 지원 등을 들 수 있다. 이와같이 다양한 노력에도 불구하고 낙후지역의 물적 여건이나 주민복지의 개 선이 크게 이루어지지 않고 오히려 수도권 집중․과밀과 지역간 격차가 악화되고 있 다. 그리고 지역개발을 위한 대내외 여건도 급격하게 변화되고 있어 기존의 지역개발 정책에 대한 종합적인 평가와 새로운 방향모색이 요구되고 있다.

3. 지역개발정책 패러다임의 전환

1) 자원재배분 정책에서 가치창출적 정책으로

기존의 지역개발정책 기조는 수도권의 집중을 억제하고 상대적으로 낙후된 지역개 발을 촉진함으로써 지역간 개발의 균등성을 유지하는 것이었다. 수도권내에 입지한 기업이나 공공시설의 지방이전과 수도권내 증대되는 개발수요를 지방으로 분산하는 자원재배분이 주요전략으로 채택되었다. 그러나 향후 지역개발 정책은 성장지역 규제 및 억제와 상대적 낙후지역에 대한 무조건적 개발지원보다는 개별지역 고유의 잠재 력과 특성을 살릴 수 있는 발전전략이 필요하다. 지역균형개발을 위하여 일부 지역의 성장을 희생하고, 자원을 후진지역에 재배분(zero-sum)하는 정책에서 벗어나 모든 지 역의 발전을 동시에 추구하는 가치창출적(plus-sum)인 정책으로의 전환이 필요하다.

2) 중앙정부 주도에서 지방 중심의 지역개발로

기존의 지역개발정책은 중앙정부에 의하여 주도적으로 이루어져 왔다. 이와같은 하 향적 지역개발전략은 지역적 개성이나 특성의 반영이 곤란하고, 지방화의 진전에 따 른 지방의 자율적인 참여욕구와 마찰이 불가피하게 된다. 세계화와 자유시장경제체제 의 정착으로 지방자치단체와 민간부문의 역할이 상대적으로 커지면, 중앙정부 주도의

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지역개발은 한계에 직면하게 될 것이다. 따라서 향후의 지역개발은 지방자치단체, 주 민, 기업 등 민간부문의 창의와 선도를 바탕으로 지방중심적 시각으로 추진할 필요가 있다. 이를 위해 중앙에 집중된 정치 및 행정적 권한의 분산을 통한 진정한 지방분권 화의 실현이 요구된다.

3) 획일적인 지역개발에서 개성적인 지역개발로

지역개발은 전통적으로 지방산업을 육성하여 지역개발 및 경제성장을 이루는데 중 점을 두어왔다. 그러나 기술 변화와 지식기반 산업의 등장으로 제조업 성장이 둔화되 고, 생산활동 위주의 제조업 경쟁력이 떨어지고 있다. 변화와 경쟁에 대응하기 위하 여 개성적이고 전문화된 산업 및 경제기능의 육성전략이 필요하다. 산업에 있어서도 업종 전문화, 관광, 위락, 문화 및 교육 등 그동안 부가가치의 창출이나 고용원 보다 는 사회적 서비스로 인식되어 오던 분야의 산업을 육성하는 전략으로 전환돼야 한다.

4) 총량적․물적 시설위주에서 미시적․소프트한 지역개발로

기존의 지역개발정책은 지역 인구, 총생산, 고용증대를 주요 목표로 해 왔다. 따라 서 주요수단으로 도로, 용수, 항만, 공업단지 등 물적 기반의 구축에 치중해 왔다. 그 러나 자원이용에 있어 경쟁이 심화되고 개인의 복지와 삶의 질이 중시되고 있어, 총 량적인 지역개발 목표추구와 물적 시설 개선위주의 전략보다는 실질적으로 지역주민 의 삶의 조건을 향상시킬 수 있는 미시적이고 소프트한 전략으로의 전환이 필요하다.

<지역개발 목표와 전략의 전환>

구 분 기존 지역개발시책 향후의 지역개발시책

목 표

- 지역간 균형개발 - 지역생산력의 증대 - 지방경제의 거시성장 - 단기적 투자효율성 증대

- 독자적 지방경쟁력 확보 - 지방의 삶의 질 향상 - 지방의 고용안정/창출 - 개발의 지속가능성 확보전략

전 략

- 경제지향적 지역개발 - 제조업위주의 지방산업육성 - 외부자본, 기술의존개발

․대규모 시설투자

- 지역경제의 국가적 통합성증진

- 복지지향적 지역개발 - 서비스, 다원적 산업육성 - 대내적 개발잠재력 확대

․산업집적 추구(경제의 지방화) - 지역경제의 국제적 통합성증진 - 정보접근성 개선

- 지방중심의 개성적 개발

수 단

- 지방의 물적기반 구축

․도로, 상하수도, 공단조성 등 - 지방기능인력 공급확대 - 제조업에 대한 조세,금융지원 - 대도시 개발억제 및 지방우대

- 지방종합여건의 질적 개선

․정보, 주거환경개선 등 - 지방인력자원의 계발 - 서비스산업 지원확대 - 산업의 전문화와 지방 정착 역 할

- 사회경제발전의 보조수단

․국가.지방 산업화지원 수단

․산업화의 부정적 파급효과 치유수단

- 사회 및 경제발전의 중심수단

․사회경제 지역적 접근수단

․21세기 변화선도 및 대응수단

참조

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