S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 연구의 개요
본 연구는 ｢다문화사회에 대응하는 도시정책 연구｣의 제2차년도 연구이다. 제 1차년에는 외국인 밀집지역의 현황과 정책과제를 중점적으로 연구하였으며, 그 결과 현행 외국인 정책의 추진체계상의 문제점과 지역사회 내 외국인 밀집에 따 른 공간정책적 대응의 미비함을 향후의 주요 추진과제로 제시하였다. 이에 2차년 도 과제인 본 연구에서는 제1차년도 연구의 문제의식에 근거하여 외국인 정책의 문제점을 분석하고 그 개선방안으로 ‘지역중심형 외국인 정책 추진방안’을 제시 하였다.
본 연구의 수행을 위하여 외국인 공간분포 통계분석, 외국인 및 정책 담당자에 대한 설문조사, 정책분석을 위한 인터뷰조사를 병행하였다. 연구의 현장성과 정 책제안의 실효성을 높이기 위하여 현장에서 활동하는 민간단체 및 시군의 담당 공무원들과의 의견교환 및 협력에 많은 비중을 두었다. 한편 외국인에 대한 도시 정책 선진사례를 파악하기 위해 해외 현지에서 활동하는 전문가들과 협동연구를 추진하였다. 이를 통해 프랑스, 독일, 네덜란드 및 일본의 정책사례를 수집하여 정리하였다.
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제2장 다문화사회의 전개와 외국인의 도시정책 수요
1) 다문화사회의 전개와 도시변동
외국인의 증가가 한국 도시에 어떠한 영향을 미치는지를 주로 분포특성을 통 하여 파악하였다 외국인들은 광역시보다는 서울시와 인구 30만 이상의 중급도시 에 집중적으로 거주하는 양상을 보였다. 이는 수도권 지역에 외국인의 거주 비중 이 높기 때문이다. 한편, 중국동포는 45%가 서울시에 거주하는 반면, 동남아 출 신의 노동자들은 서울시 거주 비중이 매우 낮고 수도권의 일대에 거주하는 비중 이 높았다. 이를 통해 볼 때 향후 서울시는 점차 다인종사회로 변모하겠지만, 일 부 지역은 중국동포의 집중이 심화되면서 그들만의 밀집지역이 형성될 것으로 예측된다. 또한 인구 30만 내외의 외국인 비중이 높은 도시들은 계속적인 외국인 증가에 따른 사회문화적 변화를 가장 먼저 그리고 크게 경험할 것으로 보인다.
2) 외국인의 도시정책 수요
외국인의 도시정책수요를 파악하기 위하여 안산시에 거주하는 주요 국적 외국 인을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문의 주요항목은 주택유형 및 주거만 족도, 지역사회활동 및 만족도, 그리고 지원정책의 효과성 및 향후 필요한 지원 사항이었다.
주요 설문결과는 다음과 같다. 외국인은 주택유형 및 주거시설 측면에서 내국 인에 비해 매우 열악하였으며, 이러한 여건이 장기화된다면 지역사회가 전체적 으로 낙후될 가능성도 있었다. 한편 거주 외국인 대부분은 지역사회 모임에 활발 히 참여하고 있으며, 주변 한국인과도 일정 정도의 친분을 가진 경우가 많았다.
그러나 의사소통의 어려움과 외국인에 대한 차별의 문제는 지역 거주에 있어 가 장 큰 장애요소로 파악되었다. 이는 지역사회와 도시행정이 아직 외국인들에게 친화적이지 못함을 의미한다. 또한 설문응답자 절반 이상이 생활지원에 대한 서
비스를 받은 경험이 있으며, 대부분 지원사항이 그들의 필요사항에 부합하는 걸 로 파악되었다. 그러나 정책서비스의 확대 및 홍보활동, 탄력적 운영 등은 필요 한 것으로 지적되었다.
제3장 국내도시의 외국인 정책 추진실태
1) 지방자치단체 외국인 정책의 전개
2006년 이후 외국인 정책과 관련하여 중앙부처의 제도정비가 급속히 진행되었 다. 현재 법무부, 여성가족부, 고용노동부가 전국적으로 지역조직을 운영하고 있 다. 이러한 지역조직은 정책을 효과적으로 전달하는 통로가 되지만 부처별 정책들 이 지역수준에서 통합되고 조정되지 못할 경우 불필요한 정책의 중복과 경쟁 문제 도 나타날 수 있다. 한편 중앙정부의 적극적인 자세와는 달리 지방자치단체는 관 련조직이 뒤늦게 정비되기 시작하였다. 외국인 정책을 전담하는 부서는 드물고 주 로 중앙정부의 정책에 대응하는 수동적인 정책을 추진하고 있다.
한편, 외국인 정책의 내용적인 측면을 살펴보면, 다양한 지원정책이 추진되고 있지만 주로 외국인의 즉각적인 필요에 대응하는 상담, 통역, 문화체험 등 ‘낮은 수준’의 정책이 중심을 이루고 있었다. 지역사회의 활성화와 관련된 정책, 지역사 회와 밀착된 외국인 사회통합정책은 상대적으로 부족하였다. 또한 행정안전부의 주관으로 많은 기초자치단체에서 거주외국인 지원조례를 제정하였다. 그러나 내 용적인 면에서는 각 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있다. 즉 이는 실질적인 지 원시책을 담는 그릇의 역할을 못하고 있음을 의미한다.
2) ‘외국인 집거도시’ 외국인 정책 분석
본 연구에서는 인구 30만 이상 도시 중 외국인 인구비중이 전국평균을 상회하 는 도시(광역시 제외)를 ‘외국인 집거도시’로 이름하여 집중적으로 분석하였다.
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외국인 집거도시는 타 도시에 비해 다양한 외국인 지원 정책을 추진하고 있었다.
그러나 여기서도 외국인 공동체지원, 외국인대표자회의 등 거버넌스의 구축이나 공동체 육성에 대한 지원은 대체로 취약하였다. 거버넌스 측면을 살펴보면, 많은 지자체에서 중앙정부의 기능이 상대적으로 크고 자치단체의 역할은 미미한 것으 로 분석되었다. 민간단체는 지역 여건에 따라 활발하여 시정부와 경쟁관계를 형 성한 곳도 있고, 역할이 미미한 곳도 있으며 대부분 시정부와의 협력은 원활하지 못했다. 이러한 다양한 여건 속에서 결국 지역 수준에서 정책을 조율하고 협력체 제를 이끌 수 있는 리더쉽은 실종된 경우가 많았다.
외국인 집거도시의 담당 공무원을 대상으로 외국인 정책 담당조직, 정책추진 의 문제점, 중앙정부 및 민간단체와의 협력관계 등에 대해 어떻게 인식하고 있는 지 설문조사를 실시하였다. 자치단체는 대부분 외국인의 기본정보를 파악하고 있지만, 구체적인 실태에 대한 조사는 시행하지 않았다. 정책의 핵심대상은 노동 자보다는 결혼이민자이며, 지원확대 및 담당조직의 확대개편이 필요하다는 목소 리가 높았다. 민간단체가 지역에서 매우 핵심적인 외국인 지원역할을 수행하고 있지만 협력수준은 낮다고 판단되며, 정책추진의 문제점에 대해서는 예산 및 지 원부족, 정책체계의 미정립이 가장 많이 지적되었고 그 밖에 부처별 중복지원, 실제 정책수요와의 괴리 등이 언급되었다. 향후 중앙정부의 창구를 일원화하고 정책의 내용 및 추진은 자치단체에 일임하길 원하는 응답이 높게 나타났다.
제4장 유럽과 일본도시의 외국인 정책 사례
제4장에서는 유럽의 파리, 암스테르담, 베를린, 그리고 일본의 아이치현과 오 사카시의 외국인 정책을 도시정책과의 관련성 속에서 살펴보았다.
프랑스 파리시는 ‘사회통합 도시협약(CUCS)’을 통해 외국인이 밀집되어 있는 지역을 지원하고 있다. 2007년 처음 체결된 사회통합 도시협약은 국가와 지자체 의 장 및 지방의회 등 기존 ‘도시정책’의 관련주체들이 협력하여 체결하는 협약 제도로, 3년 동안 도시개발, 도시경영, 경제정책, 사회정책들을 아우르는 종합계
획 수립하는 제도이다. 정책 우선순위 주제별로 현황 및 구체적인 사업, 재정수 요를 분석한 후, 중점적용지역별로 집행될 구체적 사업을 정하게 된다.
베를린시는 1999년 사회경제적 쇠퇴지역을 위한 ‘사회통합프로그램(the Socially Integrative City Program)’을 도입하였다. 외국인 밀집지역에 대한 종합적 인 데이터베이스를 구축․활용하여 정책대상지역을 선정하였다. 각 지자체별로 도시발전안을 제작하고 그 후 중앙정부와의 협상을 통해 재정지원이 구체화된 실효성 있는 협약이 체결된다. 초기에는 주거환경 개선 및 인프라 구축을 위한 사업 등을 중심으로 추진하였으나 차츰 상향식으로 민족적 다양성을 고려한 사 회문화적 통합에 초점을 맞추게 되었다.
네덜란드 암스테르담은 지속적으로 도시 곳곳에 공공주택을 공급해온 결과 다 른 유럽도시에 비해 이민자의 거주지 분리정도가 낮다. 도시의 인종별 분리를 줄 이기 위하여 현재까지 꾸준히 주택의 물리적 개선, 근린기반 사회정책, 반분리정 책, 이민자주택 모니터링 등 다양한 주택 및 도시재생 정책을 추진하고 있다.
한편, 일본도시의 외국인 정주역사는 짧아 유럽에 비해 아직 이주민과 관련된 공간정책을 발달되어 있지 않다. 또한 이주민에 대한 정부의 태도가 애매하여 지 방자치단체가 장기적인 정책과 비전을 세우기 어려운 실정이었다. 그럼에도 불 구하고 민간단체, 지방자치단체의 노력에 의해 정부는 ‘다문화공생’의 개념을 채 택하고 국가시책을 수립하였으며, 외국인의 정주화가 진행됨에 따라 지방자치단 체별로 재일 조선인이나 남미 출신의 닛케이진 등 특수집단을 대상으로 다양한 정책과 서비스들이 특화･발달되어 있다.
이상에서 고찰한 해외사례를 통해 얻은 시사점은 다음과 같다. 첫째 거주외국 인 지원과 관련하여 지역관리제도의 도입이 필요하다는 점이다. 파리, 베를린 등 외국인 정주역사가 긴 도시들은 지역관리의 문제를 외국인 정책의 핵심에 두고 지역활성화를 꾀하고 있다. 둘째, 지방정부의 역할이 확대되어야 한다. 유럽과 일 본의 도시정부는 중앙정부의 경직적인 출입국관리와 이민정책의 틀 안에서 외국 인 정책수요에 보다 민감하고 탄력적으로 대응하고 있다. 셋째, 지역실정에 맞는 창의적인 시책을 발굴하여 지원하고 있었다. 이 역시 지방정부가 중심적 역할을
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하기 때문에 가능한 것이었다. 넷째, 외국인에 대해 단순지원보다는 사회통합을 강조하고 있다는 점이다. 즉 외국인을 별도로 정책대상화하지 않고, 외국인과 내 국인이 함께 융화될 수 있도록 지원하고 있었다.
제5장 다문화사회에 대응하는 도시정책 추진방안
1) 지역중심형 외국인 정책 추진체계 구축
이상의 논의를 기초로 하여 본 연구는 외국인 정책의 개선방향을 ‘지방화 (localization)’와 ‘지역사회통합(community integration)’ 으로 제시하였다. 지방화란 정책추진체계에 있어 현재 중앙정부가 주도형의 외국인 정책이 지방자치단체 주 도형으로 바뀌어야 됨을 의미한다. 한편 ‘지역사회통합’은 정책의 내용적 측면으 로 기존의 외국인 정책이 주로 ‘외국인만’을 대상으로 하였다면 이제 외국인이 어떻게 지역사회에 안정적으로 정착하고 참여할 것인가에 초점을 두어야 한다는 의미이다.
<그림> 외국인 사회통합정책의 분류 메트릭스
외국인 사회통합정책의 영역은 추진주체와 정책내용에 따라 위의 그림과 같이 분류할 수 있다. 현재 우리는 외국인만을 대상으로 하는 국가수준의 정책(A)과 지역수준(C)의 정책이 주를 이루며, 이것도 국가의 역할이 지역수준까지 확대된 형편이다. 향후 외국인 정책은 중앙정부가 (C)영역의 정책의 권한과 책임을 지역 으로 이양하고, 지역사회통합을 위해 외국인과 내국인 전체를 대상으로 하는 (B), (D) 영역의 정책이 각 지역사회의 정치･사회･문화적 상황 속에서 적극적으 로 추진되어야 한다.
외국인 정책의 지방화와 지역사회통합화를 위해서는 지역중심의 거버넌스 구 축이 중요하다. 현재의 지역 거버넌스는 주로 중앙정부의 정책주도, 지방자치단 체의 소극적 태도, 민간단체와의 네트워크 부재로 특징지을 수 있다. 외국인 정 책의 지방화를 토대로 보다 효과적인 추진체계 구축을 위해서는 중앙-지방-민간 각각의 새로운 역할분담과 조정메커니즘이 요구된다. 우선 외국인 정책의 의미 있는 변화를 위해서는 중앙정부의 쇄신이 절실하다. 중앙은 부처 간의 정책조율 을 통해 출입국관리, 정책의 기조정립 등의 고유역할을 수행하고, 부처별 지역조 직의 운영은 지양하는 등, 고유과제 외의 부분은 적극적으로 지방에 이양해야 한 다. 외국인정책위원회의 기능을 강화하여 독자적인 정책수립과 중장기계획을 입 안하는 기구로 자리매김하고, 지방자치단체에 대한 지원강화에 힘써야 한다. 지 방자치단체는 지역의 외국인 정책을 주도할 수 있도록 정책역량을 키우고 민간 단체 및 기업과의 협력을 강화하는 등 지역자산을 효과적으로 동원하는 주체로 성장해야 한다. 지역별로는 ‘외국인시민대표자회의’ 등과 같은 사회적 대화기구 를 구축하고, 지역 밖으로도 지방자치단체 연합회의 등을 구성하여 담당공무원 들이 서로 소통하고 학습할 수 있는 교류의 장을 만드는 것이 필요하다. 민간단 체는 외국인 지원에 있어 매우 중요한 자산이다. 민간단체는 현장에서 직접 외국 인과 접촉하며 터득한 노하우를 가지고 있지만, 상대적으로 재원이나 행정력이 많이 필요한 사업에는 취약한 단점을 가지고 있다. 따라서 지방자치단체와 효과 적인 파트너쉽을 구축함으로써 단점을 극복하고 장점은 살려 주민밀착형 사업을 발굴하는 데 외국인과 정부 사이의 매개고리 역할을 감당해야 한다. 또한 민간단
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체 사이의 협력을 통해 각 단체의 고유자원을 효과적으로 활용할 수 있는 통로가 마련되어야 한다.
<그림> 지역중심형 거버넌스 구축방향
2) 부문별 도시정책 추진방안
￭ 주거안정을 위한 대책
주거문제는 외국인이 지역사회 정착 시 겪는 가장 큰 어려움 중 하나이다. 현 재 상당수의 외국인들은 상당한 부담의 비용을 지불하고서도 최저주거기준 이하 의 열악한 환경에서 생활하고 있다. 우선 외국인 노동자들이 거주하는 공장 기숙 사에 대한 전국적인 환경조사를 통해 실태를 파악하고 기본권을 위협하는 열악 한 주거환경 개선을 위한 가이드라인을 제공해야 한다. 또한 직장이동, 이혼 등 상황변동에 따른 외국인들의 거주 특성상 임시숙소의 확대가 필요하다. 현재는 소위 ‘쉼터’의 형태로 민간단체에서 제공하는 것이 대부분이나, 여전히 수적으로 부족한 실정이다. 한편 장기적으로 외국인에게도 국민임대주택 등의 저소득층을
위한 주거복지정책의 문호를 개방할 필요가 있다. 중앙정부는 법개정을 통해 일 정자격을 갖춘 외국인에게 내국인과 동일한 자격을 부여하고, 자치단체에서 여 건에 따라 유연하게 적용하는 방안을 검토해야 한다.
￭ 생활환경 개선과 지역관리
외국인이 밀집해서 거주하는 지역은 대개 지역이 낙후되고 지역사회에 갈등이 불거지는 등의 문제점을 안고 있다. 따라서 도시정책 차원에서 이에 대한 관리･
지원방안을 도입할 필요가 있다. 현재 몇몇 자치단체 차원에서 외국인 밀집지역 을 관광자원으로 활용하려는 시도는 있었으나 종합적인 ‘지역관리’에 해당한다 고 보기 어려울 뿐만 아니라, 관련주체 참여 부족, 사업내용의 제한성, 실제 지원 필요 지역의 소외 등 많은 문제를 안고 있다. 따라서 지역관리를 위한 법제도의 도입이 필요하다. 별도의 법령을 제정함으로서 장기적으로 관리 및 보전 중심의 지역관리의 토대를 마련하고 주민참여형 종합계획의 수립, 지역공동체 활성화, 지역특화프로그램의 추진 등 인프라 개선 외에도 소프트한 사업에 대한 규정이 명시되어야 할 것이다. 지역관리정책은 중앙정부와 자치단체의 협력사업 형식이 바람직하다. 중앙정부는 재정지원, 성과평가를 맡고, 자치단체는 지구를 선정하 고 지역주민과 함께 계획을 수립하고 필요한 사업을 발굴하여야 한다.
￭ 외국인 공공정책 참여 확대
현재 우리나라 외국인의 공공정책 참여는 매우 초보적인 수준이다. 이는 행정 당국이 외국인을 정책파트너로 인정하려는 자세가 부족한 데에서 기인한다. 부 산, 안산, 수원 등 일부 도시에서 외국인대표자회의 등을 운영하지만 그 기능은 매우 제한적이고, 실질적인 권한과 예산이 없는 단순한 정책자문기구에 불과한 실정이다. 따라서 향후 외국인의 공공정책 참여를 보다 공식화ㆍ제도화시킬 필 요가 있다. 일본의 가와사키 시에서는 공식적으로 위촉된 위원들이 1년 동안 진 행된 정기회의와 오픈회의를 통해 결정된 ‘대표자회의의 제언’을 가와사키 시에 전달한다. 시는 분야별로 담당 부서를 정해 추진 여부를 결정하고 진행 상황을
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대표자회의에 보고한다. 이 대표자회의는 모두 공개되고 회의 결과는 각국 언어 로 번역돼 소식지와 홈페이지에 게재된다. 단기적으로는 이러한 가와사키 모델 을 도입함으로서 외국인의 공공정책 참여를 확대할 필요가 있다. 장기적으로는 이를 발전시켜 지역의 실정에 적합한 방향으로 제도화할 필요가 있다.
제6장 결론
세계화로 인하여 세계적으로 도시의 사회통합이 점차 중요한 이슈로 등장하고 있다. 한국의 도시들도 외국인의 증가에 따른 사회통합의 과제가 향후 더욱 첨예 하게 제기될 것으로 예상된다. 본 연구는 향후 제기되는 과제에 대응하기 위하 여, 외국인 정책 개선의 장기적 방향으로 ‘지역중심형 외국인 정책’을 제안하고 그에 따른 실천과제를 제시하였다. 외국인 정책이 ‘지역중심’으로 재편되기 위해 서는 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체가 지역수준에서 협력하는 거버넌스 모 델을 구축하여야 한다. 또한 지역사회와 외국인이 통합될 수 있는 다양한 지원프 로그램이 필요하다. 본 연구는 이를 위한 정책을 틀을 제시하였다는 데에 의의가 있다.
한편 본 연구는 외국에 대한 정책수요조사, 외국인 정책 담당 공무원에 대한 인식조사 등을 실시하였지만 실제 지역의 한국주민들의 외국인 인식에 대한 조 사는 구체적으로 이루어지지 못했다. 외국인 정책이 지역사회에서 효과성을 높 이기 위해서는 내국인의 개방적이고 전향적인 태도가 요구된다. 향후 이에 대한 조사와 연구가 보완되어야 할 것이다. 한편 민간단체의 역할이 매우 중요함에도 불구하고 민간단체의 역량강화에 대한 연구가 충분히 진행되지 못했다. 민간단 체의 현황분석에 기반하여 민간단체 역량강화를 위한 제도적 지원, 민간단체와 정부와의 상생적 협력방안, 이에 대한 해외사례의 검토 등이 추가적으로 논의되 어야 할 것으로 보인다. 이러한 부분이 향후 보완될 때 외국인 정책에 대한 더욱 진전된 논의가 가능해질 것이다.
