남북한 국토정책의 전개와 접경지역에서의 협력적 국토 이용전략

국 토 논 단

남북한 국토정책의 전개와

접경지역에서의 협력적 국토 이용전략

김영봉｜국토연구원 연구위원

머리말

21세기는 국경의 개념을 넘어선 교류와 협력이 활

발하게 이루어지면서 개방과 자유화의 폭이 크게 확대되고, 한편으로는 국지적인 지역경제권의 형성 으로 치열한 경제경쟁이 예고되고 있다. 급변하는 여건 속에서 한반도를 둘러싼 동북아는 중국의 개 방과 경제적 성장, 러시아의 시장경제로의 전환, 그 리고 북한의 개방 움직임과 남북교류협력의 확대 등으로 인적∙물적교류가 크게 진전되고 있다.

남북한은 지난 반세기 동안의 분단과 단절의 벽 을 넘어 이제 상호 교류와 협력의 증진과 평화와 화 합의 관계를 다져가기 위해서 핵문제 등 어려운 여 건 속에서도 온 힘을 기울이며 나아가고 있다. 특히

2000년 6월 남북정상회담과 이에 따른 남북공동선

언은 한반도에서의 평화의 정착과 화합에 큰 진전 을 보여주었으며, 남북 간 교류와 협력의 활성화에 기틀을 마련해 주었다. 그동안 첨예하게 대립되어

왔던 남북 간 긴장관계는 남북의 통합과 국토의 공 동활용 등 미래 통일국토에서의 국토이용에 대한 장기적인 국토비전 마련에 대한 여유를 주지 못함 으로써 이에 대한 연구가 매우 소극적으로 이루어 져 왔다.

독일의 동서독교류협력의 진전과 통일과정에서 의 경험은 우리의 남북교류협력의 증진과 통합국 토의 준비에 많은 시사점을 보여주고 있다. 특히 동 서독 접경지역의 체계적인 관리와 공동활용은 동 서독 간 긴장완화와 교류협력의 증진을 가져왔고 통일로의 접근에 크게 도움을 주었다. 이제 우리는 앞으로 다가올 남북교류협력의 본격화시대와 통일 국토를 염두에 두고 국토의 효율적 관리를 구상해 야 할 시점을 맞이하고 있다.

우리 국토는 지난 반세기 동안의 분단으로 인해 서 국토의 불균형발전이 크게 심화되어 왔으며, 특 히 남북이 군사적으로 대치하고 있는 접경지역은 높은 잠재력에도 불구하고 매우 낙후되어 있다. 이

제 교류협력의 본격화시대를 맞이해 새로운 차원 의 국토개발전략을 수립해야 할 시기다. 그동안 안 보우선으로 인해서 소외되어 왔던 접경지역에 대 한 국토의 중심지대로서의 역할을 회복할 수 있는 국토개발전략이 통일기반 구축의 차원에서 계획되 고 추진되어야 할 것이다.

따라서 이 글에서는 남북한 국토공간정책의 전 개와 남북교류의 활성화 및 미래의 국토통합에 대 비한 국토개발 과제를 살펴보았다. 나아가 통일과 정에서의 국토공간이용 시나리오를 북한의 개방단 계별 접경지역의 기능과 역할에 대해서 검토하고 접경지역에서의 남북교류협력방안을 모색하였다.

남북한 국토공간정책의 전개

1. 북한의 국토개발정책

북한의 국토개발정책은 민족자력갱생이라는 커다 란 틀 내에서 이루어지고 있으며 주요시기별 국토 개발의 기본방향 역시 이를 추구하는 방향으로 설 정되어 왔다. 국토개발정책의 기본방향은 첫째, 자 연개조사업으로 외부에 의존하기보다는 국토를 최 대한 이용하자는 것이다. 자력갱생의 바탕 위에 국 내에서 이용가능한 자원을 최대한 활용하여 경제 를 운용하자는 것이다. 둘째, 지역 간 균형개발 및 군단위의 개발을 통해 도시와 농촌의 격차를 줄이 고 균형발전을 펼친다는 것이다. 지역 간의 균형개 발은 동부, 서부, 북부, 3개 경제지역 간 또는 도 간 의 균형개발과 지역 내 소지역 간 및 소지역을 포함 한 군단위지역의 균형개발을 의미하고 있다. 셋째, 경제건설과 국방건설의 병행으로 경제와 국방부문

의 중요성을 동등하게 보고 균형 있게 발전시켜나 가는 것이다. 이는 산업을 분산시키고 지방공업을 발달시킴으로써 물자의 보급을 용이하게 하고 특 정지역의 경제력집중을 줄이자는 것이다. 군수 및 기계공업은 전략상 안전지대인 북부지역으로 이전 하고 휴전선 인접지역과 기존 공업지역인 관북지 역은 제한하였다.

1945년에서 1946년까지 북한의 국토개발정책은

먼저 평양주변의 보통강 개수공사를 착공하고, 인 민위원회 제54차회의에서 가항수로 건설의 필요성 이 제기되었다. 그후 1948년 김일성의 백무고원 현 지 지도를 통해서 북부고원지역의 개발이 지시되고 나아가 내각회의에서 김일성이 간석지 개간사업을 지시함에 따라 국토개발사업이 본격화되었다.

북한은 6∙25전쟁으로 공장시설을 비롯하여 교 통시설, 발전시설, 주택 등의 큰 피해에 대해 1954 년부터 전후 복구 3개년 계획을 수립하여 파괴된 각종 산업기반시설을 복구하는 한편, 농경지 확장 을 위한 간석지조사 사업을 실시하는 등 농업기반 시설의 확충에도 심혈을 기울였다. 북한은 이 기간 동안‘군중동원방식’으로 전쟁복구사업을 추진하 여 어느 정도 성과도 거두게 되자 그 여세를 몰아

1957년부터 5개년 계획을 수립하여 추진하였다.

이 계획은 사회주의경제의 기초강화와 주민의 기 본적 생활요소 확보를 목표로 하고 있으며, 중공업 을 우선적으로 발전시키면서 경공업과 농업을 병 행발전시킨다는 원칙을 세우고 계획을 추진하였 다. 이 기간 동안 농업의 수리화사업이 추진되고 원 산∙평양 등의 도시개발 방향이 되었다.

1961년부터는 제1차 7개년 계획이 추진되었으

며, 이 계획은 나중에 계획기간을 3년 연장시켜

1970년까지 10개년 계획으로 수정하여 실시하였

다. 이는 5개년 계획의 성과를 바탕으로 농업∙공 업부문에서 기술혁신을 추진하여 자립경제로 한 걸음 다가서는 것을 목표로 하고 있다. 이 기간 동 안에 대동강 종합개발계획이 발표되고 산지개발 기본방침과 농촌 4화(수리화, 기계화, 전기화, 화학 화)정책이 추진되었다.

1971년부터 추진된 6개년 계획기간에는 자연개

조 5대 방침이 천명되었는데 이는 1976년 10월 노 동당 제5기 12차 전원회의에서 확정되었으며 밭관 개, 다락방 조성, 토지정리 및 개량, 간석지 개간, 치산치수 사업 등의 5가지 사업이 주요내용이다.

이들 5가지 사업은 공히 농업개발 특히 농경지의 확장과 관계된 것으로 이는 6개년 계획기간 중 (1971~1976년)에 추진하였던 농업기술 혁명과 농 업생산의 집약화만을 통해서는 식량증산 목표달성 이 곤란하다는 사실에 기초를 두고 있다. 1978년부 터 추진된 제2차 7개년 계획기간에 4대 자연개조사 업 확정과 대동강, 위원, 희천발전소 조기완공, 철 도 전기화 1,600km, 철도건설 335km(강계-무산) 등의 국토개발사업이 추진되었다. 북한의 국토개 발은 국토개발 수립 근거법인 토지법이 1977년 최 고인민회의 제5기 제7차 회의에서 채택됨에 따라

1977년부터 제도적인 뒷받침하에 본격적으로 국토

개발 사업이 시작되었다고 할 수 있다. 그러나 북한 이 아직까지 남한의 국토종합개발계획과 같은 국 토건설총계획을 수립∙시행하지 않고 있어 체계적 으로 국토계획의 연혁을 분석하기에는 한계가 있 다. 하지만 북한이 토지법 제정 이전부터 사회주의 경제계획의 틀 안에서 국토개발계획을 대대적으로 추진해 온 것으로 볼 때 북한의 국토개발 연혁은 북

한이 사회주의 경제계획제도를 도입하여 추진한 때부터라고 보는 것이 현실적이라고 할 수 있다.

북한은 1980년 10대 전망 목표를 공포하게 되는 데 10번째 목표로 간석지 개간 30만ha(10년간)를 제시하였고 이 중 제2차 7개년 계획기간에 10만ha 를 추진토록 하였다. 또한 4대 자연개조 사업을 추 진하였는데 이는 간석지 개간, 새땅찾기, 남포갑문 건설, 태천발전소 건설 등의 4가지 주요개발사업을 칭하는 것으로 기존의 자연개조 5대 방침을 보다 구체화, 현실화한 것이라 볼 수 있다. 이는 1981년 노동당 제6기 4차 전원회의에서 김일성의 지시에 의해 시작되었다. 1987년부터 추진된 제3차 7개년 계획에는 많은 국토개발사업이 포함되었다. 공업생 산력 확대를 위한 공업기반을 지방으로 확대하여 지방에서 생필품을 생산하게 하였으며 특히 지방공 업의 육성을 통해 군단위의 자급자족을 원칙으로

1980년에 각 군당 평균 25개 이상의 지방공업을 배

치하였다. 이와 함께 30만ha의 간석지개발 등 대자 연개조 사업을 완성하고 평양-개성 간, 원산-금강 산 간 고속도로건설, 금강산∙묘향산개발 등의 대 규모사회 간접자본을 확충하였다. 특히 1986년 5월 에 대동강의 하구에 건설한 서해갑문은 5만 톤급의 배들이 통과할 수 있는 3개의 갑실과 36개의 수문 이 있으며 북한이 자력으로 건설한 토목사업으로 대외적으로 자랑하는 대규모 건설사업이다.

북한은 1990년에 들어 대규모 토지정리사업을 시작해 다락밭들과 뙤기논들을 정리하였으며, 개 천에서 태성호의 수로와 백마에서 철산의 수로를 완성하였다. 동시에 국제적 고립을 탈피하고 주변 국과 국제사회로부터 경제재건에 필요한 자금과 기술을 지원받음으로써 경제회생을 도모하기 위해

서 정치적으로 크게 영향을 받지 않을 지역을 선택 하여 경제특구를 설치하기 시작하였다. 이에 따라 북한은 1991년 최초의 경제특구라 할 수 있는 나

진∙선봉 경제자유무역지대를 조성하여 외국인직 접투자 유치를 추진하였다. 현재 나진∙선봉 경제 자유무역지대에서는 중국, 일본의 기업들이 관광,

기간 경제계획 주요 국토개발사업

1945~1946년 정비기 �보통강 개수공사 착공

1947년 제1차 1개년 계획 �인민위원회 제54차회의, 가항수로의 건설 필요성 제기

1948년 제2차 1개년 계획 �김일성의 백무고원 현지지도: 북부고원지역의 개발지시

�내각회의에서 김일성 간석지 개간사업 지시

1949~1950년 2개년 계획

1951~1953년 6∙25전쟁

�전시수송을 위하여 가항수로의 개발필요성 본격 제기

�평양시 복구재건에 대한 내각결정 125호(북한 도시계획의 모체)

�도시복구 및 건설계획 실시를 위한 내각결정 1954~1956년 인민경제 복구발전 3개년 계획

�간석지 개간사업 본격 착수

�황해안 간석지에 관한 기초조사 수행

�평양시 총계획 발표 1957~1961년 인민경제발전 제1차 5개년 계획

�노동당 중앙위원회 전원회의: 농업의 수리화, 관개시설 개발 결정

�내각결정 68호: 원산시 도시개발방향 결정(항구 및 휴양도시화)

�노동당 확대회의 평양시 종합개발계획 확정

1961~1970년 제1차 7개년 계획

(3년 연장으로 10개년 계획)

�내각결정 77호로 토지개간령을 공포, 간척사업 중앙에서 직접관장

�대동강 종합개발계획 발표

�노동당 중앙위원회 상무위 북청확대회 산지개발의 본격추진 지시

�농촌 4화(수리화, 기계화, 전기화, 화학화)정책 추진

1971~1976년 인민경제발전 6개년 계획

(1977년은 조정기)

�노동당 5기 12차 전원회의: 자연개조 5대방침 천명

�해주시 개발계획 확정

1978~1984년 인민경제발전 제2차 7개년 계획

�노동당6기4차전원회의 4대 자연개조사업 확정발표(간석지 10만ha)

�대동강, 위원, 희천 발전소 조기 완공

�철도신설(335km), 전철화(1,600km)

�남포시 및 함흥시 개발방향 확정

�노동당 6기 8차 전원회의 5대 지구

(순천, 안주, 남포, 청진, 함흥) 건설계획 발표

�간석지 개간(10년간) 30만ha(1980년 10대 전망목표)

1985~1986년 조정기

1987~1993년 제3차 7개년 계획

�대자연개조사업의 완성(30만ha 간석지개간, 150만ha 경제림 조성)

�기존 공업지구의 생산력 강화

�신규수력발전시설 400만Kw 이상 건설

�북부 순환철도망의 완성, 평양-청진 간 복선철도 완공

�서부지역 수로공사의 계속 추진

�매년 15~20만 세대의 주택건설

�주요 간선도로의 고속도로화(평양-개성 간, 원산-금강산 간)

�금강산, 백두산, 묘향산의 종합개발

1994~현재 대외개방 추진기

�평양-남포 간 청년영웅도로, 평양-향산 간 관광도로

�개천-태성호 수로, 백마-철산 수로 건설

�남강수력, 안변청년수력 건설, 기타 중소형발전소 건설

〈표 1〉북한의 경제계획과 주요 국토개발 추진내역

운수, 에너지, 통신부문에서 일부 투자사업을 진행 하고 있으나 폐쇄적인 운영으로 효과는 매우 미미 한 실정이다.

북한은 2000년대에 들어서 평양-남포 간 청년 영웅도로(2002년 완공)를 건설하고 이어서 평양- 향산 간 관광도로(2005년 완공)를 고속화하는 등 국토전반에 걸쳐서 도로를 정비하였다. 또한 나 진∙선봉 경제자유무역지대의 실패와 북한 경제의 어려움을 극복하기 위해서 개성, 금강산, 신의주 등 새로운 경제특구 개발을 추진하였다. 북한은 접경 지역을 중심으로 국토를 개방함으로써 정치적인 안정과 경제적 효율을 추진하는 국토개발정책을 전개하고 있다. 북한은 국경선을 맞대고 있는 북중, 북러, 남북 접경지역에 전략적으로 경제특구를 개 발하여 지역개발과 경제발전을 추진하고 있는 것 으로 판단된다. 나진∙선봉 경제자유무역지대는 러시아 극동지역과 중국 동북3성의 투자수요 유치 와 교류협력을 겨냥하고 있는 것으로 보이며, 신의 주특별행정구는 중국 및 유럽투자자 등 제3국을 겨 냥하여 개발을 추진하고 있는 것으로 판단된다. 그 리고 개성공업지구와 금강산관광지구는 남한 기업 의 투자유치에 초점을 맞추고 있는 것으로 보인다.

이와 같이 최근의 북한 국토개발정책은 국토의 주 요지점을 중심으로 경제특구를 설치하여 국토의 효율적인 개발과 대외개방정책을 전개하고 있다.

2. 남한의 국토개발정책

남한의 국토개발정책은 해방직후 미군정기간 (1945~1948년)의 복구사업에서부터 시작되었다 고 볼 수 있다. 이 시기에 추진된 사업으로는 철도,

도로, 하천, 항만 등의 복구 및 건설사업이 주를 이 루었으며, 최초의 사업은 경경선(京慶線)의 일부 인 제천-풍기 간 전철공사와 함창-영덕 간의 도로 공사 그리고 서울-개성 간 도로상의 임진강교 가 설 등의 사업이었다. 정부수립 후의 국토정책 (1948~1959년)을 보면 전후복구사업에 치중하면 서 미래를 대비한 경제개발계획의 수립도 착수하 였다. 특히 철도∙도로∙발전소 등의 사회간접자 본과 농공생산 부문의 파괴된 시설복구 등이 대외 원조를 통해서 이루어졌다.

1960년대에는 자원개발, 공업지역조성, 사회간

접자본 확충을 위한 사업이 추진되고 경제개발 3개 년 계획이 수립되었으나 4∙19혁명으로 실현되지 못하였다. 그후 군사정부에 의해서 제1차 경제개발

5개년 계획(1962~1966년)이 수립되고 이 계획에

의해서 고속도로와 항만 등이 추진되었다. 이때 최 초의 전국계획인 대국토건설계획(1967~1976년) 이 수립∙발표되었다.

남한에서 본격적인 국토개발이 착수된 시기는

1970년대이며, 1972년 처음으로 전국적이고 체계

적인 제1차 국토종합개발계획(1972~1981년)이 공포∙시행됨으로써 제도적 장치를 통하여 국토의 공간계획이 수립∙추진되었다. 제1차 국토종합개 발계획은 도시와 농촌지역의 균형된 발전과 농공 병진을 꾀할 수 있도록 모든 산업을 조화 있게 배치 하여 국민의 생활수준 향상을 도모할 수 있도록 국 토구조와 환경을 개선하는 데 목표를 두었다. 이러 한 목표를 달성하기 위해 국토이용관리의 효율화, 개발기반의 확충, 국토포장자원 개발과 자연의 보 호보전, 국민생활환경의 개선이란 4가지 세부사항 을 설정∙추진하였다.

국토개발정책은 한정된 투자재원의 효율성을 높이기 위하여 개발잠재력이 높은 지역을 집중개 발하는 거점개발 방식을 주된 수단으로 선택하였 다. 개발전략으로는 대규모 산업기지 건설, 교통통 신망의 확충, 낙후지역 개발을 위한 지역기능의 강 화 등에 초점을 맞추고 있다. 공업기지 중심의 거점 개발시책은 동남해안공업‘벨트’의 조성, 북평공업 기지 건설을 위시하여 대전, 구미, 목포, 광주, 원주 등 지방공업단지의 개발육성으로 실현되었다. 이 에 따라 공업화와 도시화가 가속화되었으며, 거점 개발에 따른 국토의 양극화 현상이 심화되면서 공 업화에 따른 환경문제가 부각되기 시작하였다.

제2차 국토종합개발계획(1982~1991년)은 선 행계획의 거점개발방식에 대한 수정과 변화를 가 미하면서 국토계획에 대한 전국적 차원에서의 제 도적 장치에 영속성을 부여하고자 하는 계획이었 으며, 기본목표는 인구의 지방정착 유도, 개발가능 성의 전국적 확대, 국민복지 수준의 제고, 국토자연 환경의 보전에 두고 있다. 개발전략으로는 서울, 부 산 양대도시의 성장억제와 인구분산, 국토의 다핵 화를 위한 성장거점도시의 육성 및 지역생활권 조 성 등으로 하였다.

이 기간은 국토 및 지역계획이 성숙기에 접어들 었으나, 인구분산 및 지역균형개발을 위한 성장거 점도시 육성책이 제대로 추진되지 못하였다는 특징 이 있다. 또한 아시안게임과 88올림픽 등으로 국토 개발 투자가 수도권에 집중되고 인구집중이 심화됨 으로써 지역균형개발에 어려움이 가중되었다.

인구정착을 유도하기 위한 생활권 구상은 현실 적인 경제권이 뒷받침되지 못하여 지역통합이 결여 되는 등 소기의 목적을 달성하지 못하였다. 이에 따

라 정부는 국토개발의 불균형 문제를 시정하고 대 내외적인 여건에 신속히 대처하기 위하여 수정계획 을 수립하였으며, 수정계획에서는 국토공간의 다핵 화, 국민생활의 형평화, 국토이용의 고도화에 목표 을 두었다. 특히 수도권에 대응한 광역개발권으로 서 중부권, 동남권, 서남권을 설정하여 수도권 중심 의 국토공간구조를 개편하는 데 중점을 두었다.

제3차 국토종합개발계획(1992~1999년)은 그 기본목표를 지방분산형 국토골격의 형성, 생산적 자원절약적 국토이용체계의 구축, 국민복지향상과 국토환경의 보전, 남북통일에 대비한 국토기반조 성에 두고 있다. 여기에서도 수도권 집중형의 국토 골격구조를 지방분산형으로 분산시켜서 종래까지 억제정책에 치우친 소극적인 개발을 지양하고 도 시와 농촌을 유기적으로 개발하도록 하고 있다. 이 를 위하여 아산, 군장, 대불, 광양 등 서해안 중심의 산업거점을 형성하고 이 계획의 실행을 위해 부산 권역, 대구권역, 광주-목포권역, 대전권역, 아산만 권역, 군산-장항권역, 광양만권역 등 7개 광역개발 권역을 지정하였다.

이 계획이 기존의 계획과 다른 점 중의 하나는 통일에 대비한 국토기반의 조성을 목표로 설정하고 있다. 이를 위하여 금강산-설악산을 연계한 국제적 관광지대 개발과 단절된 남북교통망의 복원, 나아 가 남북접경지역의 체계적인 개발사업 등이 계획되 었다. 3차에 걸친 국토종합개발계획은 우리 국토의 경쟁력과 생산성을 제고시켰고 삶의 질을 향상시켰 지만, 한편으로는 지역 간 불균형의 심화, 환경오염 및 난개발을 가져왔으며 아직도 부족한 교통인프라 와 각종 재난에 대비한 방재체계의 미비로 국토관 리의 안전성에 문제점이 드러나고 있다.

제4차 국토종합계획(2000~2020년)은 2020년 을 향한 국토발전의 기본방향을 포괄하는 이념이 자 기조도‘21세기 통합국토의 실현’을 설정하고 있다. 이는 국내의 지역 간 통합, 남북한 통합, 동북 아지역과의 통합, 그리고 개발과 환경의 통합을 함 께 담는 이념이다. 지구촌으로 열린 21세기 통합국 토의 실현이 제4차 국토종합계획 내용에 전면적으 로 흐르고 있는 계획기조다.

제4차 국토종합계획에서 추구하고자 하는 기본 목표는 4가지다. 첫째는, 국토의 균형개발을 통해 지역 간의 통합을 도모하고, 각 지역이 저마다의 개 성과 특성을 살린 발전기반을 확보하여 전국 어디 에서나 골고루 잘 살 수 있는 국토여건을 조성하는 것이다. 둘째는, 국토계획의 전 분야에서 개발과 환

경의 통합을 지향함으로써 지속가능한 국가발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상에 기여하는 것이다.

셋째는, 인프라와 세계화 기반이 구축된 열린 국토 를 지향하며, 동북아지역과 세계와의 통합을 구현 하는 것이다. 넷째는, 남북 간의 적극적인 교류협력 으로 남북의 조화로운 통일을 지향하고, 이를 위한 남북협력기반을 조성함으로써 남북한의 통합을 도 모하는 것이다.

제4차 국토종합계획수정계획(2006~2020년)은 제4차 국토종합계획(2000~2020년)의 이념인‘21 세기 통합국토 실현’을 계승하면서 계획수립 이후 진행되고 있는 국내외의 여건변화를 반영한 새로 운 국토전략이다. 기조는‘약동하는 통합국토’의 실현이다. 여기에는 두 가지 이념이 담겨 있다. 첫

구분 제1차 국토계획 (1972~1981년)

제2차 국토계획 (1982~1991년)

제3차 국토계획 (1992~2001년)

제4차 국토계획 (2000~2020년) 1인당 GNP 319달러(1972년) 1,824달러(1982년) 7,007달러(1992년) 1만 841달러(2000년, GNI)

기본목표

�국토이용관리 효율화

�사회간접자본 확충

�국토자원개발과자연보전

�국민생활환경의 개선

�인구의 지방정착 유도

�개발가능성의전국적확대

�국민복지수준의 제고

�국토자연환경의 보전

�지방분산형국토골격형성

�생산적∙자원절약적 국토이용체계 구축

�국민복지향상과 국토 환경보전

�남북통일대비 기반조성

�21세기 통합국토 실현을 위한 4대목표 - 균형국토, 녹색국토,

개방국토, 통일국토

개발전략 및 정책

�대규모 공업기반의 구축

�교통통신, 수자원 및 에너지 공급망 정비

�부진지역 개발을 위한 지역기능 강화

�국토의 다핵구조 형성과 지역생활권 조성

�서울, 부산 양대도시의 성장억제 및 관리

�지역기능 강화를 위한 교통∙통신 등 사회간접 자본 확충

�후진지역의 개발촉진

�지방육성과 수도권 집중억제

�신산업지대 조성과 산업구조의 고도화

�종합적 고속교류망 구축

�국민생활과 환경부문의 투자증대

�남북교류지역의 관리

�개방형 통합국토축 형성

�지역별 경쟁력 고도화

�건강하고 쾌적한 국토환경 조성

�고속교통∙정보망 구축

�남북한 교류협력기반 조성

특징 및 문제점

�거점개발방식의 채택

�경부축 중심의 양극화 초래

�양대도시의 성장억제 및 성장거점도시의 육성에 의한 국토균형발전 추구

�구체적 집행수단의 결여로 국토의 불균형 지속

�세계화∙지방화 등 여건반영 미흡

�WTO 출범 등 국토 개발의 기조 변화

�개방형의 π형 연안 국토축과 10대광역권을 개발하여 지역균형개발 촉진

�국토환경의 적극적인 보전을 위해 개발과 환경의 조화전략 제시

<표 2> 국토종합계획의 추진 경위

째는 국가의 도약과 지역의 혁신을 유도하는 약동 적 국토를 실현하는 것이다. 즉 저비용 고효율의 국 토를 조성하여 대외적으로는 세계 일류국가로 도 약할 수 있는 기반을 구축하고, 대내적으로는 지역 별로 특색 있는 전략산업의 육성과 혁신주도형 지 역발전기반을 조성하여 자립형 지방화를 촉진하고 자 한다. 둘째는 지역 간 균형발전과 남북이 상생하 는 통합국토를 실현하는 것이다. 이는 지방분산 및 분권을 통하여 지역균형발전을 도모하고 선택과 집중을 병행하는 국토발전체계를 구축하여 국토이 용의 효율성을 증대하는 한편, 남북한 및 동북아 국 가와의 상생적 협력을 선도하는 초국경적 국토경 영 기반을 구축하고자 한다.

‘약동하는 통합국토’의 실현을 위하여 다음과 같은 5가지 기본목표를 설정하고 있다. 첫째는 상 생하는 균형국토다. 다핵분산형 국토구조를 형성 하고 지역별로 특화된 발전기반을 구축하여 국토 의 균형발전을 촉진한다. 둘째는 경쟁력 있는 개방 국토다. 우리나라가 동북아의 물류∙금융∙교류중 심지로 도약하기 위해 국토의 개방거점을 확충하 고 상생적 국제협력을 선도하는 기반을 조성한다.

셋째는 살기좋은 복지국토다. 도시 및 농촌의 정주 환경을 개선하여 국민 모두가 풍요롭고 쾌적한 삶 을 누리는 국토를 조성한다. 넷째는 지속가능한 녹 색국토다. 국토의 지속가능성을 고려하여 환경친 화적 개발을 강화하고 국토생태망 구축과 연결성 을 강화한다. 다섯째는 번영하는 통일국토다. 한반 도의 평화와 공존을 위한 접경지역의 평화벨트 조 성과 북한지역 개발을 위한 남북 간 협력체제를 정 립하며, 남북한 경제협력과 국토통합을 촉진할 수 있도록 한반도 통합인프라 구축과 국내외 지원체

제를 확립한다.

남북교류협력시대의 국토개발과제

1. 국토공간의 양극화 시정

한반도는 남북의 분단으로 인해서 공간적인 구조 와 관리측면에서 많은 문제점을 드러내고 있다.

우선은 국토의 분단으로 인해서 국토공간구조와 계획, 그리고 개발이 상호 연관성을 무시한 상태 에서 진행되어 왔다. 따라서 남과 북은 단절된 상 태에서 제한된 국토공간계획을 각각 독립적으로 수행함으로 인해서 국토공간구조가 하나의 통합 된 형태로 관리되지 못하고 기형적인 형태로 성장 되어 왔다.

북한지역은 중요한 산업시설을 내륙으로 이전 하고 휴전선 연접지역에 대해서는 국토의 개발과 산업의 배치에서 제외함에 따라 국토공간개발이 차츰 남과 북으로 그리고 해안지역보다는 내륙지 역으로 배치하는 양극화 현상이 두드러지게 나타 나고 있다. 따라서 황해도와 강원도 지역의 산업은 매우 열악하며 해방이전 해안선을 따라 동서로 이 루어졌던 산업지대가 한∙중 국경지역인 두만강과 압록강 연변으로 새롭게 배치되는 양상을 드러내 고 있다.

남한의 경우 제3차에 걸친 국토종합개발 기간 동안에 국토의 균형개발과 인구의 지방정착화를 지속적으로 추진하여 왔지만 국토의 불균형과 지 역의 편차는 더욱 심화되어 가고 있어 국토의 효율 적 관리에 문제점으로 드러나고 있다.

국토면적의 25.3%인 서울 - 부산축상에 인구가

계속 집중되어 1980년 59.5%에서 1990년대에는

70%, 2005년 현재 76.9% 수준으로 증대했다. 경제

개발초기 경제의 효율성 극대화를 위한 산업배치 정책은 입지여건이 양호한 지역에 산업단지를 집 중적으로 개발하였고, 특히 동남해안을 중심으로 한 산업의 집중배치는 동남해안공업벨트를 조성하 면서 국토의 양극화를 심화시키는 결과를 초래하 였다. 한편 급속한 도시화는 산업이 발달한 서울- 부산축을 중심으로 하여 이루어짐으로써 그외의 지역은 인구의 심한 감소 현상까지 나타났다. 특히 남북접경지역은 잠재력이 높은 지역임에도 불구하 고 군사작전상의 이유로 각종 규제와 통제를 가해 옴에 따라 산업과 생활환경 측면에서 크게 낙후되 고 전반적으로 인구감소 현상이 드러나고 있다.

이제 남북교류협력의 본격화시대를 맞이하여 미래의 통일된 국토를 염두에 두고 국토공간정책 을 추진해 나아가야 될 때를 맞이하고 있다. 따라서 그동안 심화되었던 국토공간의 양극화 현상을 시 정하고 치유하는 데 정책의 우선을 두고, 나아가 남 북교류협력시대에 부응한 국토공간정책에 초점을 맞추어가야 할 것이다.

2. 접경지역의 국토중심성 회복을 위한 공간정책 마련

남북한 교류와 협력의 본격화시대에는 지리적으로 연접한 남북접경지역에서 상호 교류와 협력이 가 장 활발하게 이루어질 것이다. 따라서 이 지역에 대 한 체계적인 관리와 집중적인 지원이 국가적인 차 원에서 시급하게 추진되어야 할 것이다. 우선적으 로 분단된 상태에서 그동안 계획되어 왔던 국토종 합개발계획이 통합국토 차원에서 한반도 전체와

나아가 동북아에서 우리 국토의 위상을 바라보면 서 재정립되어야 할 것이다. 특히 남북접경지역의 경우 국토의 중심부에 위치하고 있으면서도 남북 의 분단으로 인해서 국토의 변방으로 간주되어 왔 던 사고의 틀을 바꾸어 그 중심성을 회복시켜야 할 것이다.

이제 이 지역은 남북교류협력의 중심지대로서 교류협력지구의 설치와 남북 간 단절된 교통망의 연결, 그리고 각종 남북협력사업의 준비가 다가올 통합국토시대를 바라보면서 추진되어야 할 것이 다. 특히 그동안 군사시설보호법과 수도권정비계 획법 등에 의해 규제되어 높은 잠재력에도 불구하 고 그 기능을 발휘하지 못한 경기북부지역과 강원 북부지역에 대한 종합적이고 합리적인 관리와 국 가적인 지원대책이 시급하게 수립되어야 할 것이 다. 따라서 이 지역에 대한 기능을 회복시키고 국토 이용의 극대화를 가져오기 위해서는 각종 제도의 개선이 우선되어 그동안 규제로 인해서 기형적으 로 이루어졌던 지역개발이 종합적이고 체계적으로 수립되고 추진되어야 할 것이다.

아직도 군사적으로 첨예하게 대치하고 있는 남 북접경지역은 그 계획과 관리에 있어서 군사작전 수행과 지역개발의 조화를 위한 지혜로운 접근이 필요하다. 또한 자연생태계의 보전과 개발의 균형, 정주여건 조성을 위한 기반산업의 육성, 그리고 남 북교류협력 및 국토통합의 체계적인 준비 등 풀어 가야 할 중요한 사안들이 과제로 남아 있다. 한편 이번 접경지역지원법에 의한 접경지역종합관리계 획에서는 이러한 부분들이 체계적으로 잘 정리되 어 남북교류협력의 전진기지로서의 역할을 수행해 나아갈 수 있도록 하여야 할 것이다.

3. 합리적 토지이용체계의 수립

남북한 접경지역은 쌍방의 군사력이 집중되어 있 는 고도의 군사작전지역으로 군사시설 입지 및 군 사시설보호구역으로 설치되어 있어 방대한 토지가 통제와 규제지역으로 묶여 있어 귀중한 국토자원 이 효율적으로 활용되지 못하고 미개발 상태로 남 아 있는 실정이다. 따라서 접경지역 전반에 대한 합리적인 토지이용 방안이 수립되고 이를 체계적 으로 활용할 수 있도록 지역의 특성을 따라 권역을 설정하여 합리적으로 관리해야 할 것이다. 특히 자 연생태계 우수지역과 희귀생태자원이 있는 지역은 철저한 보전대책을 강구하고 동시에 합리적인 지 역자원의 활용과 개발에 대한 이용체계를 정립해 야 할 것이다. 또한 토지이용 규제완화를 위한 제 도의 정비로 접경지역의 방대한 토지자원을 생산 적으로 이용하는 방안을 강구하여 국토이용의 극 대화를 기해야 할 것이다. 이를 위해서 철저한 보 전지역과 지속가능한 이용지역 그리고 개발지역으 로 토지자원을 구분하여 생태계의 효율적인 보전 과 토지의 생산성을 최대한 높이는 토지의 특성에 따른 권역의 설정이 이루어져야 할 것이다.

동시에 미래의 통일국토에서의 공간적인 연계 와 일체성 회복을 위한 남북한 접경지역 공동이용 체계를 수립하여 분단 전의 토지이용체계를 확립 해야 할 것이다. 한편 남북한 접경지역의 지역특성 을 고려한 자연환경의 이용, 개발, 보존에 관한 토 지이용 계획이 세부적으로 수립되고 남북이 공동 으로 실현해 나아갈 수 있는 토지이용에 관한 남북 한 제도가 마련되어야 할 것이다. 나아가 보전 및 규제일변도의 토지이용을 평화관광, 생태관광 등

국민의 다양한 여가수요에 대응할 수 있도록 개선 하고 토지이용 규제지역을 면밀히 조사하여 개발 가용 토지자원을 발굴하고 이를 활용할 수 있도록 대책을 강구해야 할 것이다. 또한 남북한 접경지역 의 생태관광자원과 역사적 관광자원의 네트워크화 를 통한 연계이용체계를 확립하여 생산적이고 효 율적인 토지이용체계를 수립해야 할 것이다.

남북접경지역에서의 협력적 국토이용 전략

1. 개방단계의 설정과 남북한 교류협력의 추진

개방단계의 설정은 북한의 대외개방 정도에 따라 개방추진기(제한적 교류협력기), 개방확대기(통일 준비기), 개방정착기(통일실현기)로 구분하였다.

개방추진기는 북한의 개방을 위한 준비의 단계로 남북한 교류협력이 매우 제한적이며, 개방지역도 체제상에 부담이 적은 변방지역을 지정하고, 제도 적인 장치도 미진하여 다소 불확실한 현재와 같은 상태다. 이 단계에는 남북 간의 긴장관계가 계속되 고 민간주도 정부지원 형태의 교류협력이 이루어 지게 될 것이며, 특히 정치적으로 혹은 군사적으로 부담이 없는 국경지역과 일부 연안지역을 개방하 여 대외기업의 투자를 유도하나 경제개혁은 체제 의 안정상 주저할 것이다. 남북관계는 교류협력을 통한 대화와 협력의 모색기라 볼 수 있다.

개방확대기는 북한이 개방을 위한 제도적 장치 를 마련하고 개방지역을 전 지역으로 확대하며 경 제적인 성장을 위한 시장경제 제도가 부분적으로 도입되면서 남북한의 교류협력이 활발하게 진행될 것이다. 이 단계에는 부분적으로 경제개혁이 시도

되고 개방지역을 중심으로 시장경제의 원리가 적 용되어 외국의 투자가 증가되고 남북 간에 산업의 이전이 활발하게 이루어질 것이며, 남북관계는 통 일의 준비기라 볼 수 있다.

개방정착기는 북한이 대내적으로는 정치∙경제 적으로 안정되고 대외적으로는 경제적 교류와 협 력이 자유롭게 이루어지는 단계다. 이때는 기존 개 방지역의 확대와 함께 경제개혁이 전반적으로 이 루어지고 대외경쟁력이 제고될 것이다. 이와 함께 남북 간에는 경제적인 통합이 시작되어 산업의 재 배치와 산업구조의 조정을 통하여 산업의 혁신을 이루고 대륙연계 신국토축을 형성하여 열린 국토 로서의 동북아 경제권 내 거점기능이 강화될 것이 다. 남북관계는 통일의 실현기라 볼 수 있다.

2. 남북한 협력사업의 단계별 추진방안

1) 개방추진기(제한적 교류협력기)

개방추진기에는 남북한이 교류협력을 추진하기 위 한 여건조성기로 그동안 남북한이 추진해 왔던 남 북교통망의 단계별 복구 및 확충 방안을 강구하는 단계다. 동시에 국내외적으로 보전을 촉구하고 있 는 비무장지대 및 접경지역 생태계 보전을 위한 남 북한 합동조사를 실시하고, 나아가 유네스코에서 관심을 가지고 있는 접경생물권보전지역 지정을 위한 작업을 추진할 것이다. 또한 접경지역에서 빈 번하게 발생하는 홍수 등 시급한 재난의 방지를 위 한 기초사업이 시작되는 단계이며, 근본적인 재난 방지를 위한 임진강 중∙상류지역의 황폐한 산림 지역에 대한 조림사업이 남북한 협력사업으로, 특 히 묘목과 장비 등 남한의 지원이 시작될 것이다.

협력의 주체는 남북한 정부와 국제기구가 될 것이 며 주로 초기에는 북측에 수혜성 사업들이 이루어 지고, 이러한 사업을 효율적으로 수행하기 위한 남 북한 공동추진체의 구성과 임진강유역에 대한 남 북한 공동 실태조사가 이루어지게 될 것이다.

이 시기의 남북한 접경지역은 군사적 대치지역 에서 긴장완화와 교류협력을 위한 만남의 장소로 서의 기능을 수행하게 될 것이다. 국토공간 이용의 측면에서는 남북이 협력사업을 추진하되 비무장지 대 인접지역에서 남북한 협력사업이 이루어지고 남북한 접경지역의 토지이용은 민간인 통제선 남 방을 중심으로 활발해질 것이다.

2) 개방확대기(통일준비기)

이 단계에서는 남북교류협력의 범위를 확대하고 이를 정례화하기 위한 교류협력지구 조성 및 기능 별 활용방안을 마련하여 남북교류협력사업을 좀 더 활성화시킬 수 있는 기반이 조성될 것이다. 특히 개방추진기에 공동으로 기초조사를 수행한 비무장 지대에 대한 주요 생태자원의 공동보전 및 복구사 업을 마무리짓고 자원으로서의 활용방안을 마련할 것이다. 나아가 산업협력 및 문화∙역사적 유적의 공동조사와 보전대책을 수립하여 협력사업을 다양 한 분야로 확대하고, 동시에 평화지대를 민간인통 제지역까지 확대하여 접경지역에서 남북한 평화 분위기를 진작시킬 것이다.

주요 관련사업으로는 임진강의 홍수를 방지하 기 위한 제방의 보강과 함께 비무장지대 내에서의 시범농장이 협력사업으로 시작되고, 북한측의 농 업기반 확충사업이 본격적으로 시작될 것이다. 비 무장지대에서의 시범농장은 이미 농업이 이뤄지고

있는 지역에 대한 확충정비와 새로운 농장에 대한 정밀조사가 이루어질 것이다. 동시에 비무장지대 내 우수한 자연환경을 활용하기 위한 생태공원의 조성과 역사문화 자원의 발굴작업이 시작될 것이 다. 협력의 주체는 남북한정부와 국제기구, 공기 업, 그리고 민간 NGO 등이 적극 참여할 것이다.

이 시기의 남북한 접경지역은 남북한 교류협력 의 장이 구축되어 경제적인 협력이 활성화되고 화 해와 협력의 공간에서 공동생산의 공간으로서의 기능을 수행하게 될 것이다. 국토공간 이용의 측면 에서는 남북의 협력사업이 남북한 접경지역으로 확대되어 민간인 통제선 북방∙남방한계선 지역까 지 경제활동이 활발하게 이루어질 것이다.

3) 개방정착기(통일실현기)

이 단계에서는 정치적인 통일을 위한 준비가 시작 되고 경제적인 통합이 사실상 이루어진 산업의 자 유로운 남북한 이동이 이루어지는 시기다. 남북한 접경지역에서의 주요 교류협력사업들이 추진되어 본 궤도에 오르고 이 지역을 중심으로 남북한 화해 협력의 분위기가 정착되어 갈 것이다. 지역적으로 는 환황해경제권에서의 경제적 거점화 구축을 위 한 서부연안지역의 경제특구 설치가 본격화될 것 이며, 금강산∙설악산 연계 남북관광특구 및 원산 에서 강릉에 이르는 동해안 관광벨트가 조성되어 동북아 관광거점으로서의 역할을 수행하게 될 것 이다. 서부비무장지대의 판문점 인근은 국제평화 단지가 조성되고 이를 통한 접경지역 전반에 평화 적인 분위기가 활성화되어 갈 것이다. 따라서 남북 한 접경지역에서의 협력지구와 협력사업을 수행함 에 따라 평화지대의 확대로 접경지역 평화벨트가

구축될 것이다. 협력의 주체는 남북한 정부와 국제 기구 특히 공기업과 민간기업의 적극적인 참여가 이루어질 것이다.

이 시기의 남북한 접경지역은 경제적인 국경선 이 없는 교류협력의 장이 구축되어 국토의 중심지 대로서의 기능을 회복하게 되고 국제적인 협력의 공간으로서 역할을 수행하게 될 것이다. 국토공간 이용의 측면에서는 남북한 및 국제적인 협력사업 이 남북한 접경지역 전역으로 확대되어 통제와 규 제가 없는 국토공간으로 변모하게 될 것이며 남북 간 및 대륙 간 교통망이 연결될 것이다.

맺음말

개방화와 자유화가 본격화되는 21세기에는 한반도 에서 정치적으로 큰 변혁기를 맞이할 것으로 전망 된다. 남북한 교류와 협력이 활발해지고 반세기 동 안의 남북분단과 이에 따른 첨예한 군사적인 대치 상황이 평화와 공존의 분위기로 바뀌면서 한반도 에서 국토통합의 여건이 조성될 것이다. 비록 북한 의 핵문제로 인해서 아직도 한반도에 긴장이 감돌 고 있지만 그동안의 남북한 협력을 기반으로 인내 를 가지고 발전시켜 나간다면 교류와 협력을 통한 평화의 정착이 한반도에서 이루어질 것으로 기대 된다. 따라서 남북교류협력의 본격화시대와 미래 의 통일에 대비한 체계적인 준비가 각 분야에서 이 루어져야 될 것이며, 특히 국토의 분단 상태에서 이 루어졌던 국토의 이용과 개발체계가 남북교류협력 시대의 개막에 대비한 국토개발전략으로 바뀌어가 야 할 것이다.

새로운 시대에서의 국토개발전략은 통합국토와

국제적인 여건을 내다보면서 개발전략이 수립되고 추진되어야 할 것이다. 이러한 차원에서 볼 때 국토 의 중심지대이면서도 남북분단으로 인해서 체계적 으로 관리되지 못했던 남북접경지역에 대한 관리방 안의 수립은 매우 중요하다. 접경지역은 그동안 군 사작전과 군사시설보호구역 설치로 인해서 정주환 경이 매우 취약하며, 한편으로는 체계적으로 관리되 지 않아 귀중한 생태자원이 훼손되어가고 있다.

접경지역에서의 남북한 교류협력은 북한의 개 방단계에 따라 발전할 것이며 이러한 과정에서 이 지역은 남북한 군사작전지역에서 교류와 협력을 펼치는 평화와 화합의 지역으로 변모할 것이다. 남 북한 협력사업의 전개는 우선 상호 부담이 적은 협 력사업부터 시작하는 것이 바람직스러울 것이다.

이런 차원에서 볼 때 재해방지와 농업공동개발 사 업은 가능성이 매우 높은 협력사업이 될 것이다. 북 한의 자존심을 건드리지 않고 북한의 어려운 식량 문제와 연결시킬 수 있으며 설비를 위한 대규모의 비용이 소요되지 않는 장점이 있다. 이것은 비무장 지대와 남북접경지역의 광활한 평야를 사용하기 때문에 남북이 하나되는 상징적인 의미 또한 크다.

나아가 임진강, 북한강 등의 수자원 공동활용, 생태 자원과 역사 문화자원의 공동 보존작업, 그리고 관 광자원의 공동개발 등으로 이어가고, 동시에 접경 지역의 주요거점에 경제협력지구를 조성하고 남북 한 공동사업을 활성화시킴으로써 접경지역이 국토 의 변방이 아닌 국토의 중앙지대로서 생산성 높게 활용될 수 있을 것이다.

남북교류협력 활성화를 위한 접경지역의 활용 은 단기적인 차원보다는 장기적인 차원에서 바라 보아야 할 것이다. 접경지역은 통일 후 국토자원 활

용의 극대화와 귀중한 생태계의 보존, 그리고 국토 의 대외경쟁력 제고 및 동북아 경제권 형성에서의 중추적 역할 등을 고려하여 남북이 이용해야 할 것 이다.

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