세 번째 해비타트 회의가 전 세계 3만여 명이 참석한 가운 데 10월 17~20일 에콰도르 키토에서 개최되었다. 해비타 트 회의는 1976년 캐나다 밴쿠버에서 처음 개최되었으며, 각국 관계자들이 모여 적정한 주거를 제공하기 위한 노력 이 필요함을 인식하였다. 1996년 터키 이스탄불에서 개최 된 해비타트Ⅱ는 적정한 주거의 보장과 주거권을 인권으로 받아들여야 함을 강조하였다. 올해 개최된 해비타트Ⅲ는
‘모두를 위한 도시’를 주제로 개최되었다. 해비타트는 20 년마다 열리는 유엔의 국제회의로서 향후 20년간 세계 도 시정책의 큰 방향이 논의된다는 점에서 주목해야 할 필요 가 있다. 이번 호 특집에서는 해비타트Ⅲ의 의의와 시사점 을 살펴보고자 한다.
특집기획: 박세훈 국토연구원 연구위원
특집
해비타트III와
우리 도시정책의 과제
해비타트III의 성격과 의의
지난 10월 17~20일 에콰도르의 수도 키토에서 유엔 해비 타트Ⅲ가 개최되었다. 해비타트Ⅲ는 유엔 총회의 결의에 따라 20년마다 개최되는 회의로, 정식 명칭은 제3차 주 택 및 지속가능발전에 대한 유엔회의(the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development)다. 제1차 회의는 1976년 캐나다 밴쿠버에 서, 제2차 회의는 1996년 터키 이스탄불에서 개최된 바 있 다. 해비타트Ⅲ는 향후 20년 세계 도시정책의 방향을 논의 하는 자리로, 그 결과물은 각국의 중앙정부뿐만 아니라 지 방자치단체, 시민사회단체, 민간기업 그리고 개발은행을 비롯한 국제기구의 정책과 활동에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 해비타트Ⅲ가 마무리된 시점에서 그 의의와 주 요 내용을 살펴보고 그것이 우리 도시에 갖는 의미를 되새 겨 볼 필요가 있다.
해비타트Ⅲ의 성격을 이해하기 위해서는 해비타트 회 의의 지난 역사를 돌이켜 볼 필요가 있다. 첫 번째 해비타 트 회의는 1976년 캐나다 밴쿠버에서 개최되었다. 당시 전 세계는 급속한 도시화로 인한 주거 빈곤, 불평등, 삶의 질 저하 등의 문제가 대두되었으나 아직 각국 정부는 도시 화의 관리를 정책의 우선순위에 두지 않았다. 인구의 2/3 가 농촌에 거주하고 있었으며 경제 발전이 국가 정책의 중 심에 있었기 때문이다. 이러한 상황에서 유엔은 주거문제 에 대한 각국 정부의 관심을 촉발하고자 해비타트 회의를 개최하였다. 각국 정부는 회의의 결과로 국가 발전 전략 에 있어서 공간적 접근을 수용할 것과 시민사회 조직 등 의 참여 보장을 결의하였다. 그리고 유엔은 ‘유엔 해비타 트’ - 정식 명칭은 ‘인간정주지에 대한 유엔 프로그램(UN Programme on Human Settlements)’ - 를 설치하였으 며, 케냐 나이로비에 사무국을 개설하였다.
해비타트Ⅱ는 1996년 터키 이스탄불에서 개최되었다.
특집 해비타트III와 우리 도시정책의 과제
해비타트III와 새로운 도시의제
: 주요 내용과 의의
박세훈│국토연구원 연구위원 ([email protected])
01
지속가능개발목표(Sustainable Development Goals:
SDGs)’를 설정하면서 ‘지속가능한 도시와 거주지의 조성’
을 핵심 목표 중 하나로 제시하였다. 이번 해비타트Ⅲ는 유엔의 이러한 노력의 연장선상에서 지속가능한 도시화를 실현할 수 있는 구체적인 실행 수단을 개발하고 이에 대한 회원국들의 합의를 끌어내었다.
기회로서의 도시화: 새로운 도시의제의 배경
해비타트Ⅲ에서는 그 결과물로 ‘새로운 도시의제(New Urban Agenda)’를 채택하였다. 해비타트에 의하면, 새로 운 도시의제는 “지속가능한 도시 발전을 향한 글로벌 스탠 다드 설정을 위한 실천적 문헌”이다(해비타트Ⅲ 홈페이지 www.habitat3.org). 논의의 핵심 의제가 기존의 주거문 제 중심에서 도시정책 전반으로 확대되었다는 점은 주목 할 만하다. 새로운 도시의제에는 도시계획, 재정, 거버넌 스, 문화, 국가도시정책, 주택 등 도시정책에 관련된 모든 의제들이 망라되어 있다. 도시는 단순히 거주 인구를 담는 그릇이 아니다. 도시는 사람들의 삶의 질을 개선하며, 기 후변화 등 환경변화에 대응하고, 지속가능한 발전을 견인 하는 도구다. 도시화를 어떻게 관리하는가가 미래 지속가 능한 사회 발전을 좌우하는 것이다.
새로운 도시의제는 우리의 도시를 보다 포용적이고, 회 복탄력성이 있으며, 지속가능하게 조성할 것을 제안한다.
후안 클로스(Joan Clos) 해비타트 사무총장은 새로운 도 과로 229쪽의 해비타트 의제(Habitat Agenda)를 발간하
였다. 이 보고서는 모두를 위한 적정한 주거를 보장하고, 거주지를 보다 안전하고, 건강하며, 평등하고 지속가능하 고, 생산적으로 조성할 것을 제안하였다.1)
해바타트Ⅱ가 개최된 이후 지난 20년간 세계적으로 정 주 환경이 크게 달라졌다. 오늘날은 도시화의 세기로 일 컬어질 만큼 도시가 보편적인 정주 양식으로 부상하였 다. 도시화의 규모와 속도가 확대되고 커졌으며, 도시가 사회 전반에 미치는 영향도 이전과 비교할 수 없이 증대 되었다. 2016년 세계의 도시 인구는 54.5%를 차지하며, 2050년까지 약 25억 명의 인구가 도시로 이동할 것으로 예상되고 있다. 오늘날 도시는 지표면의 2%에 불과하지 만 GDP의 70%, 온실가스의 70%, 폐기물의 70%를 차지 한다(UN Habitat 2016c). 지속적인 경제 성장에도 불구 하고 도시 내 불평등은 오히려 심화되고 있다. 8억 8천만 명의 인구가 적절한 주거환경과 인프라를 갖추지 못한 슬 럼 지역에 거주하고 있다(Florida 2016). 도시화를 어떻 게 관리할 것인가가 미래 사회를 좌우하는 시기에 이른것 이다.
이러한 여건 속에서 해비타트Ⅲ는 도시화에 대한 새 로운 접근법을 제안한다. 해비타트는 좋은 정책을 통하 여 적절히 관리되는 도시화가 지속가능한 발전에 기여할 수 있을 것으로 보고 있다. 해비타트Ⅲ는 ‘모두를 위한 도 시’라는 주제로 향후 인류가 함께 추구해야 할 도시의 모 습과 이를 성취하기 위한 전략을 제시하였다. 유엔은 지
1) 우리나라는 해비타트Ⅰ에 정부 차원에서 참석하지 않았으나 해비타트Ⅱ에는 당시 건설교통부 장관을 수석대표로 15명의 대표단이 참석하였음. 정부 대표단은 실 무회의 및 고위급 회의 연설을 통해 국제 협력 및 민관 파트너십을 강조하고 우리나라의 도시·주거정책을 소개하였음. 한편 해비타트Ⅱ에서는 민간단체에서도 약 70명이 참석하였으며, 당시 강제 철거 등 우리의 도시문제에 대해 활발하게 의견을 개진하고 국제공조를 도모하였음.
특집 해비타트III와 우리 도시정책의 과제
랑스 철학자 르페브르(Henri Lefebvre)가 제안하고 이 후 비판적인 사회학자, 지리학자들의 지지를 받으며 발 전되어 온 개념이다. 현재 새로운 도시의제에서 이 개념 은 “도시 및 거주지에 대한 공평한 이용, 현재와 미래 세 대의 모든 거주민들이 차별 없이 거주하도록 포용성을 높 이고, 정당하고, 안전하며, 건강하고, 접근가능하고, 지 불가능하고, 회복탄력성이 있고, 지속가능한 도시 및 거 주지를 생산할 수 있도록 보장하는 것”으로 표현되어 있다.
‘도시에 대한 권리’ 개념은 새로운 도시의제가 작성되는 과정에서 개발도상국과 선진국 사이에 중요 쟁점이 되었 다. 개발도상국의 대부분은 이 개념을 지지하고 명시적으 로 포함시킬 것을 주장한 반면, 선진국들은 개념이 명료 하지 않고 기존 국제협약에서 논의된 적이 없다는 이유로 거부하였다.2) 그 결과 ‘도시에 대한 권리’라는 표현은 실제 문건에는 거의 사라지고 ‘모두를 위한 도시’라는 표현으로 순화되었다. 그러나 표현이 수정된 것일 뿐 실제 문건의 내용이 크게 변화된 것으로 보기는 어렵다. 따라서 ‘도시 에 대한 권리’를 새로운 도시의제의 핵심 개념으로 보아도 무방할 것이다.
모두를 위한 도시: 새로운 도시의제의 주요 내용
새로운 도시의제가 마련되기까지 유엔 해비타트는 매우 포괄적인 참여 프로세스를 진행하였다. 우선 2014년부터 각국 정부에 각국의 도시발전 및 도시문제 현황에 대한 국 가보고서를 제출하도록 하였다. 해비타트 사무국에서는 새로운 도시의제의 주요 쟁점들을 깊이 있게 다루는 22개 의 쟁점페이퍼(issue paper)를 작성하였으며, 2015년 9월 부터 2016년 4월까지 세계 각국에서 지역별·주제별 회의 시의제의 의의를 다음과 같이 말하고 있다.
“새로운 도시의제는 우리의 도시를 더욱 포용적으로 만 들기 위한, 모든 사람이, 특히 취약한 집단이, 도시화로 혜택을 얻도록 하기 위한 대담한 의제입니다. 새로운 도시의제는 다원적이고, 지속가능하고 재해에 대해 회 복력이 있으며, 그리하여 지속가능한 경제 성장이 가능 한 사회를 위한 비전입니다. 무엇보다도 이는 우리 모 두가 공동의 미래, 도시화된 세계에 대해 책임을 진다 는 약속입니다(www.habitat3.org).”
새로운 도시의제는 유엔의 도시에 대한 새로운 인식과 접근법을 담고 있다. ‘기회로서의 도시화’가 그것이다. 그 동안 많은 개발도상국에서 도시화는 도시 문제를 초래하 는, 발전의 불가피한 부산물로 여겨졌다. 도시의 슬럼은 빈곤과 범죄, 사회 갈등을 초래하는 것으로 보였다. 그러 나 새로운 도시의제는 우리에게 도시화에 대한 관점을 전 환할 것을 요구한다. 도시화는 좋은 정책으로 적절히 관리 된다면 지속가능한 발전을 위한 기회를 제공한다. 즉 바람 직한 도시화와 바람직하지 않은 도시화가 있으며, 바람직 한 도시화는 우리에게 더 많은 기회, 삶의 질을 개선하고, 기후변화에 잘 대응하고, 지속가능한 미래를 설계할 수 있 는 기회를 제공한다는 것이다. 따라서 국가와 지방자치단 체는 도시화를 ‘잘’ 관리하는 데에 정책의 우선순위를 두어 야 한다. 새로운 도시의제는 이러한 바람직한 도시화를 위 한 전략을 담고 있다.
새로운 도시의제가 제시하는 바람직한 도시화의 핵심 은 ‘모두를 위한 도시(cities for all)’를 조성하는 것, 혹 은 ‘도시에 대한 권리(the right to the city)’를 보장하는 것이다. 널리 알려진 바와 같이, ‘도시에 대한 권리’는 프
2) ‘도시에 대한 권리’ 개념은 매우 모호하고 유토피안적인 개념으로 비판 받고 있기도 하지만 실제 여러 국가에서 법제화되어 시행되고 있음. 브라질은 2001년 연방법에 이 개념을 명시하였으며, 에콰도로는 2008년 헌법에, 멕시코시티는 2011년 도시헌장에 이 개념을 반영하였음(Friendly 2013; Godoy 2016).
로 구성되어 있다. 서두에는 선언문의 취지라 할 수 있는
‘모두를 위한 지속가능한 도시 및 거주지를 위한 키토 선 언’으로 시작하며, 이어서 핵심 기조를 설명하는 ‘공유된 비전: 원칙과 약속’과 ‘실천을 위한 요청’이 있다. 새로운 도시의제의 실질적인 내용은 이어지는 ‘새로운 도시의제 를 위한 키토 실행 계획’에 담겨져 있다. 이 부분은 ‘지속가 능한 도시발전을 위한 약속’과 ‘효과적인 집행’ 두 부분으 로 나누어지는데 여기에 담긴 다양한 전략이 실질적인 새 로운 도시의제의 내용이라 할 수 있다. 마지막으로 ‘후속 조치와 리뷰’는 향후 새로운 도시의제를 어떻게 모니터링 할 것인지를 논의한다. <표 2>는 새로운 도시의제의 주요 내용을 보여준다.
를 개최하여 세계적인 참여와 관심을 유도하였다. 새로운 도시의제에 대한 본격적인 논의는 2015년부터 10개의 정 책 단위를 설정하면서 시작되었다. 10개의 핵심 쟁점에 대 해 전 세계 전문가를 초빙하여 10개의 정책페이퍼(policy paper)를 작성하였으며, 이 페이퍼들이 새로운 도시의제 의 실질적인 밑그림이 되었다.3)
새로운 도시의제는 2016년 5월 6일 초안(zero draft)이 작성된 이후 회원국들의 협의를 거치면서 수차례 수정되 었으며, 9월 10일 뉴욕 회의를 통해 최종 협의안이 마련되 었다. 키토에서 확정된 것은 최종 협의안의 일부 문구를 수정한 것이다.
새로운 도시의제는 총 22쪽의 문서이며, 175개 조항으
3) 정책 단위의 운영과 정책페이퍼의 작성에는 필자를 포함하여 한국의 전문가 5명이 참여하였음. 또한 국토연구원은 정책 단위7 도시경제 발전전략 부문에 주관기 관으로 참여한 바 있음.
4. 도시문화 및 문화유산 2. 도시 체계
5. 도시제도와 법 6. 도시 거버넌스 7. 지방재정
3. 국가도시정책
4. 도시 거버넌스, 역량, 제도적 발전 5. 지방재정 및 지방회계체계
3. 공간 발전
8. 도시 및 공간계획과 설계 9. 도시 토지
10. 도시 - 농촌 연계 11. 공공공간
6. 도시공간 전략: 토지 시장과 분리
4. 도시 경제
12. 지역경제 발전 13. 일자리와 생계 14. 비공식 부문
7. 도시경제 발전전략
5. 도시 생태와 환경
15. 도시 회복력
16. 도시 생태 체계와 자원 관리 17. 도시와 기후변화, 재난위험관리
8. 도시 생태와 회복력
6. 도시 주택 및 기초 서비스
18. 도시 인프라와 기초 서비스, 에너지 19. 교통과 이동성
20. 주택 21. 스마트도시 22. 비공식 주거지
9. 도시 서비스와 기술 10. 주택정책
출처: www.habitat3.org.
특집 해비타트III와 우리 도시정책의 과제
축제를 치루 듯 다양한 이벤트, 포럼, 전시 등의 부대행사 를 개최하였다.
해비타트Ⅲ의 가장 큰 성과는 미래지향적이고 대담한 선언문에 대해 회원국들의 합의를 이끌어낸 점이다. 새로 운 도시의제는 결코 쉽게 합의되지 않았다. ‘도시에 대한 권리’의 개념, 국가 간 차별적 적용의 문제, 유엔 해비타 트의 기능과 재원 문제 등에서 선진국과 개발도상국의 이
해비타트III의 성과와 남은 과제
해비타트Ⅲ는 성황리에 마무리되었다. 이번 회의에는 유 엔 회원국 정부, 국회, 지방자치단체, 시민단체, 학계, 연 구기관, 국제기구 등 전 세계 167개 국가에서 총 3만여 명 의 관계자가 참석한 것으로 알려진다. 새로운 도시의제의 초안이 이미 9월 뉴욕 회의에서 합의된 만큼 키토에서는
<표 2> 새로운 도시의제의 주요 내용
구성 주요 내용
모두를 위한 지속가능한 도시 및 거주지를 위한
키토 선언
•세계 도시 인구가 2050년까지 두 배로 증가할 것이 예상되며, 도시화는 도전과 기회를 함께 노정함
•도시로의 인구 집중은 불평등, 사회경제적 배제, 환경의 질 저하를 불러와 지속가능한 발전에 큰 도전을 제기
•동시에 도시화는 경제성장, 사회문화적 발전, 환경보호 등에 있어서 기회를 제공
•이 도전과 기회는 새로운 도시의제가 제시하는 도시계획, 설계, 재정, 개발, 거버넌스, 관리 등에 의해 대처되어야 함
공유된 비전:
원칙과 약속
•도시와 거주지는 ‘도시에 대한 권리(the right to the city)’로 표현될 수 있는 모두를 위한 것이 되어야 함
• 이는 적정 주거에 대한 권리, 근원적 자유, 참여를 보장하는 사회·시민적 체제, 성적 평등, 모두를 위한 이동성 보장, 재난 관 리와 회복성, 지속가능한 소비를 포함
• 장기적이고 통합적인 도시계획 및 설계, 지속가능한 재정 체계, 중앙과 지방의 정부 간 협력, 시민과 이해당사자의 참여는 이 러한 도시 패러다임 전환의 핵심 요소임
실천을 위한 요청
• 지속가능한 도시발전에 대한 공동의 비전과 정치적 약속은 국가의 서로 다른 현실, 발전 단계, 역량을 고려하며, 각국이 처 한 고유한 여건을 존중함
•개발도상국, 저개발국, 슬럼과 비공식 거주자, 이주민과 난민에 대해서는 특별한 관심이 필요함
• 새로운 도시의제는 급속히 도시화되는 세계에서 지속가능한 발전을 위한 동력으로서 도시와 거주지 – 그리고 거주민들 – 의 역할을 강조하는 역사적 기회임
새로운 도시의제를
위한 키토 실행 계획
지속가능한 도시발전을 위한 약속
• 사회적 포섭과 빈곤 근절을 위한 지속가능한 도시발전(18개 항목): 토지 보유, 공공공간의 가치, 자연유산 및 문화유산의 지 속가능한 이용 등
• 지속가능하고 포용적인 도시 번영 및 모두를 위한 기회(20개 항목): 주택 및 경제개발의 영향, 지식·기술·교육에 대한 접 근, 투자 촉진, 혁신과 기업가정신 등
• 환경적으로 지속가능하고 회복력 있는 도시발전(18개 항목): 기후변화, 지속가능하지 않은 소비, 슬럼 개선, 에너지 효율화, 토지의 사회적·생태적 기능 등
효과적인 집행
• 효과적인 도시 거버넌스 구축(8개 항목): 포용적, 집행 가능한, 참여적 정책을 통해 새로운 도시의제를 집행해야 함. 특히 지 방자치단체는 이를 위해 역량을 강화하고, 신뢰할 만한 재정 및 관리 체계를 갖추어야 함. 중앙정부와 지방정부 간 협력이 요구됨
• 도시공간 발전에 대한 계획과 관리(33개 항목): 단기적 수요와 장기적 목표 사이의 균형 있는 통합적 계획. 먹거리 안전성, 도 시와 지역 간 연계, 사회적·경제적 용도 혼합, 양질의 공공공간, 도로 안전, 저렴하고 접근가능하며 지속가능한 도시 이동성, 물 관리 및 기후변화 대응. 도시계획 및 전략에 있어 문화의 역할 강조
• 집행수단(35개 항목): 새로운 도시의제는 그 복합성으로 인해 다양한 행위자의 참여와 다양한 수단의 활용이 요구됨. 역량 개발, 협력, 재정자원의 동원, 정치적·법적 체계 등이 중요함. 새로운 도시의제는 해비타트Ⅲ의 전통과 그 참여과정을 통해 얻은 교훈을 존중함
후속 조치와 리뷰
• 새로운 도시의제와 그 집행에 대한 모니터링, 영향 평가, 효과적·시의적절한 집행, 책임성과 투명성에 대한 후속 조치 및 리뷰
•해비타트를 지속가능한 도시화를 위한 핵심기관으로 인정
•회의와 컨퍼런스를 포함하여 양적·질적 분석, 정기적 평가가 요구됨
•새로운 도시의제의 후속 조치 및 리뷰는 그 집행의 일관성과 연계되도록 해야 함 출처: UN Habitat의 New Urban Agenda Explainer를 기초로 정리한 것임.
새로운 도시의제는 이제 출발선에 섰으며 향후 많은 과 제를 가지고 있다. 많은 비평가가 지적하듯이 이 비전지향 적 문건은 지나치게 이상주의적이고 추상적이다(Metcalfe, John and Linda Poon 2016). 해비타트에서는 간결하고 실천지향적 문건으로 묘사하고 있지만, 실제는 모호하고 선언적인 문건에 가깝다. 어디서부터 어떻게 실천해야 하 는지 분명하지 않으며, 과연 이것이 실천할 수 있는 내용인 지도 가늠하기 어렵다. 또한 향후 모니터링과 후속 조치를 분명하게 밝히지 않은 것도 한계라 할 것이다. 새로운 도시 의제는 개별 국가에게 강제성을 가진 합의는 아니다. 때문 에 이를 집행할 수 있는 체계를 구축하는 것 자체가 어려울 수 있다. 향후 새로운 도시의제의 실천 여부를 평가하고 그 진행 정도를 파악할 수 있는 보다 구체화된 지표의 개발, 로드맵의 제시가 필요할 것으로 보인다.
이 모든 문제점에도 불구하고 새로운 도시의제는 도 시의 계획과 관리, 즉 도시정책을 글로벌 사회의 핵심 의 제로 설정했다는 점에서 큰 의의를 갖는다. 도시는 이제 개별부분 영역이 아니며, 특정 전문집단의 전유물이 아 니다. 정부, 지방자치단체, 시민사회 및 기타 이해관계 자는 좋은 도시를 만드는 데 우선적으로 협력하고 노력 해야 한다. 그것이 지속가능한 사회를 만드는 열쇠가 되 기 때문이다. 새로운 도시의제는 불평등 심화, 사회적 연 대의식의 해체로 인해 어느 때보다 위협 받고 있는 우리 나라의 도시에도 분명 크고, 중요한 메시지를 전하고 있 다. 이제 해비타트Ⅲ가 주는 메시지를 어떻게 우리의 정책 으로 수용하고 실천하는가가 우리에게 남겨진 과제가 될 것이다.
참고문헌
Florida, Richard. 2016. The Human Challenge of Global Urban Development. Citylab, Oct. 18.
Friendly, Abigail. 2013. The Right to the City: Theory and Practice in Brazil. Planning Theory & Practice 14. no.2: 158-179.
Godoy, Emilio. 2016. So How do We Implement the ‘Right to the City’, Anyway? Citiscope, Oct. 20.
Metcalfe, John and Linda Poon. 2016. Everything You Need to Know about the Momentous HabiataⅢ. Citylab, Oct. 15.
UN Habitat. 2016a. New Urban Agenda.
_____. 2016b. New Urban Agenda Explainer.
_____. 2016c. Urbanization and Development: Emerging Futures. Nairobi:
UN Habitat.
UN HabitatⅢ 홈페이지 www.habiat3.org.