통 상 법 률

목 차

2015 / 2 (통권 제121호)

◈ 시 론

❍ 신흥국 시장의 상생협력을 주도하는 보건의료 세계화 ···문 형 표 / 3

◈ 논 단

❍ 전력가격의 합리화에 기초한 전력산업의 국제경쟁력 강화 ··김 인 호 / 12

❍ 유럽사법법원의 Outokumpu Oy 사건에 대한 재조명

- 환경문제와 관련된 WTO법리와의 비교 및 그 시사점 - ····이 천 기 / 51

❍ WTO분쟁해결절차의 입증책임, 일응타당 사건 및 추정 ···장 학 수 / 85

신흥국 시장의 상생협력을 주도하는 보건의료 세계화

보건복지부 장관

문 형 표

Ⅰ. 머리말

인간의 욕망은 끝이 없다. 질병을 치료 하고 건강을 유지하는 것이 우리 인류가 해결해야할 기본적인 문제였다면, 이제는 이를 넘어서 젊음과 아름다움을 유지하는 더 나은 삶에 대한 요구가 확대되고 있다.

이에 따라 보건의료산업 발전도 아픈 사람 을 치료하기 위한 의약품․의료기기 및 치 료․수술법 개발에서 진단 및 예방을 위한 의료기기 및 백신 등의 개발로 이어졌고, 나아가 이제는 항노화산업과 뷰티산업까 지도 포괄하는 방향으로 발전하고 있다.

또한 “건강”은 더 이상 개별 국가 단위가 아니라 범지구적 과제라는 인식이 확산되 고 있고, 최근 고령화 추세 및 소득수준 향 상으로 세계 보건의료산업 역시 급속히 성 장하고 있다. 이러한 보건의료산업의 새로 운 트렌드는 글로벌 보건의료 시장에서는 후발주자인 우리에게 새로운 기회를 제공

한다.

한편, 한국은 반세기 전만해도 다른 국 가로부터 원조를 받는 국가였으며, 정부도 보건의료기술의 발전보다는 기본적인 질 병퇴치에 대부분의 보건의료 자원을 소비 했던 국가였다. 그러나 이제는 원조를 받 는 나라에서 원조를 주는 나라로 전환한 세계 유일의 국가로 평가되고 있으며, 경 제발전과 함께 눈부시게 발전한 보건의료 기술은 정부의 보건의료 분야 외교에도 변 화를 가져왔다. 보건의료 분야는 전 인류의 건강 문제로서의 ‘사회 안보’, 상품․서비 스의 국가 간 이동 측면에서 ‘국제 통상’, 의료기술․인력 및 제도 공유의 측면에서

‘자원 교류’, 보건의료 공적개발원조 측면 에서 ‘국제 협력’의 성격을 동시에 갖는 복 합적인 “웰빙 외교(Well-being Diplomacy)”

의 모습을 보이고 있다.

산업과 통상의 실질적 연계를 강화함으

로써 창조경제를 선도하는 상생형 통상정 책인 “新통상 로드맵”하에서 보건산업 분 야가 가장 기대되는 이유가 여기에 있다.

보건의료 원조(ODA)를 통해 세계 보건 (Global Health) 수준 개선에 이바지함으로 써 우리나라의 국제 위상을 제고하고, 한 국 보건의료산업의 브랜드 가치를 높임으 로써 국내 의료기관의 해외 진출, 외국인 환자 유치, 제약 산업의 해외시장 진출을 추진할 수 있기 때문이다. 본 시론에서는 상대국과의 “상생의 협력”을 강조하는 새 로운 통상 정책 속에서, 신흥국의 보건의 료 개발․협력 수요에 부응하면서 국내 보 건산업 발전과 해외진출을 연계하는 보건 복지부의 보건의료 세계화 추진전략을 고 찰한다.

Ⅱ. 新통상 정책과 보건의료의 세계화

1. 세계 보건의료 시장의 확대와 통상정책의 변화

통상측면에서 보건산업은 크게 보건상 품과 보건의료서비스 분야로 나눌 수 있는 데, 의약품, 의료기기, 화장품 등과 같은 보건상품은 전통적으로 수출․입이 활발 히 이루어져 세계교역의 중심이 되어온 반 면, 보건의료서비스는 공공재로 간주되어

국가건강보험 등 의료이용에 대한 보편적 접근 및 기타 정당한 사회적 목적에 반하 지 않아야 한다는 원칙이 적용되어 왔다.

또한 보건의료 분야는 각국의 상이한 건강 보험제도를 감안하여 양허대상에서 제외 되기도 하는 등 동 영역에서 국가의 고유 권한이 인정되어왔다. 따라서 정부는 타국 과의 보건의료 분야 통상정책 수립에 있어서 다른 산업분야보다 신중한 접근을 해왔다.

그러나 최근 고령화 추세 및 만성질환의 증가, 소득수준의 향상으로 보건의료 상품 과 서비스에 대한 수요가 급증하고 있고, 정보기술(Information Technology, IT)․생 명과학기술(Bio Technology, BT)이 발전함 에 따라 보건의료산업은 새로운 기회를 맞 이하고 있다. 특히, 보건의료재화의 국가 간 이동이 확산됨에 따라 글로벌 헬스케어 시장이 연평균 9%의 성장률을 보이는 등 세계시장규모가 급증하는 추세이다. 각국 은 8천조 원에 달하는 세계시장을 선점하 기 위해 경쟁하고 있으며, 우리 역시 발 빠 르게 대응해야 하는 상황이 되었다.

세계 보건산업의 시장 규모는 2010년 6.8조 달러에서 2015년에는 약 8.7조 달러 수준으로 성장할 것으로 예상된다. 이 중 세계 의약품․의료기기 시장규모는 2010 년 기준 약 1.2조 달러로 전체 보건의료시 장의 17.6%를 차지하며 연평균 약 6%의 성장률을 보이고 있다. McKinsey & Co.사

에 따르면 세계 환자유치 시장은 2006년 600억 달러에서 2012년 약 1천억 달러 규 모로 성장하였다. 또한 WTO 체제 확립과 FTA 체결 활성화, Mega FTA의 등장 등 전 세계적인 자유무역 기조는 보건의료시장 확대에 또 하나의 기폭제 역할을 하고 있 다. 이와 같이 의약품․의료기기의 국제교 역이 활성화됨에 따라 인․허가 규제 및 안전성 관련 분쟁이 늘어나는 추세이다.

또한 새로운 질병의 확산과 그에 따른 치 료제 개발 및 예방을 위한 국제공조 필요 성이 대두되고 있어 각 국은 더 이상 보건 의료를 국내문제로 한정짓지 않고 있다.

이러한 추세가 통상정책에도 반영되어 보 건상품의 관세철폐 협상뿐 아니라 인․허 가제도, 규제협력 등 보건의료산업에 대한 국가 간 협력을 논의할 수 있는 장을 FTA 를 통해서도 마련하고 있다.

2. 신흥국과의 상생형 FTA 추진

우리는 한-칠레 FTA 이후 그간 52개국과 15건의 FTA를 타결하였으며, 그중 11건(49 개국)의 FTA가 발효 중이다. 지난해 12월 실질 타결된 중국 등을 포함할 경우, FTA 타결국과의 무역비중은 약 62.9%에 달하 며, 69.1% 수출물량은 FTA 타결국으로 진 입하고 있다.

그러나 최근 우리나라를 둘러싼 대외 통

상여건이 급변하고 있다. 대외적으로는 선 진 거대경제권간의 FTA, 동아시아 지역 경제 통합을 둘러싼 미-중간의 주도권 경 쟁 등 불확실성이 고조되는 반면, 중국, 인 도 등 경제발전이 지속되고 글로벌 가치사 슬에 편입되는 신흥국이 늘어나면서, 신흥 국과 통상협력 수요가 증가하고 있다. 신 흥국은 시장개방 목적의 FTA를 경계하면 서 자국의 경제발전에 도움을 주는 형태의 통상협력을 강하게 선호한다.

이러한 상황에서 현 정부에서 제시한 새 로운 통상정책인 “新통상 로드맵”의 방향 은 “창조경제를 선도하는 상생형 통상국 가”이다. 신흥국의 개발, 협력수요에 부응 하면서 산업, 자원, 에너지 협력 등과의 연 계를 통한 win-win 방식의 FTA를 추진하 는 것으로 신흥국의 경제발전 동력을 우리 기업 해외 진출 확대의 계기로 활용하여 업계의 실질적 이익을 반영하여 추진하는 것이다. 정부 간 협력을 통해 신흥국에 필 요한 적정기술을 체계적으로 발굴하고, 이 를 우리 중소기업이 지원함으로써 비즈니 스 기회가 창출될 수 있도록 한다.

보건산업은 상대국과 상생하는 통상전 략을 수립하고, 특히 신흥국 맞춤형 통상 협력모델을 개발함과 동시에 민-관 협력을 통한 성공사례를 창조해 낼 수 있는 가장 유망한 분야다. 의약품․의료기기 공장 설

립, 수준 높은 의료시스템 및 건강보험제 도 구축 등은 국민 건강 보호라는 가장 기 본적이면서도 필수적인 기술 협력의 수요 가 될 수 있다. 따라서 보건의료산업은 신 흥국에서 우리 기업이나 병원이 관련 기술 협력을 통해 보건상품 수출, 의료기관 해 외진출 등의 비즈니스 기회를 창출하기에 좋은 분야이다.

3. 보건의료 세계화와 경쟁력 제고

한국의 보건산업은 향후 10년간 전세계 신규 부가가치 창출액의 40%이상(Bain&Co) 이 될 미래성장 유망산업이자 과거 5년간 창출된 일자리의 17%를 차지할 만큼 고용 창출 유망산업이며, 현재는 세계시장의 1%에 불과하지만 세계화를 통한 대규모 해외시장 개척역량을 보유하고 있는 해외 진출 유망산업이다.

우리는 그 동안 한-미, 한-EU FTA 등 선 진국과의 FTA 체결에 따른 보건산업의 위 기를 경쟁력 제고의 기회로 삼아 적극적인 산업 지원 정책을 수립하고 육성하였다.

제약․의료기기․화장품 산업 R&D 투자 를 확대하고, 첨단의료복합단지 인프라 조 성 및 우수연구기관․인력 유치, 관련 규 제 정비 등을 통한 연구개발 환경 조성 등 보건산업 글로벌 경쟁력을 강화하기 위해 다양한 육성 정책을 추진하였다. 우수한

두뇌 집적 및 세계 수준의 의료기술 등의 성장 잠재력과 정부의 적극적인 육성 정책을 바탕으로 우리 의료기관의 해외 진출과 해외 환자 유치는 괄목할만한 성장을 거두어 왔다.

보건의료 세계화는 한국의 보건산업 브 랜드 인지도를 제고하고, 우리 경쟁력을 강화하는 전략으로, 해외환자의 국내유치 (Inbound)와 우리 산업의 해외진출(Outbound) 로 구성된다. 해외환자 유치의 확대는 부 가가치 1.8조원, 일자리 3.3만개 창출이 예 상되며, 2009년 해외환자 유치 사업을 본 격적으로 시작한 이래 85만 명의 외국인 환자가 우리 의료기관을 방문하여 1조원 이상의 진료비를 지불하는 성과를 이루었 다. 보건의료 해외 진출은 초기 주요 진출 지역이 중국과 미국 등 거대시장이었으나, 최근에는 중앙아시아․동남아시아․중동 및 중남미 권역으로 확대되고 있다. 이전 에는 의원 중심의 단독 진출이거나, 기술 전수, 프랜차이징 형태의 진출방식이었다면, 이제는 상대국의 현지화 요구 증가에 따라 현지 파트너와의 합작법인(Joint Venture) 설립 방식이 선호되고 있다. 진출국가의 제도 및 시장에 대한 철저한 분석을 통해 수요를 파악하고 이에 대한 맞춤형 진출 모델을 수립하여 기회를 선점하는 것이 보 건의료의 세계화를 추진하기 위한 중요한 전략이 될 것이다.

Ⅲ. 한국형 의료 패키지(K-Medi Package) 글로벌 진출

1. 보건산업 해외진출 전략의 변화

세계 의료서비스 시장의 지속적 성장세 속에서 신흥 개발도상국 시장의 성장도 강 세를 보이고 있다. 2012년 아시아․호주․

동유럽․러시아의 헬스케어 지출 성장률은 12%(The World Medical Market Fact Book, Epicom), 중동․아프리카는 10.7%(The World in Figure: Industries, The Economist), 중국 은 18%(중국위생통계연감)로 예측된다. 또 한 중동․중국․러시아․CIS․ASEAN 등 신흥국 중심으로 대규모 의료 현대화 투자 는 약 40조원이 될 것으로 보며, 해외 의료 자본․인력 유치를 위한 노력이 가속화되 고 있다.

신흥국 시장의 고속성장에 따라 세계 의 료시장 선점하기 위해 의료선진국 중심으 로 각국의 경쟁이 치열하다. 정부주도 및 민관협력(Public-Private Partnership) 을 통 해 해외진출을 지원하는 국가는 영국, 캐 나다, 일본을 들 수 있다. 영국은 보건부와 투자청이 공동 운영하는 범정부 협력기구 인 Healthcare UK가 해외진출을 도모하는 영국병원들과 해외정부간의 중개자 역할 을 주도하고 있고, 캐나다는 민관합동방식

으로 민관합작회사인 Interhealth Canada가 중동, 영국, 남미 등을 중심으로 병원설립 및 운영 프로젝트를 수행하고 있다. 일본도 민관 의료합동기구인 Medical Excellence Japan(MEJ)가 의료기관의 체계적 해외진출 을 지원하는 동시에 내각 내방장관 산하의

“국제의료전개 TF”를 통해 범부처 지원체 계를 운영하고 있다. 반면, 오스트리아의 VAMED, 싱가폴의 Parkway Hodlings 등은 민간주도로 신흥시장인 CIS, 중동, 중국을 중심으로 대규모 해외진출을 활성화하고 있다.

따라서 우리 보건의료도 국내시장을 벗 어나 이들 세계 주요국과의 경쟁에서 우위 를 선점하기 위해서는 정부주도의 적극적 인 대응이 필요하다. 정부간(G2G) 협력사 업 참여기회를 확대함으로써 민간부문의 해외진출 활성화를 견인해 나가는 방향으 로 추진해야 한다. 일방적인 판매촉진형 접근(client-vendor relationship) 방식은 선진 국의 각축장인 글로벌 헬스케어 시장에서 국제경쟁력을 확보하기 어렵다. 보건의료 분야의 특성상 보건의료 질 향상과 같은 상대국의 정책목표 달성에도 기여하는 방 식으로 쌍방향적으로 접근하여 양국 정부 가 사업기회를 공동으로 창출, 민간에 이 양하는 전략을 구축해야한다. 이를 위해 비관세 장벽 등 시장허들, 정보부족에 따

른 초기 진입 리스크, 의료 라이선스 등 규 제 완화를 지원고자 한다. 또한 단순한 외 국인 환자유치, 의료기관 진출에서 벗어나 G2G 협력 모델을 기반으로 한국형 의료패 키지 모델인 “K-Medi Package” 성공사례의 글로벌 확산 전략을 중점적으로 추진해나 가는 것이 한국의료 해외진출의 미래전략 이다.

그간의 우리 보건의료 해외진출은 3단 계로 구분해 볼 수 있다. 초기 진입기에는 주로 방한 외국인 환자 유치 확대(Inbound 1.0)에 중점을 두었다면, 2단계 성숙기는 병원수출 중심(Outbound 2.0)으로 의료진 교육연수 실시와 정부간 협력을 강화하는 시기였다. 이러한 단계와 경험을 거쳐 마 지막 단계인 확산기는 앞서 설명한 G2G 기반으로 의료서비스(의료기술, IT 헬스, 건강보험, R&D)와 제조산업(건설, 제약, 의료기기 등)을 “융합”한 한국형 의료패키 지 모델인 “K-Medi Package” 수출을 확대 (Global Healthcare 3.0)해 나가는 것이다.

정부는 단기적으로 민간 해외진출 역량 강 화에 집중하고 점진적으로 민간의 사업 영 역을 확대시켜 나가고자 한다.

2. “K-Medi Package” 모델

이렇듯 그동안 보건의료 해외진출이 의

료기관 중심이었다면, 이제는 제약, 의료 장비, IT 등을 포괄하는 K-Medi Package 진 출을 통해 연관 산업 간 시너지 효과 창출 을 목표로 한다. 우리는 높은 의료기술, 저 렴한 가격, 신속한 진단 및 치료시간, 첨단 의료장비․IT 시스템 등 경제성 대비 고효 율의 의료제공 체계를 갖추어 국제경쟁력 을 보유하고 있으며, 병상․의료장비 등 여유 의료자원을 활용하여 상대적으로 고 수가인 의료서비스를 통한 신규 수익원 창 출이 가능하다. 또한 의료시스템, 보건의 료 R&D 등 국제경쟁력이 있는 한국형 의 료시스템을 모듈화하여 국가별 수요에 따 라 맞춤형 수출도 가능하다.

K-Medi Package는 융합을 지향하는 창조 경제의 대표사례라 할 수 있으며, 서울대 병원이 UAE 왕립 쉐이크 칼리파 전문병원의 진료, 의료진 교육, 경영 등 병원 전반에 걸친 1조원 규모의 위탁운영을 수주하는 등 대규모 성과도 창출되고 있다. 또한 오만에 우리의 건강보험제도를 컨설팅 해주는 방 식으로 의료시스템을 수출하거나 국내 제 약기업이 중남미 국가에 백신공장 설립을 추진하는 등 그 형태도 다양화되고 있다.

아울러 이러한 “K-Medi Package”수출을 더욱 확대하기 위해 주요 진출 국가별로 맞춤형 전략에 따라 지원정책을 펴 나아가 고 있다. 중동의 경우에는 G2G를 통한 공

공병원 위탁운영 및 기술이전, 한국의사의 면허 인정 및 의료인 유료연수를 중점 추 진하고 있고, 중국의 경우에는 지방정부와 의 G2G를 통한 합작진출(Joint Venture) 및 위탁운영, 의료인 유료연수 뿐만 아니라 성형외과 및 치과 중심의 B2B 프랜차이징 도 함께 추진하고 있다. 러시아나 카자흐 스탄은 G2G를 통한 IT-Health 기반 공공병 원 검진센터(Pre-Post Care Center)와 합작 진출, 의료인 유료연수가 주요 진출 방식 이다. 반면, 개발도상국은 EDCF 등 ODA 사업을 통한 패키지 형태(건설․의료기 기․교육․컨설팅)의 진출과 주요 민간기 업과의 제휴를 통한 상류층 대상의 고급 의료기관(VIP 검진, 여성건강, 성형 등) 진 출을 병행하여 추진하고 있다.

3. 제도적 체계 구축 등 향후 해외 진출 지원 방향

보건의료는 우리의 우수한 인력 등을 토대 로 새로운 부가가치와 일자리를 창출할 수 있 는 분야이다. 그간 보건복지부는 우리 보건 의료의 세계화를 위해 관련기관 간 협력, 전문기관 육성, 인프라 구축 등 노력을 기 울여 왔으며, 그 결과 많은 성과를 보이고 있다. 2009년부터 지난해까지 6년간 85만 명의 외국인환자가 우리나라를 찾았고 이 로 인한 진료수익이 1조원이 넘는다. 또한,

서울대병원-UAE 왕립병원 간 1조원에 이 르는 위탁운영 계약 체결 등 지난해 기준 으로 125개 의료기관이 세계로 진출하였다.

앞으로는 세계 7대 보건산업(Health Tec- hnology, HT) 강국 도약과 메디컬 코리아 벨트 조성이라는 비전하에 2020년까지 한 국 의료기관 200개의 해외진출 지원을 위 해 더욱 적극적 투자와 ‘세계화․미래화’

전략을 추진할 계획이다. 이에 보건복지부 는 2015년까지 총 4천억 원 이상의 제약과 헬스케어를 포함한 글로벌 진출지원 정책 펀드를 조성하는 등 적극적인 재정적․제 도적 지원을 해 나갈 예정이다. 또한 의료 해외진출 및 외국인 환자 유치를 뒷받침하 기 위해 중소기업에 준하는 금융․세제 지 원 및 관련 규제 완화 등을 규정하는 ‘국 제의료사업지원법’의 제정 및 차질 없는 시행을 준비하고 있다. 마지막으로 보건산 업 제품의 경쟁력 확보를 통한 수출 확대 를 위해 보건의료 R&D 성과 제고, 연구중 심병원에 대한 투자확대를 통한 산․학․

연․병 연구 생태계 강화, 정부간 협력으로 인허가 절차 간소화, 제약산업 글로벌 파 트너십 강화 등도 추진할 계획이다.

Ⅳ. 맺음말

2015년에도 외국인환자 32만 명 유치,

의료기관 136개 진출 등 우리 보건의료의

‘세계화․미래화“를 더욱 가속화할 계획이며, 이러한 목표 달성 시 예상되는 경제효과는 신규일자리 3.8만개, 부가가치 2조원 창출 등에 이른다. (보건산업진흥원․KDI․산 업연구원) 의료서비스와 제조산업을 융합 한 한국형 의료패키지 모델은 중동에서의 성과를 넘어 전 세계시장으로 확산을 목표 로 하며, 이런 점에서 중남미 시장 진출이 가시화 되고 있는 것은 매우 의미가 있다.

해외에 주재하는 우리 대사관은 우리나 라 보건의료산업의 해외진출을 위한 주요 한 거점이다. 2014년 민관 협력 및 분업 체 계 구축을 위해 주요 전략지역에 “Medical Korea” 거점 공관을 처음으로 지정하였다.

기존 성과를 거두고 있던 UAE와 사우디아 라비아 등 중동 2개국 공관과 더불어 중남미 국가인 에콰도르도 거점 공관에 포함시켰다.

에콰도르의 경우 우리 민관합동 보건의료 협력 사절단이 진출하여 정부 간 협력을 통해 한국이 자동승인인정(homologation) 국가에 포함되는 성과를 이루었다. 이를 통해 한국에서 허가 받은 의약품이 에콰도 르에서 별도 허가절차 없이 자동으로 인정 받을 수 있게 되었고, 추후 에콰도르 정부 의 한국 의약품 구매도 추진되었다. 이러 한 성과는 단순히 의약품 수출에만 그친 것이 아니라 야차이 제약단지 및 백신 공

장 입찰 제안서 제출 등 에콰도르 내 다양 한 보건산업 분야에 진출할 수 있는 기회 로 이어졌다. 이와 같은 민관협력 성과를 거두기 위해 정부는 시장진출 전략과 함께 중남미 국가 대상 제약 산업 연수(K-Pharma Academy for Latin America)지원도 추진하 였다. 우리 제약․의료기기 분야와 한국 의료서비스의 우수성을 체험하게 함으로 써 한국의료 진출이 유리할 수 있는 환경 을 먼저 조성하고, 국내기업이 네트워크를 구축할 수 있는 기회를 만들어 해외진출 활성화를 견인하였다.

보건의료 세계화는 이미 신흥국 시장 진 출을 위한 맞춤형 전략을 바탕으로 차근차 근 발전해 나아가고 있다. 보건의료 세계 화의 성과는 국내 다른 산업과의 상생발전 으로도 이루어질 수 있을 뿐 만 아니라, 상 대국과의 상생협력과 발전이라는 측면에 서도 매우 중요한 전략이 될 수 있을 것이 다. 이제는 우리의 우수한 보건의료 인력 과 기술력을 필요로 하는 곳으로 적극 진 출하여 인류사회의 고통 해방에 기여하는 한편, 점차 확대 되고 있는 글로벌 보건의 료시장에 적극 참여해야 한다. 우리가 새 로운 보건의료 패러다임을 선제적으로 구 축하여 보건의료분야의 선도국가로서의 위상을 정립하고, 이를 통해 보건의료기술 과 서비스, 보건산업을 발전시키는 계기로

삼는다면, 보건의료 세계화는 보건산업의 해외진출이라는 의미를 넘어서 우리 국민 에게 더욱 발전된 의료기술로 보다 나은

의료서비스를 제공하고 건강을 증진시킬 수 있는 좋은 기회가 될 것이다.

전력가격의 합리화에 기초한 전력산업의 국제경쟁력 강화 ^*

이화여자대학교 법학전문대학원 교수

김 인 호

*논문접수 : 2015. 1. 15. *심사개시 : 2015. 1. 23. *게재확정 : 2015. 1. 28.

< 목 차 >

Ⅰ

Ⅱ

3. 전기요금 및 전력품질 4. 전력수급 불균형의 원인

Ⅲ. 전력가격제도의 현황

1. 전력거래 및 전기요금 관련 법제 2. 전력산업구조개편과 전력시장의 변화 3. 전력가격의 결정

Ⅳ. 전력가격제도의 개선

1. 전기요금 현실화와 파급효과 2. 전력가격 안정화 조치 3. 전력공급비용의 반영

4. 전기요금 결정의 절차적 정당성 확보

Ⅴ. 분산형 전원의 도입을 통한 전력가격 정책 1. 우리나라 현황과 법제

2. 외국의 현황

3. 분산형전원의 확대를 위한 법제의 개선

Ⅵ. 수요관리를 통한 전력가격 정책 1. 수요관리제도

2. 심야전력요금제도 3. 수요반응제도

4. 에너지저장장치의 활성화

Ⅶ. 전력산업의 국제거래 증진 1. 국제전력거래의 추진 2. 전력산업의 해외진출

Ⅷ. 결론

Ⅰ. 서론

전력소비증가는 소득수준 향상에 따른 자연스런 결과이나 그 증가율이 소득증가 율이나 1차 에너지소비증가율을 상회함으

로써 사회경제적 문제를 야기하고 있다.

에너지사용의 전기화는 근본적으로 낮은 전기요금에 기인하는 것으로 분석된다. 이 는 합리적 에너지수급에 장애가 되어 에너 지안보를 위협할 수 있고 나아가 경제성장

* 이 논문은 2012년 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2012S1A5A2A01015909).

을 저해할 수 있다. 또한 온실가스의 배출 을 통하여 지구온난화를 비롯한 환경오염 을 가중할 수 있다. 우선 과도한 전기화는 전기요금의 시장기능에 의하여 규율될 수 있다. 2000년대에 들어서면서 전력산업 구 조개편이 진행되어 발전비용을 반영하는 전력가격으로 전력거래가 이루어지는 등 제한적인 경쟁시장체제가 도입되었다. 전 력산업 구조개편은 발전비용을 전기요금 에 반영하여 현실화하는 전환점이 될 수 있다. 나아가 온실가스 감축비용이나 원자 력발전관련 안전비용 등 사회적, 환경적 비용을 전기요금에 반영하여 내부화할 필 요가 있다. 한편 전기요금의 인상으로 인 한 경제적 파급효과를 상쇄할 수 있는 정 책을 마련할 필요가 있다. 또한 전력가격 의 변동에 따른 위험을 관리하고 안정적 전력공급을 위하여 발전사업자와 전력구 매자간에 가격을 사전에 정하고 정부가 승 인하는 정부승인 차액계약제도를 실효적 으로 시행할 필요가 있다. 전기요금의 결 정에 있어 여론수렴 과정 등 절차적 정당 성이 확보되어야 한다. 공급측면에서는 국 가간 계통융통이 불가능하여 안정적 공급 예비력의 확보가 필요하고 효율적인 전원 구성비를 유지하여 경제적이며 안정적인 전력공급을 가능하게 하는 정책을 수립하 여야 한다. 수요측면에서는 수요관리를 통 하여 전력사용을 줄이고 전기요금을 인하

하며 환경문제에도 효율적으로 대처할 수 있는 정책을 추진하여야 한다. 먼저 전력 의 수요와 공급 상황을 검토하고 전력수급 불균형의 원인을 분석한다. 전력산업 구조 개편으로 인하여 형성된 전력거래시장에 서의 전력가격결정 메커니즘을 분석한다.

그 다음 전기가격제도의 개선방안을 검토 하고 나아가 전력공급 및 수요관리를 통한 전기가격의 합리화에 있어서의 문제점은 무엇이고 이를 극복할 수 있는 방안을 모 색한다. 마지막으로 전력가격의 합리화를 통한 전력산업의 국제경쟁력 강화와 국제 전력거래 증진을 검토한다.

Ⅱ . 전력수급 현황

1. 전력수요

1980년 이후 국제유가가 안정되어 물가 안정과 산업경쟁력 제고를 위하여 국내 에 너지가격이 인하되었고 경제성장, 중공업 중심의 산업구조와 소득증대로 인하여 에 너지소비가 급증하였다. 소득증가율보다 1 차 에너지 소비증가율이 높으며 전력소비 증가율은 소득증가율과 1차 에너지 소비 증가율을 상회하고 있다. 그 주된 원인은 요금이 낮고 청정하고 사용이 편리한 전기 의 소비가 증가한 때문으로 분석된다. 반 면에 첨단산업 중심으로 산업구조의 전환,

신․재생에너지 기술발전, 전기의 효율성 에 관한 기술발전으로 전력소비증가율이 다소 진정될 것으로 기대된다. 다른 에너 지원에 비하여 상대적으로 전기요금이 낮 아 전환수요가 발생하여 에너지사용의 전 기화가 심하므로 전기에너지의 효율적 이 용과 수요관리를 통한 에너지 소비절약을 구현할 정책이 필요하다.¹⁾

2011년말 우리나라 전력소비량은 455,070GWh 로 중국, 미국, 일본 등에 이어 세계 8위의 규모이다. 부문별로 살펴보면 산업용이 약 50%, 상업용이 약30%, 주택용이 약 20%를 차지한다. 지난 10여년간 기계, 전자, 자동 차, 석유화학 등의 산업분야의 성장이 산 업용의 비중 증가를 초래하였다. 연평균 증가율은 2002년부터 2011년까지 5.6%로 최종에너지 소비증가율 2.7%를 상회한다.

부문별 증가율은 상업용 6.4%, 산업용 6.0%, 주택용 4.6%이다. 상대적으로 부하 가 평탄한 산업용 전력 수요 비중이 높아 평균전력의 최대전력에 대한 비율인 부하 율은 다른 나라에 비하여 높아 발전설비의

효율성은 높은 편이다.²⁾

2. 전력공급

우리나라의 발전설비 규모는 2012년말 기준으로 약 81,806MW으로 세계 13위 수 준으로 세계 8위인 전력수요 규모에 비하 여 상대적으로 취약한 편이다. 설비예비율 이 미국, 일본, 독일, 프랑스 등 전력수요 가 큰 OECD 주요국가는 25%이상인데 비 하여 우리나라는 10% 이하에 그치고 있다.

전력설비에 대한 지역주민의 기피로 인하 여 입지확보가 어렵고 환경규제가 강화되 었으며 재원조달의 어려움 등으로 전력공 급설비의 적기 확충에 어려움이 있다.³⁾

전원구성비는 전력수요 예측과 전원배 합 전략을 반영하여야 하는데 전원별 설비 특성, 경제성, 환경영향, 온실가스 배출량, 연료조달 특성 등을 고려하여 적정 비율을 도출하고 입지확보, 재원조달, 건설불확실 성 등을 추가적으로 고려하여 조정한다.

또한 부하관리, 민간발전사의 확대, 열병

1) 전수연, “전력가격체계의 문제점과 개선방안”, ｢미래 에너지수요관리 활성화를 위한 법제 전략 연구｣

(2014), 87-90면; 김종천․이종영, ｢미래 에너지수요관리 정책활성화를 위한 법제전략 연구｣, 한국법제연구 원 (2014), 171면; 한국전기연구원, ｢구조개편 이후의 수요관리 요금정책에 관한 연구｣, 한국전력공사 (2002), 35-37, 41, 47, 52, 58면.

2) 김기식, ｢전력수급안정을 위한 대용량수용가 계통 이중화 방안연구｣, 대한전기학회 (2014), 28-29, 56면; 전 수연, ｢전력가격체계의 문제점과 개선방안｣, 국회예산정책처 (2013), 4-5면; 지식경제부, ｢제6차 전력수급 기본계획 (2013-2027)｣, 지식경제부 (2013), 2-5면.

3) 전력시장감시위원회, ｢전력시장분석 보고서｣, 전력거래소 (2011), 31면; 지식경제부, 앞의 책, 6면; 한국전 기연구원, 앞의 책, 47면.

합발전 등 분산형 전원의 확대와 전력산업 구조조정 등의 다양한 요소를 반영하여야 한다. 2012년 기준으로 발전설비는 석탄 (31%), 가스(27%), 원자력(25%)의 순으로 비중이 높고 발전량은 석탄(39%), 원자력 (30%), 가스(25%)의 순으로 비중이 높은데 최근 전력수급사정의 악화에 따라 가스발 전의 비중이 크게 증가하였다. 민간사업자 의 설비비중은 2012년 12.2%인바, 원별비 중은 LNG가 72%, 신․재생에너지 19%, 석탄 6%, 유류 3%이다.⁴⁾

3. 전기요금 및 전력품질

우리나라 전기요금은 원가보다 낮은 수 준으로 OECD 국가의 전기요금 평균에 못 미치며 OECD 국가 중 가정용 및 산업용 전기요금이 가장 낮게 책정되어 있다. 전 기요금이 낮은 원인으로는 원자력발전의 비중이 높고 발전용 연료에 대한 과세율이 낮으며 산업용 수요가 높고 정책적 고려가 개입된 것으로 분석된다. 전압유지율, 주 파수유지율, 송․배전손실율, 호당정전시 간 등의 지표에 비추어 우리나라의 전력품 질은 양호하여 국제적 경쟁력을 유지하고 있다.⁵⁾

가정용 전기요금 (2011) 산업용 전기요금 (2011)

출처: 지식경제부, ｢제6차 전력수급기본계획 (2013-2027)｣, 지식경제부 (2013).

4. 전력수급 불균형의 원인

가. 전력수요 증가의 원인

국내 총생산과 전력소비량은 상관관계 가 높은바, 최근 10여년 간 지속적인 경제 성장으로 전력수요가 증가하였다. 국내 총 생산 증가대비 전력소비량을 비교하면 제 조업은 농수산업, 서비스업에 비하여 3배 이상 크게 나타나는바, 국내 총생산 중 전 력다소비 산업 비중이 지속적으로 높아지 면서 전력수요가 증가하였다. 또한 1인당 전력사용량이 높은 1인 가구와 핵가족이 증가하였고, 또한 가구 소득수준 향상, 전 기제품의 편리성으로 상업용 및 가정용 전 력수요가 증가하였다. 특히 폭염과 한파의 이상기후로 냉난방기기의 사용이 급증하 여 냉난방부하가 증가하였다. 근본적으로 다른 에너지에 비하여 상대적으로 낮은 전 기요금으로 인하여 전기화 현상이 심화된

4) 전종택, ｢2012 전력시장분석보고서｣, 전력시장감시위원회 (2012), 33-36면; 한국전기연구원, 앞의 책, 51, 55-56면; 지식경제부, 앞의 책, 6-7면.

5) 정한경, “전기요금 정책 및 체계 개선”, ｢전기요금개편방안｣ (2011), 5면; 지식경제부, 앞의 책, 7면.

것으로 분석된다. 1차 에너지에서 전기로 전환되는 과정에서 발생하는 에너지 전환 손실율은 지속적으로 증가하는 추세이어서 에너지의 효율적 이용을 저해하고 있다.⁶⁾

나. 전력공급 부족의 원인

(1) 전력공급 상황변화

경기변동이 심화되고 전기요금의 인상 폭이 불확실하며 이상기후가 잦아지면서 수요예측이 어려워서 전력수요를 충족할 수 있는 발전설비를 산정하기 어렵다. 수 급계획에 반영된 발전설비의 준공이 지연 되거나 취소되어 전력공급에 지장이 발생 한다. 원자력발전에 대한 안전기준이 강화 되어 일부 원자력발전소가 가동을 중단하 였다. 2012년 기준으로 전체 발전기의 약 27%가 20년 이상 노후하여 고장이 잦아 공급예비율이 3.8%로 급격히 하락하였으 며 발전소와 송․변전설비 건설에 대한 지 역민원이 증가하여 공급불확실성이 증가 하고 있다. 또한 발전연료의 대부분을 수 입에 의존하고 있어 국제 에너지시장의 변 동은 국내 전력공급의 변동을 초래한다.⁷⁾

(2) 전원별 상황

원자력발전에 대하여는 일본 원전사고 와 우리나라의 부품관련 비리 등으로 인하 여, 석탄화력발전에 대하여는 발전효율을 높이고 온실가스배출을 저감하는 기술적 발전이 있음에 불구하고 부정적 인식이 강 한 반면 가스발전은 연료가격에 비추어 석 탄발전을 대체하기는 어려운 실정이다.

신․재생에너지발전은 보급확대를 추진하 고 있으나 국토상황, 환경여건, 발전비용 등에서 제한적이다.⁸⁾

(3) 전력수급안정에 대한 사회적 인식 우리나라는 국가간 계통융통이 불가능한 계통상 섬나라와 같아 안정적 예비력의 확보가 필요하다. 정확한 수요예측과 설비의 적시 공급을 통한 안정적 수급관리와 예비력의 확보에 대한 사회적 인식이 확산되고 있다.⁹⁾

다. 구조적 접근의 필요

전기요금은 전력수급 나아가 에너지수 급의 안정성에 영향을 미친다. 전기요금은 생산원가에 적정이윤을 가산하여 결정하

6) 유재국, ｢인구구조 변화에 따른 에너지 수급 전망 및 시사점｣, 국회입법조사처 (2012), 12-13면; 지식경제 부, 앞의 책, 9-10면.

7) 지식경제부, 앞의 책, 11-12, 14면.

8) 이종영, “유럽연합의 이산화탄소 포집․저장 지침에 관한 연구”, ｢중앙법학｣ 제14집 제2호 (2012), 12-13면;

조선일보, “한물간 화력발전? 1000MW석탄화력이 뜬다”, 2014. 5. 20.; 지식경제부, 앞의 책, 15면.

9) 지식경제부, 앞의 책, 15면.

는 것이 합리적이나, 물가안정, 소득재분 배, 저소득층보호 등의 정책적 목표에 제 약되어 시장원리보다는 정책적으로 결정 되고 있다. 전기요금은 공급비용을 충분히 반영하지 못하고 전력의 보편적 공급을 위 하여 전국 단일 전기요금체제를 운영한 결 과 과도한 전기화현상이 초래되고 있다.¹⁰⁾ 발전소 건설은 장기간이 소요되므로 전 력수요 급증에 적시에 대응하는 데는 한계 가 있다. 전력저소비 정책에 따라 수요관 리의 목표를 설정하였으나 이를 실제로 구 현하는 정책이 미흡하였다. 최근 수급불안 에 대한 대응책은 주간예고, 지정기간 등 비상자원에 대한 의존이 높았고 전기요금의 현실화, 전기요금 체제개편 등의 구조적 정책은 미흡하였다. 산업구조에 비추어 단 기적으로 전력수요를 줄이기는 어려우나 전기요금의 현실화와 요금체계의 개편을 통한 수요감축을 지속적으로 추구할 필요 가 있다. 한편 합리적 수요예측을 기반으 로 충분한 예비설비를 유지하여야 한다.¹¹⁾

Ⅲ. 전력가격제도의 현황

1. 전력거래 및 전기요금 관련 법제

전기판매사업자는 전기요금과 그 밖의

공급조건에 관한 기본공급약관을 작성하 여 전기위원회의 심의를 거쳐 산업통상자 원부장관의 인가를 받아야 한다. 전기판매 사업자는 그 전기수요를 효율적으로 관리 하기 위하여 기본공급약관으로 정한 것과 다른 요금이나 공급조건을 정하는 선택공 급약관을 작성할 수 있으며, 전기사용자는 기본공급약관을 갈음하여 선택공급약관으 로 정한 사항을 선택할 수 있다(전기사업 법 제16조). 전기사업자는 공급하는 전기 의 품질을 유지하여야 한다(같은 법 제18 조). 약관은 전기요금이 적정원가에 적정 이윤을 더한 것이어야 하고, 전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정 하여야 하며, 전기판매사업자와 전기사용 자 간의 권리의무관계와 책임을 명확하게 규정하여야 한다(같은 법 시행령 제7조).

전기요금의 종별 구분은 법률로 규제되지 않고 전기사업자의 사업적 판단에 근거하 여 정하여진다. 산업통상자원부장관은 공 공요금인 전기요금안에 대한 인가 전에 기 획재정부장관과 요금에 대한 협의를 하여 야 한다(물가안정에 관한 법률 제4조 제1 항). 인가제를 통하여 전기요금을 규제하 는 것은 전기판매사업자간의 경쟁체제가 도입되기 전까지 전력산업 구조개편 초기 에 요금체계가 급격히 변동되거나 불완전

10) 김종천․이종영, 앞의 책, 52-53면.

11) 지식경제부, 앞의 책, 11-13면.

경쟁을 통하여 부당한 요금이 형성되는 것 을 방지하여 전기사용자의 이익을 보호하 기 위함이다.¹²⁾

발전사업자 및 전기판매사업자는 전력 시장운영규칙으로 정하는 바에 따라 전력 시장에서 전력거래를 하여야 한다(전기사 업법 제31조 제1항). 구역전기사업자는 공 급구역의 수요에 부족하거나 남는 전력을 전력시장에서 거래할 수 있다(같은 조 제3 항). 전기사용자는 일정 규모 이상의 대규 모 사용자를 제외하고는 전력시장에서 전 력을 직접 구매할 수 없다(같은 법 제32 조). 전력시장과 전기의 수요와 공급을 실 시간 일치하게 하여 주파수를 일정하게 유 지하기 위하여 발전기의 출력을 조정하는 전력계통을 공정하게 운영하고 거래당사 자의 이해를 조절할 수 있도록 법인인 전 력거래소를 설치하였으며(같은 법 제35조) 거래소의 회원만이 전력거래시장에서 전 력거래를 할 수 있다(같은 법 제44조). 미 국 캘리포니아주는 전력시장과 전력계통 의 담당기관을 달리하나 영국, 호주 등 대 부분 국가는 유기적 업무를 위하여 같은 기관이 관장하고 있는바, 후자의 정책을 선택하였다. 전력시장의 전력거래가격은

시간대별로 전력의 수요와 공급에 따라 결 정되는 가격으로 한다(같은 법 제33조 제1 항). 전력거래의 정산은 전력거래가격을 기초로 구체적인 절차는 전력시장운영규 칙에 따른다(같은 조 제2항). 발전사업자는 전기판매사업자, 구역전기사업자 또는 전 기사용자와 전력거래가격의 변동으로 인 하여 발생하는 위험을 줄이기 위하여 일정 한 기준가격을 설정하고 그 기준가격과 전 력거래가격 간의 차액 보전에 관한 계약을 체결할 수 있다(같은 법 제34조).¹³⁾

2. 전력산업 구조개편과 전력시장의 변화

전통적으로 전력산업은 발전, 송전, 배 전, 판매의 전력공급체인을 수직통합하여 운영하는 것이 효율적이라는 견지에서 독 점형태로 운영되어 왔다. 우리나라에서도 1961년 전력을 공급하고 있던 발전회사와 배전회사를 통합하여 독점체제가 형성된 이래 정부가 지배주주인 한국전력이 발전, 송전, 배전, 판매의 전력산업의 상․하류 부분을 독점적으로 운영하여 왔다. 1990년 대부터 미국, 유럽, 일본은 물론 중국, 필 리핀, 인도네시아 등 세계적으로 규제완화

12) 박인, “전기사업법령 해설”, ｢법제｣ (2001), 130면; 김종천․이종영, 앞의 책, 153면; 유재국․정도영, “전기 요금 인상(안)의 문제점 및 효과성 검토”, ｢이슈와 논점｣ 제341호 (2011), 2면.

13) 유재국, ｢전력계통운영시스템[EMS] 운용 현황과 개선 방안｣, 국회입법조사처 (2012), 7면; 박인, 앞의 논문, 135면.

와 경쟁시장의 도입으로 시장원리에 의한 효율성 제고, 실시간 급전․제어 기술, 분 산형전원 기술의 발전, 신․재생에너지의 보급증가 등 전력산업의 환경변화에 따라 우리나라에서도 2000년대를 전환점으로 한국전력의 독점적 운영체제에서 경쟁에 의한 전력시장체제로 전력산업의 구조개 편이 추진되고 있다.¹⁴⁾

2000년부터 발전부문에서는 한국전력의 6개 자회사로 분할되어 경쟁체제가 도입 되었고 전력시장은 2001년 4월부터 전력 거래소를 통하여 변동비반영시장(Cost Based Pool, CBP)방식으로 운영되고 있다. 전력 시장에서 한국전력이 단일구매자이므로 양방향입찰이 행하여지지 않는바, 공급입 찰만으로 가격을 결정하는 방식 중 발전사 업자가 입찰한 가격에 의하여 시장가격을 결정하는 가격입찰제도(Price Bidding Generation Pool, PBP)를 채택하지 않고 발전사업자가 제출하는 발전단가와 예비전력량으로 거 래가격을 결정하는 변동비반영시장제도를

운영하고 있다. 한국전력이 전력시장을 통 하여 다수의 발전회사로부터 전력을 매수 하여 송전, 배전, 판매 부문을 독점하는 제 한적 발전경쟁형 구조로 다수의 발전회사 와 다수의 배전․판매회사가 존재하는 도 매전력거래시장에서 거래시간대별 입찰가 격과 전력거래량을 기준으로 전력을 거래 하는 도매경쟁형 구조를 거쳐 소매전력거 래시장에서 대규모 수용가는 물론 소규모 수용가도 전력구매선택권이 주어지는 소 매경쟁형 구조로 이행될 전망이다. 변동비 반영시장은 한국전력의 매수독점적 지위 를 방지하고 도매시장에서 급격한 가격변 동을 억제하기 위하여 과도기적으로 양방 향가격입찰시장(Two Way Bidding Pool, TWBP)으로 이행하기 위한 준비단계로 추 진하였는데 2002년 4월 한국전력의 자회 사의 민영화가 좌초되었고 미국, 영국, 캐 나다 등 외국에서 민영화의 폐해가 드러나 자 구조개편이 중단되어 이행과정이 지연 되고 있다.¹⁵⁾

14) Rozeta Karova, Liberalization of Electricity Markets and Public Service Obligations in the Energy Community, 23-36 (2012); Elke Bruns et al., Renewable Energies in Germany’s Electricity Market, 32-41, 72-76 (2011); 임 원혁, ｢전력산업구조개편: 주요 쟁점과 대안｣, 한국개발연구원 (2004), 54-59면; 조창현․윤우진, ｢네트워 크산업 민영화 과정에서의 경쟁과 규제｣, 산업연구원 (2001), 168-179면; 고동수, ｢스마트그리드․배출권 거래제 도입에 따른 전력산업 선진화 방안｣, 산업연구원 (2009), 5, 66-67면; 한국전기연구원, ｢중장기 전 력가격 예측 및 자원분석시스템 개발｣, 과학기술부 (2005), 11, 13면; 박인, 앞의 논문, 126-127면; 박인,

“전력산업 구조개편”, ｢법제｣ (2000), 22-26면.

15) L. Lynne Kiesling, Deregulationm, Innovation and Market Liberalization, 23-26 (2009); Luiz T. A. Maurer &

Luiz A. Barroso, Electricity Auctions, 61-76 (2011); 조창현, ｢전력산업 구조개편과 민영화｣, 산업연구원 (2002), 83-85면; 오성은, “전력산업 규제정책의 현황과 과제”, ｢미래 에너지수요관리 활성화를 위한 법제 전략 연구｣ (2014), 70-72면; 이문지, ｢주요국가의 기업규제 개혁법제에 관한 비교법적 연구(VI) - 에너지

안정적 전력공급을 위하여는 적정한 수 급자원을 확보하여야 하며 경제적, 효율적 전력공급 또한 요구된다. 이를 위하여 전 력산업의 구조개편 전에는 정부의 규제와 감독을 통하여 한국전력의 수직적 통합에 의한 독점체제에 의하여 전력공급을 확보 하였다. 원가보상을 위하여 설비투자비와 운전비용을 전기요금에 반영하여 회수하 였다. 구조개편이 이루어진 후에는 다수의 전력사업자의 시장에 의한 경쟁체제로 전 력수급이 이루어지게 되었다. 발전사업자 는 설비투자비와는 관계없이 시장가격에 의하여 보상이 이루어지고 설비투자비의 회수는 이에 의존한다.¹⁶⁾

3. 전력가격의 결정

가. 수요와 공급에 의한 가격결정

우리나라 전력시장에서는 전력거래 당 일 하루 전에 예측된 수요곡선과 공급입찰 에 참여하는 발전기의 공급곡선이 교차하 는 균형점에서 매시간 단위로 시장가격이 결정된다. 전력은 다른 재화와는 다른 특

성을 지닌다. 전력가격은 계절성 즉 계절 에 따른 순환성과 지속성을 가진다. 전력 가격은 정책에 의하여 가격상한이 통제된 다. 송․배전제약은 발전사업자에게 시장 지배력을 부여하여 전력가격 상승요인이 될 수 있다. 공익사업으로서의 특성을 고 려하여야 하나 전력공급사업에 있어서도 기본적으로 한계비용에 근거한 가격이 최 적이며 소비자와 생산자에 적절한 신호를 창출할 수 있으므로 한계비용을 전력가격 의 기초로 하여야 한다. 한계비용은 추가 공급물량을 생산함에 따른 공급자의 기회 비용을 의미하는바, 발전사업자의 한계비 용은 출력의 증가에 따라 증가하고 최대설 비용량에 도달하면 급격히 증가한다.¹⁷⁾

전력은 저장이나 대체가 어렵고 시장가 격이 상승하여도 대규모 수용가의 장기계 약과 소규모 수용가의 요금제도 등으로 소 비억제를 위한 신호창출이 어려우므로 가 격탄력성이 낮다. 따라서 시장가격은 공급 곡선에 의존하여 결정된다. 시장가격은 수 요를 충당할 수 있는 충분한 공급이 확보 되면 한계비용으로 결정되나, 공급이 부족

산업분야 -｣, 한국법제연구원 (2008), 69-71면; 김대욱․조창현․조현승, ｢우리나라 전력산업의 특징과 구 조개편의 효율성 분석｣, 산업연구원 (2006), 25-28면; 김종천․이종영, 앞의 책, 144, 154-156면; 매경이코 노미, “전력구조개편과 민영화 추진으로 시장경쟁 가속”, 2002. 5. 16; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 1, 12-13, 76-77면.

16) 이문지, 앞의 책, 25-26면; 박인, 앞의 논문 (주 12), 133면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 2-4, 16-18, 125-126면.

17) 김종천․이종영, 앞의 책, 149면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 52-62, 84-86.

하면 시장가격이 한계비용 이상으로 수용 가가 부담할 수 있는 수용가 기회비용에 이르기까지 높아질 수 있다. 시장지배력이 행사되는 경우에는 전력공급자는 공급을 철회하여 한계비용이나 완전경쟁시장에서 의 가상가격을 초과하는 시장가격을 유도 하여 얻는 한계이익과 손실발전량으로 인 한 한계손실간을 형량하여 수익을 극대화 하게 된다. 한편 공급자의 입찰은 다른 공 급자의 경쟁적 반응과 구매자의 수요반응 에 의하여 제한된다.¹⁸⁾

나. 발전비용을 반영한 전력가격

전력공급비용은 감가상각비, 투자보수 비 등 투자설비에 따른 설비비 및 설비의 운전유지비로 구성되는 고정비와 연료비 가 대부분을 이루는 변동비로 구성된다.

발전기는 사용연료에 따라 발전비용 중 고 정비와 변동비의 비중이 달라진다. 유가나 LNG가격이 전력시장가격에 반영되기까지 약 6개월의 시차가 있다. 전기사업자는 전 력공급비용을 낮추기 위하여 변화하는 전 력수요의 구조와 전력공급설비의 비용구 조를 고려하여 가장 경제적인 설비구성을

추구하게 된다. 발전설비는 비용특성에 따 라 가스터빈으로 대표되는 첨두부하용, 중 유기력과 복합화력의 중간부하용, 석탄화 력과 원자력의 기저부하용의 3개 유형으 로 구분된다. 전체적 전력공급구조의 측면 에서 살펴보면 일정한 수요가 발생하는 기 저부하에 대하여는 자본집약적이며 운전 비용이 낮고 연료비용이나 환율 등 외부요 인의 영향이 적어 안정된 가격을 유지하는 비용특성의 발전설비를 가동하고 수요변 동이 큰 첨두부하에 대하여는 운전비용이 다소 높으나 설비비용이 상대적으로 낮고 외부요인에 민감하게 반응하는 비용특성 의 발전설비를 가동하는 것이 효율적이다.

그 중간에는 비용특성이 중간이고 광범위 한 출력범위에 걸쳐 연속운전이 가능하여 부하변동에 신속히 조정될 수 있는 중간부 하용 발전설비가 된다.¹⁹⁾

전력공급곡선은 변동비용에 크게 영향 을 받는데 변동비용은 주된 부분이 연료비 용이다. 전력가격을 살펴보면 2000년 이후 시장체제가 도입되었고 연료비상승으로 인하여 한계비용과 시장가격이 높게 형성 되고 있다. 발전설비의 공급비용은 발전기

18) 임원혁, 앞의 책, 8-13면; 김대욱․조창현․조현승, 앞의 책, 21-22면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 55-69, 126-134면.

19) 김기태 외, “전력수요 분석과 예측을 통한 수력발전 전력거래가격 전망 전략”, ｢2011년도 대한전기학회 하계학술대회 논문집｣, (2011. 7.), 657면; 김수덕․손양훈, “도매전력시장의 가격결정 과정에 대한 실증분석:

용량요금 및 정산단가를 중심으로”, ｢에너지경제연구｣ 제7권 제2호 (2008), 30면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 1), 89-90, 118면; 전력시장감시위원회, 앞의 책, 2면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 62-63, 173면.

의 구성비, 연료가격 등에 따라 달라지게 된다. 원자력 발전기와 석탄화력 발전기, 석탄화력 발전기와 복합화력 발전기간에 변동비용이 급격히 증가하는 현상이 있고 최종 발전설비가 될수록 급격한 비용증가 가 발견된다.²⁰⁾

변동비반영시장은 시간대별 단기한계비 용에 의하여 전력가격을 결정하고 있다.

각 발전사업자가 하루 전에 거래일 시간대 별로 보유한 발전설비의 운전비용, 공급가 능용량 및 기술적 특성자료를 제출하면 전 력거래소는 시간대별로 예측전력수요량을 충족하도록 낮은 비용 순서로 운전할 발전 기와 발전량을 결정하고 거래시간별 가장 높은 발전비용의 발전기의 한계가격 즉 계 통한계가격(System Marginal Price, SMP)을 그 시간대의 시장가격으로 결정하여 각 발 전사업자에 전력량정산금(energy payment) 을 지급하여 에너지비용을 정산한다. 변동 비반영시장체제에서 원가를 절감하기 위 하여는 전원구성을 최적화하고 발전기 기 동정지계획을 효율화하며 발전기의 특성

을 고려하여 계통을 실시간으로 안전하고 저렴하게 운영하여야 한다. 발전사는 자신 의 발전기를 가동하되 계통한계가격을 결 정하지 않을수록 수익이 증가한다. 시장가 격이 높은 시간대에서는 시장점유율이 낮 은 민간발전사가 가격을 결정하게 되고 시 장가격이 낮은 시간대에서는 시장점유율 이 높은 저가의 기저발전기를 보유한 한국 전력의 6개 발전자회사가 시장가격을 결 정하는 경향이 있다. 발전기의 변동비를 발전사가 아니라 비용평가위원회가 발전 기의 효율과 연료비로 결정하므로 적절한 설비투자와 효율적 계통운영이 이루어지 지 못하고 있다. 전원별 발전비용의 격차 가 크고 발전비용의 대부분을 연료비용이 차지하는 우리나라의 상황에서 비용을 기 준으로 가동여부 및 출력을 결정하고 이에 따라 시장가격을 결정하게 되어 연료원이 다른 발전설비간 경쟁이 제한되는 결과를 초래하였다.²¹⁾

발전비용은 운전비용 이외에 설비용량 확장에 필요한 용량비용(Capacity Payment,

20) 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 130-132면.

21) 종전에는 계통한계가격과는 별도로 낮은 기저한계가격(Base Load Marginal Price, BLMP)을 설정하여 기 저발전기의 과도한 수익을 제한하였으나 이것이 민간발전사업자의 기저부분 진출에 장애가 되므로 2008 년 기저한계가격을 없애고 계통한계가격을 중심으로 가격구조를 정비하였다. 유재국, ｢천연가스 직도입 확대가 가스 및 전력 시장에 미치는 영향｣, 국회 입법조사처 (2013), 26-28, 44면; 전력시장감시위원회, 앞 의 책, 38, 49면; 김종천․이종영, 앞의 책, 150, 154-156면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 1), 173, 177-178 면; 유재국 “전력산업에서 비용 절감을 유도하기 위한 정책 제언”, ｢이슈와 논점｣ 제833호 (2014), 2-4면;

한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 63-65면; 전종택, 앞의 책, 20-23면; 그린데일리, “신 전력산업구조개편 진행중”, 2012. 6. 17.

CP)을 포함한다. 용량요금제도는 전기를 에너지와 설비의 두 개의 상품으로 구분하 여 피크부하에 대한 요금을 산정하는 제도 이다. 용량비용은 첨두설비의 한계설비비 로 산정하는 것이 합리적인데 이는 첨두시 간대의 첨두수용가가 부담하는 것이 정당 하고 그 외 시간대의 소비자는 에너지만 사용하므로 첨두시간대에는 한계비용에 설비비용을 더하여 요금을 산정하고 그 외 시간대에는 한계비용으로 요금을 산정하 는 것이 효율적이다. 그러나 설비의 증대 는 공급지장률을 감소시켜 공급신뢰도를 증가시킨다. 설비비용은 향상된 공급신뢰 도를 반영하여 모든 시간대에 걸쳐 분산하 되 전력지장확률은 첨두시간대에서 가장 높고 중간시간대에서는 급속히 감소하므 로 설비비용은 대부분 첨두시간대에 할당 하고 나머지를 중간시간대에 할당하여야 한다. 변동비반영시장에 참여하는 일정한 시간대에 가용으로 선언된 모든 발전기에 대하여 전력생산과 관계없이 용량요금을 지급하므로 가용률을 높이려 한다. 발전사 업 분리와 변동비반영시장에서의 경쟁을 도입한 2001년부터는 설비가용률이 급격 히 상승하였다.²²⁾

용량요금제도는 발전사업자의 수입을 안정시키고 신규 발전설비 투자를 유도하 여 발전설비의 적정수준을 유지하는데 기 여한다. 용량요금을 지급하는 국가로는 영 국, 스페인, 아르헨티나, 콜롬비아 등이 있 다. 그러나 용량요금의 지급에 시장신호를 반영하는 적절한 방법이 없어 단기적으로 발전사업자의 행동 왜곡을 유발할 수 있는 문제점이 있다. 우리나라는 발전소가 원자 력, 석탄, 중유, 천연가스복합 등으로 전원 이 구성되어 있다. 경제적 발전설비의 구 성은 고정비용과 연료비용에 의하여 결정 될 것이나, 발전사업자는 고정비용과 연료 비용의 불확실성 즉 신기술 개발로 인한 기존 설비의 설비비용 회수 위험과 장래 수익에 대한 불확실성 등을 고려하여 장기 적이고 초기 투자비가 높은 설비에 대한 투자기피에 의하여 최적의 전원구성비를 유지하기 어렵다.²³⁾

정부는 안정적 공급을 위하여 공급예비 율을 유지하는 정책을 추진한다. 우리나라 는 연료비 단가가 낮은 기저발전기 그룹과 높은 일반발전기 그룹간의 변동비 즉 발전 연료비와 발전특성의 차이가 크다. 공급예 비율이 유지될 때 우리나라의 부하패턴에

22) 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 66-70, 103-113, 148-149, 176면.

23) 전체 가격 중 용량요금의 비중은 점차 줄어드는 추세로 2002년 약 45%에서 2010년 약 12%를 보이고 있 다. 전력시장감시위원회, 앞의 책, 24면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 70-75면; 남일총, ｢전력산업에 대한 경쟁정책｣, 한국개발연구원 (2012), 166-169면.

서 계통한계가격은 첨두설비가 결정하는 구조가 되고 첨두설비에서 빈번한 기동정 지로 인하여 계통한계가격이 상승하게 된 다. 연료비용에 의한 시간대별 계통한계가 격을 획일적으로 전기판매가격으로 적용 하면 기저설비에서는 계통한계가격과 실 제 에너지가격의 차이에 의한 용량요금회 수가 증가하여 수익률이 향상되나 첨두설 비는 예비력이 높아지면 발전에 투입되는 비율이 낮아져서 에너지수입단가인 시장 가격과 생산비용인 연료비용 간의 차이가 줄어들어 설비비용의 회수가 어렵다.²⁴⁾

변동비반영시장에서 용량요금은 발전효 율이나 감가상각을 고려하지 않으므로 석 탄화력발전소는 노후화되어 이용율이 낮 아도 같은 용량요금이 지급된다. 석탄설비 가 과도하게 유도되어 전원배합의 왜곡을 가져온다. 노후화된 설비는 설비비용이 상 각완료되어 운전유지비용만 소요되므로 용량요금 중 설비비용부분에 해당하는 만 큼 추가적 수입을 얻게 된다. 이러한 시장 상황은 노후한 발전설비의 폐기를 지연하는 효과를 낳는다. 구조개편이 지연되면 변동 비반영시장단계가 상당기간 지속될 수 있

어 전원별 수익이 왜곡되는 구조가 장기화 될 수 있다. 이를 완화하기 위하여 2007년 기저설비의 용량요금단가를 줄여 용량요 금지급기준의 단일화한 결과 발전사는 용 량확대보다는 가동률제고를 기하고 있는 것으로 분석된다.²⁵⁾

변동비반영시장단계에서는 시간대별로 투입되는 발전기 중 가장 전력가격이 높은 한계발전기의 연료비용인 발전비용으로 시장가격을 결정하고 용량요금으로 설비 비용의 일부를 보상하고 있다. 에너지단일 시장과 에너지지시장 및 용량시장의 이원 화된 시장의 우열은 판단하기 어려우나 에 너지단일시장에서의 시장가격 규제의 어 려움을 고려하면 현재의 이원화 시장을 유 지하여야 할 것이다. 변동비반영시장은 도 매경쟁시장으로 이행하기까지 한시적 시 장이며 그 때까지 한시적으로 발전기 그룹 별 고정비용 회수를 위한 용량요금을 차등 화할 필요가 있다. 용량요금제도를 투자된 설비의 매몰비용을 보상하는 것으로부터 미래 설비투자를 유도하는 제도로 전환하 여 운영하는 것이 바람직하다.²⁶⁾

24) 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 75-81, 124, 153-154면.

25) 김영산, “전력시장 경쟁 도입 가능성과 지능형 전력망”, ｢산업조직연구｣ 제17집 제3호 (2009), 18면; 남일 총, 앞의 책, 87면; 김대욱․조창현․조현승, 앞의 책, 33-35면; 김수덕․손양훈, 앞의 논문, 36면; 전력시 장감시위원회, 앞의 책, 15-16, 45면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 28-29, 82-83, 118-119, 153-154, 179-180면.

26) 오성은, 앞의 논문, 78-79면; 남일총, 앞의 책, 187-189면; 한국전기연구원, 앞의 책 (주 14), 130-134, 202면.

Ⅳ. 전력가격제도의 개선

1. 전기요금의 현실화와 파급효과

우리나라의 전기요금은 사업수행에 투 하된 자본 즉 요금기저와 적정수준의 투자 보수를 기준으로 총수입액을 산정하고 이 를 보전할 수 있는 요금을 정하는 총괄원 가방식을 적용하고 있다. 총수입액을 기준 으로 부하특성, 공급전압수준 등 원가요인 과 산업지원, 에너지절약, 부담능력, 농어 촌지원 등 정책요인을 고려하여 수용가별, 종별로 요금을 결정하고 연차별 요금수준 은 국제유가, 물가상승률, 이자율 등을 감 안하여 정부의 공공요금정책과 연계하여 결정된다. 전력공급비용이 전력가격에 반 영되기 어려운 구조이다.²⁷⁾

낮은 전기요금은 에너지 소비를 왜곡하 고, 전기저소비산업구조로의 이행을 저해 하고 있으며, 2009년 이후 기후변화의 영 향으로 전력소비증가율이 높아 원가 이외 에 정책적 목적을 반영하여 전기요금을 책 정하여 온 전력정책을 재검토할 필요가 있 다. 2011년 12월 평균 4.5%의 전기요금을

인상하였다. 또한 2013년 1월 평균 4%를 인상하였는바, 서민, 농어민, 자영업자의 부담완화를 위하여 산업용 4.4%, 가로등용 5%로 인상폭이 크고 주택용 2%, 농사용 3%은 인상폭이 작다.²⁸⁾

전력산업구조개편이 중단되면서 전력산 업 시장은 변동비반영시장으로 운영되고 있는바, 한국전력은 도매가격에 대하여는 연료가격에 기반하여 변동비로 정산하나 소매가격은 정부인가요금에 기반하여 요 금이 책정되므로 한국전력은 적자가 누적 된다. 전기요금 인상은 전력수요관리 측면 에서 전력수요 급증에 따른 전력부족 현상 에 대하여 가격기능에 의한 전력소비 감축 을 위한 것이며 또한 한국전력의 원가 보 전을 위한 것이기도 하다.²⁹⁾

전기요금은 다른 공공요금에 비하여 물 가파급효과가 상대적으로 높다. 산업연관 분석을 통하여 살펴보면 전기요금은 다른 공공요금에 비하여 소비자물가 및 생산자 물가에 미치는 영향이 큰 것으로 나타난 다. 전력수급은 전력산업구조와 연관되어 있는바, 전기요금 인상으로 인한 파급효과

27) 한국전기연구원, 앞의 책 (주 1), 255-256면.

28) 이상훈, “현행 전기요금 체계의 문제점과 개선방향”, ｢전기요금개편방안｣ (2011), 24, 26면; 전력시장감시 위원회, 앞의 책, 21면; 유재국․정도영, 앞의 논문, 1면; 정한경, 앞의 논문, 8면; 한국전력, “전기요금 조 정 시행관련 보도자료” (2013).

29) 정한경, 앞의 논문, 7면; 유재국․정도영, 앞의 논문, 1-2면; 한국전력, “전기요금 조정 시행관련 보도자 료” (2013).

원/kWh

계약가격(Strike Price) 시장가격(SMP)

A

B B

시간 원/kWh

계약가격(Strike Price) 시장가격(SMP)

A

B B

시간

◦ 계약된 발전물량은 시장가격(SMP)과 관계없이 계약가격 (Strike Price)으로 정산

▪‘A’구역 (SMP > 계약가격)

☞ 발 전 회 사 가 판 매 회 사 에 차 액 ( A ) 지 급 ▪‘B’구역 (SMP < 계약가격)

☞ 판 매 회 사 가 발 전 회 사 에 차 액 ( B ) 지 급 지성배, ｢전기사업법 일부개정법률안(1905002) 검토보고서｣, 국회 산업통상자원위원회 (2013), 26면.

에 대응하기 위하여는 전력산업의 효율화 에 노력하여야 한다. 발전회사는 기술적 혁신을 통하여 연료비를 절감하여 경제적 전력공급을 하여야 하고 한국전력은 경영 효율화를 통하여 관리가능한 비용을 절감 하여야 하며 전력계통운전을 담당하는 한 국전력거래소의 효율적 운영이 필요하다.

가격에 의한 전력수요조절은 설비투자를 위축시켜 수급위험을 지연시키는 결과가 될 수 있으므로 요금인상과 발전사의 투자촉 진을 위한 정책이 함께 시행되어야 한다.³⁰⁾ 산업의 국제경쟁력확보가 더 이상 낮은 전기요금을 정당화할 수는 없으나 한편 산 업체의 부담을 덜어줄 필요가 있으므로 수 요관리협정을 통하여 부하이전을 하여 전 력피크감축에 협조한 기업에 대하여는 전 기요금 인상의 업종별 파급효과를 분석하

여 요금을 경감해 주는 인센티브 정책을 효율적으로 시행하여야 한다. 파급효과가 상대적으로 큰 부문에 차별적 지원을 하여 요금인상에 따른 산업체의 부담을 최소화 하여야 한다.³¹⁾

2. 전력가격 안정화 조치

가. 정부승인 차액계약제도의 시행

차액계약이란 발전사업자와 전기판매사 업자, 구역전기사업자 등 전력구매자 간에 일정기간의 발전량에 대하여 기준가격을 설정하고 기준가격과 전력거래가격 간의 차액을 보전하는 계약이며 정부승인 차액 계약이란 정부가 이를 승인하는 계약을 의 미한다. 계약된 발전량에 대하여 계통한계 가격인 시장가격에 관계없이 계약가격으

30) 2013년 1월 전기요금 인상으로 연간 전력소비량 1%, 48억 kWh가 감소하고 소비자물가 0.042%, 생산자물 가 0.105% 인상되며 제조원가는 대기업 0.054%, 중소기업 0.050% 증가할 것으로 분석된다. 한국전력, “전 기요금 조정 시행관련 보도자료” (2013); 정한경, 앞의 논문, 10면; 유재국․정도영, 앞의 논문, 3-4면.

31) 김종천, “대규모 정전사태 방지를 위한 에너지수요관리 법제도 개선 방안”, ｢홍익법학｣ 제15권 제1호 (2014), 403면; 김종천, ｢글로벌사회에서 에너지수요관리를 위한 법제도 개선 방안｣, 한국법제연구원 (2012), 202면; 유재국․정도영, 앞의 논문, 4면.