USDA 농업전망 2030: 기본 가정과 전망

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USDA 농업전망 2030: 기본 가정과 전망

김 부 영 * ¹⁾

1. 개요

2021년 2월 미국 농무부(United States Department of Agriculture, USDA)는 향후 10년에 대한 농업 부문의 전망을 발표하였다. 미국의 국내 정책, 국제 협약, 거시경제 시나리오에 대한 가정을 기반으로 미국에서 생산하는 작물과 가축, 농산물 무역, 농가 소득 관련 지표에 대한 2030년까지의 예측을 통해 비교의 기준(baseline projections)을 마련하고, 이러한 전 망치를 농업 부문의 대안에 대한 논의의 시작점으로 삼는다.

본 고에서는 미국 농무부가 장기 농업전망에서 전제한 기본가정을 정책 일반, 바이오연료, 거시경제로 구분하여 세부적인 내용들을 살펴보고자 한다. 2030년 농업전망 보고서에서는 미국 국내외 농업 및 무역 정책과 거시경제 조건에 대한 장기적인 가정을 도입하고 전망 기간 동안 세계 농산물 수요와 공급에 충격을 줄 만한 대내외적 사건은 없다고 가정한다.

2. 정책 일반

2.1. 미국의 농업 정책

미국 농무부의 2030년 농업전망은 2020년 10월을 기준으로 현재 시행되고 있거나 시행될 것으로 예상되는 미국의 농업 정책을 반영하고 있다. 「2018년 농업법(2018 Farm Act)」으로 알려 진 「2018년 농업개선법(Agricultural Improvement Act of 2018)」은 전망 기간인 2030년까지

* 한국농촌경제연구원 연구원([email protected]).

본 고는 미국 농무부가 2021년 2월에 발간한 「미국 농무부 2030년 농업전망(USDA Agricultural Projections to 2030)」

보고서를 바탕으로 번역 및 요약 작성함.

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유효할 것으로 가정한다. 농산물 무역에 대한 전망에서는 2020년 10월을 기준으로 현재 시행되고 있는 무역 협정, 위생 및 식물위생 규제(sanitary and phytosanitary restrictions), 국내 정책이 전망 기간인 2030년까지 유지될 것으로 가정한다.

2.1.1. 보전유보제도(CRP)

보전유보제도(Conservation Reserve Program, CRP)¹⁾에 등록된 농지 면적은 「2018년 농업법」에서 허용하는 최대한도인 2,700만 에이커까지 증가할 것으로 가정한다. 2020년 11월 6일 자료를 기준으로 보전유보제도 등록 면적은 2021년 2,260만 에이커에서 2030년 2,690만 에이커로 증가할 것으로 예측된다<그림 1>.

<그림 1> 미국의 보전유보제도(CRP) 등록 면적(2000~2030)

단위: 100만 에이커

주: 회색 영역은 전망 기간(2021~2030년)임.

자료: USDA(2021), p. 20.

2.1.2. 관세 정책

농업 정책과 유사하게 2020년 10월을 기준으로 현재 시행되고 있는 미국의 관세 정책이 향후 10년간 유효할 것으로 가정한다. 또한 미국 농무부의 2030년 농업전망은 2020년 10월 이전에 시행된 무역 협정을 반영한다. 이러한 무역 협정에는 향후 2년간 중국이 미국산

1) 보전유보제도는 미국 정부가 운영하는 가장 큰 규모의 사유지 휴경 제도로 “침식의 우려가 높고 환경적으로 민감한 토지에 농작물 대신 피복작물을 (보통 10년 이상) 재배할 경우 이에 대한 보상금으로 연간 임대료에 해당하는 금액을 토지 소유자에 게 지급함.”(임영아 외 2018) 「1985년 농업법(1985 Farm Act)」에서 처음 도입되었으며, 회계연도 2007년에 등록 면적이 3,680만 에이커로 최고점을 찍은 이후에 계속 감소하고 있음.

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농산물 수입을 늘리기로 약속한 미·중 1단계 무역합의(Phase One of Trade Deal),²⁾ 캐나다 가 미국산 유제품, 계란, 가금류에 대해 수량별 차등 관세(tariff rate quotas) 할당량을 높이 기로 합의한 미국·멕시코·캐나다 협정(The United States-Mexico-Canada Agreement),³⁾ 일본이 미국산 카놀라유, 밀, 소고기, 돼지고기, 사료곡물, 유지종자에 대해 향후 5~15년 동안 단계적으로 관세를 인하하기로 합의한 미·일 자유무역협정⁴⁾ 등이 포함된다.

2.1.3. 농가 직불금

코로나19의 세계적 대유행과 계속되는 무역 갈등의 여파로 미국 정부가 농가에 지급하는 직불금이 2020년에 크게 증가하였다. 미국 정부의 농가 대상 직불금 지급액이 2020년에 크게 증가한 원인에는 코로나19 대응 식품지원제도(Coronavirus Food Assistance Program) 에 의한 직불금 지급이 있으며, 수입손실보상제도(Agriculture Risk Coverage) 및 가격손실 보상제도(Price Loss Coverage)에 의한 직불금 증가, 유통지원융자제도(Marketing Assistance Loan), 시장활성화제도(Market Facilitation Program)에 포함된 일부 잔존지불금(residual payments)도 영향을 미쳤다.

미국 정부의 농가 대상 직불금 지급액은 2021년에 전년 대비 350억 달러가 감소하여 115억 달러로 감소한 후에 시장 가격이 상승하고 특별지원금 제도가 만료하면서 2022년에 다시 내려갈 것으로 전망된다. 그다음에 미국 정부의 지불액은 증가하다가 2024년부터 2030 년까지 감소할 것으로 예상된다<그림 2>. 전망 기간인 2021~2030년에 미국 정부의 농업 부문 직불금에서 보전유보제도, 수입손실보상제도, 가격손실보상제도 지불액이 가장 큰 부 분을 차지할 것으로 전망된다. 작물 가격이 상승하면 보전유보제도 내에 평균 토지 임대료도 상승하는데, 보전유보제도 지불금은 2020년 190억 달러에서 2030년 230억 달러로 점차 증가할 것으로 예측된다. 마찬가지로 작물 가격이 상승하면서 수입손실보상제도와 가격손 실보상제도 직불금은 2020년 약 610억 달러에서 2021년 590억 달러, 2022년 550억 달러로 떨어진 후에 계속 감소할 것으로 예측된다.

미국 정부의 농가 대상 직불금 지급액은 2021~2030년 기간에 연평균 115억 달러로 예상

2) 미국과 중국은 2020년 1월에 1단계 무역합의에 서명하고, 2020년 2월부터 1단계 무역합의를 시행함.

3) 1994년에 미국, 캐나다, 멕시코 간에 체결된 북미자유무역협정(North America Tree Trade Agreement)의 후신으로 2020년 7월에 발효함.

4) 2019년 10월에 미국과 일본이 무역 협정에 서명하고, 2020년 1월부터 무역 협정이 발효함.

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되어 2011~2020년 기간의 연평균 160억 달러보다 낮을 것으로 보인다. 2011~2020년 기간 의 농가 대상 연평균 직불금 지급액(160억 달러)은 2001~2010년 기간의 연평균 126억 달러보 다 상당히 높은 수준인데, 이는 2020년에 관련 예산이 급격히 늘어났기 때문이다. 미국 농무부 의 2030년 농업 전망에서는 그 밖에 「2021년 통합지출승인법(Consolidated Appropriations Act of 2021)」에 따른 추가적인 특별지원금과 같이 2020년 이후의 추가 특별지원금을 가정 하지 않는다.

<그림 2> 미국의 농가 대상 직불금 지급액(2000~2030)

단위: 10억 달러

자료: USDA(2021), p. 53.

2.2. 국제사회의 대미 무역 정책

2014년 3월에 우크라이나를 침공하여 크림반도를 병합한 러시아는 이를 계기로 서구 국가들이 경제 제재를 가하자 이에 대한 보복 조치로 2014년 8월부터 미국, 유럽연합, 캐나 다를 포함한 서구 국가들의 농산물 수입을 계속 금지하고 있다. 러시아가 서구 국가들에 대한 농산물 금수 조치를 연장하는 한편, 자국 내 돼지고기 및 가금류 생산을 촉진하고 농산물 수입 의존도를 낮추기 위한 정책을 계속 시행할 것으로 가정한다.

무역 적자 문제와 강제 기술 이전, 지식재산권 침해 등 중국의 불공정 무역 관행을 주장하 며 미국이 2018년 7월에 중국산 수입품에 25%의 관세를 부과하자 중국은 미국산 수입품에

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25%의 보복 관세를 부과하였다. 앞에서 살펴본 미·중 1단계 무역합의 이후 중국은 2020년 3월에 대두, 돼지고기, 면화를 포함한 일부 미국산 농산물의 추가 관세를 면제하였다. 미국 농무부의 2030년 농업전망에서는 2020년 10월 현재로서 중국이 미국산 농산물에 대한 추가 관세를 철회하거나 변경할 기미가 없으므로 전망 기간인 2030년까지 미국산 농산물에 대한 중국의 현행 관세 및 면세 정책이 유효하다고 가정한다.

또한 미국 농무부의 2030년 농업전망에서는 일부 농산물 품목에 대한 아르헨티나의 수출 세 인상을 반영한다. 경제 위기를 겪고 있는 아르헨티나는 재정 수입을 확대하기 위해 2020 년 3월에 대두, 대두박(soybean meal), 대두유(soybean oil)에 대한 수출세를 33%로, 옥수수 와 밀에 대한 수출세를 12%로 인상하였다.⁵⁾

반면에 브라질에서 최근에 단행된 관세 면제는 2030년 농업전망에 반영되지 않았다. 브라질은 2020년 10월에 남미공동시장인 메르코수르(Mercosur) 회원국(아르헨티나, 파라과 이, 우루과이) 이외의 국가들에 대한 옥수수, 대두, 대두박, 대두유 수입세를 잠정 중단하기 로 발표하였다.⁶⁾ 관세 면제 이전에 메르코수르 회원국 이외의 국가들에 대한 옥수수 및 대두 수입세는 8%, 대두박 수입세는 6%, 대두유 수입세는 10%이었다.

3. 바이오연료

3.1. 미국의 바이오연료

미국 환경보호청(Environmental Protection Agency)은 2019년 12월 19일에 바이오연료 혼합의무제도(Renewable Fuel Standards)⁷⁾를 발표하여 목질계 바이오연료, 차세대 바이오 연료, 재생가능 연료⁸⁾에 대한 회계연도 2020년도 의무혼합 비율과 물량을 규정하였다. 또한

5) 농산물 수출세 수입이 아르헨티나 정부 수입의 1/4가량을 차지함(최민정 2015).

6) 브라질의 관세 면제 조치는 기록적으로 높은 수준의 국내 농산물 가격을 제한하기 위한 것임(대외경제정책연구원 2020).

7) 원유에 대한 의존도를 낮추고 농업생산 기반을 유지하기 위해 미국 연방 정부 차원에서 48개 주의 석유정제업체, 석유수입업 체, 석유혼합업체가 수송용 연료에 바이오연료를 일정 비율 혼합하여 공급하도록 의무화한 제도임. 미국의 바이오연료 혼합 의무제도는 「2005년 에너지정책법(Energy Policy Act of 2005)」에 의해 휘발유와 옥수수 기반 에탄올을 대상으로 최초 도입되어 2007년 9월부터 2010년 11월까지 시행되었음. 이후 「2007년 에너지 독립 및 안정보장법(Energy Independence and Security Act of 2007)」에 의해 혼합 대상 연료와 바이오연료가 모든 수송용 연료와 온실가스 저감량 에 따른 4개 등급의 바이오연료(재생가능 연료, 차세대 바이오연료, 목질계 바이오연료, 바이오매스 기반 경유)로 확대되어 2010년 12월부터 현재까지 연장 시행 중임(한국석유관리원 N.d.).

8) 미국 환경보호청 규정에 따르면 재생가능 연료(renewable fuel)는 옥수수 전분으로 만든 에탄올이 원료이며 온실가스 감축

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바이오매스 기반 경유(biomass-based diesel)⁹⁾에 대한 회계연도 2020년 및 2021년도 기준 을 2019년 12월에 확정하였다. 미국 농무부의 2030년 농업전망은 2019년 12월에 확립된 미국 연방 정부 규정을 기준으로 작성되었다.

미국에서는 옥수수를 기반으로 한 에탄올 생산이 98% 이상을 차지할 만큼 옥수수가 에탄 올 생산의 주요 원료로 사용되고 있다. 에탄올 생산을 위한 옥수수 사용량이 전망 기간인 2030년까지 향후 10년간 매년 0.5% 증가하며 상대적으로 변화가 없을 것으로 가정한다. 에탄올 소비에서 에탄올 수출이 차지하는 비중은 작지만, 점차 증가할 것으로 가정한다. 에탄올 총소비는 자동차 휘발유 소비가 점차 감소함에 따라 상대적으로 정체할 것으로 가정 한다. 에탄올 수입은 현 상태를 거의 유지할 것으로 가정한다. 에탄올 생산용 옥수수는 전망 기간인 2030년까지 미국 내 전체 옥수수 사용량의 약 1/3를 차지하며 옥수수 수요의 상당 부분을 담당할 것으로 가정한다<그림 3>.

<그림 3> 미국의 옥수수 사료 및 잔여 용도, 에탄올, 수출(2000~2030)

단위: 10억 부셀

자료: USDA(2021), p. 21.

미국 농무부의 2030년 농업전망에서는 미국 내 휘발유 소비가 전체적으로 감소할 것으로 가정한다. 미국의 연간 휘발유 소비량은 사업연도 2019~2020년 수준보다는 증가하더라도 코로나19 이전 수준으로 회복할 수는 없을 것으로 가정한다. 또한 향후 10년 동안 “에탄올

최소치가 20%임. 차세대 바이오연료(advanced biofuel)는 옥수수 전분을 제외한 수수, 밀 등의 전분으로 만든 에탄올이 원료이며 온실가스 감축 최소치가 50%임. 목질계 바이오연료(cellulosic biofuel)는 셀룰로스, 헤미셀룰로스, 리그닌을 원료 로 만든 연료로 온실가스 감축 최소치가 60%임(한국석유관리원 N.d.; 세계법제정보센터 2018. 12. 21.).

9) 바이오매스 기반 경유(biomass-based diesel)는 재생가능 바이오매스로 만든 경유 대체 연료로 온실가스 감축 최소치가 50%임(한국석유관리원 N.d.; 세계법제정보센터 2018. 12. 21.).

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10% 혼합유 장벽(10% ethanol blend wall)”¹⁰⁾이 존속하여 미국 내 에탄올 사용량 증가를 제약하는 요인으로 작용할 것으로 가정한다. 미국에서 소비되는 휘발유는 대부분 ‘에탄올 10% 혼합유(E10)’일 것으로 예상된다. 한편, 전망 기간 초반에 ‘에탄올 15% 혼합유(E15)’

시장이 다소 성장할 것으로 예상되지만, 기반 시설과 다른 제약 조건으로 인해 장기적인 성장은 제한될 것으로 보인다. ‘에탄올 85% 혼합유(E85)’ 시장은 작은 규모로 유지될 것으로 가정한다.

미국 환경보호청의 바이오연료 혼합의무제도에 따르면 바이오매스 기반 경유의 의무사용 량은 2019년 21억 갤런에서 2020년과 2021년에 24억 3,000만 갤런으로 증가하였고, 미국 농무부의 2030년 농업전망에서는 이 수준에서 유지될 것으로 가정한다. 바이오매스 기반 경유 1갤런 생산당 주어지는 1달러의 세액 공제가 2022년 이후로 중단된다. 바이오매스 기반 경유의 의무사용량을 초과하여 생산된 바이오디젤과 재생가능 디젤은 계속해서 불특 정 차세대 바이오연료 의무사용량의 일부를 충족할 것으로 가정한다.

바이오디젤의 원료로 쓰이는 대두유 생산량은 사업연도 2021~2022년 81억 5,000만 파운 드에서 전망 기간의 말기에 86억 파운드로 증가할 것으로 가정한다. 바이오매스 기반 경유를 생산하는 데 사용하는 다른 원료로는 옥수수유, 그 밖의 최초 사용 식물성 유지(vegetable oils), 동물성 지방(animal fats), 폐식용유를 포함할 것으로 가정한다.

3.2. 국제 바이오연료 시장

코로나19 대유행은 전 세계적으로 수송용 연료 시장에 심대한 영향을 미쳤다. 특히, 에탄 올 혼합 휘발유 시장은 각국 정부의 봉쇄 조치로 심각한 타격을 받았다. 에탄올 혼합 휘발유 에 대한 2021년 세계 수요가 코로나19 이전 수준으로 완전히 회복하기를 기대하기는 어렵 다. 에탄올 혼합유 비율은 대부분의 국가에서 2020년 초반에 대체적으로 변하지 않았다. 그 결과로 연료 에탄올 시장의 하락과 회복은 연료 에탄올을 혼합하는 휘발유 시장의 변화를 반영할 것으로 예측된다. 한편, 디젤 시장 및 혼합 재생 디젤 시장은 상대적으로 선전하고

10) “에탄올 10% 혼합유 장벽” 또는 “혼합 장벽(blend wall)”은 에탄올 혼합 휘발유가 차량의 엔진과 연료 계통에 손상을 일으 키지 않을 정도의 최대 에탄올 함량으로 ‘E10 혼합유(에탄올 함유량이 10%인 휘발유)’보다 에탄올 함유량이 높은 휘발유- 에탄올 혼합유를 사용할 수 없다는 점에서 기인함. 따라서 E10 혼합유의 생산한계선은 휘발유 소비량에 의해 결정됨. 혼합 장벽에 다다르면 연료용 에탄올 소비량은 차량용 휘발유 소비량의 약 10%에 해당하게 됨(안규미 2016; 김용택 2012).

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있지만, 코로나19의 부정적인 영향을 피하지는 못했다.

장기적으로 세계 바이오연료 소비 및 생산은 최근 몇 년보다 느린 속도로 증가할 것으로 예측된다. 바이오연료 혼합 제도가 도입되었던 과거와 달리 현재는 그러한 제도가 새롭게 도입되는 사례가 많지 않을 것으로 예상된다. 바이오연료 혼합을 의무화한 일부 국가들은 국내 공급 원료의 제약, 수입 허용에 대한 거부, 더 높은 함량의 혼합유에 대한 유인 부족으로 에탄올 10% 생산한계선에 이미 도달하거나 근접해 있는 상황이다. 또한 바이오연료 시장이 느리게 성장할 것이라는 전망은 원유 가격이 낮을 것이라는 예측과도 일치한다<그림 4>.

전기, 천연가스 등 대체 연료와 기술, 에너지 효율성 증가, 소비자의 이동 습관 변화는 경유 시장의 성장을 둔화할 것으로 가정한다. 중대형차량 연료 및 항공유에 대한 대체재 제한과 정유업체의 전략적인 신규 투자는 재생가능 드롭 인(drop-in)¹¹⁾ 디젤과 지속가능한 항공유 (Sustainable Aviation Fuel)¹²⁾ 시장의 성장을 가속화하고 있다.

<그림 4> 원유 가격: 정유사의 원유 취득 비용(2000~2030)

단위: 배럴당 달러

자료: USDA(2021), p. 12.

11) 드롭 인(drop-in) 연료란 엔진과 기반 시설에 큰 변경 없이 기존의 액체 연료를 대체하여 사용할 수 있는 연료를 의미함 (BioEnergy Consult)(검색일: 2021. 7. 2.).

12) 지속가능한 항공유는 지속가능한 원료로 만들며 전통적인 화석연료 기반의 제트연료와 화학 구조가 유사함(Air bp)(검색일:

2021. 7. 2.).

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브라질이 전 세계 연료 에탄올 생산 확대의 상당 부분을 견인할 것으로 예상된다. 브라질, 인도네시아, 유럽연합, 미국은 바이오디젤과 재생가능 디젤의 생산 확대를 주도하고 있다. 지속가능한 항공유 시장은 규모는 작지만, 특히 유럽과 북미에서 빠르게 성장하고 있다. 미국은 전 세계적으로 주요 에탄올 수출국 지위를 유지하고, 캐나다와 브라질은 주요 에탄올 수입국 지위를 유지할 것으로 가정한다. 인도네시아와 아르헨티나는 전 세계적으로 주요 바이오디젤 수출국 지위를 유지하고, 유럽, 미국, 중국은 주요 바이오디젤 수입국의 지위를 유지할 것으로 가정한다. 중국이 발표한 에탄올 혼합 목표와 인도가 발표한 에탄올 및 바이 오디젤 혼합 목표는 달성하지 못할 것으로 가정한다.

4. 거시경제

2020년 초에 시작되어 한 해 동안 지속된 코로나19의 전 지구적 확산이 경제에 미친 결과를 거시경제 가정에 반영한다. 미국과 대부분 국가들은 코로나19 사태와 대대적인 봉쇄 명령, 영업 중지, 기타 통제 조치로 2020년에 경제가 급격히 축소되었다. 2021년과 그 이후 에는 코로나19 대유행 상황이 통제되고 경제 활동이 재개되면서 미국과 세계 경제가 크게 반등할 것으로 보인다<그림 5>. 한편, 이러한 경기 회복에 대한 전망에도 불구하고 농산물과 다른 재화에 대한 총수요가 2020년 미국 농무부 농업전망 보고서보다 낮은 수준을 유지하면 서 실질 국내총생산은 앞선 예측 수준보다 낮을 것으로 예상된다.

코로나19의 세계적 대유행으로 인해 미국 농무부 농업전망의 거시경제 가정에 평상시보 다 더 큰 불확실성이 생겼다. 세계 경제의 주기적인 쇠퇴가 드문 현상은 아니지만, 코로나19 대유행이 미친 영향의 범위와 심각성은 최근 역사에서 초유의 일이다. 2030년 농업전망의 거시경제 가정에서는 2021년 초부터 광범위하게 경제가 회복될 것으로 예측하지만 국가마 다 코로나19 통제 조치의 성공 여부와 경기 회복 지원 정책에 따라서 경제 회복의 속도는 다를 수 있다<그림 6>.

거시경제 전망은 2020년 8월 당시의 예측에 기초하여 완성되었다. 어떠한 정책 변화 또는 정치적 위기, 중대한 전쟁, 질병 발발 등과 같은 추가적인 충격, 경기 순환에 의한 변동은 없다고 가정한다. <표 1>에 주요 거시경제 지표에 대한 가정을 정리하였다.

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<그림 5> 세계 및 미국의 실질 국내총생산 증가율(2000~2030)

단위: 퍼센트 변화율

자료: USDA(2021), p. 7.

<그림 6> 세계 권역별 실질 국내총생산 증가율(2000~2030)

단위: 퍼센트 변화율

자료: USDA(2021), p. 6.

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<표 1> 미국 농무부의 주요 거시경제 가정(2019~2030) 구분20192020202120222023202420252026202720282029 국내총생산 명목(10억 달러)21,43320,33921,31722,30223,21324,21825,30126,44027,62228,80729,970 실질 연쇄가중(10억 달러)19,97218,81519,56020,12820,55621,02021,50822,01422,52523,00823,445 - 변화율(%)2.2-5.84.02.92.12.32.32.42.32.11.9 가처분소득 명목(10억 달러)16,34816,67416,62117,39918,12218,89719,71820,53521,38522,27123,194 실질 연쇄가중(10억 달러)15,23415,42515,25115,70316,04816,40116,76217,09717,43917,78818,144 - 변화율(%)1.91.3-1.13.02.22.22.22.02.02.02.0 명목, 1인당(달러)49,76350,12849,61651,57753,35355,26057,28159,26761,33063,47465,703 실질 연쇄가중, 1인당(달러)46,37046,37145,52646,54847,24747,96248,69449,34550,01350,69751,398 - 변화율(%)1.40.0-1.82.21.51.51.51.31.41.41.4 개인소비지출 실질 연쇄가중(10억 달러)13,68512,93213,31713,67714,04914,41414,78015,17315,58015,98316,338 - 변화율(%)2.6-5.53.02.72.72.62.52.72.72.62.2 시간당 노동임금 비농업(2015=100)112.1117.4119.4122.2125.6129.2133.3137.8142.5147.2152.1 - 변화율(%)3.84.81.72.42.72.93.23.43.43.33.3 노동인구 실업률(%)3.710.68.47.16.56.05.65.24.84.54.5 비농업 취업자(백만 명)150.9139.8142.9146.0147.8149.8151.6153.2154.9156.2157.2 - 변화율(%)1.4-7.42.22.21.21.31.21.11.10.90.6 총인구(백만 명)328.5332.6335.0337.3339.7342.0344.2346.5348.7350.9353.0 - 변화율(%)0.51.30.70.70.70.70.70.70.60.60.6 자료: USDA(2021), p. 15.

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