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지역의 특성화 발전을 위한 산업별 수위도시 육성방안 연구 A Study on the Promotion of Industrial Capital Cities for the Development of Specialized Regions in Korea
이원섭․이용우․박세훈․박인권․임상연 2004. 12／243면／기본연구／국토연 2004-13
본 연구는 국가균형발전과 자립형 지방화를 위한 전략으로서 주요도시의 핵심 기반산업을 구 심점으로 핵심산업 육성과 도시발전을 결합하는 산업별 수위도시(首位都市) 육성방안을 제시하 고자 한다. 본 연구에서는 산업별 수위도시의 이론적, 개념적 구조를 정립하고, 국내외의 대표적 인 산업별 수위도시 사례를 검토하여 우리나라 산업별 수위도시 육성을 위한 정책적 시사점을 도 출하며, 전국의 주요도시의 산업별 수위도시로서의 잠재력을 비교 평가하여 적합한 대상도시를 설정하고, 산업별 수위도시 육성을 위한 정책의 핵심요소와 정책방안을 제시하고자 하였다.
본 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장에서는 연구의 목적과 방법으로 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 연구의 틀이 제시된다. 제2장에서는 산업별 수위도시와 관련한 이론 들을 살펴보고, 이를 토대로 산업별 수위도시의 개념을 정립한다. 제3장에서는 국내외의 산업별 수위도시의 육성사례를 살펴본다. 제4장에서는 전국의 주요도시를 대상으로 도시의 계층성, 산업 집적도, 지역경쟁력, 정책변수를 이용하여 산업별 수위도시 대상도시의 설정사례를 제시하고 있 다. 제5장에서는 산업별 수위도시 육성을 위한 기본모형과 구체적인 정책방안을 제시한다. 마지 막으로 제6장에서는 연구의 주요 결론과 산업별 수위도시 육성을 위한 향후의 정책과제를 제시 한다.
제1장 연구의 목적과 방법
제1장에서는 연구의 목적과 방법을 살펴본다. 연구의 배경으로서는 국가균형발전을 위한 자립 형 지방화 전략의 핵심이 되는 각종 지역산업 육성정책을 지역별 주요도시를 중심으로 종합하는
하는 방안을 제시하는 것이다. 본 연구의 공간적 범위는 전국의 30개 주요도시를 대상으로 하며, 산업의 범위는 제조업과 서비스업을 대상으로 중분류 수준에서 분석하고 있다. 그리고 연구방법 은 국내외의 문헌조사와 전문가 대상의 설문조사, 통계자료 분석을 활용한다.
제2장 산업별 수위도시의 이론적 배경 및 개념 정립
제2장에서는 산업별 수위도시와 관련한 이론들을 살펴보고, 이를 토대로 산업별 수위도시의 개념을 정립한다. 본 장에서는 내생적 지역성장 이론, 혁신적 환경 이론, 세계 도시계층 이론, 지 역의 경쟁력 이론, 집적의 경제 이론, 클러스터 기반의 지역발전 이론을 검토하고, 이를 토대로 산업별 수위도시 육성을 위한 정책적 시사점을 도출한다. 관련 이론의 검토를 통해서 도출된 결 론은 산업별 수위도시에 외부성과 집적의 경제를 생성하여 집단적(collective) 생산과 경험을 통 한 학습과 혁신이 활발하게 이루어지고, 이를 통해 경쟁력이 증대되어야 한다는 점이다. 산업별 수위도시는 글로벌 생산 및 서비스 활동의 중심지가 되어야 한다. 이를 위해서는 도시의 경쟁력 을 강화시킬 수 있는 경제 및 사회 인프라의 조성과 정부의 정책적 지원이 중요하다.
산업별 수위도시의 개념은 기능적, 공간적 계층관계와 연계관계를 중심으로 설정한다. 산업별 수위도시 또는 산업수도는 한 나라의 정치행정상의 수도와 비견되는 특정 산업분야의 최상위 중 심지로서 경제적 개념과 지리적 개념을 함께 포함하는 개념이다. 먼저 경제적 개념으로서 산업은 사람들의 기본적인 삶의 영위를 위해 필요한 일자리와 소득을 창출하는 특정분야 경제활동의 집 합체로서 지역의 경제적 기반이 된다. 지리적 개념으로서 산업별 수위도시는 개인들이 영위하는 경제활동의 집합체인 산업이 입지하는 일정공간으로서 도시계층상의 최상위에 위치하는 중심지 이다. 또한 산업별 수위도시는 정책적 육성의지를 포함하는 개념으로서, 지역의 주력산업을 기반 으로 지역의 균형된 발전을 위해 다양한 형태의 산업별 수위도시를 육성할 수 있다.
본 연구에서 규정하는 산업별 수위도시는 특정산업이 고도로 집적하고 도시계층상 상층부에 위치하는 도시로서 특정 주력산업을 중심으로 교육 및 연구개발, 지원서비스 기능이 복합적으로 연계되어 국내 또는 해외 지역에 대해 고도의 영향력을 발휘하는 도시를 말한다. 그러므로 산업 별 수위도시는 우리나라의 산업구조 고도화, 일자리 창출, 인력양성 및 기술혁신의 장소로서 지 역의 자립적 발전과 국가경제성장에 기여할 수 있다.
산업별 수위도시는 개념상 산업클러스터와 유사한 측면도 많으나 차이가 있는 부분 역시 명확
하다. 산업별 수위도시와 산업클러스터는 모두 특정산업이 고도로 집적된 지역으로서 기능적으 로는 유사한 특징을 보유하고 있다. 그러나 지역의 계층적 지위, 규모 및 연계범위, 파급효과 등 에 있어서는 산업별 수위도시가 산업클러스터에 비해 훨씬 강력하다. 그러므로 모든 산업별 수위 도시는 대규모 산업클러스터로 간주할 수 있다. 다만 가장 성공적이고 규모가 큰 산업클러스터만 산업별 수위도시의 범주에 포함된다.
제3장 산업별 수위도시 육성의 국내외 사례
제3장에서는 국내외의 산업별 수위도시의 육성사례를 살펴본다. 국내의 사례로는 대구의 밀라 노 프로젝트, 부산의 해양물류산업수도, 광주의 광산업수도, 대전의 R&D 산업수도의 사례를 분 석한다. 해외 사례로는 미국 디트로이트의 자동차산업수도, 네덜란드 로테르담의 물류산업수도, 일본 쓰쿠바의 R&D 산업수도 사례를 검토하고 있다. 이들 국내외의 유형별 산업수도의 분석결 과를 비교하여 우리나라 산업별 수위도시 육성을 위한 정책과제를 도출한다.
미국의 디트로이트가 세계의 자동차 수도로서 확고한 위상을 정립한 것은 우연적 요소, 인적자 원, 집적의 경제, 생산기술 등이 복합적으로 누적된 결과이다. 특히 초기의 자동차 산업 집적에는 General Motors, Ford, Chrysler의 설립자를 비롯한 자동차 엔지니어들의 역할이 결정적이었다.
1970년대 이후 진행된 미국의 자동차 산업 구조조정의 결과, 현재 디트로이트는 빅 3(Big three)의 핵심 연구, 개발, 경영 등의 중추기능을 주로 수행하고, 생산기능은 다른 지역으로 분산 되는 특징을 보인다. 이에 따라 지역의 산업기반을 고도화하려는 노력을 주정부와 연방정부, 대 학, 기업이 협력하여 추진하고 있다.
디트로이트의 사례에서 얻을 수 있는 시사점은 첫째, 어느 지역에 특정산업이 집적하는 것은 우 연적 요소가 강하지만 일단 집적이 이루어진 지역의 성장은 스스로의 동력에 의해 집적의 경제, 규모의 경제를 창출하고 유지시켜 나가므로 산업의 집적을 촉진하는 정책과 함께 산업집적지가 자율적으로 성장할 수 있는 인적자원 확보, 기술개발, 인프라 확충 등의 환경을 조성해야 한다. 둘 째, 산업집적지의 성장은 외부의 경쟁에 맞서 경쟁우위를 유지할 수 있는가에 달려 있으므로 새로 운 기술을 개발하고 생산비용을 낮춤으로써 저가의 고품질 제품을 지속적으로 생산할 수 있어야 한다. 셋째, 특정산업 중심의 산업구조가 갖는 취약성을 극복하기 위해 경제구조를 다각화하는 것 이 지역의 지속적인 발전에 필수적이다.
국제물류수도로서 로테르담은 양호한 입지여건을 최대한 활용하였으며, 발전잠재력을 지속적 으로 강화하여 왔다. 네덜란드가 과거 30년간 세계 유수의 물류강국으로서 확고한 위치를 유지 할 수 있었던 비결은 지정학적 위치, 우수한 물류인프라, 풍부한 인적자원, 적극적인 행정서비 스, 효과적인 제도, 저렴한 임대료, 우수한 편의 지원시설, 미래를 대비한 수요지향 개발계획 등 으로 요약된다. 로테르담은 철저한 수요분석을 토대로 미래지향적인 장기적 계획을 수립하고 실천하였다. 또한, 단순한 물류기지개발에 그치지 않고 전 도시적 차원에서 업무단지, 산업단지, 지원시설단지 등 물류관련 시설과 제도정비, 금융․행정지원 등 물류관련 제도를 제공하여 유 럽의 물류중심도시로 지속적인 이익을 향유하고 있다.
그러므로 우리나라에서 물류산업수도 육성을 위해서는 양호한 입지여건을 충분하게 활용하 면서 정치, 경제, 사회적 안정과 건전한 금융환경 구축, 교통시설, 종합물류기지 조성 등을 통한 우수한 물류인프라 구축, 외국어능력 향상과 물류관련 경험축적을 통한 우수한 인적자원 확보 등으로 발전잠재력을 강화할 필요가 있다. 또한 미래지향적인 과감한 투자와 수요에 적합한 계 획 수립, 유연한 관세관련 법제 및 행정제도 개선, 고객지향적인 마케팅전략 수립, 국가 및 지자 체 차원의 적극적인 지원 등이 필요하다.
쓰쿠바 연구학원도시는 국립연구ㆍ시험기관의 이전과 쓰쿠바 대학의 성장으로 일본을 대표하 는 연구과학단지로 발전하였으나, 단순집적지에 그치는 연구단지로서의 한계를 안고 있다. 즉 우 수한 두뇌들을 불러 모으는 데에는 성공하였으나, 기초연구에 치중하면서 첨단과학, 즉 IT에 대 한 집중이 떨어지고 산학협력을 통한 부가가치 창출에도 소극적이었다. 단순 집적지로서의 쓰쿠 바의 모습은 1980년대 중반 이후 활발히 진행되고 있는 산학연 협동연구에 의한 벤처기업 창업 과 민간연구기관의 입주로 인해 연구와 생산기능을 포괄하는 과학단지로 전환하고 있다.
쓰쿠바 사례를 통해서 얻을 수 있는 교훈은 우선, 도시건설의 목표를 명확히 설정할 필요가 있 다는 점이다. 수도권 인구과밀의 완화, 교육도시, 행정타운 조성, 그리고 과학도시로 그 명칭과 의미가 바뀌면서 도시의 성격이 변화하였다. 인적ㆍ제도적 네트워크 구축이 최근에야 이루어진 것도 이 때문이다. 또한 쓰쿠바의 사례는 혁신환경 조성을 위한 정부부처, 민간기업, 대학의 교류 와 협력이 긴요함을 보여준다. 천문학적인 비용을 투자하였으나 국가의 연구기관들이 모여 있는 단순직접지 역할밖에 수행하지 못한 원인은 정부부처, 민간기업 및 대학들의 교류협력이 원활하 지 않았기 때문이다.
국내사례로서는 대구의 섬유산업수도, 대전의 R&D산업수도, 부산의 해양물류산업수도, 광주
의 광산업수도를 분석하였다. 이들 지역 및 산업은 해당 분야에서 우리나라를 대표하는 집적지로 서 중앙정부의 관련 정책을 통해 지속적인 지원을 받고 있다는 공통점이 있다. 섬유산업의 비중 이 절대적인 위상을 가진 대구의 경우에는 밀라노프로젝트를 통해 섬유산업수도로 육성하기 위 한 노력이 추진되었다. 그러나 섬유산업의 단순집적지를 벗어나지 못하고 있다. 특히 관련기관간 연계가 부족한 것으로 분석되었다.
대전은 1970년대에 건설된 대덕연구단지에 각종 연구기관이 입주하고 벤처기업이 창업되어 R&D산업수도로 성장하고 있으나, 단지 주변의 산업체와의 연계가 아직까지 미흡한 실정이다. 부 산은 항만이 발달되어 있고 세계 기간항로상에 위치하여 물류관련산업이 집적되어 성장잠재력이 풍부하며, 최근 경제자유구역과 연계하여 국제물류수도로 육성되고 있다. 그러나 하드웨어 확충 이 중심이 되고 있다. 광주는 광산업 관련업체와 인력이 집중되어 광산업도시로서 위상을 확보하 고 있으나, 세계적 수준의 광산업수도로서 도약하기 위해서는 양적, 질적 측면에서 발전이 필요 하다.
국내의 사례 분석을 외국의 대표적인 산업수도 사례와 비교하면 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다. 디트로이트, 로테르담, 쓰쿠바 등 외국의 사례도시는 각각 자동차, 국제물류, R&D 등 분야에서 자국을 대표하는 세계적인 산업별 수위도시로서 역할을 수행하고 있다. 그런데 우리나 라의 사례도시들은 주로 단순집적지의 성격이 강하여 관련 산업이나 공간적 측면에서 미치는 영 향력이 매우 제한적이다. 따라서 최근에 국가균형발전 차원에서 강력하게 추진하고 있는 지역별 특화산업 육성 노력과 우리나라에서 상대적으로 우수한 물적 인프라를 활용하여 국내의 주요도 시를 세계적인 산업별 수위도시로 육성하는 것이 필요하다.
제4장 산업별 수위도시의 설정 예시
제4장에서는 전국의 인구 30만 명 이상의 30대 도시를 대상으로 도시의 계층성, 산업집적도, 지역경쟁력, 정책변수를 이용하여 산업별 수위도시 대상도시의 설정사례를 제시하고 있다. 먼저 지역별 주요 산업의 집적 현황을 살펴본 다음, 전문가 설문조사를 통해 산업별 수위도시 선정 및 육성의 방향을 검토한다. 이어서 산업별 수위도시 설정 기준을 정하고, 이를 토대로 유형별 산업 수도 대상지역 설정대안을 제시한다. 산업별 수위도시의 대상지역에는 수도권을 포함하며, 대상 산업에는 제조업과 비즈니스 관련 서비스업 중에서 지역성과 성장성을 감안하여 중분류 수준에
서 12개 산업을 분석대상으로 설정하고 있다.
산업별 수위도시는 도시계층성, 산업집적도, 지역경쟁력, 정책변수를 이용하여 대상도시를 설 정하였으며, 각 변수의 가중치에 따라 2개의 대안을 제시하였다. 1안은 전문가 설문조사 결과를 반영하여 도시계층성(10%), 산업집적도(25%), 지역경쟁력(35%), 정책변수 (30%)의 가중치를 부여하였다. 2안은 정책의지의 가중치를 줄이고 집적도, 경쟁력과 같은 객관적 지표의 비중을 강 조한 것으로 도시계층성(15%), 산업집적도 (35%), 지역경쟁력 (35%), 정책변수 (15%)의 가중 치를 부여하였다.
본 연구에서 예시한 산업별 수위도시와 도시별 핵심산업은 다음과 같다. 먼저 지역별로는 서울 시, 광주를 제외한 5개 광역시, 창원, 포항, 구미 등 9개 도시가 산업수도로서 잠재력이 가장 높 다. 도시별 핵심산업은 서울은 의류산업과 지식기반서비스업, 부산은 해양물류, 대구는 섬유, 인 천은 항공물류, 대전은 R&D, 울산은 자동차, 창원ㆍ김해는 기계, 포항은 금속, 구미는 전자산업 이 가장 높은 잠재력을 가지고 있는 것으로 평가되었다. 지방대도시 중에서 광주시의 경우에는 해당 산업이 없었는데, 이는 산업 중분류에서 광산업, 문화산업 등이 별도로 구분되어 있기 때문 으로 판단된다. 따라서 정부의 정책적 의지, 광(光)산업의 집적도를 고려하여 광주시는 광산업 또는 문화산업의 수위도시로 설정하였다.
<산업별 수위도시 설정결과(예시)>
산 업 분석결과
선정도시 산 업 분석결과
선정도시
1안 2안 1안 2안
섬 유 대구 대구 대구 항공물류 서울, 인천 서울, 인천 인천(서울)
의 류 서울 서울 서울 보 험 서울 서울 서울
금 속 포항 포항 포항 정보서비스 서울, 성남 서울, 성남 서울(성남)
기 계
부산, 대구, 인천, 창원, 김해, 시흥
부산, 대구, 인천, 창원, 김해, 시흥
창원(김해) R&D 대전, 성남 대전, 성남 대전
전 자
대구, 성남, 청주, 마산,
구미
구미 구미 전문서비스 서울 서울 서울
자동차 울산 울산 울산 사업서비스 서울, 수원 서울 서울
제5장 산업별 수위도시의 육성방안
제5장에서는 산업별 수위도시 육성을 위한 기본모형과 구체적인 정책방안을 제시한다. 산업별 수위도시의 기본 모형은 3가지 유형과 6가지 정책요소로 구성된다. 산업별 수위도시의 유형은 제조업형, 물류산업형, R&D산업형으로 설정한다. 각 유형별로 육성의 기본방향을 제시하고 있으 나, 구체적인 정책방안은 6가지의 정책요소로 일반화하여 제시한다. 6가지 정책요소는 핵심산업, 전후방 연관산업, 혁신네트워크, 관련정책의 연계, 기업창업, 추진체계로 구성된다.
산업별 수위도시의 육성을 위해서는 6가지 핵심 요소가 요구된다. 첫째, 핵심산업의 집적과 및 경쟁력을 강화해야 한다. 산업별 수위도시의 성공은 핵심산업이 집적되고, 이들 산업이 대내외적으 로 경쟁력을 가지는가 여부에 달려 있다. 이를 위해서는 핵심산업에서 새로운 기업의 진입과 기존 기업의 생산성 제고를 촉진하여 집적의 경제를 극대화하여야 한다. 둘째, 연관산업 및 지원서비스 를 육성해야 한다. 여기에는 핵심산업에 대한 부품 및 중간재 공급, 최종소비 등 전후방 연관산업 과 R&D, 비즈니스서비스 등 지원산업의 육성이 포함된다. 셋째, 산업별 수위도시에 지역혁신 네트 워크를 구축함으로써 산업별 수위도시를 혁신창출의 진원지로 육성하여야 한다. 이를 위해 지역별 로 기업, 대학, 연구소, 정부, 시민단체 등을 연계하는 네트워킹 체계를 구축하여야 한다.
넷째, 자유로운 기업활동을 영위할 수 있도록 기업경영 및 창업환경을 조성해야 한다. 이를 위 해 지역의 혁신역량 및 기업경쟁력을 강화할 수 있는 유형, 무형의 인프라를 조성하고, 이를 통해
<산업별 수위도시의 육성모형(6+3)>
산 업 수 도
- 제 조 업 형 - 물 류 산 업 형 - R & D 산 업 형
기 업 창 업 및 경 영 환 경 연 관 산 업 및
지 원 서 비 스
범 정 부 적 추 진 체 계
지 역 및 산 업 정 책 연 계 산 업 수 도 혁 신 네 트 워 크 핵 심 산 업 집 적
및 지 역 간 연 계
산 업 수 도
- 제 조 업 형 - 물 류 산 업 형 - R & D 산 업 형
기 업 창 업 및 경 영 환 경 연 관 산 업 및
지 원 서 비 스
범 정 부 적 추 진 체 계
지 역 및 산 업 정 책 연 계 산 업 수 도 혁 신 네 트 워 크 핵 심 산 업 집 적
및 지 역 간 연 계
중소기업의 창업 및 육성을 촉진하여야 한다. 다섯째, 산업별 수위도시 육성과 지역 및 산업정책 을 연계해야 한다. 각종 국가 및 지자체의 지역개발정책 및 산업기술정책과 산업수도의 정책적 연계를 통해 효과를 극대화하여야 한다. 여섯째, 범정부 차원의 종합적인 추진체계를 구축해야 한다. 이를 위해 국가, 지자체, 민간부문의 역할분담을 통한 효율적인 거버넌스 시스템을 마련하 여야 한다.
제6장 결론 및 정책과제
제6장에서는 연구의 주요 결론과 향후 정책과제를 제시한다. 연구의 결론에서는 우리나라에서 산업별 수위도시를 선정하고 육성하기 위해서 요구되는 핵심요소를 요약하여 제시한다. 향후 우 리나라에서 산업별 수위도시 육성정책을 추진할 경우 고려해야 할 정책과제는 다음과 같이 정리 할 수 있다.
첫째, 주요도시의 산업별 수위도시 육성전략은 국가균형발전5개년계획, 지역혁신발전계획, 산 업집적활성화기본계획, 지역산업진흥기본계획 등 지역산업 육성전략의 체계화를 토대로 추진하 여야 한다.
둘째, 지역의 경쟁력을 제고하기 위해 추진하는 지역산업 육성 정책과 국토의 균형발전 차원에 서 추진하는 지역개발 정책간의 연계를 강화하여야 한다.
셋째, 산업별 수위도시의 선정과 육성에 있어 지자체의 역할 및 권한이 강화되어야 하며, 중앙 정부는 이를 적극 지원하는 분권화의 원칙에 따라 추진하여야 한다.
넷째, 산업별 수위도시와 관련된 지역 및 산업을 연계 개발할 수 있도록 산업수도권계획을 수 립하여 우리나라에서 세계 유수의 산업별 수위도시를 육성하는 전략을 추진해야 한다.
