(1)(2) 서울시 재정준칙 도입 방안 연구 A Study on the Introduction of Fiscal Rules in Seoul Metropolitan City

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(2) 서울시 재정준칙 도입 방안 연구 A Study on the Introduction of Fiscal Rules in Seoul Metropolitan City. 2010. 서울시정개발연구원 SEOUL DEVELOPMENT INSTITUTE.

(3) ❙연구진❙ 연구책임. 배 준 식 • 창의시정연구본부 부연구위원. 연 구 원. 김 범 식 • 창의시정연구본부 연구위원 강 성 원 • 한국경제연구원 연구위원 최 희 진 • 창의시정연구본부 연구원. 이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서 서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다..

(4) 요약 및 정책건의 Ⅰ. 연구개요 ◦전 세계적으로 많은 국가들이 재정상황 악화에 의한 재정위기 발생 －미국의 서브프라임 모기지 사태로 촉발된 글로벌 금융위기는 각국 재정. 의 지속가능성을 위협하는 재정위험을 초래 －이에 대해 각국은 재정건전성 강화를 위한 새로운 방안을 모색. ◦우리나라도 재정위기 방지를 위한 재정관리 노력이 필요 －최근 우리나라 재정상황은 재정의 금융위기 극복 기능, 복지재정수요의. 급증과 4대강 사업 추진, 정부의 감세정책 등으로 심각한 재정적자 위 험에 노출 －국가채무 수준이 외국에 비해 아직 양호한 편이라고 하지만 증가속도와. 구조적 특성을 감안할 때 적극적 관리의 필요성이 대두 ◦서울시의 경우 재정적 여건은 타 지자체에 비해 양호 －서울시는 세입증가 둔화에도 불구하고 지방세수입이 비교적 안정적이. 어서 자주재원의 기반이 양호 －재정자립도가 85.7%에 달하는 등 다른 지자체에 비해 재정건전성이 양호. ◦그러나 최근 서울시의 재정적 여건이 점차 악화되는 추세를 보임 －서울시 세입(결산기준)의 경우 2004~2009년까지 연평균 증가율은 7.1%. 이며 최근 2008~2009년에는 8.7%의 증가율을 보이고 있음 ∙이는 2009년 지방채 발행이 2008년보다 약 75.1% 증가(3조 2,454억 원)한 것에 기인 ∙이 때문에 서울시 세입구조에 있어 부채 의존도가 점차 심화되고 있음. i.

(5) 서울시 세입 규모. 세입 증가율. <그림 1> 서울시 세입규모 및 증가율. －한편 세출의 경우 서울시의 5개년간 연평균 증가율은 9.5%이나 최근. 2008~2009년 증가율은 17.2%로 세입 대비 세출 증가 현상이 두드러지. 고 있음. 서울시 세출 규모. 세출 증가율. <그림 2> 서울시 세출규모 및 증가율. －또한, 서울시 채무는 2004년 이후 2006년까지 평균 3~4%대로 증가하였. 다가 2007~2008년에 35%, 2008~2009년에 74.8% 수준으로 급증 ∙이는 도시기반시설 건설을 위한 채권발행에 기인하는데 2008~2009년 에 2조 원 이상의 지방채를 추가로 발행하여 채무가 급속히 증가한 것임. ii.

(6) 서울시 지방채 규모. 지방채 증가율. <그림 3> 서울시 지방채 규모 및 증가율. ◦중앙정부의 역할변화에 따른 서울시 재정악화 가능성 대두 －중앙정부의 재정효율화 및 긴축정책에 따라 중앙정부의 재정지출을 지. 방에 전가할 가능성이 존재 －이는 바로 서울시 재정에 부담 요인으로 작용할 수 있음. ◦재정의 효율적 관리를 위해 재정준칙의 필요성 대두 －이러한 변화를 감안할 때 서울시의 재정운영을 건전하게 하기 위해 선. 제적으로 재정준칙을 도입하여 재정의 효율적 관리를 기할 필요가 있음 ◦이 연구의 주요 목적은 서울시의 재정현황과 서울시 재정준칙 도입 타당 성을 검토하고 그에 관한 기본방향을 제시하는 것임 －먼저, 서울시의 재정현황을 조사하여 서울시의 재정여건을 분석 －서울시의 재정준칙 도입 필요성 및 도입여건 등을 검토 －서울시 재정준칙의 가이드라인을 제시하고 준칙 도입에 따른 기대효과. 를 제시 ◦연구방법으로는 서울통계 자료 수집 및 중앙정부 정책 자료와 재정준칙 연구자료 조사, 해외 재정준칙 도입 사례분석, 전문가 자문회의 등을 활용. iii.

(7) Ⅱ. 주요 연구내용 1. 재정준칙이란 무엇인가? 1) 재정준칙의 정의 및 구성요소 ◦재정준칙(fiscal rules)은 재정수지, 재정지출, 국가채무 등의 총량적인 재 정지표에 대하여 구체적인 목표수치(numerical numbers of targets)를 동반 한 재정운용 목표(fiscal objectives)를 법제화한(legally provided) 재정운용 정책을 의미 ◦재정준칙이 되기 위해서는 다음과 같은 구성요소가 필요 －법적 토대(statutory basis)에 기초한 강제력 －구체적인 수치로 설정된 총량적 재정목표 －재정준칙을 준수하지 못했을 경우 부여되는 제재조치(sanctions). <그림 4> 재정준칙의 정의와 구성요소. ◦재정준칙 운영의 장점 －재정준칙 도입으로 재정규모의 결정이 단순해져 정부의 재정규율 확립. 성과를 측정하기가 용이 －재정지출과 정부부채의 감축 등으로 재정건전화 용이. iv.

(8) －준칙을 적용하여 이익집단이나 정치적인 압력으로부터 자유로움. ◦재정준칙 운영의 단점 －재정준칙은 법적으로 제정되지 않으면 집행효과를 거둘 수 없음 －재정지표의 개선효과가 준칙을 통해서인지 경제호조에 의해서인지 구. 분하기가 어려움 －재정준칙은 경기 대응적 재정정책의 운용폭을 제한할 수 있음 －재정준칙의 목표를 달성하기 위한 회계조작(creative accounting)의 의심. 을 받을 수 있음. 2) 재정준칙의 필요성 ◦재정준칙을 통한 재정정책은 다음과 같은 5가지 역할을 수행 ◦재정준칙은 거시경제를 안정화시킴 －물가안정을 최우선 과제로 하는 통화정책은 경제주체들이 낮은 수준의. 인플레이션 및 금융여건 개선에 대한 기대를 형성 ∙이러한 기대 하에 장기적인 계획과 투자활동을 확대 －중앙은행 혹은 다른 부문으로부터의 정부차입을 금지하거나 제한하. 여 인플레이션 압력을 낮추고 물가안정에 기초하여 거시경제를 안 정화 ◦재정준칙은 부채를 감소시키며 재정건전성을 강화 －재정적자가 지속되어 정부부채가 누적되면 경제주체들은 미래의 조세. 부담 확대와 성장 약화에 대해 우려 －이는 소비 및 투자심리를 저하시켜 경기 하강 기간에 자동안정화 장치. 의 총수요 제고효과를 무력화 －재정준칙 도입 시 부채관련 규칙을 설정하여 부채규모를 감소시키고 재. 정적자를 개선하여 재정건전성을 강화 －이러한 재정건전성은 재정정책의 경제안정화 기능 강화에 필수적. v.

(9) ◦재정준칙은 재정정책과 통화정책 간 상보성을 강화 －재정준칙에 기반한 재정정책은 거시경제 안정화를 목표로 하는 통화 및. 환율정책의 집행에 상호보완적 역할을 수행 －통화정책이나 환율정책도 정부의 재정수지 적자폭을 제한하여 재정준. 칙을 통한 재정규율을 강화 ◦재정준칙 도입을 통해 정부 간 재정규율 확립 －재정준칙에 기반한 재정정책은 지방정부 혹은 연방 내 주 정부의 잘못. 된 재정관행이 중앙으로 역수입되는 것을 차단 ∙즉, 부(-)의 파급효과(negative spillover effect)를 방지 ∙이러한 준칙이 없을 경우, 지방정부의 부채증가는 상위정부나 연방정 부의 재정부담으로 연결됨 ◦재정준칙 도입 시 정부에 대한 신뢰성 증가 －재정준칙에 기반한 재정정책은 경제주체들의 미래에 대한 불확실성을. 감소. 자료：박형수 외, 2006, ｢재정준칙의 필요성 및 도입방안에 관한 연구｣. <그림 5> 재정준칙의 필요성. vi.

(10) 3) 재정준칙의 분류 ◦목표 재정변수(target aggregate)에 따른 구분 －재정수지 준칙(deficit rules). ∙재정수지 균형 준칙, 구조적 재정수지균형 준칙, 경상수입과 경상지 출의 수지 균형 등의 재정수지 준칙(deficit rules) －정부지출증가율에 제한을 두는 지출준칙(expenditure or spending rules) －총 정부부채에 제한을 두는 국가채무 혹은 준비금 준칙(debt or reserve. rules). ∙국내자본 및 중앙은행으로부터 정부차입을 금지하는 차입 준칙 (borrowing rules). ◦재정준칙의 엄격성에 따른 구분 －재정준칙은 정부가 경제환경이나 정치환경의 변화에 대응하여 준칙을. 변경할 수 있는지의 여부에 따라 연성준칙과 경성준칙으로 구분 ◦재정준칙의 제정 및 집행 주체에 따른 구분 －재정준칙은 단일 국가의 재정정책에 적용되는 것을 목표로 제정되고 집. 행되는 것이 일반적이나 EU나 IMF 등 외부의 기관에 의해 제정되고 감시될 수 있음 ◦회계기준의 적용에 따른 구분 －재정준칙은 정부회계의 기준을 발생주의로 할 것이냐 현금주의로 할 것. 이냐에 따라 구분. 2. 재정준칙 사례와 중앙정부 재정건전성 제고방안 1) 해외사례 ◦영국의 경우 정부의 재정보고 의무 강화 등 재정정책의 수행방법 개선을 위해 ‘재정안정화준칙(Code for Fiscal Stability)’을 도입. vii.

(11) －신뢰할 수 있고 예측 가능한 재정정책으로 2대 재정준칙을 채택. ① the Golden Rule : 정부는 공공투자를 위해서만 차입 가능 ② the Sustainable Investment Rule(지속가능 투자 준칙) : GDP 대비 순국가채무 비율을 경기변동을 감안해 안정적으로 유지 (40% 이내) －운영평가 : 재정준칙 도입 후 재정상황이 크게 개선. ∙GDP 대비 국가채무 : 1996년 52.5%에서 2001년 41.1%로 급감 ∙GDP 대비 재정수지 : 1996년 4.2% 적자에서 2001년 0.7% 흑자로 전환 ◦미국은 재정적자 축소를 위해 재정적자상한선에 대한 목표를 설정하고 법 적으로 강제하는 조치를 취함 －총지출을 재량지출(discretionary spending)과 의무지출(mandatory. spending)로 구분하고 재량지출에 대해 미래 5년간 상한선(caps) 설정. ∙‘균형예산법’(Balanced Budget Act), PAYGO(pay- as- you-go) 원칙 도입 －운영평가 : 재정준칙(Budget Enforcement Act) 도입결과는 성공적. ∙30년 만에 재정수지 흑자를 기록하는 등 재정건전화에 성공 ◦캐나다 매니토바 주는 1988년부터 1994년까지 계속해서 수입보다 지출이 많아 재정적자를 기록 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙The Balanced Budget, Debt Repayment and Taxpayer Protection and Consequential Amendments Act(1995)인 C.C.S.M.c.B5 1조 2(1)항과 1. 조 6(1-2)항 등을 도입 －매니토바 주의 재정준칙은 매우 강력한 재정기준을 제시하여 균형적인. 재정정책 실행에 큰 도움을 주어 전반적으로 호평을 받음. viii.

(12) ◦캐나다 앨버타 주는 1982년부터 1983년까지 심각한 경기불황에 따른 재 정위기 발생 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙Fiscal Responsibility Act(1999)의 2조~4조, Balanced Budget and Debt Retirement Act(1995), Fiscal Responsibility Act(1999) 5조 등을 도입. ∙Balanced Budget and Debt Retirement Act(1995)를 바탕으로 적극적 으로 부채를 갚아 나가 균형재정 달성에 큰 도움을 줌 ◦캐나다 뉴브런즈윅 주는 1980년부터 1993년까지 채무가 GDP 수준보다 많아 계속 적자재정을 운영 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙‘국가 재정책임과 균형예산법(Fiscal Responsibility and Balanced Budget Act)’ 1조 2항, 2조 2항 등을 도입 －이 법안을 통해 재정투명성을 확보하고, 채무 감소 및 흑자 재정을 달성. ◦미국 캘리포니아 주는 1990년대 후반 지출과 세입의 급증을 경험하여 재 정준칙을 도입 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙채무와 예산에 관한 헌법 조항(Constitutional Provisions), 법률안 13 (Proposition 13), 법률안 4(Proposition 4), 법률안 57(Proposition 57),. 법률안 58(Proposition 58) 등을 도입 －재정지출과 재정수입의 증가량이 감소하고 주 정부의 임의적 재정운영. 을 상당히 제한하는 효과가 발생하는 등 성공적으로 평가 ◦미국 콜로라도 주는 재정위기의 발생을 사전에 방지하고 재정건전성을 유 지하기 위해 균형예산법을 도입 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙콜로라도 주 헌법 10조 16항, 콜로라도 개정법률 24-75-201.1, TABOR (Taxpayers’ Bill of Right) 등을 도입. ix.

(13) －엄격한 균형예산법의 도입으로 재정상 결손이 줄어들고 지출수준도 낮. 아짐 －이러한 준칙의 도입으로 콜로라도 주의 경제적 자유(세금감소)가 강화. 되어 경제가 빠르게 성장하고 미국전체의 경제성장률보다 높은 성장률 을 보임 ◦미국 뉴욕 주는 1975년에 심각한 재정위기를 겪고 거의 파산상태에 이르 러 문제점을 해결하기 위해 재정준칙을 도입 －균형예산, 부채, 조세 및 지출 제한에 대한 재정준칙을 도입. ∙뉴욕 주 헌법 12조 2항, 뉴욕 주 헌법 7조 11항, State Finance Law 5-B조 67항 등을 도입 －Financial Control Board를 통해 균형예산 운영을 실질화하여 뉴욕시의. 재정적자를 해결하고 재정건전성 확보에 큰 도움을 줌 －그러나 2004년부터는 채무에 대한 제한이 잘 지켜지지 않으면서 뉴욕. 시의 채무가 다시 증가. 2) 중앙정부의 재정건전성 제고 방안 ◦중앙정부가 재정건전화와 함께 위기 이후 재도약을 뒷받침하기 위해서는 재정지출의 생산성 제고 노력이 그 어느 때보다도 절실히 필요한 상황 ◦이러한 노력의 일환으로 재정시스템 개선을 위한 ‘Ten-Ten 전략’을 추진 －전략 1 : 재정지출 10%를 절감하는 전략. ∙재량지출을 Zero-Base에서 재검토 ∙신규 사업 추진 시 필요한 재원대책 마련 －전략 2 : 재정지출 10대 원칙을 수립. ∙기획･예산 요구단계의 지출원칙 : 사전 타당성검토의 강화 ∙예산 편성단계 : 전략적인 재원의 배분 ∙집행･평가단계 : 성과를 제고하는 지출을 시행. x.

(14) ◦재량지출 10% 절감을 위한 노력으로 재정지출의 생산성을 제고 －재정의 비효율성과 낭비적 요인을 철저히 제거하면서 재량지출의 10%. 구조조정 추진 －재정지출의 생산성을 제고하기 위하여 행정처리 과정에서 인센티브제. 를 도입 ◦단계별로 지출효율화를 위한 10대 원칙을 도입 －기획･요구 단계. ∙타당성 검증 강화, 재정지원 필요성 점검, 사전협의 내실화, 총비용 검토 －편성단계. ∙전략적 재원배분, 신규 의무지출에 대한 재원대책 의무화(PAYGO 원 칙), 보조사업 일몰제 －집행･평가 단계. ∙전달체계 정비, 사업 간 네트워킹 강화 및 비용절감, 성과정보 활용 ◦기타 재정건전성 강화를 위한 재정준칙 논의 －재정지출 통제에 대한 논의. ∙세출증가율을 세입증가율보다 2~3%p 낮게 유지 ∙국가채무 상한선 등 분야별 재정지출 목표치 설정 ∙GDP 대비 재정적자 비율 감소 －국가채무 통제에 대한 논의. ∙재정건전성을 나타내는 GDP 대비 국가채무비율 관리기준 설정. xi.

(15) Ⅲ. 정책건의 1. 서울시 재정환경 분석 ◦서울시 재정의 세입증가율은 둔화되고 세입구조에 있어서도 부채의존도 가 날로 높아지고 있음 ◦반면 세출은 2009년에 전년보다 17.2%가 증가하여 지출증가폭이 오히려 증가하고 있음 ◦또한, 비용 측면에서 경상비용비율이 전국 광역지자체 중 높은 것으로 나 타남 ◦이러한 세입, 세출, 비용 측면의 내용들은 서울시 재정운영상에 적신호로 나타나고 있음. 1) 서울시 재정현황 분석 ① 채무구조 분석 지표. ◦서울시의 경우 일반재원에서 차지하는 지방채의 잔액규모가 2005년부터 2008년까지 10% 미만을 유지하였으나 최근(2009년)에는 과거와 달리 일. 반재원에서 지방채의 비중이 크게 증가하는 추세 ◦주민 1인당 채무도 이와 비슷한 형태로 증가하는 모습을 보임 ② 수지균형 유지 분석 지표. ◦서울시의 실질수지 비율은 2005년에서 2008년까지 양(+)의 값을 가지면 서 비교적 재정운영이 건전하였음을 보여주었으나 2009년에는 음(-)의 값 을 가지면서 재정적자 상황을 나타냄 ◦서울시 경상수지 비율은 2005년 12.08%에서 2009년 13.93%로 증가하여 일상적 경비지출이 늘어났음을 알 수 있음. xii.

(16) ③ 재원확충 부채성 분석 지표. ◦서울시는 2006년부터 조금씩 지방채 발행을 통해 세입재원을 마련하였으 며 2008년까지 지방채 세입비율이 2% 정도를 나타내며 완만한 증가세를 보임 ◦그러나 2009년에는 세입의 많은 부분을 지방채를 통해 확보하여 지방채 세입비율이 6% 정도로 급격하게 증가 ④ 효과적 재원지출 능력 분석 지표. ◦서울시의 경우 투자적 경비비율은 2005년 이후 20%대를 유지하며 완만 한 증가세를 보임 ◦즉 유지활동을 위한 재원지출보다 주민생활에 필요한 사업전개에 사용되 는 재원지출이 증가한 것으로 재원활용상 효율성이 증가 ⑤ 행정수요 대응 분석 지표. ◦서울시의 재정압박지수는 2006년에 감소하는 모습을 보였으나 그 후 계 속 증가하는 양상을 보였으며, 2009년에는 2008년에 비해 재정압박지수 가 감소 ⑥ 재원사용 경직성 분석 지표. ◦서울시의 인건비비율은 2006년까지 증가세를 보였으나 이후 감소하는 양 상을 보이고, 경상경비비율은 증가세와 감소세를 번갈아 보이고 있음 ◦일반재원 중 지방채 상환에 사용된 비중을 나타내는 지방채 부담비율은 2006년까지 증가하는 모습을 보였으나 이후 감소하는 추세임. 2) 재정활동을 위한 서울시 운영기준 적용 현황 ◦서울시는 재정운용의 건전성 및 계획성을 확보하기 위해 중기지방재정계 획을 수립. xiii.

(17) －중기지방재정계획의 실효성을 높이기 위해 재정담당관의 총괄기능과. 예산편성 담당자(예산담당관)의 중기자료 검증기능을 강화 ◦지방자치단체의 장은 재정 투ㆍ융자사업에 관한 예산 편성 시, 그 사업의 필요성과 사업계획의 타당성 등을 심사하여야 함 －심사과정을 개선하기 위해 사업계획 단계에서는 실ㆍ국ㆍ본부별 투자. 사업 재원 한도액을 적용하고, 재정 건전성 확보 및 효율적 재원분배를 위한 투자심사 대상을 한시적으로 확대. 2. 서울시의 재정준칙 도입 요건과 필요성 1) 재정준칙의 필요성 ◦재정준칙은 단기적으로는 재정정책의 효과를 억제하나 장기적으로는 재 정건전성을 확보하여 재정정책의 비용-효과성을 높임 ◦장기적으로 재정건전성이 확보되어야 정책에 대한 민간의 신뢰를 확보할 수 있고 경기 하강 국면에서 부채 발행을 통해 재정정책의 재원을 마련하 여 재정정책의 효과 유지가 가능 ◦차입과 관련한 재정준칙의 중요한 기능은 정치적인 고려에 따른 경기 순 행적(pro-cyclical) 재정지출을 억제 ◦재정준칙의 도입은 재정의 지속가능성에 위협 요인이 존재1)하고, 적절한 대안이 없을 경우에 정당화 ◦재정준칙과 재정운용 효율화 제도들은 상호 보완적인 관계이므로 함께 사. 1) 이 외에도 중앙정부 및 지방자치단체의 재정준칙은 인플레이션의 가능성을 차단하고, 일부 지방자치단체의 방만한 재정 운영이 중앙정부나 여타 지방자치단체의 재정 부담으로 전가되 는 부작용을 억제하는 기능을 수행한다(Kopits and Symansky(1998)). 이들 두 가지 기능 은 중앙-지방 통합재정 운용을 개선하는 기능이므로 지방자치단체 재정운용에 초점을 두는 본고에서는 고려하지 않기로 한다.. xiv.

(18) 용되는 것이 바람직 －재정운용 효율화를 위한 중기재정제도, 총액제한 자율편성제도, 성과주. 의 예산제도와 재정준칙은 상호 보완적인 관계에 있음. 2) 서울시 재정준칙 도입 요건 ◦재정준칙은 장기 재정건전성을 목적으로 하므로, 필요할 경우 재정 수입 을 증대시키거나 지출을 축소할 수 있는 능력이 있는지가 재정지출 수행 가능여부를 판단하는 기준이 됨 ◦서울시는 지방자치단체 중 가장 재정자립도가 높을 정도로 세원 기반이 안정적이므로, 세수의 증대보다 지출 억제 가능성 부분을 보다 집중적으 로 점검할 필요가 있음 －서울시의 예산지출 대비 지방세수 비중은 2000년 이래 꾸준히 50% 이. 상을 유지하고 있으며, 세외수입도 항시적인 소득의 비중이 높아서 안 정적인 재정운용 재원으로 활용 －재정지출의 경우, 서울시는 행정 및 경제 지출 비중이 커서 향후 재정지. 출을 삭감할 수 있는 여지가 많으며, 자체사업비 비중이 가장 높고 보 조사업비 비중은 가장 낮아 재량적 재정지출 비중이 높음 ◦서울시에 재정준칙이 도입되어 작동될 때 이를 책임지고 시행할 부서가 필요 －현재 서울시청 조직에서는 시장 직속 기관으로 예산을 담당하는 경영기. 획실이 재정준칙을 기획하고 수행할 주체로 적합. 3. 서울시 재정준칙의 가이드라인 ◦서울시 재정준칙 가이드라인은 재정준칙의 상(相), 재정준칙의 실행방안, 재정준칙 시행 일정의 세 가지로 구성. xv.

(19) ◦재정준칙의 상은 지출상한, 적자상한, 부채상한의 세 가지 재정준칙 형태 중 서울시 현황에 가장 적절한 준칙의 형태와 그 재정준칙이 적용되는 범 위를 적시 ◦서울시 재정준칙으로는 현재 재정건전성에 가장 심각한 위협인 재정적자 를 억제할 수 있는 적자상한이 적절 －적자상한 준수 관습을 정착시키기 위해서 도입과 동시에 신규 자체사업. 에는 PAYGO 원칙을 도입할 필요가 있음. 1) 서울시 재정준칙의 상 ◦이 연구에서는 경기 침체기 재정 운용의 탄력성을 보존하기 위해 적자상 한을 3년 단위로 적용할 것을 주장 －3년간 금융성 수지 균형을 추구하여 경기 변동에 대응 －이자비용과 보조사업 적자를 제외한 재량적 지출 관리에 중점 －3년간 실질 지방채를 고정하여 준칙 예외조항으로 인한 적자 누증을. 방지. 2) 서울시 재정준칙 실행 방안 ◦서울시 재정준칙인 3년 단위 균형재정을 실행에 옮기기 위해서는 재정준 칙의 수행 조직을 정립하고, 재정건전성을 강화하며, 재정운용을 효율화 하는 세부 대책들이 필요 ◦서울시가 재정준칙을 운용하는 데 있어서 가장 유리한 조건인 안정적인 수입 기반을 적극적으로 활용할 필요 －탄력과세제도를 활용하여 필요에 따라 취득세, 등록세를 중심으로 세율. 인상을 고려 －전국 평균과 유사한 수준인 지방세 징수율을 제고하고 여타 광역지자체. xvi.

(20) 의 2배 이상 높은 감면조례에 따른 조세지출 비중을 삭감하는 등 세정 을 효율화하여 기존 세원의 활용도를 제고 ◦서울시 재정지출의 증대를 억제하려면 행정 및 경제관련 지출은 과감히 삭감하고, 그 여력을 활용해서 증대되는 교육, 보건복지, 공공안전 수요에 대응할 필요 －행정관련 지출 삭감의 핵심은 2008년 현재 행정지출의 78%를 점하여. 가장 큰 부담이 되고 있는 기초자치단체 지원 지출의 축소 －경제지출 삭감의 핵심은 91.7%를 차지하는 사회간접자본 투자(수송 및. 교통, 국토 및 지역개발) 중 필수적인 투자를 제외한 지출의 절감 ◦재정지출 효율화를 위해 중기재정제도, 총액제한 자율편성제도, 성과주의 예산제도를 서울시의 상황에 맞게 도입하여 재정준칙으로 인한 단기적 후 생손실을 최소화 －서울시에 재정준칙이 도입될 경우 3년 단위로 균형재정을 달성해야 하. 므로 이를 중기재정제도와 연계하여 3년 단위 예산 계획으로 개편하는 것이 타당. <그림 6> 3년 단위 균형재정 재정준칙 운영 방식. xvii.

(21) －3년 단위 예산 편성 시 부서별 지출의 상한을 경영기획실에서 결정하. 고, 지출상한 내에서 각 부서가 예산을 자율 편성하는 총액제한 자율편 성제도를 시행하되 제도 시행의 경험이 축적되도록 점진적으로 시행. <그림 7> 총액제한 자율편성제도 운영 방식. －성과주의 예산제도 정립을 위해서는 객관적인 성과지표를 개발하고, 공. 정하게 평가할 수 있는 공신력 있는 조직을 구성하여 평가 결과에 대한 서울시 공직자들과 서울 시민의 신뢰를 획득하는 것이 급선무. <그림 8> 성과주의 예산제도 운영 방식. xviii.

(22) ◦재정준칙을 실행에 옮기기 위해서는 우선 준칙의 시행을 책임질 부서를 선정할 필요 －서울시의 현재 구성상 예산 기능을 맡고 있는 경영기획실이 수행하는. 것이 적절 －집행부서와 더불어 재정 예측을 담당하는 기구와 예산사업 성과 평가를. 담당하는 기구가 필요하며, 이 두 기구는 서울시청에서 독립된 기구로 서 민-관 전문가들로 구성하는 것이 바람직. <그림 9> 이상적인 재정준칙 실행 방식. 3) 재정준칙 도입 일정 ◦재정준칙은 신중한 도입이 필요하므로 우선은 조직을 정비하고, 중기재정 제도를 개편하며, 관련 제도들을 도입하는 3년간의 준비단계가 필요 (2010~2012년) －준비기간이 지난 후 첫 3년간은 재정준칙을 경성준칙으로 운영하여 재. 정준칙 적용 시작(2013~2015년) －준비기간 3년과 경성준칙 운용 3년 이후부터는 재정준칙의 성과에 따. 라 차후의 제도들을 지속적으로 도입해 재정준칙을 경성준칙으로 운영. xix.

(23) －동시에 3년간의 준비기간에 성과주의 예산제도 시행에 필요한 제반 조. 치를 시행하고 가능한 사업부터 성과평가를 확대 －재정준칙 적용 대상을 금융적 적자에서 구조적 적자(Structural deficit). 로 전환하는 시점은 명확한 시점을 정하기보다는 재정 예측 경험이 축 적되어 예측 오차가 적정한 수준 이내로 축소된 이후에 결정. <그림 10> 서울시 재정준칙 도입 일정. 4. 서울시 재정준칙 도입의 기대효과 ◦서울시 재정준칙을 2010~2012년간의 준비기간을 거쳐서 2013년부터 시 행하면 2013~2033년간 재정적자는 연평균 88%, 2033년 채무는 81% 감 축하는 효과가 있을 것으로 전망 ◦자체수입 증대만으로 서울시 재정준칙 준수를 위한 재원을 마련할 경우 2013~2033년간 연평균 2.1%의 세입 증대가 필요. ◦서울시 재정준칙을 운용하면 연간 재정지출의 2.0%에 해당하는 적자 감 축이 필요. xx.

(24) ◦지출규모가 큰 사업의 지출을 억제하는 효과가 우선될 것으로 판단 －100억 원 이상 지출 사업이 예산사업의 30%를 상회하는 사회복지. 사업 및 도로교통 사업이 우선적으로 삭감 고려 대상이 될 가능성 존재 ∙예산 사업비가 100억 원 이상 배분된 사업은 도로교통 부문이 35.2%, 사회복지 부문이 30.5%에 달함 ◦총액 제한- 자율편성 제도가 성공적으로 정착되면 부처별로 불필요한 재 정지출 감축 유인 발생 －사업 집행률이 부진하여 예산이 투입되어도 지출되지 않는 사업들을 정. 리하면 타 사업에 예산을 투입할 유인 강화 －부처가 직접 집행하지 않는 이전 지출 중 불필요한 지원금을 축소할 유. 인 발생 ◦성과주의 예산제도가 확립되어 사업 성과가 예산에 반영되면 불필요한 사 업에 배정되거나 성과와 직접적인 관련이 없는 예산은 삭감 ◦그러나 이러한 재정준칙 도입 시 일부 부작용 발생이 우려됨 －자체수입 증대만으로 서울시 재정준칙 준수를 위한 재원을 마련할 경. 우 2013~2033년간 연평균 10.6%~16.3%의 세입 증대가 필요 －재정준칙 운용 시 납세자의 세 부담이 증가하고 재정사업이 축소되면서. 납세자들과 정책의 1차적 수혜자들의 반발이 불가피 －재정지출을 통해 서울시의 교육, 문화, 여가, 환경 등 복합적인 거주여. 건을 개선하여 납세를 담당하는 중산층의 거주 이전을 방지할 필요 －경영기획실의 권한이 확장되고 각 부서의 지출에 대한 제약이 강해지면. 서 부서 간 알력 심화 가능성이 높아지므로 재원 배분 기준의 투명화와 서울 시장의 리더십 발휘가 필요. xxi.

(25) 목차. 제1장 문제제기 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 제1절 연구배경 및 목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 1. 연구배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 2. 연구의 목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 제2절 연구내용 및 방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 1. 연구내용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 2. 연구방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 제2장 재정준칙이란 무엇인가? · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·11 제1절 재정준칙의 의미 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·11 1. 재정준칙의 정의 및 구성요소 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·11 2. 재정준칙의 특성 및 장단점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·14 제2절 재정준칙의 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·16 1. 재정준칙의 등장배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·16 2. 재정준칙의 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·16 제3절 재정준칙의 분류 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·19 1. 재정준칙의 분류 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·19 2. 목표 재정변수별 재정준칙 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·23 제3장 재정준칙의 사례와 중앙정부의 재정건전성 제고 방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·33 제1절 해외사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·33 1. 국가별 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·33 2. 지방정부 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·44.

(26) 제2절 중앙정부의 재정건전성 제고 방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·88 1. 재정시스템의 개선 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·88 2. 재정지출의 생산성 제고 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·89 3. 재정준칙의 도입 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·92 제4장 서울시 재정준칙 도입 방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·101 제1절 서울시 재정환경 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·101 1. 서울시 재정환경 현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·101 2. 서울시 재정현황 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·106 3. 재정활동을 위한 서울시 운영기준 적용 현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·118 제2절 서울시의 재정준칙 도입 요건과 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·127 1. 재정준칙의 필요성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·127 2. 재정준칙 도입 여건 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·160 제3절 서울시 재정준칙의 가이드라인 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·191 1. 서울시 재정준칙의 상(相) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·191 2. 서울시 재정준칙 실행 방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·207 3. 재정준칙 도입 일정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·224 제4절 서울시 재정준칙 도입의 기대효과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·225 1. 적자 감축 및 부채 삭감 효과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·226 2. 재정지출 감축 및 효율화 효과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·233 3. 예상되는 부작용 및 대응방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·238 참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 243 부. 록· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 255. 영문요약 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 303.

(27) 표목차. <표 2-1> 경성준칙과 연성준칙의 비교 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·22 <표 3-1> 캐나다 주 정부의 재정준칙 운영사례 요약 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·60 <표 3-2> 캐나다 주 정부의 적자 방지 법안의 특징 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·60 <표 3-3> 미국 주 정부의 균형예산 재정준칙 운영사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·82 <표 3-4> 미국 주 정부의 채무제한 재정준칙 운영사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·83 <표 3-5> 미국 주 정부의 세금과 지출 제한 운영사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·84 <표 4-1> 재정분석의 기준별 지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·107 <표 4-2> 서울시 채무구조 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·109 <표 4-3> 서울시 수지균형유지 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·111 <표 4-4> 서울시 재원확충 부채성 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·112 <표 4-5> 서울시 효과적 재원지출능력 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·114 <표 4-6> 서울시 행정수요 대응 평가지표 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·115 <표 4-7> 서울시 재원사용 경직성 평가지표(1) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·117 <표 4-8> 서울시 재원사용 경직성 평가지표(2) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·118 <표 4-9> 민선 1~5기 서울시장 및 서울시의회 다수당 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·139 <표 4-10> 국가보조사업 중 서울시의 기준보조율*이 낮은 사업 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·150 <표 4-11> 중앙정부 및 지방자치단체 중기재정계획의 법적 근거 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·151 <표 4-12> 선진국 중앙정부의 다년제 재정준칙 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·153 <표 4-13> 중앙정부의 성과주의 예산제도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·158 <표 4-14> 세수 구성 비교(2008년, 일반회계 예산 총계, 당초예산) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·166 <표 4-15> 재산세 탄력과세 활용 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·167 <표 4-16> 탄력세율 적용 범위 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·168 <표 4-17> 세외수입의 구성비_일반회계 기준(2008) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·175 <표 4-18> 지방자치제 성과주의 예산제도의 법적 근거 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·185.