한반도 인프라 개발을 위한 통합적 접근의 필요성
21세기를 맞은 한반도가 동북아 교류협력의 새로운 거점으로서 기반을 확고히 하
기 위해서는 남북분단의 극복이라는 정치적 과제의 해결과 함께 한반도에 경쟁력 있는 경제협력권 확보라는 경제적 과제도 해결해야 한다. 이것은 해결하면 좋고 안 해도 그만인 선택적 과제가 아니라 반드시 해결해야만 하는 필수적인 과제다.왜 그러한가? 동북아의 공간적 중심에 놓인 한반도가 정치적, 경제적인 불안정지 대로 남아서는 하루가 다르게 급변하는 세계경제의 경쟁 앞에 뒤처질 수밖에 없 기 때문이다.
한반도가 남북 간의 단절을 극복하고 대륙과 해양을 연결하는 진정한 가교로 서 역할을 수행하기 위해서는 한반도 차원의 통합된 인프라를 구축하는 것이 중 요하다. 한반도 차원의 인프라 구축은 경제적 성격만을 갖는 것이 아니라 정치적, 군사안보적 측면의 과제와도 긴밀히 연관되어 있다. 이것은 북한의 핵무기개발 프로그램 폐기(이하 핵폐기)와 대북 에너지 지원이 동시에 논의되고 있는 6자회 담을 통해서도 쉽게 이해할 수 있을 것이다. 한반도 차원의 인프라 개발은 이처럼 복합적인 의미를 갖고 있는 것이다.
역사적인 측면에서 볼 때, 한반도 차원의 인프라 개발은 동북아에서 갈등과 반 목의 역사를 극복하는 의미도 갖고 있다. 일본의 대륙진출을 위해 건설되었던 경 의선 철도가 21세기를 맞은 지금 다시 복원되는 것은 단순히 단절된 교통망의 복 원이라는 것만을 의미하는 것이 아니다. 이것은 침략과 전쟁의 어두운 그늘을 걷
한반도 인프라의 통합적 개발전략
이상준｜국토연구원 연구위원
특 집
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
4
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
어내고 평화와 화해 그리고 번영의 동북아시대를 열어가기 위한 출발점이라는 역 사적 의미를 갖고 있다. 이처럼 한반도 차원의 인프라 개발은 정치적, 경제적, 역 사적 측면에서 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다. 이것은 한반도에서 하나 의 통합된 인프라를 구축하는 과업이 매우 복합적인 요소들에 대한 종합적 고려 하에서 추진될 필요가 있음을 의미하고 있다.
2000년 6∙15 정상회담 이후 경의선 및 동해선 철도∙도로가 연결되고 개성공
단이 건설되어 남측의 전력이 공급되는 등 남북 간의 인프라 연결에 적지 않은 진 전이 이루어지고 있다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 남북인프라 협력의 종 합적인 추진구도에 대한 논의는 아직 본격적으로 이루어지지 않고 있다. 이제는 부문적이고 국지적인 측면에서 남북 간의 인프라 협력을 추진하는 초보적 단계를 벗어나서 한반도 전체의 통합적인 인프라 네트워크 구축에 대한 논의가 본격적으 로 이루어져야 할 시점이다. 한반도 차원의 인프라 구축에 대한 논의와 통합적 접 근의 필요성은 다음과 같이 요약할 수 있을 것이다.첫째, 동북아의 인프라 협력과 관련한 최근의 논의들은 남북한을 포괄하는 한 반도 차원의 인프라 네트워크 구축 필요성을 제기하고 있다. 석유 및 천연가스 파 이프라인의 건설, 시베리아횡단철도(TSR)와 한반도횡단철도(TCR)의 연결, 아시 안 하이웨이(Asian Highway) 건설 등은 남북한과 주변국이 연결되는 에너지 및 교통 네트워크의 구축을 필요로 하고 있다. 이러한 측면에서 한반도 차원의 인프 라 개발은 단순히 남북한만의 과제가 아니라 남북한과 주변국들이 함께 참여하여 추진해야 할 동북아의 핵심적인 협력과제로 부각되고 있는 것이다.
둘째, 한반도 인프라 개발이 갖는 특수한 성격 때문에 통합적 접근이 필요하 다. 이미 앞에서 언급한 바와 같이 북한에 대한 우리와 국제사회의 인프라 지원은 핵폐기와 같은 정치적, 군사적 과제와 연결되어 있다. 일반적으로 정부의 재정이 나 민간자본에 의해 인프라가 건설되는 다른 국가들의 경우와는 달리 북한은 인 프라를 독자적으로 건설할 재정적 능력도 없고, 핵문제가 해결되지 않은 상황하 에서 민간자본을 유치할 가능성도 거의 없다. 이처럼 북한의 경우에는 핵문제 해 결과 인프라 개발이 연계되어 있다는 측면에서 정치적 측면과 경제적 측면을 함 께 고려하는 통합적 접근이 필요한 것이다.
셋째, 한반도 차원의 인프라 개발은 서로 개발의 격차가 큰 남북한을 연결한다 는 측면에서 통합적 접근이 필요하다. 현재 북한의 1인당 국민총소득(GNI)은 남 한의 6~7%에 불과하고 산업의 기술수준은 남한의 1970년대에 머물고 있다. 따 라서 한반도 차원의 인프라 네트워크를 구축하기 위해서는 물리적인 측면의 연결
뿐만 아니라 양 체제 간의 격차축소와 보조를 맞 춘 인프라 개발이 필요한 것이다. 급진적인 통일 이 이루어지면서 인프라부문도 단기간에 개발이 이루어진 독일의 경우와는 달리 남북 간의 경제 통합이 점진적으로 이루어지게 될 경우, 한반도 차원의 인프라 네트워크 구축도 양측이 수용 가 능한 방식과 속도로 추진될 필요가 있을 것이다.
이 글에서는 한반도 차원의 통합적 인프라 구 축개념과 전략을 제시하고 이와 관련된 정책과 제를 살펴보았다. 이 글에서 논의하고 있는‘한 반도 인프라 개발’은 한반도를 구성하고 있는 남 한과 북한의 개별 지역 차원에서 이루어지는 인 프라 개발이 아니라‘한반도가 하나의 경제권으 로 발전하고, 주변국들과 경제협력을 활성화하 는 데 필요한 인프라 개발’을 의미하고 있다. 그 리고 이 글에서는 주로 물리적 인프라에 초점을 맞추어 논의를 전개하였다.
통합적 인프라 개발의 의미
한반도라는 공간에서‘통합적(統合的)’인프라 개발의 의미는 인프라 개발의 목표와 과정 그리 고 개발의 주체 등을 중심으로 설명될 수 있다.
첫째, 인프라 개발의 목표에 있어서는 한반도 인 프라 개발을 통해 남북경제통합과 한반도의 공 간적 통합뿐만 아니라 동북아의 경제적 협력과 통합도 도모한다는 두 가지 목표를 동시에 지향 하는 것을 의미한다. 한반도에 통합된 단일 경제 권을 형성하는 목표는 장기적으로 동북아에서 유럽연합(EU)과 같은 단일 경제권을 구축한다 는 동북아 경제협력의 목표와도 부합되는 것이 라 할 수 있다.
둘째, ‘통합적’인프라 개발은 다양한 인프라 개발사업들을 통합적으로 추진하는 과정을 의미 한다. 예를 들면 교통과 에너지부문의 인프라 개 발사업들을 상호 연계하여 추진하는 것을 상정 할 수 있을 것이다. 대부분의 철도 및 도로가 노 후되어 있는 북한의 교통상황과 극심한 전력부족 에 시달리고 있는 에너지부문의 상황을 감안할 때, 노후한 철도망 및 도로망 개선사업과 발전 소∙송전망 개선사업을 연계하여 추진하는 것이 중요한 의미를 가질 수 있을 것이다. 그리고 기 본적으로 각종 지역개발사업의 지원수단으로서 기능하는 인프라의 속성상 산업단지 및 도시개 발 등 지역개발사업과 연계된 인프라 개발을 위 해‘통합적’개발이 중요한 의미를 갖는 것이다.
인프라 개발은 단순히 물리적인 개발을 통해 서만 이루어지는 것이 아니라 제도와 인력 등이 뒷받침될 때 그 성과를 기대할 수 있다. 이러한 측면에서 개발사업과 제도 그리고 인력의 유기적 연계도‘통합적’인프라 개발과정의 주요 내용이 라 할 수 있다. 인프라 개발은 물리적인 개발행위 와 제도, 인력, 기술 등의 비 물리적 개발여건의
‘통합적’연계가 이루어질 때, 소기의 성과를 기 대할 수 있는 것이다. 이러한 유기적 연계와 더불 어 인프라 개발과정상에서 고려되어야 할 중요한
‘통합적’요소가 바로 개발의 우선순위 설정이 다. 남북한의 사회경제적 여건과 동북아의 주변 여건 그리고 투자재원의 조달가능성 등을 종합적 으로 고려하여 인프라 개발의 우선순위를 설정하 고 이것을 단계적으로 추진하는 것이 다양한 요 소의 연계와 더불어‘통합적’인프라 개발의 핵 심적인 요소라고 할 수 있다.
셋째, 인프라 개발의 주체 측면에서‘통합적’
4
개발의 의미를 찾을 수 있다. 일반적으로 시장경제국가에서 인프라 개발은 공공 또는 민간 등 특정 개발주체가 인프라 개발을 주도하게 된다. 한반도의 경우 특수 한 정치경제적 상황 때문에 다양한 개발주체 간 협력이 중요한 의미를 갖게 된다.
현재 진행 중인 6자회담 참여국의 공동협력이 향후 한반도 인프라 개발에 커다란 영향을 미칠 것이기 때문이다.1)이처럼 인프라 개발의 목표와 방법 그리고 추진주 체 측면에서 한반도 인프라 개발을 위해서는‘통합적’인 접근이 필요하다.
한반도 인프라 개발의 과제
한반도 인프라 개발의 과제는 한반도와 주변국을 연계하는 국제적 측면의 과제와 남북한 간의 인프라 연계측면의 과제로 구분해서 살펴볼 수 있다. 한반도와 동북 아 주변국을 연계하는 인프라 개발측면에서는 석유 및 천연가스 파이프라인 건설, 전력망 연계 등의 에너지 협력, 한반도횡단철도와 대륙횡단철도의 연결, 아시안 하이웨이 건설 등 교통부문의 협력과제들이 우선적으로 검토될 수 있을 것이다.
북한전문가들을 대상으로 한 국토연구원의 설문조사 결과 동북아 경제협력 등 국제적인 측면에서는 철도망의 연결과 관련한 협력이 1순위로 나타났고, 2순위는 항만, 3순위는 천연가스파이프라인 연결 등으로 나타났다.
남북 간의 인프라 협력과 관련한 설문 결과 10년 이내에 가장 우선적으로 추진
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
<표 1> 한반도와 관련된 동북아 인프라 협력 가운데 향후 10년 이내에 중요한 사업
구분 응답비율(%)
1순위 2순위 3순위
① 경의선, 경원선 또는 동해선과 대륙횡단철도(TSR/TCR)의
연결 75.0 11.7 1.7
② 남북종단 고속화도로와 아시안 하이웨이(Asian Highway)의
연결 8.3 20.0 7.5
③ 남북한 항만과 동북아 주변국 항만 간의 물류망 연결 6.7 26.7 21.7
④ 동북아 천연가스 공급망 건설과 남북한 공급망 연결 1.7 17.5 31.7
⑤ 동북아 송유관 건설과 남북한 공급망 연결 0.0 3.3 9.2
⑥ 동북아 전력연계와 남북한 전력망 연결 6.7 18.3 25.8
무응답 1.6 2.5 2.4
1) 국토연구원의 북한전문가 설문조사에 따르면, 남북 인프라 개발에 대한 주변국의 협력 필요성에 대해서 91.7%
가 그 필요성을 인정하고 있으며, 미국(58.3%), 중국(27.5%), 일본(5.8%)의 순서로 협력우선순위가 높은 것으 로 나타났다. 이 설문조사는 국내 북한전문가 210명을 대상으로 남북 인프라 협력의 주요 과제, 추진의 우선순 위, 정부지원의 범위, 기준 등을 조사한 것으로서 2005년 5월 16일부터 5월 31일까지 실시되었다. 응답자는 120명으로 응답률은 57.1%였다
<표 2> 남북 경제협력 단계별 향후 10년 내 우선협력이 필요한 예상 인프라 부문
구 분 응답비율(%)
1순위 2순위 3순위
① 철도 46..7 19.2 5.8
② 도로 12.5 30..0 8.3
③ 항만 1.7 4.2 13.3
④ 공항 0.0 1.7 0.0
⑤ 정보통신 2.5 9.2 10.8
⑥ 전력 26.0 16.7 22..5
⑦ 가스/석탄/석유 0.0 3.3 7.5
⑧ 산업단지 5.0 6.7 16.7
⑨ 물류시설 0.8 2.5 7.5
⑩ 생활편익시설 0.0 0.8 1.7
무응답 4.8 5.7 5.9
<그림 1> 북한을 중심으로 한 한반도 인프라 개발의 주요 과제
나선-훈춘 도로확장 나진항만,배후철도 도로 개보수
원산 비행장 확충 원산항만, 배후철도 개보수
개성, 평양고속도로 부분 개보수 남포항만 배후철도,
도로 개보수
순안 비행장 확충 안주-신의주 고속도로 건설
동해선 철도, 도로 복원 화천-강계-만포 간 고속도로 건설
삼지연공항확충
원산-나진 고속도로 건설 및 평라선 복선화
경의선 복선화
경원선 철도, 도로 복원
남북연계 전력망, 통신망 건설
전력망거점 개보수 수력발전소 개보수 화력발전소 개보수 변전소 550v 220v 150v 110v 60v
송전망보수
Scale 1:250.000
0 10 25 50 100.0Km
○◆
■
▼
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
해야 할 필요가 있는 인프라 협력 과제로서는 철도(1순위), 도로(2순위), 전력(3 순위)의 순서로 나타났다. 이것은 교역과 투자를 위해 무엇보다도 철도와 도로 등 육상교통시설과 전력 등 에너지부문의 협력이 시급함을 의미하고 있다.
설문조사 결과 철도부문에서는 경의선(95.8%), 경원선(59.2%)을 대상으로 한 협력의 우선순위가 높게 나타났고, 도로부문에서도 서울-평양 간 도로(97.5%)와 서울-원산-함흥 간 도로(64.2%)의 우선순위가 높게 나타났다.
전체적으로 한반도의 인프라 개발과제는 북한과 남한 그리고 북한과 중국, 러 시아를 연결하는 에너지 및 교통인프라를 우선적으로 정비한 후 주요 광역인프라 를 단계적으로 확충하는 것으로 요약할 수 있다.
한반도 인프라의 통합적 개발구도 및 개발방향
1. 통합적 개발의 기본구도
한반도 인프라의‘통합적 개발’을 위해서는 이를 위한‘체계’를 구축하는 것이 중 요하다. 이러한‘통합적 체계’는 인프라 개발을 위한‘수직적 위계’와‘수평적 연 계’를 중심으로 구축될 수 있을 것이다. 수직적 위계 측면에서는 교통, 에너지 등 인프라부문 과제들의 우선순위를 결정하는 것이 중요하다. 수평적 연계 측면에서 는 수직적 위계 측면에서 선정된 우선순위하에서 개별 인프라 사업 간의 연계, 협 력주체의 연계 등을 추진하는 것이 중요하다. 이처럼 인프라 개발의 우선순위 설 정과 연계추진이 통합적 개발의 기본구도인 것이다.
2. 통합적 개발의 기본방향 한반도 인프라의 통합적 개 발은 인프라 개발의 우선순 위 설정과 연계라는 기본 구 도를 토대로 다음과 같이 추 진될 필요가 있다.
첫째, 한반도의 통합적인 인프라 개발을 위해서는 남 북한의 양자 간 합의와 6자회 담 당사국 간의 합의와 협력 을 토대로 사업의 우선순위
<그림 2> 통합적 개발의 기본 구도
수직적 위계
수평적 연계
NGO 정부 중국 러시아
일본 미국 남한 북한
통신
전력 교통∙물류
석유∙가스 민간
국제기구
가 결정되고, 이것을 단계적으로 추진할 필요가 있을 것이다. 한반도의 인프라 개발에 있어서 가 장 우선적인 이해당사국들은 남북한이라 할 수 있고, 관련 당사국으로는 중국, 일본, 러시아, 미 국 등을 들 수 있다. 6자 간의 다자간 협력틀 내 에서 다양한 형태의 양자 간 협력을 통해 실천할 수 있는 과제들을 도출하고, 이것을 단계적으로 실천하는 것이 필요할 것이다. 이러한 양자 간 협력과 다자간 협력은 한반도의 인프라 개발을 통해서 남북경제의 통합과 동북아의 협력 활성 화를 도모한다는 장기적인 비전을 공유할 수 있 어야 가능할 것이다. 따라서 한반도의 통합적 인 프라 개발을 위해서는 무엇보다도 남북한과 주 변 당사국들이 인프라 개발의 목표를 공유하고 이것을 기반으로 협력의 우선순위를 설정하는 것이 필요할 것이다. 통합적 인프라 개발에 대한
합의를 도출하기 위해서는 인프라 개발을 통해 발생하는 이익의 배분과 비용의 분담이 호혜주 의에 기초해 결정될 필요가 있다. 이것은 통합적 개발이 지향하는 목표에 대한 추진주체들의 합 의를 이끌어내는 것과도 긴밀히 연관된 과제다.
국토연구원이 실시한 북한전문가 설문조사 결 과 남북 인프라 협력의 우선순위 결정시 가장 중 요한 판단기준으로 정책적 실현가능성(66.7%) 이 지적되었다. 인프라 개발의 경제적 효과 (22.5%)보다 실현 가능성이 더 중요하다고 응답 한 것은 한반도의 인프라 개발에 있어서 관련 당 사국들의 합의가 결정적 요소임을 의미한다.
둘째, 한반도의 통합적 인프라 개발은 한반도 인프라와 동북아 인프라의 통합을 촉진하는 방 향으로 추진될 필요가 있다. 한반도의 인프라 개 발은 남북한 간의 교류협력만을 위한 것이 아니
자료: 이상준 외. 2003. 「동북아협력시대의 북한경제특구 활용전략」. 국토연구원
<그림 3> 북한의 국토개발 구도
선봉 회령 나진
혜산 강계
희천 안주
남포
사리원 평양
청진
성진
흥남 함흥
원산 금강산
해주 개성 신의주
1차 개발지역 2차 개발지역 연안-내륙지역 간 연계
<경제특구 구분>
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략
4 라 일본, 중국, 러시아 등 주변국들과 남북한이 교류협력을 확대해가는 데 도움이 될 수 있도록 그 형식과 내용을 확보하는 것이 중요하다. 이러한 측면에서 한반도 의 인프라 개발은 남북 간의 경제적 통합성 강화라는 남북 경제협력의 구심력과 한반도 주변국들과의 경제교류협력 확대라는 동북아 경제협력의 원심력을 효율 적으로 활용하여 남북한과 주변국들이 공동번영을 이룩하는 데 기여할 수 있도록 추진될 필요가 있을 것이다.
셋째, 한반도의 통합적 인프라 개발은 장기적인 북한의 국토개발과 한반도의 공간발전 구도에 부합되게 추진될 필요가 있다. 동북아 인프라 협력과 남북한의 경제 협력을 종합적으로 고려할 때, 북한의 국토개발은 서해안과 동해안을 따라 형성된 교통축과 주요 공업지대를 중심으로 추진될 필요가 있을 것이다. 중단기 적으로는 남북, 북중, 북러 접경지역의 경제특구 등 교류협력 거점을 개발하여 북 한경제 회생과 한반도 경제통합의 기반을 마련하고, 장기적으로 한반도의 서해안 축과 동해안축을 중심으로 단계적인 산업과 인프라 개발, 연계성 강화를 추진하 여 한반도의 통합적 발전을 도모하는 것이 필요할 것이다.
한반도 인프라의 통합적 개발전략
1. 경제특구와 주요 거점도시들을 중심으로 한 인프라 개발
중단기적으로 북한과 주변국들의 인프라 연결을 추진하는 데 있어서 중요한 공간 적 거점은 접경지역에 개발이 추진되고 있는 개성공단 등 4개 경제특구가 될 것이 다. 그리고 현재 경제특구로 지정되지는 않았지만 주변지역에 영향력이 큰 남포, 원산 등 주요 거점도시들의 인프라 개발이 경제특구들과 더불어 우선적으로 추진 될 필요가 있을 것이다. 이처럼 경제특구와 주요 거점도시들을 중심으로 인프라 협력을 추진한 후 점차 주변지역으로 확대해가는 전략은 중국과 베트남의 사례를 통해 보더라도 가장 현실적인 전략이라 할 수 있을 것이다. 현재 개성공단과 금강
<표 3> 남북 인프라 협력의 우선순위 결정시 가장 중요한 판단기준
(단위: %)
구분 응답비율
① 인프라 개발의 경제적 효과 22.5
② 양측의 수용가능성 등 정책적 실현 가능성 66.7
③ 남북경제의 균형발전 등 국토공간적 요소 9.2
④ 기타 0.8
무응답 0.8
산관광지구를 중심으로 남북을 연결하는 전력, 통신, 교통망의 구축을 위한 협력사업이 진행 중 인데, 이들 특구에서의 인프라 협력성과를 기반 으로 주요 거점도시와 기타 주변지역의 인프라 개발도 단계적으로 확대해 가는 것이 필요할 것 이다.
2. 핵문제 해결과 연계된 인프라 개발계획 수립과 단계적인 개발 추진
한반도의 인프라 개발은 기본적으로 한반도의 최대 안보현안인 북한의 핵폐기문제와 밀접하게 연관되어 있다. 이 문제가 해결되지
않은 상태에서 한반도에 통합적인 인프라 네트워크를 구축하는 것은 사실상 기대하기 힘든 일이다. 국토 연구원의 북한전문가 설문조사 결 과 우리 정부는 핵문제의 평화적 해 결과 인프라 협력을 상호 연계하여 신중히 추진할 필요가 있는 것으로 나타났다(<표 4> 참조).
현재 6자회담과 관련된 우리 정 부의 3단계 핵문제 해결 시나리오 는 다음과 같다. 1단계로 북한이 핵 포기를 선언하고 6자회담 참가국이 대북 안전보장 의사를 표명하며, 2
단계로 북한의 핵폐기(동결 포함) 및 검증에 따 른 관련국의 상응조치가 이어지고, 마지막 3단 계로 북한의 핵폐기 완료 후 참가국들이 북한과 포괄적인 관계개선이 추진되는 것이 바로 그것 이다. 2005년 9월 19일 발표된 제4차 6자회담 합 의문에서는 참여 6개국이 한반도의‘검증가능한 비핵화’를 합의하였고, 북한체제의 인정과 대북 에너지지원에 대한 합의가 있었다. 무엇보다도 중요한 원칙은 6자회담 당사국들이‘행동 대 행 동’원칙에 입각하여 단계적 방식으로 합의이행 을 위해 상호 조율된 조치를 취하자고 한 것이
구분 응답비율
① 핵문제 등 정치군사적 요인과 상관없이 지원 30.0
② 핵문제 등 정치군사적 문제와 연계해서 신중하게 추진 67.5
③ 잘 모르겠음 0.8
무응답 1.7
<그림 4> 북한의 주요 경제특구 및 거점도시를 중심으로 한 인프라 개발 중국∙단둥
인천∙서울 속초∙강릉
신의주 나진∙
선봉
남포
대규모발전소 중소규모발전소 공항 항만 물류시설 고속도로 철도 전력∙통신망
개성 금강산
원산
러시아∙하산
<표 4> 남북 인프라 협력과 관련한 우리 정부의 지원전략
(단위: %)
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
다. 따라서 북한의 핵폐기와 대북지원의 상호 연계는 한반도 인프라의 통합적 개 발에 있어서 중요한 원칙 가운데 하나인 것이다.
한반도의 통합적 인프라 개발을 위해서는 장기적인 비전이 필요하다. 한반도 에 어떠한 모습의 인프라가 구축되고 또 이것이 동북아의 인프라 네트워크와 어 떻게 연결될 것인지에 대한 미래상이 확고히 제시될 필요가 있다. 이러한 측면에 서 북핵문제 해결과 연계된 한반도 인프라 개발 마스터플랜(master plan)을 수립 할 필요가 있는 것이다.
북한의 핵폐기 과정에서 가장 중요한 과정은 검증절차가 될 것이다. 반기문 외 교통상부장관은 북한의 핵폐기 검증에 최소한 2~3년이 소요될 것으로 예상한다 고 밝힌 바 있다.2)따라서 한반도 인프라 협력도 검증절차가 진행되는 과정과 검 증완료 이후로 구분해서 추진될 필요가 있을 것이다. 검증절차가 진행되는 동안 에는 한반도의 통합적인 인프라 네트워크 구축을 위한 마스터플랜의 준비작업과 부분적인 에너지 지원이 필요할 것이다.
핵폐기 검증에 최소한 3년이 소요된다는 전제에서 다음과 같은 순차적인 인프 라 개발관련 협력이 추진될 필요가 있을 것이다. 제1년차에 북한이 핵폐기를 선언 하고 NPT(핵확산금지조약체제)에 복귀하여 핵사찰을 수용하면 대북 중유제공과 우리의 대북송전을 위한 준비작업이 본격적으로 진행될 필요가 있을 것이다. 또한 이 시기에 향후 대북 인프라 협력과 관련한 우리 정부의 지원원칙과 기준이 분명 하게 확립될 필요가 있을 것이다. 제2년차에 핵사찰이 순조롭게 진행되는 경우 한 반도의 통합적인 인프라 개발 마스터플랜 수립의 준비작업을 본격적으로 시작할 필요가 있다. 이러한 측면에서 북한의 인프라 실태조사를 6자회담 당사국 전문가 들이 공동으로 추진할 필요가 있다. 제3년차에 핵사찰 및 검증절차가 마무리단계 에 접어들면 북한을 포함한 한반도 인프라 개발 마스터플랜을 6자회담 참여국들
<표 5> 북한 핵문제 해결을 위한 검증단계별 한반도 인프라 개발협력 추진
검증단계 북한 핵문제의 해결단계 한반도 인프라 개발협력
1년차 북한이 핵포기를 선언, NPT 복귀,
사찰 개시 중유공급 재개, 대북송전계획 추진
2년차 북한의 핵폐기 검증 진행 북한 경제특구의 인프라 개발 추진, 북한 인프라 실태 공동조사 3년차 북한의 핵폐기 검증 완료 한반도 인프라 마스터플랜 수립
2) 연합뉴스. 2005∙8∙24
이 공동으로 수립하여 검증완료 이후부터 단계적 으로 추진할 필요가 있을 것이다.
3. 통합적 인프라 개발을 위한 다자간 협력체 구축 한반도의 인프라 개발을‘통합적’으로 추진하기 위해서는 이를 위한‘통합적’인 추진체가 필요 하다. 한반도 인프라 개발은 남북 간의 양자 간 협력과 주변국을 포함한 다자간 협력이 동시적, 중층적으로 이루어지는 통합적인 접근이 필요하 다. 이를 위해서는 남북 간의 양자 간 협력을 통 해서 추진할 필요가 있는 사업과 다자간 협력을 통해 추진할 사업을 차별화할 필요가 있다. 양자 간 협력을 통해 추진할 사업들은 단기간에 소규 모 투자가 필요한 사업들이 중심이 될 것이며, 장기간에 걸쳐서 대규모 자본이 투입되어야 할 사업들은 다자간 협력을 통해 추진할 필요가 있 을 것이다. 다자간 협력을 위한 통합적 추진체의 대안은 다음과 같이 두 가지로 구분해서 살펴볼 수 있다.
첫째, 6자회담 참여국들이 공동으로‘한반도 인프라개발협력체(가칭)’를 구성하는 것이다.
이것은 과거 북한의 신포 경수로 건설을 위해 구 성되었던‘한반도에너지개발기구(KEDO)’의 전 례를 따라 구성할 수 있을 것이다. 이때 과거
KEDO의 경우처럼 단순히 정부만이 참여하는
것이 아니라 민간기업의 참여를 통해 공동컨소 시엄을 구성하는 것이 필요할 것이다. 한반도 인프라 개발의 대상이 전력만이 아니라 철도, 도 로, 항만, 공항, 통신 등 매우 다양한 부문으로 구성되어야 하기 때문에 민간자본 유치가 가능 한 부분에 대해서는 적극적인 민간기업 참여가 필요할 것이다.
둘째, 6자회담 참여국들이 국제기구나 국제 금융기구와 공동컨소시엄을 구성하는 것이다.
이것은 전자의 경우보다 외형적으로 국제기구의 역할을 강조한 대안이라고 할 수 있다. 관련국들 이 국제기구와 공동으로 인프라 협력을 추진한 사례 가운데 세계은행의‘남동부유럽 무역 및 교 통개선 사업(The Trade and Transportation
Facilitation in Southeast Europe Project:
TTFSE)’
은 다자간 협력사업의 사례로서 북한에 시사하는 바가 큰 사업이다.3)한반도 인프라 개 발이 장기간에 걸쳐서 추진되어야 할 과제라는 측면에서 볼 때, 국제기구를 중심으로 한 협력이 보다 안정적인 추진이라는 측면에서 강점이 있 을 수 있다. 이 경우에도 특정영역에서 민간기업 이 함께 참여하여 사업을 추진할 수 있도록 유연 한 형태의 추진체 구성을 모색할 필요가 있을 것 이다.한편 통합적 추진체 구성에 있어서도 핵폐기 검증을 전후로 하여 차별화된 추진이 필요할 것 이다. 핵폐기 검증이 진행되는 과정에는 주로 6 자회담 당사국들이 정부인사와 관련 전문가그룹 을 통해‘한반도인프라포럼(가칭)’을 구성하여
3) 세계은행의 국제개발협회(IDA)가 특별투자자금(Special Investment Credit)으로 총 810만 달러를 지원하여 2001년 2월부터 2004년 6월까 지 알바니아, 보스니아 헤르체고비나, 불가리아, 크로아티아, 마케도니아, 루마니아의 세관행정을 개선하고 교통 및 통신시설을 현대화하 는 사업이다. 이 사업은 해당 지역 국가들이 참여하여 구성된 지역조정위원회(Regional Steering Committee)가 전체적인 진행을 관리하였 다. 이 사업에 소요되는 전체 비용은 1,230만 달러로서 세계은행의 IDA 자금이 65.9%인 810만 달러, 해당 국가 정부들이 23.6%인 290만 달러, 그리고 미국이 10.5%인 130만 달러를 각각 부담하였다. 이상준. 2002. 「국제적 협력을 통한 북한의 지역개발방안 연구」. 국토연구 원. pp135-137
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
본격적인 협력을 준비하고, 검증이 마무리되는 단계에는 앞에서 언급된 두 가지 협력대안 가운데 하나를 추진하는 것이 필요할 것이다. 검증단계에서 진행되는
‘한반도인프라포럼(가칭)’에서는 6자회담 당사국 정부, 국제개발기구, 국제금융 기구, 민간기업, NGO 등 국제협력 주체들이 에너지, 교통∙물류 등 부문별로 상 호 협력을 위한 의제를 작성하는 것이 중요하다. 다양한 협력주체들이 협력사업 의 성격 및 협력단계별로 역할을 분담하여 참여하는 것이‘통합적 추진체’구축과 이 추진체의 실천력 담보 측면에서도 중요할 것이다.
정책과제
북한의 낙후된 인프라 개발을 포함해서 한반도에 통합적인 인프라를 개발하는 데 에는 대규모 투자가 필요하다. 우리 정부의 200만kW 대북 송전을 포함해서 2010 년까지 대북 에너지 지원에 최대 11조 원의 비용이 소요될 가능성이 있다. 피터 헤이즈(Peter Hayes)는 전력부문의 개보수에만 2020년까지 50억 달러가 소요될 것으로 추정한 바 있다. 체제전환국의 사례와 우리나라의 경험을 종합해 볼 때, 한반도 인프라 개발재원의 조달을 위한 가장 현실적인 대안은 역시 6자회담 참여 국이나 국제금융기구 등 국제사회로부터 인프라 개발재원을 조달하는 것이다. 국 토연구원의 설문조사 결과 남북 인프라 협력과 관련한 필요재원의 조달방안은 국 제사회의 공적자금 유치(61.7%)가 우리 측의 공적자금 투입(17.5%)보다 압도적 으로 높게 나타났다. 이것은 남북한이 적극적으로 국제금융기구 등 국제사회로부 터 소요재원을 조달하기 위해 노력할 필요가 있음을 의미하고 있다. 또한 이것은 우리 정부의 재정지원을 통한 대북 인프라 지원이 일정한 한도 내에서 추진될 필 요가 있음을 시사하고 있다.
한반도의 통합적 인프라 구축을 위해서는 우선적으로 이해당사국인 남북 간의 협력이 매우 중요하며, 이에 대한 우리 정부의 입장과 역할을 전략적으로 설정할 필요가 있다. 한반도 인프라 개발을 통합적으로 추진하는 과정에서 우리 정부는 일정한 원칙을 바탕으로 양자 간 협력과 다자간 협력에 참여할 필요가 있을 것이 다. 설문조사 결과 남북 간의 양자 간 협력에 있어서 우리 정부가 견지해야 할 지 원의 원칙 가운데 남북협력의 상호 호혜성 유지(47.5%)와 지원에 따른 경제적 효 율성(34.2%) 등을 고려되어야 할 것으로 나타났다. 이것은 인도적 지원과는 달리 인프라 협력에 있어서는 협력 당사자가 공유할 수 있는 이익과 분담할 수 있는 비 용이 분명하게 제시될 때, 협력이 성과를 거둘 수 있는 것임을 시사하고 있다.
북한의 인프라 개발과 관련한 남북협력을 통 합적으로 추진하는 데 있어서는 이를 뒷받침할 관련 제도의 구축도 필요하다. 설문조사 결과 인 프라 협력의 추진과 관련하여 별도의 제도와 기 구가 필요하다는 응답이 75%에 달하였고, 기존 제도와 기구로 충분하다는 응답은 20%에 불과 하였다. 이것은 다양한 인프라부문의 통합적 관 리와 협력추진을 위해서는 이에 맞는 제도와 새 로운 기구가 필요하다는 것을 의미하고 있다.
맺음말
2000년 남북정상회담 이후 5년이 지난 지금까지
한반도에서 단절된 인프라를 복원하기 위해 진 행된 협력은 적지 않은 성과를 가져온 것이 사실 이다. 그러나 남북 인프라 협력의 장기적인 구도 나 우선순위설정 등 거시적인 협력전략이 마련 되지 못한 상태에서 개별적으로 인프라 사업이 추진되는 과정에서 혼선이 제기되기도 하였다.
최근 우리 정부가 제안한 대북 송전계획 역시 장 기적인 남북 간의 전력부문 협력계획이나 한반도 의 인프라 협력구도하에서 발표되었다면, 보다 더 설득력을 가질 수 있었을 것이다. 물론 현 단 계에서 정부차원의 논의가 공개적으로 이루어지 기 어렵다면, 관련 전문가들을 통해 간접적으로 이러한 구도를 제시하는 방법도 대안이 될 수 있
을 것이다.
일반적으로 인프라 개발 사업은 특정 지역개발사업 을 위한 기반시설 확보의 수단으로서 인식되고 있다.
지역개발사업의 종속변수 성격이 강한 것이다. 그러 나 한반도의 인프라 개발사 업은 지역개발과 투자를 선 도할 수 있는 독립변수로서 의 역할을 할 수 있을 것으 로 판단된다. 통일 이후 동 독지역에 대한 연방투자로 기업투자를 유도해냈던 독 일의 사례처럼 남북한을 연 결하는 인프라 개발과 북한 내 인프라 개발이 한반도에 새로운 투자와 지역개발사 업을 이끌어내는 중요한 기
구분 응답비율(%)
① 남북협력기금 등 우리의 공적자금 투입 17.5
② 국내 민간자본 유치 6.7
③ 남북한 정부의 협력하에 국제사회의 공적자금 유치 61.7
④ 국제민간자본 유치 11.7
무응답 2.4
<표 6> 남북 인프라 협력의 재원조달 형태
<표 7> 남북 인프라 협력에 대한 우리 정부의 지원원칙
<표 8> 남북 인프라 협력의 효율적 추진을 위한 별도 제도 및 기구의 필요성
구분 응답비율(%)
① 지원에 따른 경제적 효율성 34.2
② 남북협력의 상호 호혜성 유지 47.5
③ 한반도의 균형발전에 기여 16.7
무응답 1.6
구분 응답비율(%)
① 관련 특별법과 범정부차원의 기구가 필요 75.0
② 기존 제도와 기구로도 충분 20.0
③ 잘 모르겠음 4.2
무응답 0.8
4
한 반 도 의 통 합 적 인 프 라 구 축 전 략 4
폭제가 될 수 있는 것이다. 인프라 개발사업 자체가 남북 경제협력 및 동북아 경 제협력의 새로운 수요를 창출할 수 있는 중요한 수단으로써 활용될 필요가 있는 것이다.
한반도에서 분단을 극복하고 평화와 번영의 새로운 시대를 열어가기 위한 인 프라 개발은 오래된 지병을 가진 환자를 수술하는 경우와도 같다. 이러한 수술을 위해서는 매우 신중한 준비가 필요하듯이 한반도 인프라 개발을 위해서도 신중한 접근이 필요한 것이다. 장기간 단절되었던 부분을 접합하는 시술은 인내심을 요 하는 과제다. 일거에 정상화를 기대하는 것은 무리이기 때문이다. 핏줄 하나 신경 하나를 잇고 이것이 제대로 작동하기까지 인내심을 갖고 기다려야 하는 것처럼 한반도에 통합적인 인프라를 구축하는 것 역시 세밀한 전략과 인내심을 갖고 추 진할 필요가 있을 것이다. 오랫동안 단절되어 이질화된 양 체제를 연결하는 한반 도의 통합적 인프라 개발과정은 다양한 요소와 조건들에 대한 종합적 고려를 토 대로 정밀한 계획을 수립해야 하고, 인내심을 갖고 이를 실천해가는 노력이 필요 할 것이다. 이러한 측면에서 거시적이고도 통합적이며, 전략적인 사고와 의지를 갖고 한반도의 통합적 인프라 네트워크를 구축하기 위한 노력을 기울일 필요가 있을 것이다.