03 이상기후시대에 대비한 재해취약성 분석 제도

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한우석 | 국토연구원 국가방재연구센터장([email protected])

재해취약성 분석 제도

머리말

최근 이상기후 증가로 자연재해 발생 가능성은 높아지고 있으며, 도시화는 자연재해 피해 를 가중시켜 복합화시키고 있다. 기후변화 및 도시화로 높아진 재해 위험을 저감하는 데 전통적인 방재시설물만으로는 한계가 있어, 재해에 강한 도시 만들기의 필요성이 부각되 고 있다. 이러한 필요성에 기반하여 도시 기후변화 재해취약성 분석(이후 재해취약성 분 석) 제도가 도입되었다.

재해취약성 분석은 2011년 발생한 우면산 산사태를 계기로 제도화되었으며, 현재 제도 가 운영되고 있다. 이 글에서는 기후변화시대에 대비한 재해취약성 분석 제도의 운영 현 황과 주요 문제점 및 개선 방향 등에 대해서 논의하고자 한다.

재해취약성 분석 제도 및 운영 현황

도시 기후변화 재해취약성 분석 및 활용에 관한 지침에 따르면, ‘재해취약성 분석은 기후변 화에 따라 대형화 · 다양화되고 있는 재해에 효율적으로 대응하기 위하여 기존의 전통적인 방재 대책과 함께 도시의 토지 이용, 기반시설 등을 고려하여 재해취약지역을 분석하고 그 결과를 토대로 실효성 있는 재해저감 대책을 마련함으로써 도시 · 군기본계획을 수립 · 변경 하거나 도시 · 군관리계획을 입안하는 경우 등 재해예방형 도시계획 수립 시에 체계적인 판 단 근거를 제공하기 위해 실시하는 기초조사’라고 분석의 의의를 정립하고 있다.

재해취약성 제도는 2011년 우면산 산사태로 도시방재의 중요성이 부각되면서, 2011년 12월 국토교통부에서 광역도시계획, 도시 · 군관리기본계획, 도시 · 군관리계획 등 도시계

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특집 기후변화시대 대비 국가재난안전관리

획수립지침을 개정하여 제도화되었다. 이후 2013년에는 분석의 실효성 제고를 위해 재 해취약성 분석 개념, 대상, 방법 등을 구체적으로 설명하는 수행 매뉴얼을 구축하였으며, 2015년에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제20조 및 제27조가 개정되어 도시 · 군기 본계획 및 도시 · 군관리계획 수립 및 변경 시 재해취약성 분석을 기초조사로 수행하는 것 이 의무화되었다. 2016년에는 담당 공무원 및 실무자를 위해 재해취약성 분석의 방법, 절 차, 분석대상 및 적용범위 등 행정절차 관련 사항을 규정하는 ‘도시 기후변화 재해취약성 분석 및 활용에 관한 지침’을 제정하였다. 또한, 2017년부터는 지자체에서 수행하고 있는 재해취약성 분석결과의 신뢰성을 제고하기 위해 ‘국토연구원 국가방재연구센터’에서 재해 취약성 분석결과 검증 업무를 수행하고 있다. 현재(2019년 12월)까지 대상 지자체 161개 중 158개(약 98%) 지자체¹⁾에서 재해취약성 분석을 수행 완료하였으며, 검증을 수행 완료 한 지자체는 31개로 제도가 확고하게 자리 잡고 있다.

재해취약성 분석방법은 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) 제4차 평가보고서(2007)에서 제시하고 있는 기후변화 재해취약성 분석의 골격을 유지하지만, 적응능력(adaptive capacity)을 제외한 기후노출(exposure)과 도시민감도(sensitivity)를 고려하여 네 개의 등급으로 상대적인 재해취약지역을 도출한다. 재해취약성 분석은 폭우, 폭염, 폭설, 강풍, 가뭄, 해수면 상승 등 여섯 개 기후변화 재해를 대상으로 하고 있으며, 분석 단위는 인구센서스의 집계구²⁾ 단위이다.

재해취약성 분석구조를 보면, 현재와 미래의 취약성을 기후 노출과 도시민감도 지표를 활용하여 분석한 후 이를 종합하여 도시 종합 재해취약성 분석을 수행하도록 되어 있다.

재해취약성 분석결과 재해에 취약한 I, II등급의 경우 구조적 대책과 더불어 도시계획적 대책을 마련하여 재해피해를 최소화하도록 재해예방형 도시계획을 수립하도록 제시하고 있다. 재해예방형 도시계획에서는 특히 토지이용, 기반시설, 건축물 등의 비구조적 대책

1) 특별시, 광역시, 특별자치도·시: 9개 / 도내 시·군: 152개

2) 집계구는 인구센서스 조사 시 인구 500명을 기준으로 주변 도로, 하천, 철도, 산능선 등과 같은 준항구적인 지형물을 이용하여 구획한 공단 단위로 보통 읍·면·동의 1/23 크기로 구성됨.

구분 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년

수행 완료 1 34 70 38 16 7

검증 완료 - - - 6 16 9

<표 1> 재해취약성 분석 수행 완료 및 검증 현황

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특히, 제3차 녹색성장 5개년 계획에서는 재해예방형 도시계획 수립률을 핵심 목표지표로 제시하고 있어, 실효성 있는 재해예방형 도시계획 수립의 필요성이 강조되고 있다.

미래 도시민감도 (Future Sensitivity)

현재 기후노출 (Present Exposure)

미래 기후노출 (Future Exposure)

현재 도시민감도 (Present Sensitivity)

+ 도시취약구성요소 (Assessment Object)

시민 도시기반시설

건축물

도시 종합 재해 취약성 (Total Disaster Vulnerability) 현재 취약성

(Present Vulnerability)

미래 취약성 (Future Vulnerability) 잠재취약지역

(Potential Vulnerability Area)

자료: 국토교통부 2018.

<그림 1> 재해취약성 분석의 구조

재해취약성 분석 취약 지역 제시 (Ⅰ,Ⅱ등급지역)

재해취약지역 중 특별히 취약한

지역 선별

재해에 안전한 도시(Disaster Free City) 조성 시설 보강

(구조적 대책)

※ 하수도, 펌프장 등 시설물 중심의 구조적인 대책

※ 도시를 구성하고 있는 다양한 요소에 걸쳐 지속적이고 항구적인 도시계획적 대책 수립 도시계획 전략

(토지이용/기반시설/

개발행위허가 등)

대응체계 (보험/피난) 재해

저감 (예방) 계획

자료: 국토연구원 2018.

<그림 2> 재해예방형 도시계획 개념

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제도의 주요 한계 및 개선 방향

이처럼 기후변화, 도시화의 영향으로 자연재해가 빈번해지고 있어 이를 저감하기 위해 도 시방재 제도가 도입되었다. 하지만 실효성 있는 도시방재 제도의 운영을 위해서는 개선될 사항이 있다.

먼저, 재해에 취약한 지역 중 우선적으로 대책 마련이 필요한 지역을 도출하는 것이 필 요하다. 재해취약성 분석은 상대적인 취약 정도를 4등급으로 구분하여, I, II등급 지역을 대상으로 대책 마련을 수립하도록 권장하고 있다. 하지만 상대적인 평가 중 상위 2등급 지역은 일반적으로 지자체 면적의 약 30%³⁾로 매우 넓기 때문에 우선적으로 대책 마련이 필요한 지역을 도출하는 것이 필요하다. 국토연구원 국가방재연구센터에서는 우선적 대 책 마련이 필요한 지역은 자연재해가 복합재난으로 악화될 가능성이 높은 지역이라는 점 을 감안하여 우선 대책 마련 필요지역 도출 및 지역 맞춤형 대책 제시 등을 위한 복합재 난 관련 연구⁴⁾를 수행했다. 이 연

구에서는 복합재난을 ‘자연재해 로부터 시작되어 동시다발적 · 연 쇄적 사회재난으로 재난피해 범 위가 확산되는 재난으로, 대규모 의 사회적 피해를 유발시키며 장 기간에 복구가 필요한 재난’으로 개념을 정립했다. 복합재난 대응 단계별 관리지도를 구축하는 방 법을 제시하였는데, 관리지도 구 축은 재해대응 단계별 특징을 고 려하여 취약 및 지원시설의 중요 도를 적용하여 구축하도록 제시 했다. 또한, 이 재해취약성 분석

결과와 복합재난 관리지도를 병 자료: 한우석, 이병재, 조만석 외 2019.

<그림 3> 복합재난 예방단계 관리지도(예시)

3) 재해취약성 분석 등급은 상대적인 취약성에 따라 구분되기 때문에, 4등급 중 상위 두 개 등급의 면적은 전체 지자체의 약 50%이지만, 집계구가 작은 지역인 도심지가 취약한 지역으로 도출되는 경우가 많기 때문에 일반적으로는 약 30% 내외로 I, II등급 지역이 도출.

4) 2019년 국토연구원 자체과제이며, 연구과제명은 ‘대형재해에 대비한 도시복합재난 관리방안 연구: 재난관리지도 구축 및 활용을 중심으로’임.

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행 · 활용하여 우선 대책 마련 필요지역 도출 및 지역 맞춤형 대책 수립방향 등을 제시했 다. 이러한 방법론을 바탕으로 수원시를 사례지역으로 복합재난 관리지도를 구축하고, 우 선 대책 마련 지역을 도출하여 지역 맞춤형 대책 수립 방향을 제시했다.

또 다른 제도 운영의 한계는 맞춤형 재해예방형 도시계획 수립이 어렵다는 점이다. 재 해취약성 분석을 수행하는 목적은 지역 맞춤형 재해예방형 도시계획을 수립함으로써 재 해에 안전한 도시를 구축하는 것이다. 하지만 재해취약성 분석은 기초조사로 분석을 수행 하는 것이 의무화되어 있지만, 재해예방형 도시계획 수립은 지자체에서 자체적으로 수립 하고, 별도의 지원체계가 부재하여 실효성 있는 제도의 운영에 한계가 있다.

이를 개선하기 위해서는 현재 재해취약성 분석 검증에 초점을 맞추고 있는 국가방재연 구센터의 업무를 재해예방형 도시계획 수립 컨설팅으로 업무비중을 이동하는 것이 필요 하다. 이를 위해서는 재해취약성 분석결과 검증 업무의 부담을 줄이고, 체계적인 재해예 방형 도시계획 수립을 지원하기 위한 도시방재 플랫폼 개발이 우선되어야 한다.

또한, 지역 맞춤형 대책 마련을 위해서는 지역 전문가의 역할과 국토연구원, 지자체 공 무원 등의 상호 협력체계 구축이 필요하다. 각 방재계획 수립 단계별로 각 기관의 역할을 명확히 하고 상호 유기적으로 지원하는 체계를 마련해야 할 것이다.

접수 및 스케줄 관리기능

분석지표 자료 제공 및 분석 반자동화 기능

분석결과 검증 및 재해예방형 도시 계획 컨설팅 기능

교육기능 인적 네트워크 관리

정보 제공 및 Q&A 기능

검증 접수 기능

재해취약성 분석지표 자료 제공

재해취약성 분석결과 검증 기능

On&Off-line 교육 기능

업체 전문성 관리

국내 재해예방형 도시계획 사례 관련

정보 제공

스케줄 관리 기능

재해취약성 분석 반자동화

기능

재해예방형 도시계획 컨설팅 기능

On-line 실습 교육 기능

지역 전문가 네트워크 강화

Q&A 기능 강화

교육 이수증 발급 기능

타 재해/타 부처 관련 업무 등의 정보 제공

자료: 한우석, 이병재, 조만석 외 2019.

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맺음말

최근 기후변화, 도시화 영향으로 대형 자연재해 발생 가능성은 높아지고 있으며, 도시지 역에서는 이러한 재해가 복합재난으로 악화될 가능성이 높다. 우리나라에서는 재해에 안 전한 도시를 구축하기 위해 재해취약성 분석 및 재해예방형 도시계획 등 도시방재 정책이 수립 및 운영되고 있다. 하지만 실효성 있는 제도의 운영을 위해서는 향후 개선할 사항이 많다. 현재 운영되고 있는 도시방재 정책의 실효성을 높임으로써 이상기후변화시대에 대 비한 도시의 리질리언스(Resilience)를 강화하여 안전한 도시를 구축 및 관리하는 것이 필 요하다.

지역 전문가 지자체 (업체) 국토연구원

(플랫폼)

컨설팅 의견 반영하여 재해예방형 도시계획 수정

컨설팅 및 최종 검증

재해 예방형 도시계획 수립

관련 자문 재해 예방형 도시계획 수립