라멘플란의 실체와 국내 적용가능성에 관한 연구
A Study on Rahmenplan and its applicability to Korea
국토연 2008-5 ․ 라멘플란의 실체와 국내 적용가능성에 관한 연구
지은이․이원영, 이영아, 문기덕 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 6월 24일 / 발행․2008년 6월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-538-6
학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170500 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2008, 국토연구원
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국토연 2008―5
라멘플란의 실체와 국내 적용가능성에 관한 연구 A Study on Rahmenplan and its applicability to Korea
•
이원영․이영아․문기덕
연 구 진
연구책임 이원영 수원대학교 교수
연구책임 이영아 책임연구원
연 구 진 문기덕 연구원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
과거 우리나라의 도시는 그 규모를 막론하고 성장해왔다. 거의 모든 도시에서 인구가 증가했으며, 획일적인 형태의 주거 공간이 공급되었고, 모두 비슷한 산업유치를 위한 노력을 기울여왔다. 이는 지난 50년간 유래를 찾아볼 수 없을 만큼 단기간에 급속한 국토 개발이 이루어져 왔고, 이러한 획일 적인 성장을 뒷받침하기 위한 도시계획 및 개발 제도가 있었기 때문에 가능한 일이었다.
그러나 최근에는 도시마다 다른 문제를 가지기 시작했으며, 같은 도시라 하더라도 지역에 따라 다 른 이해관계와 다양한 문제들이 드러나게 되었다. 예를 들어, 개발수요가 높은 일부 지역의 경우는 아직도 주변 지역으로까지 개발을 확산하려는 요구가 있는 반면, 일부 지역은 전 국토를 대상으로 한 급속한 개발의 결과로, 인구감소가 두드러지며 도심공동화 문제가 가시화되면서 기성시가지 활성 화 방안이 절실히 필요한 곳도 생기게 되었다. 또한 도시개발을 둘러싼 다양한 이해관계자들이 형성 되면서 이들의 참여욕구 또한 점차 커지고 있다.
이렇듯 다양해진 욕구 및 수요에 대한 대응으로서 기존 도시기본계획과 도시관리계획은 획일적·경 직적이고 계획간 간극이 커서, 실효성이 떨어지는 계획이 될 여지가 많다. 따라서 향후 도시에서 발 생하는 다양한 문제에 대해서는 새로운 대응이 필요하다는 인식 하에, 새로운 도시계획 및 개발 방향 을 중장기적으로 모색하고 준비할 필요가 있다.
본 연구는 독일의 라멘플란 사례를 소개함으로써 유연한 비법정 계획의 작동논리를 설명하고, 이 에 대한 국내 적용가능성을 제안하고 있다. 3개월간 진행된 단기과제라는 한계에도 불구하고 독일 사례를 구체적으로 소개함으로써, 다양한 개발수요에 대해 실질적으로 작동될 수 있는 계획 체계 마 련에 대한 논의를 발전시키는데 도움을 줄 수 있을 것으로 기대한다.
본 연구에 외부 연구책임자로 연구를 수행한 수원대학교 이원영 교수의 노력에 감사드리며, 원내 연구책임을 맡은 이영아 책임연구원 및 독일 슈트트가르트 공대의 문기덕 연구원의 노력에도 감사의 말씀을 드린다.
2008년 6월 국토연구원장 박 양 호
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
도시기본계획에서 목표로 하는 환경수준이 도시공간에 실효성을 갖도록 하기 위해서는 계획과정 시스템 상에서 발생할 수 있는 결함들을 극복하기 위한 노력이 요구된다. 이는 거시적인 접근보다 시민들이 일상에서 체험하고 참여할 수 있는 생활권 단위에서 시도되어야 효과적이다.
독일의 라멘플란은 도시기본계획과 도시관리계획의 중간에 위치하면서 생활권의 공간환경에 대한 방향을 제시함으로써, 하위계획이자 법적구속력을 갖는 도시관리계획을 가이드하는 지침과 방향을 제시하는 중간단계의 물적 구상을 제시하는 성격을 가진다는 점에서 한국 도시계획에 시사하는 바가 크다.
독일은 한국의 도시기본계획에 해당하는 Flaechennutzungsplan (이하F-Plan: 토지이용계획을 포함) 과 한국의 지구단위계획에 해당하는 Bebauungsplan (이하 B-Plan)의 두 가지 법정계획이 지자체 도시 계획청을 통하여 일관성있게 계획되고 있다.
이 두 법정계획이 연속성을 가지기 위하여, 또한 주제별・지역별 발전계획을 소화해 내기 위하여, 1970년대부터 비법정계획인 라멘플란을 수립, 활용해 왔다.
각 지자체의 필요에 의해 생겨난 이 전략적 계획 도구는 법적구속력을 갖지 않으며, 하위계획인 B-Plan에 일정한 지침과 방향을 제시하는 ‘시가지 정비계획 및 전략’으로서 성격을 가진다. 오늘날까 지 ‘비정형화된’ 성격의 장점으로 인하여, 법정계획을 필요에 따라 다양하게 보충하고 보완하면서, 여러 가지 형태와 쓰임새를 보여주고 있다.
다양한 변화와 개별주체들의 요구사항이 상위계획의 틀 안에서 자율적으로 합의되기 위하여, 또는 상위의 틀에 영향력을 행사하기 위하여, 라멘플란을 통해서 이러한 요구사항에 대해 전문적인 도시 계획의 영역이 검토되고, 이러한 요구사항이 공간계획상 도면으로 표현되고 있다. 이 표현들은 법정 계획의 한계를 넘어서는 중장기적인 비전을 담아내고 있고, 그 비전이 궁극적으로 시민들의 피부에 와 닿을 수 있는 수준에서 구현될 수 있도록 미시적인 접근전략으로서의 ‘구상’으로 완성된다.
라멘플란은 또한 지구정비의 개념에 대한 이해관계자의 합의도출의 방법이자, 공공과 주민(의회) 과의 소통을 위한 매개수단이다. 라멘플란을 통하여 신속한 의사결정이 가능하기 때문이다. 실제로 독일에서는 법정계획인 F-Plan 이나 B-Plan 보다 훨씬 많은 계획용역이 라멘플란에서 이루어지고 있 으며, 전문가의 참여도 더 활발하게 이루어지고 있다. 무엇보다 라멘플란은 계획 목적에 따라 종류와 형식도 다양하며, 스케일이나 범례기준도 다양하다는 특징이 있다.
지구 수준의 라멘플란에 대한 국내 적용가능성을 검토한다면, 우선 다음의 세 가지 역할을 제안할 수 있다.
(1) 지구단위계획 구역지정에 대한 검토와 지구단위계획 수립 시 반영해야할 사항에 대한 개략적 인 방향 제시
(2) 도시관리계획이 개별대지에 대해 법적 구속력이 너무 강해 경직적으로 작용하므로, 이에 대한 완충적 역할을 하도록 하고, 도시관리계획 수립 시, 지구 수준의 토지이용 및 기반시설에 대한 구상 역할 수행
(3) 비도시지역 및 도시관리계획이 수립되지 않은 곳에 대해 개발행위허가의 지침이 될 수 있도록 지구 수준의 토지이용 및 기반시설에 대한 구상 역할을 함
한국의 경우, 법정계획이 도시기본계획에서 도시관리계획으로 곧바로 내려가므로 이에 대한 완충 장치로서의 라멘플란과 같은 계획이 필요할 것이다. 특히 대도시나 도농통합도시같이 생활권이 뚜렷 이 구분되어 있는 경우는 생활권차원의 물적 환경정비구상이 필요하다. 한국의 도시계획에서는 다음 과 같은 방안이 가능하다. 아래에 제시된 적용방안은 결정적인 결론으로서가 아니라 파일럿 모형을 제시한다는 정도의 의미로 개념으로 쓰여졌다.
(1) 지역형 라멘플란 - 도시기본계획 수립시 제시될 수 있으며, 중생활권 단위로 작성
(2) 지구형 라멘플란 - 수시로 수립하여 도시관리계획 및 지구단위계획에 반영하고 개발행위허가 기준으로 적용할 수 있음. 지구형 라멘플란은 1) 지구 수준의 기본구상 2) 기반시설 설치계획 수립을 위한 예정도의 역할을 할 수 있음
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 요 약 ··· ⅲ
제 1 장 연구의 목적 및 범위 ··· 1
1. 연구의 배경 및 필요성 : 한국 도시계획의 과제와 독일의 라멘플란··· 1
1) 한국 도시계획체제의 결함과 중간단계의 비법정계획의 필요성 ··· 1
2) 독일 라멘플란(Rahmenplan)의 컨셉 ··· 2
2. 연구 목적 ··· 3
3. 연구 방법 및 범위··· 3
1) 연구 방법 ··· 3
2) 연구 범위 ··· 3
제 2 장 라멘플란의 의미와 역할 ··· 5
1. 독일의 도시계획 체계와 라멘플란··· 5
1) 도시발전계획(STEP) ··· 6
2) 토지이용계획(F-Plan) ··· 9
3) 지구상세계획(B-Plan) ··· 13
4) 라멘플란··· 18
2. 라멘플란의 정의 ··· 19
3. 라멘플란의 생성배경··· 21
4. 라멘플란의 기능··· 22
1) 공시(公示)의 기능 (개발의 공공성, 투명성 증진) ··· 22
2) 사전 준비의 기능 (대지확보, 개발 가능성 사전조사) ··· 25
3) 조정의 기능 (관청내 부서간의 의견조정, 정책적인 안정성 확보) ··· 27
4) 합치․합의의 기능 (미래상에 대한 합의점 도출) ··· 28
5. 라멘플란의 내용··· 29
1) 공간적인 대책 ··· 30
2) 부문별 대책 ··· 32
6. 라멘플란의 제작··· 33
1) 동기 / 과제설정 ··· 33
2) 분석 ··· 33
3) 컨셉형성의 틀 ··· 33
4) 컨셉 ··· 34
5) 대책 / 시행계획 ··· 34
제 3 장 사례를 통한 라멘플란의 이해 ··· 37
1. 용도별 사례 ··· 37
1) 단위지역의 기본계획을 위한 용도(Stadtteil-Rahmenpläne) ··· 37
2) 형질전환으로 활성화를 꾀하기 위한 용도(Konversions‐Rahmenpläne) ··· 50
3) 도시계획에 특수한 관점과 주제를 반영하기 위한 용도(Sektorale-Rahmenpläne) ·· 57
4) 구도심 또는 핵심지역 계획을 위한 용도 (Altstadt-Rhmenplan) ··· 64
2. 공정별 분석 : Wasserstadt Berlin Oberhavel (물의 도시 베를린 오버하펠) ··· 71
1) 개요 ··· 71
2) 준비과정에서의 라멘플란 ··· 73
3) 실현과정에서의 라멘플란 ··· 88
4) 지구상세계획을 통한 목표의 구체화 ··· 91
5) 요약 ··· 92
3. 주민참여 예시:함부르크 폴크스도르프(Hamburg-Volksdorf) ··· 93
1) 개요 ··· 93
2) 프로젝트 소개 ··· 94
3) 라멘플란의 구성··· 95
4) 세부사항 ··· 97
5) 주민참여공정(주민참여행사 기록) ··· 102
제 4 장 라멘플란의 국내 적용가능성 검토 ··· 117
1. 주민참여형 도시계획으로서의 라멘플란의 역할··· 117
1) 주민이해관계의 조정기준 역할 ··· 118
2) 종합적인 근린환경(近隣環境) 달성에 기여 ··· 118
3) 시민이 참여하는 내발적(內發的) 개발/정비를 유도 ··· 119
2. 라멘플란의 국내적용 가능성 및 그 방향에 대한 검토··· 119
1) 라멘플란의 개념에 대한 이해와 우리 도시계획에의 적용을 위한 전제··· 119
2) 라멘플란의 한국적 적용시 두가지 스케일로 적용··· 121
3. 가설유형Ⅰ. 지역형 라멘플란 : 도시기본계획에서의 적용-기본계획의 이원화와 ‘지역형 라멘플 란’ ··· 122
1) 지역형 라멘플란의 운영방식··· 122
2) 지역형 라멘플란 - ‘생활권기본구상’의 의의 ··· 122
4. 가설유형 Ⅱ. 지구형 라멘플란 : 도시관리계획 수립시 지구레벨의 수립방향을 제시하는 ‘지구기 본구상’ ··· 123
1) 지구형 라멘플란의 운영방식··· 123
2) 지구형 라멘플란 - ‘지구기본구상’의 의의 ··· 123
제 5 장 결론 및 향후 연구과제 ··· 125
참고문헌 ··· 127
Abstract ··· 129
부 록: 독일 라멘플란의 사례 견학··· 131
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 연방 건설법(Bundesbaugestz)의 골자 ··· 6
<표 2-2> 건설관리계획과 도시발전계획의 차이 ··· 7
<표 2-3> 법정과 비법정계획을 구분짓는 특징적인 요소들 ··· 20
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 2-1> 칼스루에시 연합의 “토지이용계획2010”(1999) ··· 12
<그림 2-2> 라멘플란의 위치··· 21
<그림 2-2> 쇼핑을 위한 도시로서의 뮌스터 - 현황과 계획 ··· 23
<그림 2-3> 기차역사로부터 도시중심으로 가는 가로변의 소매상점들을 강화 ··· 24
<그림 2-4> 북카우지역을 위한 라멘플란, 공공공간과 시설을 위한 컨셉 ··· 25
<그림 3-1> 라멘플란의 표지그림 ··· 38
<그림 3-2> 베르크 하임의 전경 ··· 40
<그림 3-3, 도면 A> 상위관련법 ··· 41
<그림 3-4, 도면 B> 녹지 / 오픈스페이스 현황도 ··· 42
<그림 3-5, 도면 C> 토지이용 현황도 ··· 43
<그림 3-6, 도면 D> 녹지/오픈스페이스 컨셉 ··· 44
<그림 3-7, 도면 E> 토지용도 컨셉 ··· 45
<그림 3-8, 도면 F> 교통컨셉 I ··· 46
<그림 3-9, 도면 G> 교통컨셉 II ··· 47
<그림 3-10, 도면 H> 중심지역 크로넨가(Kronenstrasse) 발전컨셉 ··· 48
<그림 3-11, 도면 H> 라멘플란 베르크하임··· 49
<그림 3-12> 개발대상지 ··· 50
<그림 3-13> 튀빙엔시 남구에 대한 단계적인 개발 계획 ··· 51
<그림 3-14> 튀빙엔시 남구 라멘플란··· 53
<그림 3-15> 튀빙엔시 남구지역: 혼합용도의 유도 ··· 54
<그림 3-16> 차 없는 거리의 실현 ··· 55
<그림 3-17> 항공사진, 공공공간, 중정, 탱크차고-농구장, 복합용도 ··· 56
<그림 3-18> 라멘플란 A부 - M 1:2500 ··· 59
<그림 3-19> 라멘플란 B부 1- M 1:500 ··· 60
<그림 3-20> 라멘플란 B부 2- M 1:500 ··· 61
<그림 3-21> 라멘플란 중 예시지역 Schönblick 지역 발췌 ··· 62
<그림 3-22> 라멘플란 중 예시지역 Schönblick 지역의 확대 ··· 63
<그림 3-23> 녹색장막을 통한 원경의 개선 ··· 63
<그림 3-24> 뮌스터 알트슈타트 라멘플란··· 66
<그림 3-25> 녹지컨셉- 프롬나데와 Aa 보루는 도시의 녹지 잠재력을 형성한다 ··· 67
<그림 3-26> 보호되고 있는 문화재유산들 문화재 유산보호 차원에서의 녹지시설 보존 ··· 69
<그림 3-27> 지역별 결함 및 잠재성 분석에서 제시된 프롬나데링(11번지역)에 관한 부분 ··· 69
<그림 3-28> 베를린시 와써슈타트 슈판다우어 호수(Wasserstadt Spandauer See)의 위치 ··· 71
<그림 3-29> 개발 전의 항공사진 ··· 72
<그림 3-30> Spandau 2000‐X의 컨셉은 이미 동(洞)의 구역설정을 암시하고 있다. ··· 73
<그림 3-31> Spandau 2000‐X 그룹의 라멘플란··· 74
<그림 3-32> Spandau 2000‐X 그룹의 미관계획 ··· 75
<그림 3-33> Spandau 2000‐X 그룹 설계의 모형 ··· 76
<그림 3-34> 라이브니쯔 그룹의 모의안 1 ··· 79
<그림 3-35> 라이브니쯔 그룹의 모의안 2 ··· 80
<그림 3-36> 라이브니쯔 그룹의 모의안 3 ··· 81
<그림 3-37> 미관계획 1996 ··· 84
<그림 3-38> 갱신된 라멘플란 2002 ··· 85
<그림 3-39> Abbildung 10 미관계획 2006 ··· 86
<그림 3-40> 연장컨셉(Streckenkonzept) ··· 89
<그림 3-41> 밀도의 축소로 생겨난 연립주택 및 더블하우스 ··· 89
<그림 3-42> 미관계획의 변경, 하펠엑크 1994-1996 ··· 90
<그림 3-43> 미관계획의 변경, 마젤라크 중심(Maselake‐Zentrum) 1994-1996 ··· 91
<그림 3-44> 함부르크 시와 완즈벡구, 폴크스도르프 ··· 94
<그림 3-45> 함부르크시 라멘플란··· 96
<그림 3-46> 발전의 청사진: 자연과 문화 사이의 여유로운 쇼핑 ··· 97
<그림 3-47> 라멘플란의 구현을 위한 전체 공정도··· 102
<그림 부록-1> 뵈블리엔시 라멘플란 사례대상지역 ··· 130
<그림 부록-2> Flugfeld 위치 ··· 130
<그림 부록-3> Fludfeld 전경 ··· 131
<그림 부록-4> 에실링엔시청 건설시장 Wilfried Wallbrecht씨로부터 라멘프란에 대해 설명을 듣 는 모습 ··· 149
<그림 부록-5> 에실링엔시청 건설시장 Wilfried Wallbrecht 씨로부터 에실링엔市 전반에 대한 설명을 듣는 모습 ··· 149
<그림 부록-6> 라멘플란시행지구 현지답사에서 건설시장으로부터 설명 듣는 모습··· 149
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연구의 목적 및 내용
본 장에서는 라멘플란의 개념적 의의에 초점을 맞추어, 연구를 하게 된 배경과 필요성에 대해 설명하고 아 울러 연구목적과 연구내용 등을 명시한다.
1. 연구의 배경 및 필요성 : 한국의 도시계획 과제와 독일의 라멘플란
1) 한국 도시계획체제에서 중간단계의 비법정계획의 필요성
현재 우리나라의 도시계획체제는, 법적구속력이 없는 구상계획이자 도시전체의 대강의 방침을 정 하는 도시기본계획(1:50000)과 법적 구속력을 갖고 자세한 규제와 재산권에 대한 세세한 규정을 공간 적으로 표현하고 있는 도시관리계획(1:1200) 사이에 계획과정의 커다란 간극이 존재한다.
그 갭을 메우리라 기대했던 지구단위계획은, 현실 도시에서 적용되는 대부분의 사례에서 보듯, 특 정한 사업지구의 계획적 조성에 한정되는 단위계획으로서 도시관리계획을 부분적으로 보완하는 역 할에 그치고 있다.
이러한 계획목적을 실현해가는 중간적 계획과정의 실종으로 인해 도시기본계획의 주요한 목적인 도시공간의 환경수준의 향상이라는 실감나는 세부목표가 실종되는 일이 빈번하게 발생하고 있고, 공공 측과 주민간의 물적 환경수준의 인식에 대한 공감대형성에 실패하고 있다. 이로 인해 도시계획 의 중요한 과정인 주민참여와 소통의 실효성에 의문이 제기되고 있다.
지구 수준의 환경문제를 다루는 영역에도 적지 않은 문제가 있다. 현재 국토-광역-시군에 대한 공 간계획의 체계와 환경계획의 체계는 병행하고 있으나 상황의 공유, 정책목표의 공유가 가능한 합의 의 장이 결여, 즉 계획의 접점이 부재한 상태인데, 지구 수준에 있어서도 지표, 지반, 물과 바람의 순환체계, 향과 같은 자연불변의 요소들이 계획에 내재화 될 수 있는 기반이 부족하다.
또한 환경의 중요성은 각 계획들마다 ‘글’로 기술하고 있지만, 계획공간 속에 구체적으로 어떻게 구현될 것인가 하는 개념을 이미지화하는 ‘도면작업’은 부실하다. 곧, 자연불변요소가 가지는 이점들 을 얼마만큼 계획에 내재화 할 것인가가 공간계획의 존립기반이고, 그 수준에 따라 계획안의 성공여 부가 판가름될 수 있는 ‘개발’과 ‘환경보전’의 접점임에도, 현실적으로는 부동산시장이 공간계획의
전제조건으로 지배하도록 방관하고 있는 셈이다.
도시기본계획에서 목표하는 환경수준이 도시공간에 실효성을 갖도록 하기 위해서는 이러한 계획 과정 시스템상의 결함들을 극복할 수 있는 별도의 노력이 요구된다. 이는 거시적인 접근보다 시민들 이 일상에서 체험하고 참여할 수 있는 생활권 단위에서 시도되어야 효과적일 수 있다.
즉, 도시기본계획과 도시관리계획의 중간에 위치하면서 생활권의 공간환경에 대한 방향을 제시함 으로써 하위계획이자 법적구속력을 갖는 도시관리계획을 가이드하는 지침과 방향을 제시하는 중간 단계의 물적 구상이 필요하다고 하지 않을 수 없다. 이러한 점에서 독일 라멘플란의 시사점은 크다고 할 수 있다.
2) 독일 라멘플란(Rahmen Plan)의 컨셉
독일에서는 한국의 도시기본계획에 해당하는 Flaechennutzungsplan (이하F-Plan:토지이용계획)과 우 리의 지구단위계획에 해당하는 Bebauungsplan (이하 B-Plan)의 두 가지 법정계획이 지자체의 도시계 획청을 통하여 일관성 있게 계획되고 있다. F-Plan은 1:5000-1:20000 축척에서 이루어지며 토지 용도 와 개발가능지역에 대한 밀도의 범위를 제시하고 있고, 실행계획으로서의 B-Plan은 1:500-1:1000의 축척으로 시가지 전역에 걸쳐 수립되어 개별 건축물에 법적제한을 가한다. 이 두 법정계획이 연속성 을 가지기 위하여, 또한 주제별 지역별 발전계획을 소화해 내기 위하여 1970년대부터 비법정 계획인 라멘플란의 사용이 일반화 되어 왔다.
각 지자체들의 필요에 의해 생겨난 이 전략적 계획은 법적구속력을 갖지는 않지만, 하위계획인 B-Plan에 일정한 지침과 방향을 제시하는 ‘시가지정비계획 및 전략’의 성격을 가진다. 오늘날까지 ‘비 정형화된’ 성격의 장점으로 인하여, 법정계획을 필요에 따라 다양하게 보충하고 보완하면서, 여러 가 지 형태와 쓰임새를 보여주고 있다.
다양한 변화와 개별주체의 요구사항이 상위계획의 틀 안에서 자율적으로 합의되기 위하여, 또는 상위의 틀에 영향력을 행사하기 위하여 전문적인 도시계획의 영역들이 라멘플란을 통해 검토되고 있고, 이 근거들이 공간계획의 도면에 표현되고 있다. 이 표현들은 법정계획의 한계를 넘어설 수 있 는 중장기적인 비전을 담아내고 있고, 그 비전들이 궁극적으로 시민들의 피부에 와 닿을 수 있는 수 준에서 구현될 수 있도록 미시적인 접근전략으로서의 ‘구상’으로 완성된다.
이러한 계획 선진국의 산물인 라멘플란을 통해서, 어떻게 공간적인 계획전략이 구현되고 있는지 살펴보고, 특별히 환경부문에서의 의의를 정의하여 국내에 적용하기 위한 검토 차원의 연구가 선행 될 필요가 있다.
현재 한국의 계획 시스템에서 계획목적의 달성여부는 계획과 전략을 구사하는 주체인 해당 지자체 의 역량에 달려있는데, 법규제라는 ‘하드웨어적’인 조절만으로는 그 역량에 포함되어야 할 공간계획 의 전문성을 담아내기 어려운 한계가 있다. 즉, 다루어지는 도시계획의 내용에 있어서도, 각종 민원
에 대한 책임소재의 문제로 인하여 기존의 체계와 법적 제재력에 호소할 수밖에 없는 어려움을 가지 고 있다.
환경성을 제고하는 개발의 종합적인 방향설정을 위하여, 법정계획의 공백을 보완해 줄 수 있는 창 의적인 전략과 관리방안을 라멘플란과 같은 ‘비법정계획’에 담을 수 있도록 하여, 현실의 도시공간을 유연하게 운영하려는 노력이 지자체 수준에서 절실히 필요하다.
2. 연구의 목적
1) 독일의 도시계획체제 내에서 라멘플란의 실체를 파악하고, 그 다양한 사례들을 소개하며, 2) 이를 통해 한국의 도시계획체제에서 라멘플란이 어떠한 의미와 역할을 부여할 수 있겠는가를 제안하고자 한다.
3. 연구의 방법 및 범위
1) 연구의 방법
(1) 독일 현지의 사례를 문헌수집으로 정리하고
(2) 현지 시청을 방문하여 설명을 듣고 사례를 정리한다.
2) 연구의 범위
연구기간(3개월)과 연구예상의 한계 범위 내에서 사례 위주로 전반적인 독일의 라멘플란에 대한 이해를 높이는데 한정하고, 한국적 적용 가능성에 대한 시험적 가설을 제시하는 것으로 연구의 범위 를 국한한다.
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
라멘플란의 의미와 역할
최근 들어 도시계획의 선진사례로서 독일의 예시가 빈번하게 소개되고 있다. 독일 또한 우리나라와 유사한 도시계획 체계상의 문제점들을 경험하였고, 그 문제점들을 해결하기 위한 목적으로 70년대 들어와 활발한 논의가 진행되었던 경험을 가지고 있다.
그러한 논의의 결과물로서 라멘플란은 우리나라의 '도시기본계획' 정도에 해당하며, 비법정 계획이라는 특 징을 가지고 있다. 시대와 과제에 맞게 적응하면서 사용되어 온 비법정 계획의 형태는 독일 뿐 아니라 유럽 을 비롯한 여러 선진국에서 법정 계획이 할 수 없는 많은 과제와 기능을 해내고 있다. 이 장을 통해 라멘플 란의 의미와 역할에 대하여 이론적으로 살펴보고자 한다.
1. 독일의 도시계획 체계와 라멘플란
독일의 전반적인 도시계획 제도의 개요를 설명하면 다음과 같다.
전국적으로 적용되는 연방건설법(Bunddebaugestz, 1960년에 제정됨)이 기본법인데 이것은 계획법 인 동시에 건축법이기도 하다. 한편, 신개발 및 재개발의 경우에만 적용되는 도시건설촉진법(1971년 에 제정됨)이 있다. 계획의 기본적 사항 및 법적 수속은 연방정부의 권한에 속하지만, 계획의 내용과 그 집행은 시ㆍ읍ㆍ면(Gemeinde)의 권한으로 되어 있다.
도시계획에 해당되는 것은 건설관리계획(Bauleitplanung)이라고 하며 이것은 토지이용계획 (Flachennutzungsplan, 일명 F-Plan)과 지구상세계획(Bebauugsplan, 일명 B-Plan)의 두 가지로 이루어지 며, F-Plan과 B-Plan과 중간단계에 비법정계획인 구상계획(Rhamenplan)이 있다.
그리고 시ㆍ읍ㆍ면의 기본구상에 해당하는 도시 발전 계획(stadteba-uliche Entwicklungsplan)이 새로 운 제도로서 1976년부터 시작되었다.
건설 관리 계획(Bauleitplanung) 기본 원칙(Grundsatze) § 1
수속 (Verfahren) §§ 2 - 4 , 6, 10-13 토지이용계획(Flacheunutzungsplan) §§ 5,7 지구상세계획(Bebauungsplan) §§ 8, 9, 9 a
사회적 조치(Soziale Ma Bnahmen)를 위한 기본 원칙 §13a Abs. 1 건설 관리 계획의 보장과 실시 및 도시의 질서있는 발전 계획
(ordneten stadtebaulicher Entwicklung) 사회 계획 (Sopzialplan) § 13a Abs. 2-4 구획 형질의 변경 금지 §§ 14-18
토지 매매의 인가 의무 §§ 19-23 시ㆍ읍ㆍ면의 선매권 §§24-28a 보존 건축물 §§39h , 39i 보상 규정 §§39j -44c 설계 허용 조건 §§29-39
건설 관리 계획의 집행(Vollzug der Bauleitplanung)
명령(Gebote):건축 명령, 식수 명령, 이용 명령, 철거 명령, 근대화 명령, 보존 명령 토지 임대, 가옥 임대권의 취소 등 §§ 39g, 39i
토지 정리 : 구획 정리 §§45-79 , 경계 정리 §§80-84 수용 §§85-122
엄격성의 조정 §§122a, 122b
지구 시설 정비 일반 규정 §§123-126, 지구 시설 부담금§§127-135 토지 가격 감정 §§ 136-144
농업 구조 개선 조치와 도시 계획 조치와의 관계 §§ 144a-144e 토지 재판소에의 법정 수속 §§ 157-171a
<표 2-1> 연방 건설법(Bundesbaugestz)의 골자
1) 도시발전계획
(1) 도시발전계획(Stadtentwicklungsplan, 일명 STEP)의 개요
도시발전계획은 한 도시의 공간, 경제 및 사회적 발달을 범주를 넘나들면서(resortübergreifen) 지속 적이고 종합적으로 이루어져야 한다. 도시발전계획에서는 구체적으로 다음 사항을 다루어야 한다.
· 자연환경, 기후
· 인구성장, 일자리
· 건물, 건축
· 인프라 구조, 토목
· 관련 법, 관할부서
· 공정, 정치, 공간에 영향을 주는 기타 요소
도시발전계획은 독일 연방 건설법에 제시되어 있지 않은 계획이다. 이는 융통성 있는 계획이라는 것을 의미하며, 법적인 권위나 의무 또는 제도화를 꾀하지 않는다. 이 계획은 일반적으로 큰 도시의 중앙관청 (제 1시장) 또는 국장급이 주로 주관하여 수립되며, 때로는 도시개발/도시계획청 등에서 제 작되기도 한다. 도시발전계획을 수립함에 있어 가장 적합한 조직형태는 협력적 모델 (Kooperationsmodel)이다. 각 지자체의 장(長)이 도시발전계획을 위한 특별팀을 조직하도록 하며, 보 다 구체화된 특수한 임무나 프로젝트를 위해서는 별도의 프로젝트 그룹을 결성하도록 되어있다.
비교범주 건설관리계획(Bauleitplanung) 도시발전계획(Stadtentwicklungsplanung)
법적 근거 연방건설법, 건축법, 지방건축정리규례
없음. 단, 재개발지역을 위한 라멘플란 (§ 140 BauGB)
또는 지방 재정지원 컨셉 (Förderprogramme örtliches Entwicklungskonzept (ÖEK))
공간적 범위 FNP: 지자체의 전지역 B-Plan: 부분지역
특정 기능을 가지거나 또는 연관된 지역 행정구역 (시, 구)의 경계와 무관
시간적 범위 약 10-15년 경우에 따라 단/중/장기적 계획 가능
도면형태 도면, 설명문 내지 근거조항들 설명문과 다이아그램식의 도면. 구조 컨셉
도면내용 계획지역 내의 건설 용도 목표체계 및 개발프로그램 포함 (재정/대책/기간 계획 등)
계획공정 연방건설법에 따른 형식과 절차 개방적. 다양한 형태의 주민참여 실험, 다양한 진행형태, 지속적인 학습과정
계획의도 실현을 위한 도시학적 목표의 구체 화 또는 조정 (Negativplanung)
목표를 향한 융통성 있는 계획 (Positivplanung)
<표 2-2> 건설관리계획과 도시발전계획의 차이
(2) 도시발전계획(STEP)의 내용
z 도시와 그 주변지역의 공간적, 경제적, 사회적 특성에 대한 광범위한 분석
공공통계 데이터는 시청 또는 민간기업이 보유하고 있는 통계자료와 함께 설문조사 자료 - 주로 주거, 휴양. 도시 이미지에 관한 내용을 다룸 - 들로 구성된다. 주관적인 또는 시각적으로 느껴지는 도시 내 문제점이 위의 자료들을 통해 발견될 수 있으며, 발전 목표의 구체화된 근거로서 사용될 수 있다.
z 발전 목표의 심화작업
여기서는 귀납적인 방법이 사용된다. 예를 들어 "삶의 질"이라는 최상위 목표아래 위계적인 목표 체계를 세우는 것은 상위목표에 대한 끝없는 논쟁을 일으키기 쉽다. 이에 대한 보다 효과적인 방법은 전문분야의 밀도 있는 정보로부터 시작하는 것이다. 즉, 목표체계를 상위목표로부터 이끌어낼 것이 아니라, 하위의 목표들로부터 서로의 연관성에 주의하면서 만들어간다. 이 과정에서 각 목표 간에 가지는 분쟁요소에 특별히 신경을 써야 하며, 깊숙이 관여하는 지자체 내 정치인이 필요하다.
z 우선순위의 선정
우선순위는 지자체 내 정치인들에 의해 선정되며, 설계자는 여기서 우선순위 선정을 위한 공식적 인 절차를 마련한다.
z 발전목표 달성을 위한 시행방안 제시
이 과정에서 중요한 전제 조건은 발전목표간 상관관계가 구체적이고 정확하게 기술되어야 한다는 것이다. 상관관계가 분명해질 때, 시행방안의 예상효과와 영향, 법적, 재정적 및 조직 상 요건들을 예상할 수 있다.
z 시행방안의 순서
시행방안들의 진행계획은 발전 단계에 따라 구별하는데, 시행 시 다른 시행방안과의 연관 관계 및 효과를 고려한다.
z 투자비를 위한 중장기적인 재정 충당 방안 제안
투자비는 지자체의 중장기적인 재정계획으로부터 결정하며, 지자체의 자체예산과 결부시킨다.
z 영향평가분석과 모니터링
시행된 대책의 효과는 지표에 의하여 평가되어, 전체 달성 목표치를 수시로 확인할 수 있어야 한 다.
요약
도시발전계획은 한 도시 또는 그 주변지역을 포함하는 지역의 공간적 발달, 경제적 발달 및 사회 적 발달을 총 망라하여 넓은 범주를 넘나들면서 도시발전을 위한 총괄적인 방향을 제시하며 조정하 는 계획이다. 넓은 범위에서 라멘플란으로 이해할 수도 있으나, 일반적으로는 지자체를 위한 최상위 의 계획으로서 수립되기 때문에 도시발전계획(Stadtentwicklungsplan)이라는 명칭을 가진다. 도시발전 계획은 광역계획(Regionalplan)이나 도 계획(Landesentwicklungsplan)등과 같은 상위계획들과 함께 토 지이용계획에 지침서로서 영향력을 줄 수 있으나, 법적으로 반드시 수렴되어야 할 계획은 아니다.
(3) 참여
STEP의 수준은, 계획과정상 지자체 정치가들과 공공의 참여를 통하여 형성되거나 또는 무너진다.
관청과 정치가들, 시민들의 끊임없는 정보교환은 시민들의 요구조건이나 정치인들의 문제해법에 대 한 가치평가와 반응이 발전계획에 수렴될 수 있도록 해준다. 정치인과 공공미디어의 참여는 관련 시 민들에 대한 관심과 요구조건을 일차적으로 미리 고려하고 분쟁요소들을 대신 분명히 함으로써 계획 의 진행을 도와주는 역할을 한다.
그러므로 다양한 형태의 주민참여가 필수적이며 그 이유로는, 광범위한 분야의 계획들이 복합적 인 현실로 구현될 수 있도록 하고,, 해당 대책의 시간적 순서들이 우선순위목록을 통해 구체화 될 수 있도록 하며, 또항 투자를 위한 재정계획을 세우고, 관청의 업무 수행방식에 대한 지침서를 마련 하는 데 있어 넓은 공감대를 형성할 수 있도록 하기 위해서이다.
민주적 의사결정방식의 개선 또한 필수적인데, 왜냐하면 전문분야 계획들의 선택이 재정투입에 대 한 효율성을 증대시키기 때문이며, 정보의 증가는 관청의 권력증가와 연결되므로 이를 감시할 수 있 는 기제가 필요하기 때문이다.
2) 토지이용계획(Flächennutzungsplan,일명 F-Plan)
(1) 토지이용계획의 개요
토지이용계획은, 시ㆍ읍ㆍ면 전역을 대상으로 해서, 예견할 수 있는 수요를 기초로 한 토지 이용 및 도시 시설 계획으로서, 지구상세계획의 준비적 성격의 계획이다. 축척은 원칙적으로 1/ 5,000 ~ 1/ 20,000 지도로 표시된다. 토지이용계획은 시ㆍ읍ㆍ면 및 공적인 계획 주체에게는 그 계획에 적합 하도록 구속력을 갖지만, 대부분의 경우 시민에 대해서는 직접적인 법적 구속력을 갖지 않는다는 점
에서 지역제(zoning)와는 다르다.
토지이용계획은 지자체 전역의 토지이용에 관한 정비원칙을 연방 건설법에 제시된 절차에 따라 지자체 스스로가 계획하도록 되어있다. 지역유지 및 전문분야 관계자들(Träger öffentlicher Belange ,TÖB)은 계획 수립과정에서 이의제기를 하지 않았을 경우, 토지이용계획에 제시된 사항들에 따라 각 분야를 조절해야 한다.
토지이용계획은 지자체 전체 지역을 범위로 하며, 장래 수요에 필요한 토지의 용도를 개략적으로 표현하며 구체적으로는 다음과 같은 사항을 포함한다. (연방 건설법 § 5 BauGB)
· 가능한 한 밀도와 함께 건설용 대지와 건설면적
· 공용/공공 면적 (학교, 교회, 병원, 스포츠시설)
· 광역적인 수준의 주 도로 및 교통시설
· 공급시설 면적 (상하수도, 쓰레기 처리시설, 전기공급)
· 녹지면적 (공원, 소규모 정원/주말농장, 공동묘지, 캠핑장소)
· 산림/농림/수자원 지역 (항구/선착장, 저수지 등)
· 하천을 위한 면적 및 광물자원 채굴지역
· 토지 및 자연, 경관의 보호 또는 관리, 개발을 위한 면적
· 연방 건설법 제 2조(§2a BauGB)에 따른 "보상면적으로서 (Ausgleichsflächen)" 이미 다른 용도로 분류되어 있던 면적
이러한 계획적 요소 외에도 다음의 사항을 토지이용계획에 포함시켜 나타낼 수 있다.
· 상위계획의 결과와 "예상" ("보고형식으로서")
· 중앙식 하수처리시설이나 탄광채굴이 예상되지 않은 지역 등
· 산업/군사용도 등으로 예상되는 오염지역이나 토지
(2) 계획수립시 주의사항
· 상위계획의 기본지침과 목적에 부합해야 한다. 연방건설법에 따르면 (§ 1 Abs. 4 BauGB), 토지이 용계획 및 지구 상세계획은 상위 공간 계획의 목표들에 부합해야 한다고 되어 있으며, 또한 전문분야 계획들에 대한 고려도 이루어져야 한다고 되어있다.
· 계획 내용에 대하여 인접 지자체의 동의를 얻어야 한다 (§2 Abs. 2 BauGB).
(3) 계획의 근거
토지이용계획은 다음의 각종 계획에 근거를 두고 수립되어야 한다.
· 권역계획 (Regionalplanung), 전문분야계획 (Fachplanung), 주계획 (Landesplanung -국도계획, 쓰레 기 처리시설 등)
· 각종 미래 전망, 현황 진단 및 예측 보고서들
· 계획 내용의 선택 및 판단시의 참고 자료로서 도시발전계획(Stadtentwicklungskonzept, STEP)
(4) 계획수립 절차
1. 바탕도면의 확보 (축척 대략 1:5000-20.000): 지표 및 자연조건, 해당지역의 위치
2. 현황조사: 현재 이용되는 건설대지의 위치 및 용도, 용도, 교통연결, 기반시설현황, 특성 및 문제점 3. 계획 목표
4. 장래 발전 예측: 인구, 경제, 기반시설 5. 현재 토지이용의 변경을 위한 제안
6. 새로운 건설대지의 크기 결정 및 배분 (기반시설 추가/대체분, 사회복지시설과 같은 공공시설 등) 7. 교통 등 기술적 기반시설의 규모와 공급 방향에 대한 결정 (교통연결, 상·하수도 공급/처리시설) 8. 토지이용계획(F-Plan)의 완성-설계도면 및 설명지문
9. 시민 및 관련 전문가(TÖB) 등 다양한 주체의 참여 10. 상위관청(예: 주정부)에 허가신청 (대개 3개월 이내 결정) 11. 관보 등을 통한 토지이용계획 또는 변경(수정) 내용을 공시
(5) 예시: 칼스루에Karlsruhe)시 연합의 "토지이용계획 2010" (1999)
다음 사이트들에서 프랑크푸르트(Frankfurt)시와 뮌스터 시의 토지이용계획을 자세히 살펴볼 수 있 다.
-http://pvfrm.alta4gis.de/viewer.htm
-http://geo.stadt-muenster.de/webgis/frames/index.php?PHPSESSID=64aca7a35a0f47df67caab32e14992f8&
gui_id=Stadtplanung
이 두 도시는 독일에서 가장 먼저 항공사진과 토지이용계획, 지구상세계획(B-Plan), 녹지, 교통 등 각 분야의 계획도면들을 레이어화 하여 볼 수 있는 GIS시스템을 개발하여 공공에 보여주고 있다.
<그림 2-1> 칼스루에시 연합의 “토지이용계획 2010” (1999)
출처: http://www.potsdam.de/cms/dokumente/10015900_195626/1adc7508/Merkblatt_Bauleitplanverfahren.pdf
요약
토지이용계획(Flächennutzungsplan)은 지자체가 수행해야 하는 기본적인 건설유도계획의 첫 단 계로서 연방 건설법 제 5조에 따라 제작되어, 차후 지구상세계획의 바탕이 된다. 약 1:5000에서 1:20000까지의 축척으로 지자체 전 지역에 해당하는 토지의 이용과 발달에 관하여 건설 가능한 대지와 건설밀도 및 용도, 그리고 기본적인 기반시설의 입지와 주교통로 등을 개략적으로 표현한 다.
3) 지구상세계획 (Bebauungsplan, 일명 B-Plan)
(1) 지구상세계획의 개요
지구상세계획은 블록 또는 몇 개 블록 정도의 지구를 대상으로 하는, 일종의 지구 종합 설계로서, 결정 후에는 시ㆍ읍ㆍ면의 조례로서 발효하고, 법적 구속력을 갖는다. 지구상세계획의 적용 구역 내 에서는 신청된 설계안이 이들 지정에 위반되지 않고, 또한 개발이 보장되는 경우에 허가된다. 지구상 세계획의 적용 구역 외에서는, 설계가 공공의 이해에 반하지 않고 충분한 개발이 보장되는 경우가 아니면 허가되지 않는다. 이러한 방식을 통해 전반적으로 스프롤(sprawl)이 억제되도록 한다. 이 경우 이루어지는 허가는 건축 허가(Baugenehmigung) 절차에 포함되어 행해된다.
지구상세계획을 적극적으로 실현하기 위한 수단으로는 토지정리(Bodenordn-ung). 수용 (Enteingnung), 지구시설정비(Erschliessung), 명령(Gebote) 등이 있다. 토지정리에는 토지구획정리 (Umlegung)와 경계정리(Grenz-regelung) 의 두 가지가 있다. 토지구획정리의 원리는 우리나라의 토지 구획정리방식과 거의 같지만, 지구상세계획이 동시에 결정되어 토지구획정리를 실현하기 위한 수단 으로서 사용되는 점이 한국과 다르다. 지구상세계획의 실현을 위해서는 시설 정비에 필요한 경비를 충당할 필요가 있는데, 이를 위해, 토지 소유자에게 개발 부담금(Erschliessungsbeitrag)을 부과할 수 있 다. 총 경비의 약 70% 정도가 이 부담금으로 충당되고 있다고 한다.
지구상세계획은 도시의 토지이용계획의 방침에 의거, 이를 실현하기 위한 지구 단위의 계획이며, 지구의 규모는 특별히 규정되어 있지 않지만, 보통은 1/500에서 1/1,000 축척의 도면, 주석 등으로 나 타낸다. 지구상세계획은 사유지를 포함하는 일반 시가지를 대상으로, 원칙상 시 전체의 시가화 구역 에 지정하는 도시계획제도이다. 지구상세계획은 가로, 공원 등 공공시설의 배치를 정할 뿐만 아니라, 건축 지역에 대해서는 건축선과 건축 한계선 등으로 건물을 배치할 위치를 정하고, 아울러 용도, 층 수, 건축 형식, 건폐율, 용적률 등을 구체적으로 정하는 제도이다.
지구상세계획을 작성 과정을 살펴보면 다음과 같다. 우선 ① 도시의 토지이용계획이 제시하는 방 침에 따르면서, ② 지구 조사 결과에 기준을 두고 스케치 플랜부터 시작하여, ③ 모형 등에 의한 검토
를 거쳐 지구 설계도를 작성하고, ④ 소정의 절차를 밟아 계획의 개요를 결정한 후, ⑤ 같은 절차를 반복하여 법정 도면 표시에 의한 지구상세계획을 완성한다. 지구상세계획은 주민 참여를 포함한 민 주적 절차에 의해 결정되고, 시ㆍ읍ㆍ면 의회의 의견을 거친 후, 상급 관청의 승인을 얻어 지방 조례 로 발효된다.
지구상세계획은 토지이용계획이 의도하는 신시가지 개발, 기성시가지 재개발(지구 수복을 포함) 뿐만 아니라, 개발규제, 현재 환경보전 등 모든 계획목적을 실현하기 위한 도구로 활용된다.
지구상세계획의 실현을 위하여, 다음과 같은 수단을 이용한다.
ⅰ) 토지 수용 ⅱ) 법정 선매권 ⅲ) 토지 정리 ⅳ) 개발부담금 징수
ⅴ) 계획 명령 (예를 들어 건축 명령, 식수 명령, 철거 명령, 보전 명령 등) ⅵ) 지구 내 개발 행위 규제
ⅶ) 보상
지구상세계획 또한 각 지자체가 수행해야 하는 기본적인 건설유도계획으로서 연방건설법에 따라 제작되며 유도적인 성격의 토지이용계획과는 달리 도면자체가 1:1의 법적인 성격을 가진다. 즉, 지구 상세계획에 표시된 모든 사항은, 심지어 심어야 할 나무의 종류까지도 그대로 이행되어야 한다는 강 제성을 뜻한다. 1:500~1:1000 대축척 도면 위에 대지에 건축이 가능한 경계를 표시하며 어떤 용도로, 얼마만큼 넓고 높게 (용적률, 건폐율, 높이지정 등), 그리고 어떤 방식과 모양 (열린구조 /맞벽구조, 재료와 색깔, 지붕의 모양 등)으로 건축할 수 있는 지가 제시된다.
지구상세계획에서 다루어져야 할 주요 항목을 다시 정리하면 다음과 같다.
z 건축용도와 밀도
z 대지 위에 건설 가능한 혹은 건설 불가능한 경계의 표시 z 건축물의 높이와 건축방법 (열린 구조/닫힌 구조)
z 교통면적 / 공급처리시설 면적 / 보행권, 통행권, 상하수도 전기 등이 지나갈 수 있는 토지에 대한 권리 관계
z 공공 및 사유지인 녹지
z 녹지 구성 (나무의 보존 및 식재형태 등) z 녹지 보상면적에 관한 표시
z 스포츠, 놀이시설 면적
(2) 계획수립 절차1)
1. 제작결의(§ 2 Abs. 1 BauGB): 시의회에서 계획의 목표와 목적이 확정되고 공보에 게재 2. 지구상세계획 초안제작: 계획의 목표 및 목적, 예상 가능한 영향력 등을 도면과 글로 표시 3. 초안에 대한 주민의견 수렴 (§ 3 Abs. 1 BauGB): 공공 미디어(관보 등)에 공시 및 의견수렴 4. 관련 전문가(TÖB) 및 관련 부서의 참여 (§ 4 BauGB): 각 부서 별 입장을 표로 정리 5. 정식의 지구상세계획 수립 작업 - 조기 주민참여 내용과 관련 전문가 참여 내용 평가 6. 설계 결정 -시의회에서 안이 통과될 경우 (§ 3 Abs. 2 BauGB.) 설계안이 결정됨
7. 고시 (§ 3 Abs. 2 BauGB): 한 달간 공시/공고를 통해 시민 의견을 피드백 받음. 도면과 내용에 대한 공개 장소 및 시간에 대하여 공보를 통하여 알리도록 함. 구두 내지 문서상의 제의사항/문제 사항 들에 대해 차후 작업을 거쳐 답변하는 과정을 절차 안에 포함시킴
8. 의회를 통한 최종결의: 법적효력을 발휘하기 위한 시의회의 결의
9. 허가 내지 공고 (§ 10 BauGB): 각 주나 지자체마다 구성을 달리하는 허가 관청(예를 들어 주정부 소속의 주거부서 등)의 결의가 필요함. 허가관청들은 지구상세계획이 법적으로 하자가 없는지 확 인해야 함
10. 결의된 계획의 공고를 통한 법적효력의 발휘 (Gemäß § 10 BauGB): 공보 등에 도면과 내용 공시
(3) 지구상세계획으로 표현되는 내용: 예시2)
1) http://www.potsdam.de/cms/dokumente/10015900_195626/1adc7508/Merkblatt_Bauleitplanverfahren.pdf 2) 출처: http://www.fertighaus.de/f_haus/info/bauplan.htm
지구상계획도 및 현황사진에 대한 또 다른 예시는 다음의 홈페이지를 참고할 수 있다.
http://www.isl.uni-karlsruhe.de/fallmodule/bp_bruchsal/bp_bruchsal.htm
1. 건축 경계선(Baugrenze): 이 선까지 지을 수 있음 2. 건축선(Baulinie) : 이 선까지 지어야 함
3. 필지경계 4. 필지번호 5. 건축물의 용도 6. 건축물의 층수 7. 건폐율 8. 용적률
9. 건축방식 (예를 들어 o:offen-열린형태로 50m까지의 독립가옥을 의미하며, g:geschlossen-닫힌형 태, 맞벽 또는 50m이상의 파사드를 의미)
10. 지붕의 경사도 11. 지구상세계획의 경계
(4) 실제 예시: 브란덴부르크 문 앞의 파리저 플라쯔 (Pariser Platz)
출처: http://www.stadtentwicklung.berlin.de/planen/staedtebau-projekte/pariser_platz/de/b_plan/index.shtml
파리저 플라츠 (Pariser Platz) - Textliche Festsetzungen Bebauungsplan I-200
Stand: 9. Mai 1995, festgesetzt durch Verordnung vom 25. Januar 1996 (GVBl. S. 75) Art der baulichen Nutzung 용도
Maß der baulichen Nutzung 밀도
건축방법 및 건축가능한 대지경계 (Bauweise, überbaubare Grundstücksflächen)
(교통/보행권 운행권 상하수도 통행권의 준비) Verkehr/Vorbereitung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten
주차장 (Stellplatzbeschränkungen) 공해방지 (Immissionsschutz)
필지의 건설 근거 (Begrünung auf den Baugrundstücken)
자연/ 경관의 보호, 관리 및 개발에 관한 대책들 (Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft)
미관계획 (Gestaltungsregeln)
점/선/면의 기하학적인 선정 (Geometrische Bestimmung von Punkten, Linien und Flächen)
(5) 기타 :
아래 도표는 토지이용계획 및 지구상세계획이 수립되는데 필요한 평균적인 기간을 나타낸 것으로, 1961년부터 1982년까지의 통계자료를 취합한 것이다.
도표에서 살펴보면, 토지이용계획(F-Plan)은 평균 5년 반이 걸리는 것으로 나타나 있다. 용도 변경 을 위한 단순하고 작은 규모의 갱신일 경우에는 최소한 1년이 소요되며, 분쟁/민원제기 또는 부서 간의 충돌 등으로 합의가 필요한 경우 길게는 10여년이 넘게 진행될 수도 있다.
반면, 지구상세계획(B-Plan)은 47%의 사업이 평균 3년이 소요되는 것으로 나타났으며, 변경 혹은 갱신이 필요한 경우 대략 2년 정도의 시간이 필요한 것으로 나타나고 있다.
요약
지구상세계획(Bebauungsplan)은 지자체가 수행해야 하는 기본적인 건설유도계획으로서 연방 건 설법에 따라 제작되며, 유도적인 성격의 토지이용계획(F-Plan)과는 달리 도면자체가 1:1로 실현되 어야만 하는 직접적인 법의 효력을 가진다. 약 1:500에서 1:1000의 축척으로 제작되는 지구상세계 획에서는 대지 위에 건축이 가능한 경계를 표시하며 어떤 용도로, 얼마만큼 넓고 높게( 용적률, 건폐율, 높이지정 등) 그리고 어떤 방식과 모양 (열린구조/맞벽구조, 재료와 색깔, 지붕의 모양 등) 으로 건축할 수 있는 지 등에 관해 여러 관련법에 따라 구체적이고 분명하게 제시되어야 한다.
까다로운 절차를 거쳐야 하기 때문에 계획수립에 상당한 시간을 요하며, 수립 후 변경이나 갱신의 경우에도 많은 시간을 필요로 한다.
4) 라멘플란 (Rhamenplan)
독일에서 라멘플란을 소개하는 영문책자에서는 라멘플란을 ‘urban framework development plan’이 라고 번역, 소개하고 있다. 이를 우리말로 옮기면, ‘도시의 골격구상계획’ 정도가 적당하다. 라멘플란 은 구속력이 없는 비법정 계획이지만, 연방 건설법에 의해 규정되어 있는 공식적인 제도다. 라멘플란 에 의한 토지이용계획의 주요 역할은 커뮤니티 단위 토지의 건설계획에 대한 가이드라인 및 준비과 정을 제시한다는 점이다.
2. 라멘플란의 정의
“라멘플란”의 사전적 정의는 존재하지 않으며, 쓰임새에 따라서는 발전컨셉 (Entwicklungskonzept), 프로그램계획(Programmplan), 마스터플랜(Masterplan) 등으로 그 이름이 바뀌기도 한다.
‘라멘플란’ 이란 명칭은 목적에 맞게 여러 분야의 구상과 계획을 하나의 그룹으로 모아놓은 상위의 개념으로 이해할 수 있다. 내용면에서는 계획 목표들이 지니는 지역 내‧외부의 연관관계, 계획 실현 을 위한 전략 선택과정 그리고 참여위주의 과정이 중요한 구성요소로서 작용하기 때문에, 라멘플란 이란 단순히 한 도면위에 나타나는 도시학적인 컨셉이나 물리적 계획 이상의 것을 내포하는 개념으 로 볼 수 있다.
법률에 규정된 명확한 개념정의가 없었음에도 불구하고, 라멘플란은 이미 60년대부터 독일의 각 지자체가 수행하는 계획의 중요한 구성요소로 인식되어 왔다. 그리고 1972년 바덴위르템베르크 (Badenwürtemberg) 주(州) 내무부의 한 프로젝트 팀3)에 의해 제안된 보고서를 통해서 보다 체계화 될 수 있었다. 독일의 연방건설법을 통틀어 라멘플란에 관한 표현이 단 한 번 언급되어 있는데, 도시 문제에 대응하는 재개발 혹은 수복을 위한 준비 작업으로서 필요에 따라 제도적으로 사용할 것을 명시하고 있다. 구체적으로는 “재개발은 지자체의 과제이다. 그리고 이는... 도시학적 계획을 포함한 다. 재개발의 필요에 따라 지구상세계획이나 라멘플란을 작성하는 것이 이에 속한다.(die Vorbereitung der Sanierung ist Aufgabe der Gemeinde; sie umfaßt(...) 4. die städtebauliche Planung; hierzu gehört auch die Bauleitplanung oder eine Rahmenplanung, soweit sie für die Sanierung erforderlich ist)4)” 라고 명시되 어 있다. 결국 이를 통해 라멘플란은 법적구속력이나 내용의 실효성 여부와는 무관한 '비법정계획기 구'로 발전하였던 것이다.
비법정 계획(non-statutory plan) 또는 비공식 계획(informal plan) 이라는 개념은 쉽게 말해 ‘법’이라 는 제도의 권위를 앞세우지 않은 계획을 일컫는다. 일반적인 의미에서 ‘계획’의 절차는 다양한 현황 정보에 근거한 맥락(Kontext)을 추출5)하는 것으로부터 시작된다. 지리적, 물리적, 사회적 맥락의 종 합적인 스케치를 통해 문제점과 가능성들이 가시화되고, 아이디어의 구상을 통해 종합적인 ‘윤곽 (Rahmen) 안6)’ 으로서 여러 가지 발전 가능성들이 제시된다. 윤곽에 대해 관계자(또는 참여자)들이 의견을 내고, 자발적으로 합의점을 찾게 되면서 그제야 법정계획을 위한 준비가 마무리 되는 것이다.
3) 라멘플란의 체계화를 위한 작업그룹(Erörterung des Fragenkreises städtebaulicher Rahmenplan) 4) 연방 건설법 BauGB, 2005 §140(4), '도시계획 특별법- 재개발의 준비와 구현에 관한 조항'
5) 맥락(콘텍스트): 한 지역은 주변과 다양한 관계를 가지고 정의될 수 있는데, 과거로부터 현재까지 진행되어온 발달의 역사적인 맥락, 인구구성과 증감 및 계층간의 관계와 이동을 나타내는 사회적 맥락, 지표·토질·수계·향·바람길 등과 같은 자연 공간적인 맥락, 중심지역과 비중심지역 또는 용도별로 달리하는 도시기능의 위계질서와 같은 도시 구조적 맥락 등을 들 수 있다.
6) ‘Rahmen’이라는 것이 윤곽, 액자, 기틀을 의미한다.
법정 계획 비법정 계획
법적 법적근거를 가짐 / 결속력 법정 근거가 없음 / 스스로 입증
시간적 중장기적 단기 – 중장기적
공간적 전체 면적 소단위지역, 프로젝트 중심
참여 법적인 참여절차에 의함
'가부결정'의 수준
협력적 참여,
계획내용에 대한 적극적인 개입
지원 Top-down 방식 Bottom-up의 제안식 (합치,협력에 중점)
우선순위 설계: 계획중심 전략: 합의 및 구현중심
강점
문제해결중심, 결과중심, 정형화, 틀이 잡혀있음,
정량적 평가가 용이
다양한 피드백을 통한 개선대책의 적극적인 전개, 유연성, 도식 및 축척의 자유, 정당성의
강화, 신속한 대처와 수정이 가능
약점 형성과정의 기간이 길다 위계적·중앙적임
표현의 제약
심각한 용도분쟁 발생 시 해결점을 강제할 수 없음
이러한 순서로 보았을 때 비법정 계획은 법정계획보다 항상 한 단계 앞서게 마련이며 계획의 전반 적인 흐름을 명확하게 하기 때문에, 법적인 권위보다 구상 과정 자체로서의 의의와 가치 (Planungshoheit)를 가진다고 할 수 있다. 비법정 계획은 법정계획과는 달리 공간의 복합적인 문제들을 보여주며, 문제 상황에 적합한 축척의 도면을 자유롭게 사용할 수 있고, 가능한 대안과 전략들을 제 시한다. 또한 다양한 계획의 레이어(Planschicht)는 전문분야를 개별적으로 작업할 수 있게 하며, 이러 한 분야간 상관관계를 이해하기 쉽게 표현할 수도 있기 때문에, 고시를 위한 도구로서 또한 시민참여 및 공감대 형성을 위한 도구로 사용할 수 있다. 그러므로 법정과 비법정의 두 가지 계획 방식은 서로 가 서로 대체되는 개념이 아니라, 상호보완하며 완성하는 관계로서 이해되어야 한다.
법률로 정하고 있는 것 외에 모든 것을 주제로 다룰 수 있다는 점에서, 라멘플란의 의미와 가치, 필요성과 역할에 대한 뜨거운 논쟁이 1970년대 초반, 독일에서 전개되었다. 그 이후 라멘플란은 더욱 체계화되어 이제는 일상화된 계획으로서 다양한 필요에 따라 제작되고 있으며, 그 결과 현재에는 끊 임없이 변화하고 있는 도시발전의 맥락을 찾아내고, 새로운 요구를 충족시키기 위해, 지자체 전문가 들과 정치인, 시민들이 함께 배우며 합의할 수 있는 참여의 계획도구, 전략적 계획 도구로 사용되고 있다.7)
<표 2-3> 법정과 비법정 계획을 구분 짓는 특징적인 요소들
7) Strategies of stabilisation for large housing areas, an Intereg III B‐Project in the co‐operation area CADSES of the European Union, 2006
3. 라멘플란의 생성배경
라멘플란이 생성된 이유와 역할을 알기 위해서는 독일의 도시계획 체계를 먼저 살펴볼 필요가 있 다. 지자체가 자체적인 권한과 의무로 제작해야 하는 토지이용계획(Flächennutzungsplan)과 지구상세 계획(Bebauungsplan)’의 도면 수준이 아래 그림 2-1에서 예시로 표시되어 있다. 지자체는 이 두 계획 이외에도 도시발전계획이나 지역발전계획(곧, 라멘플란)과 같이 상위계획을 구체화하며 연결해주는 비법정 계획을 수립하도록 되어 있는데, 이 계획에 대한 도면 및 이후 조경 컨셉 및 건축허가 도면 사례도 아래의 그림에 표시되어 있다.
<그림 2-2> 전체 계획 과정에서 라멘플란의 위치8)
1. 도시발전계획 2. 토지이용계획 3. 라멘플란
4. 지구상세계획 5.도시학 / 조경 컨셉 6.건축허가
연방 건설법에서는9) 원칙적으로 토지이용계획도에서부터 지구상세계획이 발전해야 한다고 명시 되어 있다. 그러나 체계상으로는 논리적인 두 계획 사이에는 상당한 축척과 내용의 공백이 존재한다.
토지이용계획도는 약 1:5000 에서 1:20000 정도의 축척으로 토지의 용도와 개발 가능한 밀도의 범위 를 제안하고 있으나, 지구상세계획에서는 약 1:500의 축척으로 건축물의 용도와 밀도, 높이 그리고
8) 세미나 준비자료, Prof. Uwe Altrock 9) 연방 건설법 BauGB, 2005 §8 (2)
건설가능한 대지가 표시된다. 그러므로 2차원의 개괄적인 토지이용도로부터 3차원적인 높이와 함께 1m의 오차도 허용하지 않는 상세도면을 일관성있게 추출하기에는 어려움이 있는 것이 사실이다.10)
내용에 있어서도 두 도면이 표현할 수 있는 것에는 상당한 한계가 있다. 토지이용계획도에서는 특 정한 프로젝트나 대책에 관한 언급을 할 수가 없으며, 지구상세계획에서도 공간의 연관성이나 지역 내 도시학적인 특정 문제들을 표현할 수가 없다. 그래서 2단계의 법정계획 방식이 입안되었던 60년 대 초에 이미 몇 몇 주 정부에서는 3단계(니더작슨Niedersachsen주, 라인란드-팔쯔 Rheinland‐Pfalz주) 또는 심지어 5단계(헤쎈 Hessen주)의 법정계획을 두기도 하였다.
다시 말해 2단계의 법정계획기구로는 정량적인 밀도의 범위와 내용을 제시하는 데에 있어서도, 또 한 한 지역이 가지는 발전가능성에 대한 정성적인 수준과 맥락을 표현하는 데에 있어서도 체계상의 한계점을 가지고 있다는 것이다.
법정계획이 가지고 있는 체계상의 문제점 이외에도 보다 일반적인 문제점이 있는데, 예를 들면 법 정계획 만으로는 갑작스런 개발압력과 같은 변화에 민감하게 반응할 수 없다는 것이다. 일단 계획이 결정되면, 그 계획을 상황에 따라 변경하기 위해서 보통 3년 이상의 긴 시간을 필요로 하기 때문이다.
그 결과로는 지역 환경의 낙후현상이나, 잠행적인 토질변경의 누적현상, 다시 말해 난개발이 야기될 수 있다.11)
결국 계획과 관련한 실질적인 문제점들로 인하여, 정형화되지 않은 중간단계의 계획 방식이 필요 하게 되었으며, 이러한 필요성에 의하여 라멘플란 등 비법정계획이 자연스럽게 형성된 것이다. 도시 발전계획 (Stadtentwicklungsplan)과 도시 부문별 발전계획(teilräumliche Entwcklungsplanung)이 법정 계 획들과 함께 작성되었으며 내용과 시행절차가 다른 여러 가지 계획 방식이 함께 사용되었다. 예를 들면 도시구조계획(Strukturplan), 구(區)단위 계획(Stadtteilplan), 프로그램 계획(Entwicklungsprogramm), 유도계획(Strategieplan), 전체계획(Gesamtentwicklungsplan), 라멘플란(Rahmenplan) 등이다. 그러다 1970년대부터 이들 전체를 포괄하는 개념으로서 라멘플란이 자리 잡게 된 것이다.
4.라멘플란의 기능
1) 공시(公示)의 기능 (개발의 공공성, 투명성 증진)
라멘플란의 임무는 다양하게 설명될 수 있지만, 문서화(Text)된 개발의 목표들을 도면상(Plan)으로 시각화시키는 작업이 라멘플란의 일차적인 과제라고 할 수 있다.
10) Albers, Gerd 외.1983. Grundriß der Stadtplanung. Akademie für Raumforschung und Landesplanung, München. S.39 11) Bihr, W. 외. 1979. Die Bauleitpläne. Stuttgart. S.6.1
라멘플란의 초안은 그 지역의 계획을 담당하는 관련관청 (도시계획청, 재개발청, 녹지청 등)이 직 접 작성하거나 외주를 통해 작성되며, 이를 바탕으로 정치가들, 관련관청 및 전문분야 담당자들 (TÖB12)), 예상되는 건축주 및 투자자들과의 합의의 과정을 통해 상세하게 작성함으로써 완성된다.13)
법정계획에서는 표현방법과 축척이 명확히 규정되어 있어, 때로는 해독하기 어려울 정도로 한 도 면상에 복잡하게 도식된 경우가 많으며, 관계성에 대한 표현에 한계가 있다. 이에 반해 라멘플란은 특정 상황들이나 문제점들, 문제점들을 위한 대책의 내용에 따라 축척과 표현방법을 자유로이 선택 할 수 있으므로 부분적인 확대나 단면상황, 스케치나 3D화, 레이어 화, 색깔 ‧ 화살표 ‧ 그림문자
‧ 주석 등을 통하여 이해하기 쉽게 특정부분을 부각시킬 수 있다. 따라서 도시문제를 다루는 서로 다른 분야의 전문가들 뿐 아니라, 시민들이 함께 참여하여 합의점에 이르기 위한 투명하고 정당한 근거로서 제시하기에 적합하다.
<그림 2-3> 쇼핑을 위한 도시로서 뮌스터 - 현황과 계획14)
12) TÖB(Träger Öffentlicher Belange)는 법적인 용어로서 특정 건축물이나 건설대상과 관련한 전문 기능관청들, 공공조합, 전문분야 관리들을 일컫는다. 예를 들어 상하수도 · 전기공급 담당자, 사회복지청, 녹지청, 자연·동물 보호연합회, 종교기관, 소방서, 경찰 서등이 있으며 지구상세계획을 작성할 때 반드시 이들에게 입장표명을 요구하도록 되어 있다. 각 기관들은 자신의 분야에 한정 하여 한 달 이내 동의 또는 거부 및 거부사유에 대한 입장을 전달하여야 하며, 이를 근거로 각 지자체의 도시계획청 (Stadtplanungsamt)에서는 문제 사항에 대응하여 조치하고 통보한다. 이 순서는 각 분야의 의견이 조정되고 합의가 되어 법적인 하자가 없을 때까지 반복된다. 따라서 지구상세계획을 완성 또는 변경하기까지는 대개의 경우 최소한 3년 정도의 시간을 필요 로 한다.
13) 이 과정에서 벌써 일반시민들이 참여하는 경우도 많은데, 라멘플란을 작성하기 전에 아이디어 공모전을 열거나, 시민과 건축
·도시설계자들이 공동작업을 해 보는 워크숍의 형태로, 또는 주민들을 모아 설명회(또는 공청회)를 개최하여 질의응답을 통해 계획에 피드백하는 형태가 있다.
14) Rahmenplan Münster-Altstadt,1995 S.40,41
<그림 2-4> 기차역사로부터 도심으로 가는 가로변 소매상점들을 강화하기 위한 계획
간단한 예시로 뮌스터(Münster)시 구도심을 위한 라멘플란은 거리를 따라 상권이 어떻게 형성되어 있는 지 간단히 지적한 후, 어떻게 용도들을 결합해야 고객이나 상점주들에게 도움이 될 수 있는 지 구체화 하였다. 이와 함께 보행자와 자동차를 위한 도로, 가로수 광장조경 등의 분야별 계획들을 결 합시켜볼 수 있다.
마찬가지로 주거지역을 위한 막데부르크(Magdeburg)시 북카우 지역의 경우에도, 시민들이 매일 경 험하는 삶의 공간으로서 필요한 요구사항들을 시민들이 직접 확인할 수 있다. 어린이들의 등하교 길 은 안전한지, 여가 활동을 위한 녹지 또는 스포츠시설 등이 있는 지 등을 확인하고 질의를 통하여 다른 방안들이 추가적으로 있을 때, 그 안을 제시하고 그 의견이 반영될 수 있도록 함으로써, 주민을 위한 보다 바람직한 도시계획이 될 수 있다.15)
15) Stich, Rudolf. 1974. "TheNormative Anforderungen des demokratischen Rechtsstaates an die städtebauliche Entwicklungsplanun" in :Neue Juristische Wochenteitschriften Heft 38: S.167
