한·미 FTA 개정/수정 협상의 전망 및 대응 방안
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한·미 FTA 개정/수정 협상의 전망 및 대응 방안
이 효 영
경제통상연구부 교수
1. 한·미 정상회담 이후 한·미 FTA 개정/수정 논의의 배경 및 근거
⑴ 한·미 FTA 공동위원회 특별회기 제안 배경
난 6월 30일(현지 시간) 워싱턴에서 개최된 한·
미 정상회담 후 도널드 트럼프(Donald Trump) 대통령은 공동언론발표를 통해 한·미 자유무역 협정(FTA: Free Trade Agreement)이 발효된 이후 미국의 대한(對韓) 무역적자 규모가 2배 이상 증가하 였다면서 이를 근거로 한·미 FTA는 “불공평한 협상 (rough deal)”이라고 언급한 바 있다. 사실 이는 문서 화된 한·미 공동선언문에는 포함되지 않은 내용으로 서, 양측 간 합의된 내용이 아닐뿐더러 트럼프 대통령 이 국내정치적 지지 기반을 의식하여 돌발적으로 발언 한 것으로 평가되고 있다.
실제로 한·미 FTA가 논의되었던 확대 정상회의에서 트럼프 대통령의 한·미 FTA 언급에 대하여 문재인 대통령은 상호 호혜적인 협정이며 실무협의를 통해 문제를 해소하자고 대응하였다. 또한, 문 대통령은 양국 실무진으로 구성된 공동조사단을 통해 한·미 FTA가 양국 무역에 미치는 영향을 조사하자는 제안을 한 것 으로 알려져 있다. 그럼에도 불구하고 미국 정부는 우리 정부와의 사전 협의도 없이 정상회담 직후 열린 백악관 정례브리핑을 통해 “트럼프 대통령의 지시에 따라 미국 무역대표부(USTR: U.S. Trade Representative) 대표 가 한·미 FTA 재협상 및 협정 개정의 과정을 시작하 기 위한 특별공동위원회(Special Joint Committee) 개최를 요구할 것”이라고 일방적으로 발표한 것이다.
사실 트럼프 대통령은 한·미 정상회담을 앞두고 6월 30일 오전(현지 시간) 사실과 다르게 “한·미 FTA 재협상 이 진행 중”이라고 돌발적으로 언급함으로써 양국 정상 간 회담에서 한·미 FTA가 의제로 다루어질 뿐 아니라 논의 방향도 가늠할 수 있게 해주었다. 그러나 실제 정상회담에서는 FTA 재협상에 대한 직접적인 언급이나 요구도 없었기 때문에 우리 측은 정상회담 직후 트럼프 정부의 돌발적인 ‘재협상 및 협정 개정’ 발언에 대해 당황스러운 반응을 보였던 것이다.
약 2주 후인 7월 12일(현지 시간) 결국 미국 정부는 로버트 라이트하이저(Robert Lighthizer) USTR 대표 명의의 서한을 우리 정부로 보내, 한·미 FTA의 ‘개정 및 수정(amendments and modifications)’을 위한 한·미 FTA 공동위원회 특별회기(special session of the Joint Committee)를 워싱턴 D.C.에서 개최하자 고 공식적으로 요구하였다. 이러한 미국 정부의 입장을 재확인해주듯, 트럼프 대통령은 12일 당일 프랑스로 향하는 전용기 안에서 백악관 출입 기자들의 중국의 대북 압박 카드에 대한 질문에 답하는 과정에서 중국을 움직일 수 있는 카드는 ‘통상(trade)’이라면서 한국과 도 “나쁜 거래(bad deal)”를 하고 있고, “우리는 한국과 막 협상을 시작했다(We're just starting negotiations with South Korea)”고 언급함으로써 한·미 FTA의 재협상 개시를 기정사실로 하였다.
이에 대하여 우리 정부는 7월 24일 산업통상자원부 장관의 명의로 미국 측의 공동위원회 특별회기 개최 요구를 수용하겠지만, 개최 장소는 서울로 하고, 개최 시기는 한국의 정부조직 개편이 완료된 이후 조기에 개최하자고 답신해 놓은 상태이다.
IF 2017-16K August 1, 2017
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⑵ 한·미 FTA 공동위원회 특별회기 제안 근거
미국 정부가 제의하는 ‘공동위원회 특별회기’는 공동 위원회 설치를 규정한 ｢한·미 FTA 협정문｣ 제22.2조 에 근거를 두고 있다. 동 협정문 제22.2조 4항은 “양 당사국이 달리 합의하지 않는 한, 공동위원회는 각 당 사국의 영역에서 교대로 개최되는 것으로 하여 정기 회기(regular session)로 매년 회합한다. 그리고 다른 쪽 당사국의 영역에서 개최되거나 양 당사국이 합의 하는 장소에서 개최되는 것으로 하여 어느 한쪽 당사국 의 요청 후 30일 이내에 특별회기(special session) 로 회합한다”고 규정하고 있다.
협정문 제22.2조 2항과 3항에 따르면, 공동위원회 는
▲협정의 이행 감독, ▲협정에 따라 설치된 모든
위원회, 작업반 및 그 밖의 기구 업무 감독,▲양국
간 무역 관계의 증진 방안 검토, ▲동 협정의 해석 및 적용 관련 분쟁 해결,▲협정의 운영에 영향을 미치는
그 밖의 사안을 검토하는 역할을 수행한다. 또한, 공동 위원회는 ▲협정의 개정을 검토하거나 협정상의 약속 을 수정할 수 있으며,▲협정의 규정에 대한 해석을
내리고, ▲양 당사국이 합의하는 대로 그 밖의 조치를 취할 수 있다. 다만, 공동위원회와 이 협정에 따라 설치 된 모든 위원회, 작업반 및 그 밖의 기구에서 내리는 모든 결정은 한국과 미국 양 당사국의 합의(consensus) 로써 정해지도록 협정문 제22.2조 7항은 규정하고 있다.2. 한·미 FTA 공동위원회 특별회기 예상 의제 및 향후 전망
⑴ 한·미 FTA 공동위원회 특별회기 예상 의제
USTR이 보내온 ‘7.12 서한’에서는
▲30일 이내에
특별회기를 개최할 것과▲이에 앞서 조기에 실무급
회동을 통해 개최 일자와 협상 의제를 협의할 것을 제안 하고 있다. 특히 회의에서 다룰 내용으로 한·미 FTA의“개정 및 수정을 포함한 운영 관련 사항(matters affecting the operation of the Agreement, including possible amendments and modifications)”을 명시하고 있다.
또한, 이번 특별회기와 이후 이어질 협상 회의에서
▲
이행 현안의 진전 여부 검토,▲미 수출품의 한국 시
장 접근 관련 제반 문제점의 해결과▲무역 불균형의
해소를 다룰 것을 요청하고 있다.공식서한 상으로 드러나는 한·미 FTA 개정/수정 협상의 논의 범위는 양국이 정례적 회의를 통해 다루 어 왔으나 크게 진전이 이루어지지 않았던 비관세장벽 완화 및 철폐 등의 이행 이슈뿐 아니라 트럼프 행정부 출범 이후 미국이 줄곧 주창해온 무역 불균형 해소 및 이를 위한 관세양허 재협상을 모두 포괄하고 있는 것 으로 보인다. 그동안 트럼프 대통령이 양자 간 무역 관계 에서 ‘공정성(fairness)'과 ‘상호주의(reciprocity)’를 중요한 원칙으로 여겨온 것으로 미루어 보아 이를 달성 하기 위한 모든 의제를 협상 테이블에 올려놓겠다는 의지로 풀이된다.
그러나 미국 정부가 실제 논의하고자 하는 내용은 특별회기의 개최를 통해 알 수 있을 것으로 보인다.
특별회기의 제안은 결국 한·미 FTA에 대한 개정 및 수정 관련 ‘논의’를 하자는 것이지 당장 한·미 FTA를
‘개정 또는 수정’하자는 것이 아니기 때문이다. 또한, 그동안 트럼프 정부가 강조해온 것은 한·미 무역 관계 의 불균형 해소이지 한·미 FTA의 재협상 자체는 아니 었기 때문이다.
이 외에도 FTA에 대한 ‘개정(amendment)’과 ‘수정 (modification)’은 다소 큰 의미상의 차이가 존재하 는 것으로 파악된다. 미국의 FTA 이행법과 ‘1974년 무역법(Trade Act of 1974)’에 의하면, 미국 대통령은 수입품에 대한 관세를 인상하는 ‘수정’ 권한을 갖고 있다. 이와 같은 관세의 수정은 의회의 승인을 거치지 않고 대통령의 선언(proclamation)을 통해 가능하다.
반면, 관세 인상 외의 FTA 협정문의 ‘개정’을 위한 협상의 개시에 관한 내용은 무역촉진권한(TPA: Trade Promotion Authority)법과 각 FTA의 개정 관련 조항 에 명시되어 있으며, FTA 협정문 개정의 경우 의회의 승인이 필요한 것으로 파악되고 있다. 이에 따라 트럼프 행정부의 입장에서는 상대적으로 절차가 간소한 한·
미 FTA의 ‘수정’(관세 인상)을 요구하는 수준에서 문제 를 제기할 가능성도 적지 않은 것으로 판단된다.
⑵ 향후 한·미 FTA 개정/수정 협상 전망
앞으로 한·미 FTA 개정/수정 협상이 진행될 경우 당초
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예측되었던 북미자유무역협정(NAFTA) 재협상과는다른 접근 방식과 경로를 밟게 될 것으로 예상된다.
본래 미국의 최대 통상 현안은 NAFTA 재협상이므로 단기간 내에 한·미 FTA에 대하여 재협상 국면으로 돌입할 가능성이 작은 것으로 평가된 바 있다. 그러나 미국에 있어서 NAFTA와 한·미 FTA는 바라보는 시각 과 출발점이 다른 것으로 파악된다.
NAFTA는 체결된 지 무려 23년이 지난 무역협정으 로, 각 조항이 오늘날의 교역 현실을 반영하지 못하고 있어 협정의 업그레이드가 필연적인 협정이다. 반면에 한·미 FTA는 발효된 지 5년밖에 안되었지만, 미국은 한국을 대표적 무역적자국으로 지목하고 있다. 한국은 특히 철강, 자동차 등 트럼프 대통령의 핵심적 국내 지지층이 종사하는 산업 부문에서 불공정 무역행위를 하고 있는 것으로 비난의 대상이 되고 있다. 이에 따라 미 의회와의 협의 및 TPA법 절차에 따라 순차적으로 재협상 절차가 진행되고 있는 NAFTA와 달리, 한·미 FTA 재협상에 대해서는 미국 국내에서도 바라보는 시각의 차이가 존재함에 따라 미 의회의 간섭을 최대 한 받지 않으며 추진할 수 있는 경로를 선택한 것으로 판단된다.
한편, NAFTA 재협상에 있어 개정 방향의 기준이 될 것으로 예측되는 환태평양경제동반자협정(TPP)의 내용은 한·미 FTA 개정 협상 분야 중 비관세장벽 관 련 논의의 나침반 역할을 할 수 있을 것으로 보인다.
USTR이 최근 공개한 NAFTA 재협상 목표를 살펴보면 대부분 TPP 협정의 내용을 담고 있으며, 일부 분야는 TPP 협상 과정에서 충분히 반영되지 못한 미국의 통상 이익을 반영하는 내용도 포함되어 있다. 실제 미국을 비롯한 캐나다, 멕시코는 모두 TPP 협상에 참여했던 국가들로서 이미 2년여의 TPP 협상 과정을 통해 협정 상의 양허와 규범을 받아들일 준비가 되어 있어 TPP 규정의 수준으로 NAFTA를 업그레이드하는 것이 어렵 지 않을 것으로 보인다.
반면에 한·미 FTA의 경우에는 미국이 아시아 지역 국가와 체결한 무역협정 중 시장 개방 수준이 가장 높은 무역협정으로 평가되고 있지만, 개정/수정 협상 과정 에서 TPP 협정의 내용 중 한·미 FTA보다 높은 수준 의 규정을 도입할 것을 요구받을 수 있다. 특히 국영 기업, 환경(수산보조금), 지적재산권(의약품 특허) 등 한국의 국내 제도적 변화가 수반되는 규정들이 개정
협상에서 제기될 경우에 대비하여 준비가 필요할 것 으로 보인다.
3. 우리의 대응 방안
트럼프 행정부 출범 이후 취해진 통상 조치들을 통해 유추해보건대, 최근 한·미 간 최대 통상 현안은 미국 의 대한(對韓) 상품 무역적자이며, 특히 자동차와 철강 분야의 무역 불균형 문제라는 점이다. 이 중에서도 철강 부문은 한국뿐 아니라 중국에 대해서도 그동안 정부의 보조금 지원으로 세계적 공급과잉 문제를 야기하고 있는 것으로 인식하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 반덤핑 및 상계관세 등 미국발 수입규제의 부과 수준 및 내용이 매우 강화되고 있는 상황이다. 최근 독일에서 개최된 G20 정상회의 계기에 철강 공급과잉 문제를 다자적 차원에서 해결하자는 의지를 재확인하며, 구체 적 기한이 설정된 단계적 해결안을 마련하기도 하여 진일보한 모습을 보이기도 하였다. 그렇지만 미국의 일방적 수입규제를 상쇄할 수 있을 만큼 구체적인 성과 를 낼 수 있을지는 지켜봐야 하는 상황이다.
이에 따라 앞으로 한·미 FTA 개정/수정 협상 과정 에서 미국 통상 당국은 철강 및 자동차 분야의 무역 불균형 문제 해소를 위한 묘책을 요구할 가능성이 높다.
이와 관련하여 과거 미·일 간 자동차 분야의 무역 불 균형 문제를 해결하기 위해 발동되었던 ‘자발적 수출 제한(VER: Voluntary Export Restraint)’ 조치 등이 논의될 가능성도 배제할 수 없을 것으로 보인다.
VER 조치는 현재 세계무역기구(WTO) 세이프가드 (긴급수입제한) 규정상 금지되어 있지만, 당초 FTA 등 지역무역협정(RTA: Regional Trade Agreement)은 FTA 체결국 간에 특혜조치를 부여하기 위해 WTO 규정 에 대한 예외 적용을 전제로 체결되는 것으로 간주된다.
이에 따라 FTA 체결 당사국이 아닌 제3국이 WTO에 공식적으로 문제를 제기하지 않는 한 문제가 되지 않을 수도 있다. 특히 미국에 의한 일방적 수입규제 조치는 높은 수준의 보복관세를 다수의 기업을 대상으로 동시 다발적으로 부과하고 있기 때문에 피해의 규모가 매우 크며, 일방적 성격으로 인해 부과 대상 기업은 속수무책 으로 수년간 보복관세의 부과 대상이 될 수밖에 없어 이를 대체하는 방안으로서 고려 대상이 될 수 있다.
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그러나 VER 조치는 기본적으로 RTA의 취지인 무역확대의 목적에 상반되기 때문에 영구적인 해결책으로서 도입하는 것보다는 양국 간 철강 분야의 무역 균형을 이루기 위한 한시적인 합의 방안을 마련하는 방법으 로서 강구해볼 수 있을 것이다.
그러나 무엇보다 중요한 것은 협상에 앞서 철저한 전략적 분석을 통해 우리 내부의 ‘협상 원칙’을 먼저 마련하는 것이다. 여기에서 협상 원칙이란 우리가 미국 측의 요구를 수용할 수 있는 마지노선(red line)을 정 하고, 이를 바탕으로 FTA 개정 논의의 범위(scope) 를 정하는 것이다. 예를 들어, 우리 농산물 중 쌀은
‘양허 제외’라는 기본원칙 하에 미국의 주요 품목을 중심으로 우리 측이 양허를 더 확대해줄 수 있는 품목 과 아닌 품목을 분류하여 협상 전략을 세울 수 있을 것이다. 또한, 양국 간의 FTA 틀 내에서 해결할 현안 외에 철강 무역적자 문제 등은 FTA 밖에서 해결해야 할 현안으로 분류하여 대응하도록 하는 협상 원칙 또한 필요할 것으로 보인다.
현재 우리 정부의 통상 조직이 최근 구성된 상황에서 당장의 한·미 FTA 개정/수정 협상 준비에 실질적 어려 움이 많을 것으로 예상된다. 그러나 개정 협상의 범위 를 최소화하기 위하여 미국이 요구한 의제에만 국한 하여 협상 의제를 설정하게 된다면, 우리에게 유리한 방향으로 FTA를 개정할 수 있는 기회를 놓칠 수도 있다. 한국 기업의 미국 시장 진출 시 애로사항, 표준 장벽 등 우리 측이 요구할 협상 의제를 적극적으로 발 굴하여 협상 카드로써 활용해야 할 것이다. 한·미 FTA에 대한 우리 기업의 평가는 대체로 긍정적인 것 으로 파악되나, 기업 규모가 클수록 FTA 활용률이 높 은 것으로 나타나 우리 중소기업의 FTA 활용에 다소 어려움이 있는 것으로 평가된다. 원산지 사전·사후 검증 대응 강화 등 내부적 지원 체제의 개선이 필요한
부분도 있지만, 중소기업들이 경쟁력을 갖추고 있는 품목의 미국 시장 진출 확대를 위하여 협상력을 집중 할 필요도 있을 것이다.
또한, 더 이상 미국 측에 상품 무역수지 외의 서비스 및 투자 수지 등 통계자료의 사실 여부를 놓고 진실 공방을 하는 소모전을 벌이기보다는 미국의 현실적인 협상 태도에 맞추어 우리도 현실적으로 대응 방안을 강구할 필요가 있다. 앞서 언급한 자동차 및 철강 VER 조치 등의 제기 가능성 등을 염두에 두고 대비 를 해야 할 것이다. 특히 트럼프 정부가 현재 검토 중 인 무역적자 분석 보고서와 수입산 철강에 대한 안보 침해 조사 보고서에 따라 철강에 대한 수입규제가 더 욱 강화될 것으로 예상되는 바, 이에 대한 대책으로서 사전 검토가 필요할 것이다. 무엇보다 대비 과정에서 관련 업계의 의견을 최대한 반영하여 더욱 실질적인 협상 효과를 거둘 수 있도록 초점을 맞출 필요가 있다.
더 나아가 이번 한·미 FTA 개정/수정 협상은 절차 적 정당성을 충분히 확보하여 추진될 수 있도록 신경 써야 할 것이다. 오늘날의 ‘국민외교 시대’에 부합하도 록 공청회 개최 등 협상 전 과정에서의 투명성을 확보 하고 대국민 소통을 통해 협상 결과에 대한 충분한 이해 와 공감이 이루어져야 할 것이다.
[편집: 고 동 우 연구원]
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
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