제 10 장
예산이론 :
합리성 , 정치 , 제도
김가연 / 김신혜 / 박덕하
/ 최연우
Contents.
의 역사적 예산이론 전개
제 2 절 제 3 절 제 4 절
10. 예산이론 : 합리성 , 정치 , 제도
제 1 절
Wildavsky 의 점증주의
예산이론
예산위기 , 예산과정의 변화와 예산이론
예산과 제도 : 예산이론
최근 흐름 의
1. 예산이론의 역사 적 전개
예산
운영함으로써예산을 어떻관리하고 게예산이 추구 하는 목적을
효율적 . 효과적으로 달성할 것인
가에 관심 시장실패를
교정하기 위 수단으로서의 한
정부의 재정 활동과 예산 의미가 부각의
사회집단 간 이해관 계의 갈등 과 조정을
반영
< 경제적 측면 > < 관리적 측면 >
< 정치적 측면 >
→ 예산의 경제적 차원과 관리적 차원에서의 연구는 초점을 맞추는 대상의 차이에도 불구하고
궁극적으로 예산운용의 합리성 제고를 지향하는 공통점이 있다 .
1. 예산이론의 역사 적 전개
Key의 예산이론
체계적인 예산이론의 필요성을 처음 주 장한 학자
현대적 의미에서의 예산이론의 출발점으 로 1940 년에 “예산이론의 부재”를 발표했 다 .
→ 정부가 구입하는 물건 ( 즉 , 투 입 ) 에 초점을
맞추어 예산을 분류하여 기록하고 이를 기반으로 예산운영과정을 통
예산제도제하는
→ 예산운용에 있어서 책무성을 확 보하고 통제를 강화하는데 매우 적
합한 예산제도
→ 예산운용에 있어 합법성과 통제 강화하는 수단으로서 그 당시 혁신를
의미를 가짐적
→ 20 세기 초 미국 진보의 시대에 이루어진 부정부패의 청산노력의
변화가 표현
→ 기존의 예산운용은
예산의 기계적 측면에만 초점을 맞 추고 있는 반면 , 정작 예산에 있어 서 가장 중요한 문제는 다루고 있지
않다고 비판
→ Key 에 따르면 예산에 관련된 근 본 질문은 바로 ‘어떤 기준에 따라
예산을 배분할 것인가’라는 것
→ Key 의 논문이 주목 받는 이유 : 합리성과 정치의 측면을 모두 강조 함으로써 이후 전개될 예산을 둘러 싼 이론적 논쟁의 주제를 모두 제시
하고 있기 때문
품목별 예산제도 Key
1. 예산이론의 역사
Lewis의 예산이론 적 전개
Key의 논의 중 예산배분의 합리성 측면 을 더 발전시킨 대표적인 학자이다 .
첫째 , 모든 지출로부터 발생하는 편익이 적어도 그 지출의 기회비용 은 되어야 한다 .
둘째 , 한계효용은 체감하기 때문에 예산배분에 있어서도 한계이론 을 도입해야 한다 .
셋째 , 공통의 목적을 달성하는 데 있어서의 상대적 효과성에 따라 지출의 비교가
이루어져야 한다 .
→ Lewis 의 논문이 오늘날까지 주목 받는 이유는 한계효용이론을 응용하 여 예산배분에 대한 응용경제학적인 이론 구축을 시도한 최초의 논문이라
는 의미를 지니고 있기 때문이다 . Lewis 의
예산배분을 위한 세 가지 원칙
2.Wildavsky 의 점증주의 1. Wildavsky 연구의 특징 예산이론
예산이란 정치과정의 핵심에 해당하는 사안이며 , 1950-60 년대를 배경으로 예산과정에서 의회가 지배적 위치를 차지하고 있는 미국의 예산과정을 연구하며 이 이 인
론을 제시함 .
집권화
기술적 정교화 예산의 완전성
예산제도의 정교화 품목별
예산개혁을 통해
예산운용의 책임성 , 경제성 , 효율성 ,
효과성을 추구
책무성 확보
Wildavsky
2.Wildavsky 의 점증주의 예산이론
첫째 , 미국 연방정부의 예산과정에 초점
둘째 , 예산과정 참여자들에 대한 인터뷰 , 25 개 부처 청문회 회의록 (15 년간 ) 의 검토에 기반
셋째 , 예산연구의 목적은 예산과정을 묘사 , 설명 , 평가하기 위한 것 넷째 , 자신의 연구범위는 제한되어 있음
→ Wildavsky 의 연구는 특정 시기의 미국의 연방정부 , 그 중에서도 의회의 예산 과정에 관한 연구 .
예산배분의 궁극적 결과나 정부 바깥에서 일어나는 예산형태는 상대적으로 무시 함 .
Wildavsky ‘ 예산과정의 정치’
예산연구의 목적과 과정서문의
2.Wildavsky 의 점증주의 2. ‘ 정치’로서의 예산 예산이론
“ 어떠한 근거로 X 달러로 B 사업 대신 A 사업에 배분 결정하는가 ?”답변이 불가능하다 !하도록
또한 예산과정이란 누구의 선호가 반 것 인가에 관련된 갈등을 해결하는 과영될
V. O. Key 정이다 Wildavsky
예산개혁이란 곧 정치를 개혁하는 것과 전혀 차이가 없는 것이며 ,
‘ 정부가 무엇을 할 것인가’는 ‘무엇이 예산에 포함되어야 하는가’라는 질문으로 대체가 가능하다 .
‘ 좋은 예산이 무엇인가’에 대한 질문에 대해서도 해답을 제시할 수 없다고 본다 . 즉 , ‘ 예산에 대한 연구’란 곧 ‘정
치에 관한 연구’ 인 것이다 .
→ ‘ 예산의 편익을 어떻게 극대화 할 것인가’ 만 중요한 문제가 아니라
‘ 누가 예산으로부터 편익을 얼마만큼 얻을 것인가’도 중요한 문제라는 것이다 .
2.Wildavsky 의 점증주의 3. 점증주의의 주요 내용 예산이론
점증주 의
기초 공정한 몫
첫째 , 예산은 정치적인 의사결정과정
둘째 , 예산과정의 결과는 점증적 , 예산주기 간 , 예산과정 간 대동소이 셋째 , 예산과정은 복잡성에 대처하기 위한 의사결정의 단순화 과정
넷째 , 예산개혁은 정치적으로 중립적인 과정이 아님 점증주의의 주요 내용
2.Wildavsky 의 점증주의 예산이론
첫째 , 예산과 관련된 갈등의 최소화 , 사업의 불확실성을 줄여줌
둘째 , 사회의 중요한 가치가 무시될 수 있는 가능성을 줄임으로써 합의의 가 능성을 높여줌
셋째 , 예산결정에 있어서 정치적 , 인지적 부담을 줄여줌 Wildavsky 에 의한
점증주의 예산과정을 통한 효과
→ 즉 ‘좋은 예산’이란 과거의 예산에 비해 점증적으로 변화하는 예 따라서 Wildavsky 에 있어서는 기술적 점증주의가 규범적 점증주산 .
곧바로 전환하고 있음을 볼 수 있음의로
점증주의 예산이 반드시 정태적인 예산을 의미하는 것은 아니며 , 단지 점증적으로 변화하는 예산을 의미하는 것
4. 점증주의에 대한 비판
첫째 , 점증주의이론은 합리적 의사결정의 가능성에 대해 지나치게 비판 적
둘째 , 점증주의이론은 예산의 정치적 측면을 강조하지만 예산이 갖는 정 치적 성격을
오직 다원주의적 정치과정에만 초점을 맞춤
셋째 , 점증주의는 특정 시기에만 유효한 예산이론
넷째 , 점증주의는 재량지출에만 적용 가능 , 의무지출 혹은 비재량지출을 설 명하기 어려움
다섯째 , 모든 시기 , 국가 , 조건에 적용되는 보편성을 주장하는 한계를 지니 고 이러한 이유로
환경적 요인을 제대로 고려하지 않았음
Wildavsky 의 점증주의이론에 대 한 비판
2.Wildavsky 의 점증주의 예산이론
3. 예산위기 , 예산과정의 변화와
1. 예산위기와 점감주의적 예산과정 예산이론
예산위기
세입
세출
경제성장률의 둔화와 이에 따른 조 증가율의 둔화가 원인 세수입
정부지출은 지속적으로 증가했을 뿐만 아니라 의무지출은 더 급속한 속도로
증가하는 데 기인
→ 점증주의적 예산과정이 지속적으로 성장하는 경제를 그 전제조건으로 한다면 , 경제성장률의 둔화는 곧 점증주의적 예산과정이 더 이상 유효하지 않다는 것을 의미 .
1980 년대 이후부터 점증주의적 예산과정이 아니라 점감주의적 예산과정을 고민해야 하는 시점
3. 예산위기 , 예산과정의 변화와 예산이론
→ Behn 에 의하면 점감주의적 예산과정은 다음과 같은 측면에서 점증주의적 예산과 정과 차이가 있음
점증주의적 예산과정 점감주의적 예산과정
분권화된 과정 집권화된 과정
분절화된 과정 포괄적인 과정
점증적인 변화 전체 예산에 대한 검토
일상적 , 합의에 기반 혼란스러우며 갈등적 상호이해에 기반한 협상과 조정 강제성 , 대립 , 상호불신
보이지 않는 예산과정 예산과정에 대한 높은 관심
분배적 재분배적
반복적 , 예측 가능 선례파괴 , 다년도 , 예측 불가능 보상적 , 사회적 합의도출 , 자동적 고통수반 , 불안정한 연계 , 능동적인
리더십
3. 예산위기 , 예산과정의 변화와
2. 예산과정의 변화와 점증주의 예산이론
1970 년대1980 년대 이후
Wildavsky 가 그리고 있는 경제가 지속적으로 팽창하고 다원주의적 정치질서가 자리잡고 있는
낭만적인 시기
하향적 예산과정
소수의 예산참여과정 참여자를 특징으로 하며
덜 공개적이고 예산의 전체 규모 , 예산의 전체적인 배분 , 정책의 우선순위에 관한 결정이 주로 이루어짐
상향적 예산과정을 통해 만들어지는 예산이 예 뛰어넘는 수준으로 팽창한 심각한 문제가 나타산능력을
남
→ 이러한 하향적 예산과정의 중요성이 커지게 되었다는 것은 곧 예산과정이 집권화되고 있다는 것을 의미
3. 예산위기 , 예산과정의 변화와
2. 예산과정의 변화와 점증주의 예산이론
하향적 예산과정 상향적 예산과정
거시적 예산과
정 미시적 예산과
정
→ 이제는 예산이론과 예산의 운영에 있어서 거시적 측면과 미시적 측면을 동 고려하는 것이 필요함 . 이것이 예산과정에서 미시적 측면의 중요성이 없어졌시에
다는 것을
의미하는 것은 아니며 , 단지 거시적 측면을 더 적극적으로 고려해야 한다는 것을 의미함
→ 최근 예산운용을 둘러싼 ‘제도’를 어떻게 설계함으로 문제를 주인 - 대리인 공유지의 비극 문제를 해결할 수 있는가에 초점을 맞춤문제와
이때 예산제도란 행정부와 입법부 내에서의 예산과정을 규율하는 일련의 공식적・비공식적 규칙으로 예산과정 참여자들의 전략과 상호협력의 가능성
뿐만 아니라
재정성과에 대해 책임의 비중에 대해서도 영향을 미치게 됨
4. 예산과 제도 : 예산이론의 최근 흐름
주인 - 대
리인 관계 공유지의 비극
① 재정현상과 예산제도
- 이러한 재정현상에서 두 가지의 문제가 발생할 수 있음
4. 예산과 제도 : 예산이론의 최근 흐름
② 주인 - 대리인 문제와 예산제도
- 민주주의 국가에서 유권자와 정치가 사이의 주인 - 대리인 관계를 형성하는 가장 중요한 기체는 ‘선거’
의 크기 선거구
배분방 의석 식
투표방 식
4. 예산과 제도 : 예산이론의 최근 흐름
소선거구제하에서 후보자 개인에게 투 단순다수득표제를 택하는 경우 유권자표하고 정당보다는 개인에 초점을 맞추어 투표들은 경향이 강하다 따라서 개별 후보자들의 하는 개인적 성과에 초점을 맞추어 책무성을
확보하는 특징이 있다
대선거구제를 택하고 비례대표제이면 정당에 투표하는 경우에는 모든 후보자서 평균적인 성과에 초점을 맞추기 때문에 들의 개인적 책무성을 약화시키는 특징이 있
따라서 소선거구제이면서 단순다수득다 택하는 경우가 책무성을 확보하는 데 표제를
더 유리할 수 있다는 것이다
선거제도는 정당 간 경쟁에 영향을 미침으로써 궁극적으로 재정성과에 대한 책무성 정도에 영향을 미치게 되는데 , 정당 간 치열한 경쟁으로 말미암아 재정적인 측면에서
예산의 낭비와 비효율성을 지적할 가능성이 높고 ,
이로 인하여 궁극적으로 정부지출수준을 낮추면서 재정적자도 줄이게 될 가능성이 높아진다
4. 예산과 제도 : 예산이론의 최근 흐름
③ 집권화와 재정성과
- 예산배분에 있어서 공유지의 비극이 나타나는 근본적인 이유는
예산과정 참여자들이 자신의 지지기반이 되는 이익집단 , 지역 혹은 정책에 예산을 집중적으로 배분하고 그 부담은 일반국민에게 전가시키기 때문
- 재정 제도론자에 의하면 ,
집권화된 예산과정은 예산과정의 참여자들이 자신들의 결정에 대하여 전체적인 시각을 갖게 유도함으로서 공유지의 비극 문제를 해소할 수 있음
- 행정부가 제출한 예산안을 의회에서 자유롭게 수정할 수 있고 , 예산배분에 관한 결정이
각 상임위원회에서 분산적으로 이루어지며 , 의회의 예산과정에 관한 일반적인 지침이 없을 경우에는 공유지의 비극이 심화되고 의회를 통과한 예산이 대폭 증가할 가능성이 높음
이와는 달리 행정부가 제출한 예산안을 의회가 거의 수정하지 못할 뿐만 아니라
예산의 총액을 먼저 결정하고 그 다음에 예산의 개별 항목에 대한 결정이 이루어지는 식으로 예산에 대한 결정이 두 단계로 이루어질 경우 예산과정이 집권화되어
공유지의 비극 문제가 저하될 수 있음
☞ 예산의 집행단계에서 집권화가 이루어지게 되면 중앙예산기관이 집행과정을 통제하고
일선 부처가 집행과정에서 예산을 쉽게 변경할 수 없게 됨으로써 예산낭비를 방지할 수 있음
4. 예산과 제도 : 예산이론의 최근 흐름
④ 위임과 계약
- 예산과정이 분권화되어 있으면 예산과정 참여자들이 자신들의 이익만을 추구하는데 이 현상을 봉토현상이라고 하고 이 현상을 극복할 수 있는 제도의 형태로서
등장하는 것이 위임과 계약
위임 계약
→ 예산과정을 전체적인 시각에서 조망하고 통제할 수 있는 사람에게 예산에 대한
권한을 대폭 맡기는 것을 의미함
→ 다수 정당의 연합에 의해 정부가 구성되거나 정부를 구성하는 정당 간 이데올로기적 차이가
상당히 클 때 가능한 방법
- 각 국가가 택하고 있는 선거제도가 정부형태에 영향을 미치고 , 이것이 다시 각 국가가 취하는 예산제도의 형태에 영향을 미치게 됨
예산결정모형
예산결정의 전통적 접근
1. 경제적 분석에 의한 과정 : 합리모형 ( 총체주의 ) (1) 합리모형의 의의
① 계량모형을 통해 최적의 해결방안을 모색하려는 접근방식
② Lewis의 ‘예산결정의 경제학적 명제’와 Schick 의 ‘체제 예산운영’도 합리주의를 반영한다 .
③ 계획예산 (PPBS), 영기준예산 (ZBB) 등이 대표적 예산제도
④ 예산배분의 합리적 절차 ㉠ 바람직한 목표의 설정 ㉡ 대안의 모색
㉢ 각 대안별 비용과 편익의 추계 ㉣ 비교 , 선택의 과정 거침
(2) 합리모형의 분석
① 미시적 측면 : 비용편익분석 , 체계분석 , OR 등의 분석적 결정
② 거시적 측면 : 관련된 모든 요소를 체계적 , 종합적으로 검토
(3) 합리모형의 한계
① 목표에 대한 사회적 도출이 없을 때 적용이 곤란
② 경제적 합리성만 추구하면 이해관계의 조정과 협상 등 정치적 합리성의 긍정적 가치를 무시하게 됨
③ 예산담당관이 보수적 성향을 가진 경우 합리모형의 적용이 어려움
④ 계획 기능이 강화되는 효과를 창출하는데 이는 집권화의 병리를 초래할 가능성이 큼
⑤ 공공부문 산출 자체가 추상적인 서비스가 많아 분석이 어려움
2. 정치적 과정에 의한 결정 : 점증모형 ( 점증주의 )
예산결정모형
(1) 점증모형의 의의
① 점증주의는 합리주의의 기본전제를 완화해 결정자의 인식능력의 한계를 전제로 하는 결정모형
② 의사결정자의 분석능력 및 시간부족 , 정보의 제약 , 대안비교의 기준이 불분명한 상태에서 현존 정책의 소폭적 변화만을 대안으로 고려해 정책결정을 할 수 밖에 없음을 설명
③ 이해당사자들의 갈등을 완화 , 해결하려는 정치적 협상 , 상호적응 등을 중시
④ 참여적 결정 , 균형화의 원리 , 공정한 몫의 배분 등이 주요한 가치가 됨
⑤ Wildavky, Lindblom 등이 점증주의를 발전시킴
(2) 점증모형의 분석
① 미시적 측면 : 연속적이고 제한된 비교의 과정 , 전년도 결정에 의존하기 때문에 규모와 내용에 큰 변화가 없고 , 예산결정의 안정성이 높음
② 거시적 측면 : 다양한 세력 간의 당파적 상호조정의 과정
(3) 점증모형의 장점
① 참여 , 이익표출 촉진 - 민주주의 원리에 부합
② 협상 , 타협에 의한 갈등조정
③ 한계적 탐색으로 결정비용 절감
④ 갈등소지 축소 , 높은 예측가능성
⑤ 정치적 가치의 고려
(4) 점증모형의 한계
① 정책기능의 약화 , 지속적 예산 증가의 우려
② 현실성은 높지만 , 현상유지적 · 보수적 성향은 발전을 저해
③ 행정개혁의 시기에는 소극적 측면에서의 저항이나 관료병리로 평가됨
④ 기득권 세력을 옹호하고 자원배분의 불공평을 초래
⑤ 자원이 부족한 경우 이해 당사자들의 욕구를 모두 충족시켜 줄 수 없기 때문에 적용이 힘듦
합리주의와 점증주의 비교
3. 중범위의 절충적 접근법 : 예산의 정치 · 경제학적 접근
예산결정모형
(1) 정치경제적 특성의 균형적 고려 (2) 소비자 선호의 존중
Plus. 예산결정에 관한 다양한 모형
(1) 다중 합리성 모형 : 관료들의 의사결정은 예산주기의 다양한 시점에서 단계별로 작용하는 합리적 기분에 따라 서로 다른 형태의 다중적 결정으로 구성된다는 이론
(2) 공공선택이론 : 예산관료의 형태를 분석하면서 등장한 예산이론
(3) 단절균형모형 : 예산재원의 배분 형태가 항상 일정하게 유지되는 것이 아니라 특정 사건이나 상황에 따라 균형 상태에서 급격한 변화가 발생하는 단절 현상이 발생하고 이후 다시 균형을 지속한다는 예산이론
예산결정모형
기타 예산결정모형
1. 공공부문의 희소성과 예산결정행태 (1) 자원의 희소성과 예산의 관계
① 자원의 희소성은 모든 정부가 항상 직면하는 문제
② 쉬크는 점증적 예산의 이용가능성에 초점을 두고 4 가지 희소성 유형과 그에 따른 예산결정체제를 설명
(2) 희소성의 유형
① 완화된 희소성
- 희소성의 정도 : 공공자원의 제약 상태가 최소인 상황 등
- 예산과정의 특징 : 점증주의의 일상성에 얽매이지 않고 , 사업개발에 중점
② 만성적 희소성
- 희소성의 정도 : 대부부의 정부에서 볼 수 있는 일상적 예산부족 상태
- 예산과정의 특징 : 지출통제보다는 관리효율성과 관리개선에 관심을 갖게 됨
③ 급성 희소성
- 희소성의 정도 : 지역경제가 취약한 지방정부에서 주로 발생
- 예산과정의 정도 : 장기적 기획보다는 단기적 예산편성의 즉흥성이 유도됨
④ 총체적 희소성
- 희소성의 정도 : 정부가 매우 빈곤 , 서비스 수요가 극히 높은 경우에 존재 - 예산과정의 정도 : 회피형 예산편성이 발생
희소성의 유형에 따른 예산과정의
특징
예산결정모형
윌다브스키의 예산문화론
- 윌다브스키는 부의 정도와 재원의 예측성 정도에 따라 예산형태를 분류
(1) 점증적 예산
(2) 양입제출예산 ( 세입예산 )
(3) 보충적 예산 (4) 반복적 예산
- 경제력이 크고 예측가능성 높은 경우 발생하는 형태
- 경제력은 작지만 , 예측가능성은 높은 경우 주로 발생하는 형태
- 경제력은 높지만 행정능력이 낮아 재정의 예측가능성이 떨어지는 경우 주로 발생하는 형태
- 경제력 낮고 예측가능성도 낮은 경우
