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K R I H S 보 고 서
선진적 미래국토를 향한
용적률 거래제도의 도입 필요성
이정전｜서울대학교 명예교수(서평)
잘 알려져 있듯이 우리나라 토지이용규제의 근간 은 지역・지구제(용도지역제)다. 미국도 지역・지 구제를 토지이용규제의 근간으로 삼고 있다. 이런 점에서 우리나라의 토지이용규제와 미국의 토지이 용규제가 비슷하다.
지역・지구제의 가장 큰 흠은 경직성이다. 일단 법적으로 지역・지구제가 실시되면, 현상유지 위주 로 토지이용행위를 규제하는 데 치우친 나머지 현 실여건의 변화에 신속하게 대응하지 못한다는 것이 다. 그래서 지역・지구제는 국토의 효율적 이용을 능동적으로 유도하지 못한다는 비판을 받고 있다.
지역・지구제의 또 한 가지 큰 문제는 우발이익과 우발손실을 발생시킴으로써 심각한 형평의 문제를 초래한다는 것이다. 아무리 토지이용규제의 취지가 좋은들 과도한 우발손실과 우발이익을 초래한다면 현실적으로 그 취지를 살리기가 어렵다. 형평의 논
리가 국토의 효율적 이용을 위한 노력의 발목을 잡 는다는 것이다. 하지만 이런 현상이 토지이용규제 에서 아주 흔히 나타나는 딜레마다.
「선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손 익조정제도 도입방안에 대한 연구」는 바로 이런 딜 레마를 해소하기 위한 효과적 방안을 제안하고 있 다는 점에서 큰 의미를 가지며, 앞으로 이 방면의 연구에서 선도적 역할을 할 것으로 기대된다.
이 보고서가 제안하고 있는 제도는 용적률거래 제도다. 이 제도는 우발이익으로 우발손실을 보상 하는 방법으로서 미국에서 오래전부터 성공적으로 실시해온 이른바 개발권양도제도(Transferable Development Rights: TDR)를 우리의 현실에 맞 게 개선한 제도다.
개발권양도제도란 쉽게 말해서 토지소유자가 행사할 수 있는 토지의 개발권을 특정 지역에서 행
선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도 도입방안 연구(II) The Transfer System of Floor-Area-Ratio : A New Approach to Advanced Territorial Management in
South Korea(II)
채미옥・구형수・안영아
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사하지 못하게 하는 대신 다른 지역에서 행사할 수 있도록 허용하는 제도를 말한다. 우리나라에서는 그린벨트를 해제하고 있지만, 우리나라처럼 지 역・지구제를 실시하고 있는 미국에서는 우리의 그린벨트와 비슷한 엄격한 토지이용규제 지역을 계속 늘려가고 있다. 이 경우 토지이용규제를 받는 지역의 토지소유자가 당하는 재산상의 손실을 국 민의 세금으로 보상하지 않고 어디까지나 개발이 익으로부터 보상하는 여러 가지 방법들 중의 하나 가 바로 개발권양도제도다. 어떤 도시계획가는 지 역・지구제가 도입된 이래 개발권양도제도는 가장 혁신적이고 잠재력이 풍부한 토지이용규제 수단이 라고 평가하였으며, 또 어떤 도시계획가는 개발권 양도제도가 앞으로 기존의 지역・지구제를 상당한 정도로 대체할 것으로 내다보았다. 그만큼 개발권 양도제도는 획기적인 제도다. 이런 점에서 이 보고 서가 제안하고 있는 용적률거래제도 역시 획기적 인 방안이라고 할 수 있다. 다만, 개발권양도제도 에서는 토지의 개발권이 거래의 대상이 되는 반면, 용적률거래제도에서는 용적률이 거래의 대상이 된 다는 점에서 차이가 있다.
사실, 우리나라에서는 매우 오래전부터 토지전 문가들이 개발권양도제도의 도입을 촉구해왔지만, 번번이 외면당했다. 개발권양도제도는 토지의 소 유권과 개발권이 분리됨을 전제한 제도다. 영국이 나 미국과 같은 자본주의 선진국에서는 이미 오래 전부터 소유권과 개발권이 분리되어왔다. 그러나 토지에 대한 개인의 사유재산권이 세계의 그 어느 나라보다 강력하게 법적으로 보장되고 있는 우리 나라에서는 이런 선진국 제도가 직수입되기에는 거부감이 너무 컸다. 이런 우리 사회의 특수한 풍 토에서 개발권양도제도에 대한 거부감을 줄이면서
이 제도의 취지를 최대한 살리는 방안을 모색하기 위해 고심한 흔적이 이 보고서의 도처에 나타나고 있다. 이런 점에서 이 보고서는 높은 평가를 받아 마땅하다. 특히 이 보고서는 용적률거래제도를 도 입할 경우 그 구체적인 방법과 절차에 관해서도 세 밀하고 친절한 설명을 아끼지 않고 있다.
얼마 전에 우리나라가 1인당 국민소득 2만 달러 대에 다시 진입했다는 소식이 전해졌다. 많은 경제 전문가의 전망에 의하면, 앞으로 계속 우리나라의 소득수준이 높아져서 선진국 대열에 끼게 될 것이 다. 이때에 나타나게 될 가장 두드러진 현상은 깨 끗하고 아름답고, 쾌적한 환경에 대한 수요가 급증 한다는 것이다. 과거 선진국의 경험이 여실히 보여 주듯이 환경에 대한 수요는 대단히 소득 탄력적이 다. 앞으로 우리나라가 선진국이 된다면, 환경에 대한 수요가 크게 늘어날 터인데 이에 대처하는 한 가지 방법은 우량 녹지를 계속 확보하는 것이다.
환경과 같은 공공재의 확보는 토지이용규제를 이 용하지 않고는 어렵다. 그러므로 앞으로 환경보전 을 비롯한 공공재의 확보를 위해서 토지이용규제 를 강화할 필요성이 더욱 더 절실해질 것이다. 이 보고서가 제안하는 용적률거래제도는 바로 이런 필요성에 효과적으로 대처하는 한 가지 방안이 될 것이다.
이 보고서는 단순히 용적률거래제도의 내용만 을 소개하는 데 그치지 않는다. 현 토지이용규제의 현황과 문제점을 지적하고 있고, 선진국의 토지이 용규제를 소개하고 있으며, 그리고 용적률거래제 도를 도입할 경우 발생할 수 있는 여러 가지 부작 용을 정리하는 방안도 제시하고 있다. 따라서 이 보고서는 토지이용규제의 이론과 현실을 이해하는 데에도 좋은 자료가 될 것이다.
