03-이동화-최종
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(2) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. about. area. system. changes,. according. to. 이동화. spatial. facilities,. development. maximum height,. project. changes.. and. The. bulk. study. regulations proposed. as. an. parts. of. the. improvement. measure of transferring projects from landscape review for development projects to landscape review for buildings in case of housing construction projects accompanied by detail planning for specific buildings unlike the differential application of the system's items according to the specific degree of development projects and urban development sites. The study is significant in. that. project. it. proposed. changes,. but. an. improvement. its. scope. was. measure. restricted. for to. the urban. system. with. development. regard sites,. to. development. which. calls. for. additional research across development projects in the future.. 주제어 : 경관법, 경관심의제도, 공간시설, 용적률, 도시개발사업, 상세계획 Keywords : Landscape Act, Landscape Review Systems, Spacial Facilities, Bulk Regulation, Urban Development Sites, Detail Planning. 1. 서론. 자연경관 및 역사․문화경관을 보전하고 도시․농산어촌의 지역특성을 고려한 경관 을 형성함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성을 나타내는 국토환경 및 지역환경을 조 성1)한다는 취지로 2007년에 경관법이 제정되었으며, 2014년에 이르러 전부 개정을 통 해 경관정책기본계획을 수립・시행하고, 지역특성을 반영한 경관계획을 수립하기 위해 도지사의 시・군 경관계획 승인절차를 폐지하며, 주요 사회기반시설 사업, 개발사업 및 건축물에 대한 경관심의제도가 도입2)되면서 체계적인 경관관리의 기반이 마련되었다 는 것은 고무적인 일이라 할 수 있다. 그러나 제도도입이 된지 얼마 되지 않은 초기단 계로서의 경관심의제도는 그 운영과정에서 개별법이 가지는 특수성에 관계없는 일률적 인 절차이행의 불합리성이나 명확하지 않은 심의기준 등의 문제점이 제기되고 있어서 경관심의제도의 개선이 요구되고 있다. 특히 개발사업의 경우, 변경이 발생하는 경우 경관심의를 다시 받아야 하는지, 받지 않아도 되는지에 대한 기준이 없어서 변경에 따 른 경관적인 영향을 평가하지 못한다는 문제점으로 인해 2017년 2월에는 경관법 시행 령 제19조 제2항으로 개발사업의 사업계획 변경 등에 대한 경관심의 항목을 추가하게 되었고, 여기에서는 개발사업의 신속한 추진을 위해 경관심의를 거친 개발사업에 대하 여 면적이 100분의 30 이상 증감하거나 용적률이 증가하는 등의 경우에만 경관심의를 다시 거치도록3) 함으로써 개발사업의 변경에 대한 경관심의제도를 수정하게 되었다. 이에 본 연구에서는 개발사업에 관한 규정 중에서도 경관법 시행령 제19조 제2항에 제 시된 개발사업 변경에 따른 경관심의 내용을 중심으로 쟁점과 과제를 검토하고자 하였다. 2. 선행연구 고찰. 경관심의제도와 관련한 선행연구는 2014년 2월에 전부 개정된 경관법에 의거하여 1) 경관법 제정 2007. 5. 17[시행 2007. 11. 18]. 2) 경관법 전부개정 2013. 8. 6[시행 2014. 2. 7]. 3) 경관법 시행령 일부개정 2017. 2. 28[2017. 2. 28].. 94. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월).
(3) 개발사업 변경시의 경관심의제도 개선에 관한 연구. 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 주요 사회기반시설 사업, 개발사업 및 건축물에 대한 경관심의제도가 제정된 이전과 이후로 구분할 수 있다. 2014년 이전의 관련연구는 본 연구의 주제와는 다소 거리감이 있으므로 요약해서 언급하면, 2007년 경관법이 제정된 이후에 경관법에 근거한 경관 계획, 경관사업 및 조례제정 등의 경관제도 활성화 방안에 대한 연구가 이루어졌으며, 이후 경관관련 조직과 경관관리제도의 개선방안, 경관위원회의 심의안건에 대한 연구 등이 활발히 이루어졌다고 할 수 있다. 2014년 경관심의제도에 대한 법 개정이 시행된 이후 새롭게 개편된 경관심의제도에 대한 연구는 아직까지는 미흡한 실정이기는 하나, 관련된 연구들로는 김충식(2016)은 지자체의 경관심의의 효율적인 수행을 위해 경관조례의 개선 방안 제시를 목적으로 하였는데, 사회기반시설의 심의대상에 대한 규정이 경관조례에서 명확하게 정의될 필 요가 있고, 건축물의 경관심의에 경관지구 또는 중점관리구역 등에 대한 경관계획 내 용이 반영되어야 하는 등 조례에 위임된 사회기반시설 및 건축물에 대한 내용에 주목 하고 있다. 정수진(2017)은 경관심의제도를 통한 기초지자체 경관관리 방안에 대한 연구를 통하여 서울, 부산, 인천 및 경기도에서의 효율적인 경관관리를 위한 행정추진 수단을 구축하기 위해 각 지방자치단체의 현장에서 실질적으로 사용하고 있는 경관관 리 수단에 대해 조사하고 분석하였다. 좀 더 구체적인 연구로는 이민수 등(2017)에 의한 건축물 경관심의제도에 대한 문 제점 도출 및 제도 개선의 시사점을 제시한 논문을 들 수 있다. 심의자와 피심의자가 경관심의제도에 대해 많은 부분에 있어서 공통된 인식을 가지고 있으며, 이는 건축물 경관심의제도의 개선방향을 찾는데 중요한 의미를 가짐을 피력하였다. 본 연구와 가장 내용적으로 관련이 있는 연구로서 윤은주(2016)는 개발사업에 대한 경관심의 규정을 다루고 있는 경관법, 경관법 시행령, 경관심의 운영지침을 통해 개발 사업에 대한 법・제도적 쟁점에 대해 논하고 있다. 먼저 용어의 정의문제에 있어서는 관련 법규명이 변경되거나 폐지 또는 신설됨에 따라 이에 대한 명확한 정의가 필요하 며, 둘째로 변경시의 심의기준 문제로 경관법 상의 변경시의 경관심의를 받아야 하는 기준을 명확히 할 필요가 있으며, 셋째로 지구지정 및 사업초기에 심의를 받도록 되어 있어서 구체적인 외관이 예측하기 힘들다는 한계로 인해 도시계획위원회와의 차별성 을 담보하기가 어렵다는 문제에 대한 제기를 하였다. 이상에서 살펴본 바와 같이 개정된 경관법에 따른 경관심의제도에 대한 연구는 아 직은 많지 않은 편이며, 특히 사회기반시설 및 건축물 경관심의의 경우 지방자치단체 의 조례로 위임하고 있어 이에 대한 연구가 나타나고 있으나, 경관법에 명시된 개발사 업에 대한 법제도적 관점에서의 경관에 대한 연구는 많지 않은 상황이며, 특히 개발사 업의 변경에 대한 경관법과 다른 개별법과의 관계성 정립에 대해서는 아직 연구가 미 흡하므로 개발사업 경관심의 변경에 대한 쟁점을 분석하고, 과제를 도출한 본 연구에 의의가 있다고 할 수 있다.. ․. 3. 개발사업 경관심의제도의 법 제도적 현황 3.1 경관심의대상. 2018년 2월에 개정된 경관법 시행령 별표에 명시된 개발사업은 도시의 개발, 산업 단지의 조성, 특정지역의 개발, 관광단지의 개발, 항만의 건설, 교통시설의 개발 등 6 개 분야 총 30개의 사업에 해당하며, 사업유형별로 지구지정과 개발계획 또는 사업계 획 수립이 동시 또는 순차적으로 진행된다(<표 1> 및 <표 2> 참조). 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). 95.
(4) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 이동화. <표 1> 경관심의 대상 개발사업의 심의시기 및 심의대상 「경관법」. 「경관법 시행령」. 제27조 (개발사업의 경관심의). 제19조 (개발사업의 경관심의 대상 등, 별표사업한정). ① 심의대상:「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등. ① 도시지역 내: 3만m2 이상인 개발사업. ② 심의시기: 지구지정이나 사업계획 승인 전. ② 도시지역 외: 30만m2 이상인 개발사업, 20만m2 이. 2. ③ 기타: 30만m 이상 사업 사전경관계획 수립. 상인 개발사업(농어촌 정비사업). <표 2> 경관심의 대상 개발사업의 종류 및 심의시기(시행령 제19조 제1, 2항 관련) 구분. 근거법 혁신도시개발사업(혁신도시법 제2조 제5호). 심의시기 혁신도시 개발계획의 승인 전(법 제11조) 공공주택지구계획의 승인 전(법 제17조). 공공주택지구조성사업(공공주택건설법 제2조 제3호 가목). *지구지정과 계획승인 간에 보통 1년 정도의 시차 발생하므로 지 구계획 승인 시 심의. 도시개발사업(도시개발법 제2조 제1항 제2호) 정비사업(주거환경)(도시정비법 제2조 제2호, 단 주거환경사업개선 도. 사업 제외). 시 개. 재정비촉진사업(도시재정비법 제2조 제2호). 도시개발구역의 지정 전(법 제3조). 단, 제4조 제1항에 따라 도시개 발구역 지정 후 개발계획 수립 시 개발계획의 수립 전 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 전(법 제4조) 재정비촉진계획의 결정 전(법 제12조) *지구지정 고시 후 2년 내 촉진계획 수립토록 명시. 발 도청이전신도시개발사업(도청이전법 제2조 제5호). 도청이전신도시 개발계획의 승인 전(법 제13조). 물류단지개발사업(물류시설법 제2조 제9호). 물류단지개발계획의 수립 및 물류단지의 지정 전(법 제22조). 역세권개발사업(역세권법 제2조 제2호) 주택건설사업 및 대지조성사업(주택법 제16조) 택지개발사업(택지개발촉진법 제2조제4호). 산업단지개발사업(산업입지법 제2조 제9호). 산업단지재생사업(산업입지법 제2조 제11호). 역세권개발구역의 지정 및 역세권개발사업계획의 수립 전(법 제4 조 및 제7조) 사업계획의 승인 전(법 제16조) 택지개발지구의 지정 및 택지개발계획의 수립 전(법 제3조 및 제8 조) 산업단지개발계획의 수립 및 산업단지의 지정 전(법 제6, 7조, 제7 조의2, 제8조) 산업단지 재생계획의 수립 및 재생사업지구의 지정 전(법 제39조 의 2). 산 업. 준산업단지정비사업(산업입지법 제2조 제12호). 단 지. 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지, 농공단지 개발사업 (산단절차간소화법 제2조 제3호). 준산업단지 정비계획의 수립 및 준산업단지의 지정 전(법 제8조의 3) 산업단지계획의 수립 또는 승인 전(법 제15조 제1항). 연구개발특구 개발사업(연구개발특구법 제2조 제1호). 특구개발계획의 수립 전(법 제6조의 2). 중소기업 단지조성사업(중소기업진흥법 제29조 및 제31조). 단지조성사업의 실시계획의 승인 전(법 제31조). 경제자유구역 개발사업(경제자유구역법 제2조 제1호). 경제자유구역개발계획의 확정 및 경제자유구역의 지정전(법 제4조 제4항). 특 정 지. 96. 기업도시 개발사업(기업도시개발 특별법 제2조 제3호). 기업도시개발계획의 승인 전(법 제11조). 마을정비사업(농어촌정비법 제101조, 제2조 제10호). 마을정비계획 수립 및 마을정비구역의 지정 전(법 제101조). 농업생산기반사업(농업기반시설법 제2조 제5호). 도시 군관리계획의 결정 전(법 제5조 제2항). 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). ․.
(5) 개발사업 변경시의 경관심의제도 개선에 관한 연구. 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. <표 2> 계속 구분. 근거법 해안권 또는 내륙권 개발사업(해안내륙발전법 제2조 제4호). 특. 심의시기 개발구역의 지정 전(법 제7조) *개발계획 없이 구역지정 가능한 경우도 있음. 광역개발권역 지역개발사업(지역균형개발법 제4조). 광역개발사업계획 수립 전(법 제5조). 개발촉진지구 지역개발사업(지역균형개발법 제26조의 3). 특정지역개발계획의 수립 전(법 제26조). 특정지역 지역개발사업(지역균형개발법 제26조의 3). 특정지역개발계획의 수립 전(법 제26조). 지역종합개발지구 개발사업(지역균형개발법 제38조의 2). 지역종합개발지구 개발계획 수립 전(법 제38조의 3). 정 지. 친수구역조성사업(친수구역법 제2조제 3호). 관. 친구구역 지정 전, 구역 지정 후 사업계획을 수립하는 경우에는 사 업계획의 수립 전(법 제4조 제1, 2항). 관광지 조성사업(관광진흥법 제2조 제6, 7호). 관광지 및 관광단지 조성계획의 승인 전(법 제54조). 온천개발사업(온천법 제10조). 온천개발계획의 승인 전(법 제10조 제1항). 항만재개발사업(항만법 제2조 제8호). 항만재개발사업계획 수립 전(법 제54조). 교통. 복합환승센터개발사업 (국가통합교통체계효율화법 제2조 제15호 가. 복합환승센터의 개발에 관한 계획의 수립 및 복합환승센터의 지정. 시설. 목 및 나목). 전(법 제45조). 광 단 지 항만 건설. 비고. 위 표의 심의시기란에서 각종 개발계획의 승인, 수립, 결정, 확정 또는 각종 구역, 지구 등의 지정은 같은 절차를 거치는 변경승인, 변경수 립, 변경결정, 변경 또는 변경 지정 포함.. 자료: 윤은주, 2015.. 3.2 도시개발사업 절차 및 경관심의시기. 개발사업 중 도시개발사업(도시개발법 제2조 제1항 제2호에 정의)은 국토교통부 도시재생과가 담당부서이며, 도시개발구역 지정(제4조)시 개발계획의 수립이 필요하 며, 단, 개발계획을 공모하는 등 일부 경우에 한해 도시개발구역 지정 이후에 개발계 획 수립이 가능하다. 경관심의 시기는 도시개발 구역 지정 전(법 제3조), 단 법 제4조 1항에 따라 도시개발구역 지정 후 개발계획 수립 시는 개발계획 수립 전이라 할 수 있 다. 따라서 도시계획위원회에 앞서서 경관위원회 심의가 열리거나 도시・경관 공동위 원회를 통한 공동심의 형식으로 진행하기도 한다(<그림 1> 참조). 4. 개발사업 변경시의 심의기준 4.1 도시개발법의 경미한 변경사항. 법 제8조 제1항 단서에서 ‘대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우’란 <표 3>에 나타난 어느 하나에 해당하지 아니하는 사항을 변경하는 경우를 말한다. 4.2 경관법의 경미한 변경사항. 경관법의 경미한 변경사항에 대한 기준은 2017년 2월 경관법 시행령의 일부 개정을 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). 97.
(6) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 이동화. <그림 1> 도시개발사업의 절차 <표 3> 도시개발법 시행령 제7조 및 제14조 개발계획의 경미한 변경 및 심의제외 사항 시행령 제7조(개발계획의 경미한 변경) 및 시행령 제14조(도시계획위원회의 심의제외 사항) • 도시개발구역 면적의 10% 이상 증감하는 경우, 너비12m 이상인 도로를 신설 또는 폐지 시. • 기반시설(도로제외) 면적 10%(공원녹지는 5%) 이상 증감. 기반시설 5% 이상 신설. • 기반시설 설치비용 5% 이상 증가, 도시개발구역(기반시설 제외) 용적률 5% 증가. • 수용예정인구 10% 이상 증감(절대값 3천명 미만은 제외). • 토지이용계획 10% 이상, 신설용도 5% 이상 증감(단, 용도별 변경면적이 1,000m2 이상일 때).. ․. ․. ․. • 사업시행방식 변경, 용도지역 용도지구 용도구역에 대한 도시 군관리계획 변경.. ․. • 기타 도시 군기본계획 관련 조례 지정 사항, 사업시행지구 분할 또는 통합.. 기준으로 그 전과 후로 크게 나누어 볼 수 있다. 4.2.1 경관법 시행령 일부개정(2017. 2. 28) 전의 개발사업 변경 시 심의기준 경관법 시행령 개정 전 경관법 상에는 개발사업 변경시의 심의기준이 명시되어 있 지 않고, 경관심의운영지침에만 해당 내용이 명시되어 있는바, 개발사업의 사업계획 98. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월).
(7) 개발사업 변경시의 경관심의제도 개선에 관한 연구. 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 변경 시 각 사업별 소관 법령에서 경미한 변경으로 규정한 사항에 대해서는 경관심의 를 거치지 않도록 명시(지침 3-2-2)하고 있다. 4.2.2 경관법 시행령 일부개정(2017. 2. 28) 후의 개발사업 변경 시 심의기준 경관법 시행령 개정에 따라 경관법 및 경관심의운영지침에 해당 내용을 명시하고 있는데, 개발사업 대상지역 면적이 30% 증감하거나 공간시설4) 면적이 10% 이상 감 소하는 경우, 건축물의 최고높이가 상향되거나 용적률이 증가하는 경우에는 경관심의 를 다시 거치도록 하고 있다. 5. 변경시의 심의기준(경미한 변경) 관련 세부내용 검토 5.1 경관법 시행령 제19조 개발계획 변경시의 심의기준 개정이유 및 주요 내용. 2017년 2월 28일 경관법 시행령 일부 개정이유를 보면 ‘개발사업의 효율적 추진을 위 하여 경관심의 이후 개발사업의 사업계획 등을 변경하는 경우에는 일정 규모 이상을 변경하는 경우에만 경관 심의를 거치도록 하고…(중략)’라고 명시되어 있으며, 주요 내 용의 나 항목인 개발사업의 사업계획 변경 등에 대한 경관 심의(제19조 제2항 신설) 내용을 보면 ‘개발사업의 신속한 추진을 위하여 경관 심의를 거친 개발사업에 대하여 개발사업 대상지역 면적이 30% 이상 증감하거나 용적률이 증가하는 등의 경우에는 경 관심의를 다시 거치도록 하되…(중략)’라고 명시되어 있다. 따라서 개정이유 및 주요 내용에서 제시한 ‘효율적이고도 신속한 개발사업의 추진’이라 함은 경관심의를 득한 후 변경하는 경우에 경관에 미치는 영향이 미미한 경우는 경관변경심의 대상에서 제외할 필요가 있고, 경관적으로 중대한 영향을 미치는 항목인 ‘중대한 변경’에 대해서만 경관 변경에 대한 심의를 다시 받도록 개정됨을 의미한다(<표 4> 및 <표 5> 참조). <표 4> 경관심의 운영지침-개발사업의 경관심의 시기(경관법 시행령 일부개정 전) 경관 심의 운영 지침(변경 전) 3-2-2. 경관 심의 이후 실시계획 수립 등의 과정에서 사업계획의 변경이 발생한 경우 및 각종 개발계획 또는 각종 구역, 지구 등의 변경승인, 변경수립, 변경결정, 변경 또는 변경 지정의 경우에는 경관심의를 받아야 한다. 다만, 각 사업별 소관 법령에서 경미한 사항의 변경으로 보아 개발계획의 승인, 수립 및 구. ․. 역 지구 등의 지정과 같은 절차를 거치지 않도록 하는 경우에는 그러하지 아니하다.. <표 5> 경관심의 운영지침-개발사업의 경관심의 시기(경관법 시행령 일부개정 후) 경관 심의 운영 지침 (변경 후) 3-2-2. 경관위원회 심의를 받은 개발사업의 시행자는 해당 개발사업에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 변경을 하려는 경우에는 그 변경에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 경 관위원회의 심의를 다시 거쳐야 한다. 이 경우 하나의 경관심의를 받은 개발사업을 두 개 이상의 지구 등 으로 분할하여 시행하는 경우에는 분할된 사업 각각을 별개의 개발사업으로 보아 다음 각 호를 적용한다. (1) 개발사업 대상 면적이 100분의 30 이상 증감하는 경우(면적 감소로 경관심의대상이 아닌 경우 제외) (2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조 제1항 제2호에 따른 공간시설의 면적이 100분의 10 이상 감소하는 경우(면적 감소로 경관심의대상이 아닌 경우 제외).. 4) 공간시설이라 함은 광장, 공원, 녹지, 유원지, 공공공지를 말한다.. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). 99.
(8) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 이동화. 5.2 변경시의 심의기준 각 항목에 대한 검토 및 문제점 도출. 개정된 경관법 시행령 및 경관심의 운영지침에 의하면 경관적으로 중대한 변경에 해당하는 항목으로 크게 3가지로 구분하고 있는데, 대상지 면적의 증가, 공간시설의 감소, 최고높이 상향 및 용적률 증가 시 중대한 변경에 해당한다. 그렇다면 지금부터 각 항목에 대해 자세히 고찰함으로써 과연 개발계획 변경시의 경관심의기준으로 적절 한지를 검토하고자 한다. 첫 번째로, 개발사업의 면적 변경(구역계 또는 토지이용계획)에 대한 기준으로 30% 이상 변경 시에 경관심의 대상으로 규정하고 있다. 도시개발사업의 경우, 도시개 발법에 따라 도시개발구역 면적의 10% 이상 변경 시 도시계획위원회의 심의를 받도 록 규정하고 있는 것과 비교해 보았을 때 30% 이상 변경의 조건은 변경 후 면적 변화 에 대한 완화된 규정이므로 ‘신속한 추진’이라는 개정 취지와는 일치하는 점이 있다. 하지만 주택건설사업에 비해 비교적 넓은 면적을 다루는 도시개발사업의 경우에는 증 감범위 30%는 상당히 큰 면적으로서, 개발계획 변경 시 30% 이상 증가・감소하는 경 우가 거의 발생하지 않는 상황에서 개별법에 비해 지나치게 완화된 면적 변경에 대한 기준의 재정립이 필요할 것으로 사료된다. 개별법 중에서는 환경영향평가법에서 전략 환경영향평가 및 환경영향평가서의 재협의 대상을 분류할 때 ‘사업・시설규모의 30% 이상 증가되는 경우’5)가 있기는 하지만, 세부평가항목을 보면 전략환경영향평가의 경 우, 경관에 대한 구체적인 평가항목이 없으며, 환경영향평가의 경우 ‘위락・경관’ 항목 이 있기는 하지만 협의요청 시기가 도시개발법 제17조 제2항에 따른 실시계획인가 전 이므로 유사한 심의내용을 다룬다고 하더라도 심의시기에 있어서 차이가 난다. 두 번째로, 개발사업의 공간시설 면적 변경에 대한 기준으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령에 따른 공간시설의 면적이 100분의 10이상 감소하는 경우 경관심의 대상으로 규정하고 있다. 공원, 녹지 및 오픈스페이스는 주요 경관요소라고 할 수 있 으므로 10% 이상의 면적 감소는 전체적인 경관에 충분히 영향을 미칠 수 있다고 판단 하여 중대한 변경사항으로 포함시킨 것으로 사료된다. 이에 비해 도시개발법에서는 기반시설6)의 면적이 10% 이상(공원 또는 녹지의 경우 5% 이상) 증감하거나 신설되 는 기반시설 총면적이 종전 기반시설 면적의 5% 이상인 경우, 도시계획위원회의 심의 를 다시 받도록 되어 있다. 도시개발법과 비교하여 볼 때 경관법에서의 심의기준 적용 시 기반시설의 항목 중 경관과 가장 밀접한 관련이 있는 ‘공간시설’에 한정하여 면적 에 대한 기준을 제시하였고, 면적 증가분에 대해서는 긍정적인 요인으로 간주하여 심 의조건에서 제외한 것은 바람직하다고 볼 수 있다. 다만 도시개발법에서 심의대상의 기준이 되는 공원 및 녹지의 감소비율이 5%이상인데 반해 경관법에서 10% 이상으로 완화되는 부분에 대해서는 제고할 필요가 있다고 생각된다. 마지막으로, 건축물의 최고높이가 상향되거나 용적률이 증가하는 경우 경관심의 대 상으로 규정하고 있는데, 최고높이 및 용적률에 대한 기준은 모든 개발사업에 적용시 키기에는 많은 문제점을 내포하고 있다. 먼저 최고높이에 대한 기준의 모호함을 들 수 있다. 주요 경관적인 요소인 스카이라인 변화는 경관적 영향이 크므로 최고 높이의 변 화는 중대한 변경으로 간주될 수가 있다. 단, 단일한 용도로 개발사업이 진행되는 주 택건설사업의 경우는 주동의 최고높이 증가에 따른 스카이라인 변화에 직접적인 영향 을 줄 수 있는 반면, 도시개발사업과 같이 공동주택용지, 주거복합용지, 준주거시설용 지 등 여러 가지 용도가 혼합되어 있는 경우 가장 높은 건축물은 주거복합용지에 계 5) 환경영향평가법 시행령 제28조(재협의 대상)제1항 제1조 및 제54조(환경영향평가서의 재협의 대상 등)제2항 제1조. 6) 기반시설이라 함은 교통시설, 공간시설, 유통 공급시설, 공공 문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설 등을 말한다.. ․. 100. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). ․.
(9) 개발사업 변경시의 경관심의제도 개선에 관한 연구. 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 획되는 것이 일반적인데, 저층계획으로 이루어진 준주거시설용지의 일부분(1필지가 될 수도 있음)의 층수가 변경되었을 경우 최고 높이 적용을 받을 수 있는 소지가 발생 할 수 있다. 실제로 사업계획의 변경 시 근생시설의 한 필지 층수가 2층에서 4층으로 변경되었음에도 경관심의를 다시 받아야 하는 경우도 있었으며, 최고 층수에 대한 해 석의 차이로 인해 심의운영에 적지 않은 혼란이 발생하고 있다. 스카이라인 변화에 대 한 경관적인 영향이 중대한 경관변경요소이기도 하지만, 일부 필지의 저층건축물 층 수 변화가 구역 전체의 스카이라인 변화에 미치는 영향은 미미할 수 있기 때문이기도 하다. 용적률에 대한 경관심의 기준도 같은 맥락으로 이해할 수 있다. 단일 용도의 작 은 규모의 개발사업의 경우에는 5% 이하의 용적률 변화에도 경관적인 영향이 클 수 있지만, 복합 용도의 대규모 개발사업의 경우는 전체사업구역 내 일부 단위사업지구 의 용적률 변화가 일부 발생하여 전체로 보면 경미함에도 불구하고 용적률의 변화로 인해 경관심의를 다시 받아야 한다는 점은 지나친 규제방안으로 인식될 수 있다. 6. 개선안 도출을 위한 제언 6.1 개발사업 변경에 대한 경관심의제도의 변화. 기존 경관 관련 문제점을 극복하기 위하여 2007년 경관법이 제정된 후 한 번의 전 면개정과 또 한 번의 일부 개정을 거치면서 경관관리 범위 및 대상 조정과, 위원회의 역할 정립을 이루고 세부적으로 사회기반시설, 개발사업, 건축물에 대한 경관심의제도 를 도입하여 경관심의 대상에 대한 체계적인 관리를 하고자 하였다. 특히 개발사업에 있어서는 입체적 경관관리를 유도하는 방향으로 수정되어 주변지역구조와의 연계, 지 역경관과의 조화 및 가로, 건축물, 공원, 녹지, 오픈스페이스 등 주요 경관요소의 통합 적 설계가 가능하도록 내용이 변경되었다. 본 연구에서 주목하고 있는 개발사업의 변 경 시 심의기준에 있어서는 2014년 전부 개정 후 경관법 상에서는 명시되지 않았으나, ‘경관심의 운영지침’에 개발사업의 사업계획 변경 시 각 사업별 소관 법령에서 경미한 변경으로 규정한 사항에 대해서는 경관심의를 거치지 않도록 명시하였다. 즉, 도시개 발사업의 경우 경미한 변경사항이면 경관심의를 받지 않는다는 것이며, 반대로 도시 계획위원회 변경심의 대상이면 경관심의를 받아야 함을 뜻한다. 변경에 대한 경관심 의는 소관법에 따른다는 기준은 심의의 여부를 결정하는 데 있어서 명쾌하다는 장점 이 있었으나, 효율적이고 신속한 추진을 목표로 2017년 경관법시행령 일부 개정을 통 하여 경관법 상에 구체적인 개발사업 변경에 대한 심의기준을 명시하기에 이르렀다. 개정의 주된 취지는 소관법에서 중대한 변경사항에 해당되더라도 경관적으로 평가할 때 경미하다고 판단되는 사항들에 대해 경관심의를 득하지 않아도 되도록 하고, 명시 된 중대한 3가지의 항목에 포함되는 경우만 경관심의를 다시 받도록 함으로써 개별법 의 심의 여부와는 독립적으로 운영되게 함으로써 선별적 경관심의가 가능하도록 하였 다. 표로 정리하면 <표 6>과 같다. 6.2 개선방안에 대한 제언. 첫 번째 제언은, 사업계획의 구체성 및 계획수립의 범위 등에 따라 변경에 대한 심 의기준을 차등 적용하는 것이다. 개발사업을 크게 두 가지의 유형으로 나누어 보면 먼 저 사업구역 전체를 대상으로 토지이용계획이나 사업계획을 포함하는 정도의 개발계 획이 있으며, 두 번째로 건물배치, 높이 등을 다루는 건축물계획이 수립되는 개발계획 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). 101.
(10) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 이동화. <표 6> 시기별 개발사업 변경에 대한 심의기준 및 한계 시기. 근거법. 07. 5∼14. 2월 개발사업 변경에 대한 명확한 변경기준 없 전부개정전. 14. 2∼17. 2월 일부개정전. 음. • 변경심의에 대한 기준제시 필요.. • 각 사업별 소관 법령에서 경미한 사항의. • 개별법에서 경미한 사항인 경우 경관법에. 변경으로 보아 개발계획의 승인, 수립 및. 서도 경미한 것으로 간주함으로서 사업의. 구역.. 원활한 추진이 가능하도록 함.. • 지구 등의 지정과 같은 절차를 거치지 않. • 도시계획위원회 심의가 필요한 변경인 경. 도록 하는 경우를 제외한 사업계획 변경. 우 반드시 경관심의를 거쳐야 하는 절차. 이 발생한 경우.. 상의 번거로움 발생.. • 개발사업 대상지역 면적이 100분 30 이상 증감하는 경우. 17. 2월∼현재. 심의시기. • 공간시설의 면적이 100분의 10 이상 감소 하는 경우.. • 개발사업의 효율적이고 신속한 추진을 위 해 개발사업의 변경기준 이외는 경미한 사항으로 간주함. • 개별법 상 경미한 사항임에도 불구하고 경. • 건축물의 최고높이가 상향되거나 용적률 이 증가하는 경우.. 관법 상 중대한 변경사유에 해당하여 경관 심의를 거쳐야 하는 경우가 발생.. 으로 구분할 수 있다. 도시개발사업, 공공주택지구조성사업 등이 전자에 해당한다면 주택건설사업, 중소기업 단지조성사업, 복합환승센터 개발사업 등은 후자에 속한다고 볼 수 있다. 따라서 구체적인 개발계획의 정도에 따라 변경계획에 대한 심의기준이 달 라야 하는 것이 바람직하다. 즉, 도시개발사업은 주택건설사업에 비해 덜 구체적인 개 발사업이며, 구역지정 및 개발계획 심의 시에 건축물의 배치, 높이 등에 대한 구체적 인 계획이 포함되지 않는다. 그럼에도 불구하고 변경시의 경관심의기준에는 개발사업 전체에 대해 최고층수 및 용적률 상향에 대한 기준을 일괄 적용하고 있는데, 이는 개 발사업에 따라 계획의 구체성과 범위가 다름을 간과하고 있어 향후 각각 다르게 적용 될 필요가 있는 것이다. <표 7>과 같이 최고높이와 용적률 상향에 대해서는 구체적인 개발계획이 수반되는 주택건설사업, 복합환승센터 개발사업 등에만 차등 적용되는 것 이 바람직하다. 두 번째 제언은, 주택건설사업이나 중소기업 단지 조성사업 등 사업계획에 건축물, 부대복리시설의 배치 등 매우 구체적인 개발내용을 담고 있거나, 복합환승센터와 같이 단일 필지 내 건축물과 외부공간계획으로 구성되는 경우는 개발사업 경관심의 대상이 아닌 건축물 경관심의 대상으로 변경하는 방안이다. 타 개발사업보다 더 구체적인 세 <표 7> 개발사업의 구체성 및 범위에 따른 심의기준 분류 사업성격. 도시개발사업 등 토지이용계획을 포함한 개발계획 수립. 주택건설사업, 중소기업단지 조성사업 등 건축물의 배치, 높이 등의 건축물계획을 포 함하는 구체적인 개발계획 수립. • 개발사업 대상지역 면적이 30% 증감하거 나 공간시설의 면적이 10% 이상 감소하 변경계획에. 는 경우에 대해서는 심의기준 적용가능.. 대한 심의기준. • 경관심의 시 용적률, 건축물의 배치 및. 적용. 높이 등이 확정되지 않으므로 변경 시 최 고높이와 용적률 상향에 대해 적용하기 곤란함.. 102. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). • 개발사업 대상지역 면적이 30% 증감하거 나 공간시설의 면적이 10% 이상 감소하 는 경우에 대해서는 심의기준 적용가능. • 최고층수 및 용적률 상향에 대해서도 적 용가능..
(11) 개발사업 변경시의 경관심의제도 개선에 관한 연구. 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 부계획을 포함하는 사업이므로 이들 사업의 경관심의로 인해 타 개발사업도 동일한 계획수준을 요구하는 경우가 발생할 소지가 크므로 사업의 성격이나 개발수준을 고려 하여 건축물 경관심의 대상으로 분류하는 것 또한 대안이 될 수 있다. 단, 건축물 경관 심의로 이관시에 사업성격에 맞는 심의 진행은 가능하나, 심의제도가 도입된 지가 길 지 않아 관련규정 변경 시 혼란이 발생할 수 있는 문제가 내포되어 있으므로 신중을 기할 필요가 있다. 심의유형 변경시의 장단점에 대해서는 <표 8>과 같다. 7. 결론. 본 연구는 개정된 경관법에 의한 경관심의제도를 운영함에 있어서 개발사업 변경시 의 심의제도에 대해 도시개발사업을 사례로 고찰하였다. 도시개발법에 의한 도시개발사업은 지구지정 및 개발계획 단계에서 도시계획위원 회의 심의를 받게 되어 있는데, 그에 앞서 경관위원회의 경관심의를 받도록 경관법에 명시되어 있다. 개발사업이 특별한 변경없이 순조롭게 진행되는 경우도 있지만, 진행 과정에서 부분적인 변경이 필요한 경우가 발생하게 되므로 개발사업 변경시의 심의기 준이 필요하게 되어 2014년 개정된 경관법에 따라 경관심의 운영지침에 소관 법령(예 를 들어 도시개발법)에서 경미한 사항의 변경이면 경관법에서도 경미한 사항으로 보 아 경관심의를 다시 받지 않아도 되도록 규정하였다. 이후 2017년 경관법시행령의 일 부 개정을 통하여 좀 더 효율적이고 신속한 추진을 위해 경관에 영향을 미치는 중대 한 변경(면적변경, 녹지 및 오픈스페이스 감소, 스카이라인 변화)에 있어서만 경관심 의를 다시 받도록 구체적인 사항을 명시하고 있다. 본 연구에서는 경관에 영향을 미치는 중대한 변경에 해당하는 3가지의 항목에 대해 검토하고 문제점을 도출하였는데, 각각의 항목에 대한 내용은 다음과 같다. 첫 번째, 개 발사업의 면적 변경에 대한 기준으로 기존계획 대비 30% 이상의 증감이 있을 경우 경 관심의 대상으로 규정하고 있는바, 비교적 넓은 면적을 다루고 있는 도시개발사업의 경 우 30% 이상의 면적변경은 지나치게 완화된 면적 변경에 대한 기준이므로 면적 변경 에 대한 기준의 재정립이 요구된다. 두 번째는, 개발사업의 공간시설 면적이 10% 이상 <표 8> 주택건설사업의 심의유형 변경시의 장단점 구분. 장점. 문제점 및 고려사항 • 단독사업과 하위사업 형태간의 이원적 심의제도 적용에 따른 형성 문 제 상존.. 개발사업 경관심의 시. 절차의 간소화. • 하위사업 시 심의제외의 타당성 문제: 도시개발사업 등은 토지이용계획 위주로 개발계획이 작성되며, 주택건설사업은 건물배치 등 구체적인 계획이 제시되는 바, 심의 내용에 차이가 있어 중복심의에 대한 절차간 소화에 해당하는지에 대해 논의 필요. • 상위 사업에서 경관심의를 거친 경우, 심의대상에서 제외하기로 한 규 정이 무효화됨에 따라 혼란 발생 문제.. 건축물 경관심의로 변경 시. 사업성격에 맞는 심의진행 가능. ※ 예를 들어 택지개발사업 내에 위치한 주택건설사업의 경우, 현재 기준 으로는 택지개발사업에서 경관심의를 거친 경우, 해당 주택건설사업은 심의대상에서 제외. • 대규모 공동주택단지의 경우 사전경관계획 수립 대상에서 제외될 가능 성이 발생하는 문제.. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월). 103.
(12) 한국경관학회지 10(2): 2018. 12.. 이동화. 감소할 경우 경관심의 대상으로 규정하고 있는데, 기반시설 중에서도 공간시설(공원, 녹 지, 오픈스페이스)만 주요 경관요소로 포함시킨 부분은 적절한 판단이나 도시개발법에 서 변경심의 기준이 공원 또는 녹지의 경우 5% 이상인 것과 비교할 때 10%의 기준은 오히려 완화되는 것이므로 다시 제고할 필요가 있다. 세 번째는, 최고높이가 상향되거 나 용적률이 증가하는 경우 변경에 대한 경관심의를 받아야 하는데, 주택건설사업과 같 이 단일 용도가 아닌 도시개발사업과 같은 복합 용도의 개발계획의 경우 용도별 최고 높이인지 전체 구역을 통틀어 최고높이를 규정하는지가 불명확하다. 또한 용적률의 증 가범위(예를 들어 10% 이상)를 정해 놓지 않아 일부 단위사업지구의 미미한 용적률 변화에 대해서도 경관심의를 다시 받아야 한다면 지나친 규제로 인식될 수 있다. 이러한 경관에 영향을 미치는 중대한 변경사항에 대한 문제점을 인식하여 몇 가지 제언을 하였는데, 사업계획의 구체성과 계획수립의 범위에 따라 심의기준을 차등 적 용하는 방법과 개발사업 중에서도 건축물에 대한 상세한 배치, 높이 등을 포함하는 경 우(예를 들어 주택건설사업)는 건축물 경관심의로 이관하는 방법을 제시하였다. 본 연구는 개발사업 변경시의 심의제도에 탄생과 발전과정을 파악하고 문제점을 도 출하였으며, 개략적인 개선방안에 대해 제언을 했다는 점에서 의의가 있으나, 다양한 개발사업 중에서 도시개발사업에만 한정했다는 점과 개선방안 도출에 있어서 실제로 각 지자체에서 시행되고 있는 경관심의제도의 고찰을 통한 객관적인 데이터를 제시하 지 못한 한계가 존재한다. 향후 더욱 실효성 있고 적절한 개발사업 경관심의제도를 확 립하기 위해서는 개별법과 경관법과의 관계에 대한 보다 심층적인 이해와 실질적인 데이터에 대한 분석을 필요로 할 것이다. 참고문헌. 1. 정수진, 황희정, 정두용, 최강림(2011) 경관심의제도의 현황과 개선방안에 관한 연구. 한 국도시설계학회지 12(4): 137-154. 2. 김재천, 이정형(2012) 건축물의 효율적인 경관심의 운영 방안에 관한 연구. 한국도시설계 학회지 2012년 추계학술대회 발표논문. pp. 276-282. 3. 염지혜(2014) 조화로운 경관을 구성하기 위한 경관심의제도의 개정. Urban Review. pp. 11-13. 4. 윤은주(2015) 경관심의제도 개선방안 및 경관심의위원회 운영 가이드라인 마련 연구. 5. 김충식(2016) 경관심의의 정립을 위한 경관조례 개선방안 연구. 한국경관학회지 8(1): 53-65. 6. 윤은주(2016) 개발사업에 대한 경관심의제도에 대한 법제도적 쟁점과 과제. 한국생태환경 건축학회 춘계국제학술대회 논문집 제16권 제1호. pp. 72-73. 7. 이민수, 이창엽, 김경배(2017) 건축물 경관심의제도에 대한 전문가 인식 연구. 한국도시설 계학회지 18(6): 97-108. 8. 정수진(2018) 기초지방자치단체의 경관심의제도 개선방안. 한국경관학회지 10(1): 37-52. 9. 국가법령정보센터 http://www.law.go.kr 원 고 접 수 일: 2018년 10월 16일 심 사 일: 2018년 11월 20일 게 재 확 정 일: 2018년 11월 28일 3인익명 심사필 104. 한국경관학회지 제10권 2호(2018년 12월).
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