Ⅰ. 서 론
뉴노멀
(new normal)
이 된 저성장을 극복할 대안으로 제
4
차 산업혁명,
디지털 전환 등이 지속적으로 화두가 되고 있는데 이 중심에 소프트웨어(SW)
기 술,
소프트웨어 산업이 자리 잡고 있다.
우리나라SW
시장은 최근10
여 년간 지속적인 성장을 거듭해오고 있고
,
수익성 등 질적인 측면도 양호하지만 여 전히 세계 시장에 대비해서는 시장의 규모가 작고 개별 기업들의 글로벌 경쟁력도 부족한 상황이다.
시장이 작은 우리나라에서 좋은 아이디어와 기술력 을 가진 기업들이 새롭게 창업하고 성장하기 위해서 는 시장 진입 장벽이 높고 경쟁이 치열한 민간 시장 보다 상대적으로 진입 리스크가 낮은 공공 시장의* 소프트웨어정책연구소 책임연구원([email protected]), 주저자
** 한경대학교 법경영학부 경영학과 조교수([email protected]), 공동저자
*** 서강대학교 경영연구소 선임연구원([email protected]), 교신저자
기업의 공공 조달시장 진입 특성에 관한 연구
2)-소프트웨어 시장을 중심으로-
최무이
*
⋅허정**
⋅여찬구***
국문요약
정부는 다양한 방식으로 기업의 혁신과 성장을 지원한다. 정부의 혁신정책 유형을 공급 기반(supply-push) 과 수요 기반
(demand-based)으로 구분할 수 있는데, 공공 조달시장은 수요 기반 혁신정책의 핵심적인 정책 수
단으로 주목받고 있다. 정부는 중소 소프트웨어(이하 SW)기업들의 혁신성장을 지원하기 위해 공공 SW 조
달시장에서 대기업의 참여를 배제하는 제도를2013년부터 시행하였다. 해외 주요국도 공공 SW 조달시장에
서 중소기업을 지원하는 제도들이 있지만 우리나라와 같이 원천적으로 시장 진입을 규제하는 나라는 없어, 우리나라의 공공SW 조달시장은 수요 기반 혁신정책 연구와 관련한 특수한 상황을 제공하고 있다. 본 연구
에서는 진입장벽이 낮아진 공공SW시장에 어떠한 특성을 가진 중소기업들의 진입이 이루어지는지 실증 분
석하였는데, 2018년 기준 총14,765개의 기업 데이터 중 유효한 1,977개의 기업 데이터를 활용하였다. SW기
업의 업력이 짧을수록, 기업규모가 작을수록 기업 매출액 중 공공SW 조달시장 매출액 비중이 높은 것으로
나타났으며, SW기업의 부채비율이 높을수록 공공SW 조달시장 매출액 비중이 높을 것이라는 가설은 기각
되었다. 해당 결과를 통해 중소기업의 혁신 성장 지원을 강화하기 위해 취해진 정책으로 어떠한 기업들이 시 장에 신규 진입하고 있는지 살펴보는 것은 향후 정책의 효과를 실증하고 정책 개선을 추진하는데 중요한 출 발점이 될 수 있을 것이다.│주제어│공공조달, 기업 혁신, 진입장벽, 혁신정책, 소프트웨어 시장
역할이 매우 중요하다
.
공공조달 시장은 국가 운영에 필요한 자원의 효 율적 조달이라는 근본적 목적 이외에도 중소기업의 지원과 같은 목적을 동시에 추구하는 시장이다
.
최 근 공공조달 시장은 과거 혁신 지원정책의 중심이었 던 공급 기반(supply-push)
의 직접적 지원 정책에 대 별되어 수요 기반(demand-based)
의 혁신 정책의 수 단으로 주목되고 있다.
우리나라의 공공SW
조달 시 장은2020
년 기준4.1
조 원 규모로 전체SW
시장의20%
수준에 달할 정도로 높은 비중을 차지하고 있 다. 2000
년대 초반 공공SW
조달 시장은 기술력과 공 공 영업능력이 강한 대기업들이 시장 대부분을 점유 하였는데,
정부는2013
년 공공SW
조달 시장에서 중 소기업의 참여를 확대하고자 대기업의 참여를 전면 제한하는 제도를 시행하였다.
미국,
영국,
일본과 같 은 국가에서도 공공SW
조달 시장에서 중소기업을 보호하고 지원하는 제도들이 시행되고 있지만 우리 나라와 같이 공공SW
조달 시장에서 대기업의 참여 를 원천적으로 배제하는 상황은 국내의 특수한 상황 이라 볼 수 있다.
대기업 참여 제한 제도의 시행은 중소기업들에게 민간 시장에 비해 공공 조달시장의 진입장벽을 크게 낮추어 주었다
.
이로 인해 기존에 공공 시장에 참여 하지 않던 많은 중소기업들이 시장에 신규로 진입하 게 되었다. 2010
년 공공SW
조달 시장에서 대기업군 의 점유 비중은76.4%
였는데, 2013
년에 대기업의 참 여를 배제하는 제도의 시행 이후SW
조달 시장에서 중소기업군이 차지하는 비중이 점차 증가하게 되었 다. 2018
년에는 중소기업군의 점유 비중이92.6%
로 나타났다.
이러한 결과는 공공조달 시장에서 대기 업의 참여를 제한함으로써 중소기업의 공공 시장 참 여를 확대하겠다는 정책의 기본적인 산출(output)
목적은 달성되었고 볼 수 있다.
그러나 궁극적으로 의도한 정책 효과(outcome)
인 중소기업의 혁신 성장 을 지원하는데 효과가 있었는지의 여부에 대해서는 면밀한 분석이 필요하다.
이와 관련한 기존 선행연구는 사례가 많지 않고
,
정책 효과에 대한 연구 결과도 일관되지 않다(
이호 근,
김성근,
김용진,
손재열,
김승현, 2015;
유호석,
박 강민,
김준연,
이삼열, 2019;
이창국,
김용진, 2015).
공공
SW
조달 시장에서 대기업 참여를 제한한 정책 이 중소SW
기업들의 혁신성장에 어떠한 영향을 미 치는지를 다양한 측면에서 실증하고 연구결과에 따 른 공공SW
조달 제도의 개선이 시급히 요구되고 있 다.
제도 효과와 관련한 실증 연구에 앞서 우선적으 로 제도 시행 이후에 공공조달 시장에 참여하고 있 는 기업들의 특성 요인들을 살펴볼 필요가 있다.
낮 아진 공공SW
조달 시장의 리스크(risk)
로 인해 제도 시행 이전과 이후에 공공 시장에 참여한 기업들 간 에는 차별화된 특성이 존재할 것이라고 추론되기 때 문이다.
이에 본 연구에서는 대기업 참여 제한으로 인해 불확실성이 낮아진 공공SW
조달 시장에 어떠 한 특성을 가진 중소기업들이 신규로 시장에 진입하 게 되는지 실증하고자 한다.
구체적으로는 기업의 업력,
부채비율,
기업규모 등이 공공SW
조달 시장에 참여하는 데 영향을 미칠 수 있을 것으로 보았다.
이 러한 기업 특성들에 따라 공공조달 시장에 의존하는 수준을 분석함으로써SW
기업의 혁신 성장지원 정 책의 적절한 방향성을 모색하는데 도움이 될 것이라 판단된다.
Ⅱ. 이론적 고찰
1. 국내 SW시장 현황
국내
SW
산업은 최근10
여 년간 지속적이고 괄목 할 만한 성장을 이루어왔다. 2018
년 기준으로SW
생 산액은57.1
조 원으로 집계되었는데 이는 최근10
년(2009
∼2018
년)
간172.2%
성장한 결과이다. SW
수 출액은2018
년 기준136
억 달러이고 최근10
년간339.1%
성장하였다. ICT
산업 내ICT
하드웨어(
이하HW)
와ICT
서비스의 동 기간 성장률에 비하면 괄목할 만 한 수준이라 할 수 있다
(Table 1
참조). SW
기업 수(25,770
개)
와 종사자 수(32.2
만 명)
측면에서도 타 분야 대비 높은 성장추세를 보이고 있다.
부가가치 기준으로 집계되는 국내총생산
(GDP)
도 국가 전체GDP
가 최근5
개년(2015
∼2019
년)
간 연평균3.7%
성장한데 반해SW
산업은 연평균5.8%
성장하였다
(ICT
산업은 같은 기간 동안 연평균3.7%,
제조업은2.4%
성장).
수익성과 경영 효율성 측면에서도
SW
산업은 양 호한 수준을 보이고 있다.
최근4
년 간(2016
∼2019
년)
간 우리나라 산업은 주력산업의 경기 하락,
미중 무역 갈등,
일본 수출규제 등 글로벌 가치사슬 리스 크로 인해 수익성이 전반적으로 저조한 상황이다.
전체 산업의 최근
4
년간 연평균 영업이익 성장률은 –4.2%,
제조업 –6.4%, ICT HW
–2.5%
인데 반해SW
산업은 영업이익이 연평균13.3%
씩 성장했다.
경영 효율성을 나타내는 자기자본 순이익률
(ROE)
도 낮은 수준이었으나 최근 꾸준한 성장을 지속하여 전체 평균을 상회하고 있다
.
산업별로2016
∼
2019
년 기간 동안ROE
변화를 보면 전체산업 평 균2.1%
감소,
제조업2.8%
감소, ICT HW
도1.4%
감 소하였으나SW
산업은0.5%
증가하였다. 2019
년 기 준SW
산업의ROE
는6.8%
로 전체 산업 평균(4.5%)
을 상회하고 있다.
그러나 이러한 괄목할 만한 성장세와 수익성 등 에도 불구하고 국내
SW
시장 규모는 여전히 세계시1) SW는 패키지SW와 IT서비스 산업만을 포함, ICT산업은 패키지SW, IT서비스에 게임SW까지를 포함한다.
Category Whole ICT Industry ICT HW ICT Service SW 1)
Production Amount 46.4% 45.1% 33.6% 172.2%
Amount of Export 88.9% 88.2% 92.4% 339.1%
Number of Company 83.5% 12.8% 83.2% 139.0%
Number of Employee 27.8% 15.7% 24.0% 56.0%
자료
: ICT
실태조사(
과학기술정보통신부, 2020)
재작성<Table 1> Growth Rate in 2018 Compared to 2009 of Major Indicators by ICT Industry
[2016~2019 Annual Average Operating Profit Growth Rate] [Trend of Operating Margin by Industry]
<Figure 1> Trends in Operating Profit Growth and Operating Margin by Industry
장에 비해 협소하고 산업의 내수 의존도가 높다는 것이 고질적인 문제로 지적되고 있다
.
통계치로 보 면 글로벌SW
시장은1
조3,259
억 달러 규모로 전체 시장 중 미국 시장이47%
로 압도적인 비중을 차지하 는 가운데 국내SW
시장은126
억 달러로 약1%
수준(
국가 순위로는 약16
위)
에 불과한 상황이 십 수 년 간 지속되고 있다(IDC, 2020).
주요 선진국의 경우ICT
내에서SW
가 차지하는 비중이 지속적으로 증 가하며SW
중심으로 시장이 재편되고 있는데 반해 우리나라는ICT
내에서SW
의 비중이20%
수준에 불 과하여 여전히ICT HW
중심의 시장구조를 형성하 고 있다(IDC, 2020).
SW
산업의 내수 의존도(
산업의 국내 전체 생산액 중 수출액을 제외한 부분의 비중)
는82.2%
에 달해 국내SW
기업의 비즈니스 활동이 내수에 크게 의존 하고 있음을 볼 수 있다.(ICT HW
내수 의존도는39.3%,
국내 전체산업 평균 내수 의존도는61.9%) 2)
최근에는 협소하고 내수의존도가 높은 국내
SW
시장마저 외국계SW
기업들에게 자리를 내어주고 있는 형편이다. IT
서비스 시장의 경우 대기업 계열 회사들은 안정적인 그룹사 대형 물량을 기반으로 국 내 업체들이 시장을 주도하고 있으나 패키지SW
시 장의 경우2019
년 기준 해외업체 비중은54.0%
로 국내업체의 비중이 절반에 미치지 못하고 있는 상황이 다
(IDC, 2020).
국내 패키지SW
전체 시장의 점유율 기준으로 상위4
개 기업 모두 외국계 기업이 차지하 고 있는데 이들 기업의 점유율만 합해도 전체 패키 지SW
시장의37%
에 달하는 수준이다.
이에 따라 협 소한 국내SW
시장에서 상대적으로 경쟁 열위에 있 는 국내SW
기업들이 자생 기반을 확보하기 위한 수 단으로 공공조달 시장의 역할이 더욱 중요해지고 있 는 상황이다.
2. 공급 기반 및 수요 기반 기술혁신 정책 정부는 다양한 정책 도구를 활용하여 시장에 개 입하고 기업의 혁신성장을 지원하고자 한다
.
OECD(2011)
는 정부의 혁신정책 유형에 대해서 공급 기반 기술혁신 정책
(supply-push innovation policy)
과 수요기반 기술혁신 정책(demand-based innovation policy)
으로 구분하여 제시하고 있다.
공급 기반 기술혁신 정책은 조세 지원
,
벤처캐피 털 출자,
융자와 같은 정책 금융 지원,
연구개발 인력 지원 등의 직접적 지원이나 기술 이전거래 지원,
기 술 정보 제공 등의 간접적인 지원 제도들을 포함한 다(
신태영,
송종국,
안두현,
정승일,
이우성,
손수정,
김현호,
허현회,
한기인, 2006).
기존의 많은 혁신 정 2) 국내 전체산업의 내수의존도는 국내총생산의 최근 20년 평균 내수 비중을 의미(국회예산정책처, 2017)[ROE Increase or Decrease over 4 Years (2016∼2019) (%)] [ROE Trend by Industry]
<Figure 2> ROE Increase or Decrease by Industry
책연구는 공급 기반의 혁신 정책 도구나 정책의 효 과에 중점을 두었다
(Edquist and Hommen, 1999).
특 히 정부의 연구개발비 지원이 기업의 연구개발 투자 등 혁신에 미치는 효과를 실증하는 연구들(Hall and van Reenen, 2000; Borrego et al., 2014;
안승구 외, 2017)
이 대표적이라 할 수 있다.
기존 연구에서는 정 부의 공급 측면 혁신 지원이 기업 혁신에 미치는 영 향에 대해 다양하게 결론 내리고 있지만 대부분 정 량적 평가에서는 작지만 긍정적인 효과가 있다고 판 단하고 있다(Radicic, 2019).
그러나 미국
,
영국,
일본,
유럽 등 해외 주요국들은 이처럼 공급 측면에서 기업의 혁신을 지원하기 위해 재정 투입을 꾸준히 증가시켰음에도 기업의 생산성 이나 효율성의 성장에 침체를 경험하였다(Ejermo and Kander, 2006,
신기윤 외, 2019).
이로 인해 공급 기반 혁신 정책과 대비되는 수요 기반의 혁신 정책 이 자연스럽게 관심을 모으게 되었는데(Izsak and Edler, 2011),
공공조달 시장이 기업 혁신의 동인으로 작용한다는 것이 최근의 혁신 정책 논의에서 주류가 되어가고 있다.(Uyarra and Flanagan, 2009; Borrás and Edquist, 2013;
신기윤 외, 2019)
공공조달을 통해 기 업이나 산업의 혁신이 지원되고 있다는 연구 결과들 이 다양하게 제시되고 있다. OECD(2017)
는 주요국 설문을 통해OECD 30
개국 중21
개 국가가 공공 조달 을 중소기업 성장을 위한 전략적 목적으로 활용하고 있다고 보고하고 있고(
이민철,
정태현, 2018),
Radicic(2019)
는 제조업과 서비스 분야에서 공공조달을 통한 혁신의 유인 효과가 공급 기반 정책보다 효과적이라고 주장하고 있다
. Uyarra(2009)
는 정부 가 공공 조달시장을 통해 민간 기업의 연구개발 투 자를 진작시키기에 충분한 임계 규모가 될 수 있다 고 주장하고 있고,
김재현,
김병건(2019)
은 공공조달 을 통한 지원이 거시경제 전반에 미치는 파급효과에 대한 연구에서 혁신 지향적인 공공조달 비중을 확대 하면 기업들의 기술적 진보를 유발할 수 있다고 주 장하였다.
한편 수요 기반 혁신 연구의 한계를 지적하는 연 구들도 있는데
Uyarra and Flanagan(2009)
은 상품과 서비스의 분야별로 공공조달의 혁신 유발 가능성이 서로 다를 수 있음을 지적했다. Uyarra and Flanagan
(2009)
의 지적처럼 모든 상황에 걸쳐 통할 수 있는 모델
(one-size-fits-all model)
은 구축하기 어려움에도 불구하고 정부 정책 입안 시에는 상황적 맥락에 대 한 고려나 엄밀한 정책 효과에 대한 분석 없이 진행 이 이루어지는 경우가 많다.
본 연구에서 제기하고자 하는 문제의 출발점도 우리나라
SW
조달 시장이 다른 나라 시장에 비해 가 지는 맥락적 차이에서 시작한다.
수요기반 혁신정 책의 일환으로 최근 주목되고 있는 공공조달 시장이 국내에서는 진입규제라는 특수한 제도적 변화를 겪 으면서 시장의 왜곡과 기업의 행태에도 변화를 줄 수 있음에 주목하고 있다.
3. 국내 공공 SW조달 시장과 진입규제 우리나라 공공조달 규모는
GDP
의12.8%
수준(OECD, 2013)
으로 정부지출 중40%
비중을 차지하 고 있을 정도로 중요한 지출에 해당 한다(
김유정,
김 영산, 2017).
이중 국내 공공SW
조달 시장은2020
년 기준(
확정 수요예보)
으로4.1
조 원(ICT HW
조달 규 모는 제외함)
에 달하는데,
이는 전체SW
시장의 약20%
수준에 해당하는 높은 비중이다.
특히 이러한 공공SW
조달 시장은2015
년 이후 지속적으로 성장 하고 있고 전년대비 공공SW
조달 시장의 성장률은2018
년4.9%
→2019
년9.9%
→2020
년13.1%(
정보 통신산업진흥원, 2020)
로 최근에는 그 추세가 더욱 가파르게 나타나고 있다. 2000
년대 초 공공SW
조달 사업은 기술력과 공공 영업능력이 강한 대기업들이 주요 계약을 수주하는 경우가 많았다.
중소SW
기업 들은 대기업이 수주한 계약의 하도급으로 참여하고 비즈니스를 영위하는 경우가 많았는데 이로 인해 중 소기업 스스로 독자적인 기술력을 축적하거나 규모 의 성장을 하지 못한다는 지적이 많이 제기되었다.
이러한 지적에 대한 논의 과정을 거쳐 정부는
2004
년 소프트웨어산업진흥법 시행령을 개정하면 서 대기업의 매출규모에 따라 공공SW
조달 사업에 참여를 일부 금지하는 공공SW
조달 시장 참여 하한 제도를 도입하였다.
그러나 이러한 하한제도에도 불구하고 공공SW
조달 시장에서 대기업의 점유 비 중이 낮아지지 않자2013
년 상호 출자 제한 대상이 되는 대기업에 대해 모든 공공SW
사업에 참여를 전 면 금지하는 대기업 참여제한 제도를 시행하기에 이 르렀다.
대기업 참여제한 제도 이후 공공
SW
조달시장에 서 대기업과 중소기업의 참여비중은 역전되었다. 2010
년 공공SW
조달 시장에서 대기업 그룹의 점유 비중이76.4%
에서2013
년 제도시행 이후 점차적으 로 감소하면서2018
년에는7.4%
로 감소하고 그만큼 중소기업의 점유 비중이 확대되었다.
공공
SW
조달 시장에서의 대기업 참여제한 제도 는 정부 정책 분류3)
중 규제 정책으로 볼 수 있고,
그 중에서도 대기업의 시장 진입을 매출액 규모에 의해 서 규제하는 진입규제로 볼 수 있다.
최병선(2015)
은 이러한 진입규제가 시장 경쟁에 대한 직접적인 제한 을 가하는 것이므로 경제적으로 바람직하지 못한 결과를 초래하는 경우가 많다고 주장하고 있다
.
일반 적으로 정부는 불완전한 경쟁이 존재하는 시장에서 시장실패를 보완하여 공익을 증대시키기 위해 시장 개입을 하게 되는데 이러한 진입규제는 시장 경쟁을 오히려 직접적으로 제한하고 불완전한 경쟁상황을 초래하게 됨으로써 경제적 효율성에 대한 상실을 기 본적으로 전제로 하고 있다는 의미로 볼 수 있다.
외국의 경우 공공조달 시장에서 이러한 직접적인 진입규제를 하는 경우는 드물다
.
해외 주요국에서 도 공공SW
조달 시장에서 중소기업들을 다양하게 지원하는데 미국의 경우에는 모듈별 계약 제도를 통 해 대규모 시스템 구축 사업을 분리/
분할하여 중소 기업에게도 참여의 기회를 제공하고,
구축 실패에 대한 위험도 분산시키고 있다.
일본도 미국과 같이 공공SW
사업 발주 시에 분리/
분할 발주제도를 시행 하고 있고 영국도 대형 사업자에 유리한 규제 조항 을 제거하는 등 중소기업들에게 고른 참여기회가 제 공되도록 제도를 운영하고 있으나 우리나라와 같이 원천적으로 조달 시장에서 대기업의 참여를 배제하 고 있지는 않다.
공공조달 시장에서 대기업의 참여를 원천적으로 배제한 이 규제는 공공시장에 대한 기업의 진입장벽
3) Lowi(1972)는 정부 정책을 규제 정책, 재분배 정책, 분배 정책, 입헌적 정책으로 구분하고 있다.
<Figure 3> Share of Public SW Procurement Market by Company Type
특히 중소기업의 진입장벽을 크게 낮추었다
.
공공 조달 시장의 진입장벽이 크게 낮아지면서 민간 시장 과 공공 시장 참여에 대한 상대적 불확실성(
리스크 또는 위험)
이 크게 달라졌다.
불확실성은 경제주체 들의 의사결정에 중요한 역할을 하고 다양한 측면에 서 발생하는 불확실성에 대한 관리는 기업 경영의 중요한 요소로 다루어지고 있다(Bodie, Kane, and Marcus, 2009).
기업의 의사결정에서 불확실성에 대 한 관리가 중요하게 다루어지는 분야는M&A, R&D
투자,
해외진출 등과 더불어 새로운 시장에 대한 진 입 결정 등이 있다(
황이석, 2013).
진입장벽이 낮아 진 공공 시장에 일단 진입하게 되면 정부 사업에 대 한 입찰 경험 학습효과,
기업에 대한 신뢰성과 품질 에 대한 신호효과 등으로 인해 시장에 남아있고자 하는 선순환 효과가 발생하게 된다(
이민철,
정태현, 2018).
본 연구에서는 공공조달 시장에 가해진 진입규제 가 중소기업들의 시장 참여에 대한 불확실성을 크게 감소시켰고
,
이로 인해 위험 회피적인 성향이 상대 적으로 높은 중소기업들이 공공조달 시장에 참여하 고자 하는 유인이 더 커질 것이라는 생각을 바탕으 로 연구모형과 가설을 수립하고자 한다.
Ⅲ. 연구모델 및 가설설정
1. 연구모델
선행연구에서 고찰한 바와 같이 공공조달 시장은 수요 기반 혁신의 중요한 정책도구로 최근 주목되고 있고
,
여러 연구 결과에서 공공조달 시장이 기업의 혁신을 유인하는데 유의미한 영향을 미친다고 주장 하고 있다.
우리나라 공공SW
조달 시장도 협소한 국 내 시장에서 중소SW
기업들에게 성장의 마중물 역 할을 할 수 있는 중요한 시장으로 여겨지고 있다.
공 공조달 시장은 민간 시장과는 여러 가지 측면에서 차별화가 된다.
수요자인 국가기관/
공공기관의 구매 규모
,
예산상의 특성 등이 민간 수요자와 다르고,
조달의 목적 측면에서도 공공조달은 공공행정서비 스에 필요한 자원의 효율적 공급이라는 목적 외에도 소기업 지원,
지방기업 지원,
장애인 기업 지원 등 약 자 계층에 대한 지원이나 고용/
물가 안정 등의 목적 도 동시에 추구하고 있다.(
김유정,
김영산, 2017)
이 러한 특성으로 인해 공공조달 시장은 특정 목적 달 성을 위한 부가적 비용(premium cost)
을 지불할 의사 가 있고 일정 부분의 효율성 상실을 감내하고 실험적 사용자(experimental user)
가 되기도 한다(Malerba, 2007).
이러한 공공조달 시장의 특수성에 더해 우리나라 의 공공
SW
조달 시장은 대기업 참여 금지라는 강력 한 장치를 추가함으로써 공공SW
조달 시장과 민간SW
시장 간의 불확실성(
참여 리스크)
의 격차가 커지 게 되었다.
제도 시행 이전에는 공공SW
조달 시장에 서 대기업과 경쟁하여 계약을 수주하기 위해서는 기 술이나 비용 경쟁력 등의 경쟁 우위가 있어야 했지 만 대기업이 빠진 이후에는 유사한 다른 중소기업 수준 정도의 경쟁력만 확보할 수 있다면 공공 시장 참여에 대한 기대수익이 월등히 높아지게 된 것이 다.
또한,
공공 시장에 참여하여 프로젝트를 수행한 레퍼런스가 쌓일수록 학습효과,
신호효과 등의 메 커니즘에 의해 공공 시장에서 차기 수주 가능성도 높아져 공공 시장에 계속 남고자 하는 유인도 발생 하게 된다.
공공
SW
조달 시장의 낮아진 불확실성(
진입장벽,
리스크)
은 기존 공공조달 시장에 참여하지 않은 중 소기업들에게도 시장에 참여할 유인을 제공하게 된 다.
본 연구에서는 새롭게 시장에 진입하는 중소기 업들의 특성 요인을 기업의 업력,
부채비율,
기업 규 모의 측면에서 살펴보고자 한다.
공공SW
조달 시장 에 참여하는 기업의 공공조달 시장 매출액 비중을 종속변수로 하여, SW
기업의 특성 요인이 종속변수 에 미치는 영향을 확인하고자 한다.
2. 가설설정
기업의 업력은 기존 연구에서 공공 조달에 대한 효과분석의 설명변수 또는 통제변수로 활용되고 있 다
.
김유정,
김영산(2017)
은 공공조달과 기업의 경영 성과와 관련된 연구에서 중소기업의 경영성과에 대 한 통제변수로 기업의 업력을 사용하였다. Ferraz
(2015)
도 정부 조달이 기업의 성장에 미치는 영향에대한 연구에서 기업의 업력에 따라 정부 조달의 효 과가 달라질 수 있다고 주장하였다
.
대기업 참여가 배제된 공공SW
조달 시장에서는 기업 업력이 짧아 공공사업이나 민간사업에 대한 수행 경험이 부족하 더라도 조달 사업에서 요구하는 기본적인 자격 요건 들을 갖추면 유사한 수준의 중소기업들과 충분히 경 쟁이 가능하게 된다.
기존 공공 시장에 참여하는 중 소기업들은 대기업이 수주한 공공 프로젝트의 하청 계약으로 참여하면서 상당한 기간 동안 파트너십을 유지한 기업들이 다수이다(
신익호 외, 2014).
그러나 대기업이 빠진 공공 시장에서는 신생 기업이거나,
업력이 짧은 기업이라도 조달이 요구하는 최소 자격 요건만 갖추면 시장에 참여할 수 있는 기회를 잡을 수 있다.
또한 업력이 짧은 기업일수록 보다 안정적 인 시장을 확보하고자 경쟁 수준이 높은 민간 시장보다는 공공 시장에 참여할 유인이 높아지게 된다
.
아래와 같이 기업 업력을 설명변수로 하는 가설을 세울 수 있다.
가설
1.
기업의 업력이 짧을수록 공공조달 매출 액 비중이 높을 것이다.
기업의 경영에서 위험
(
불확실성)
에 대한 판단은 투자나 신 시장 진출 등과 같은 의사결정의 중요한 판단 근거로 활용된다.(
황이석, 2013)
연구개발 투 자,
재무 건전성 측면에서 보면 공공조달 주체인 국 가기관은 최상의 신용등급을 가진 정부 재정으로 운 용되기 때문에 대금 결제에 대한 불확실성이 민간 구매 주체보다 작다.(
김유정,
김영산, 2017)
중소규 모 기업에게는 매출채권 회수 불확실성으로 인한 사 업 운영 위기나 도산 등의 위험 등이 상존하는데 공 공조달 사업에 참여함으로써 이러한 불확실성을 줄 일 수 있다.
부채비율은 재무 건전성을 나타내는 대 표적인 지표인데,
이러한 재무 건전성이 상대적으 로 낮은 기업 입장에서는 빠른 대금회수가 가능하고 안정적 사업 운영을 지속할 수 있는 시장인 공공조 달 시장에 참여하고자 하는 유인이 크게 될 것이다.
<Figure 4> Research Model
가설
2.
기업의 부채비율이 클수록 공공조달 매 출액 비중이 높을 것이다.
마지막으로 공공
SW
조달 예산 및 프로젝트 건수 확대,
대형 프로젝트의 분리/
분할발주 추세가 맞물 려 조달 프로젝트의 규모가 작은 수준으로 분산되어 발주되면서 기업 규모가 작은 기업이 공공 조달 프 로젝트에 참여할 기회가 더 많이 제공되었을 것이라 추정된다.
한편,
기업 규모가 작은 기업들은 공공 시 장에서 수주 레퍼런스를 확보하게 되더라도 이를 활 용하여 민간 시장으로의 매출로 확대하는 데는 추가 적인 자원과 노력이 필요하다.
공공 시장의 참여 역 량과 민간 시장의 참여 역량 특성이 서로 다른 부분 이 있어(
신익호 외, 2014)
자원 제약이 있는 소규모 중소기업에게는 공공 시장에 참여가 지속될수록 공 공 시장에 고착화되는 유인이 생길 것이라 판단하였 다.
따라서,
아래와 같이 연구 가설을 설정하였다.
가설
3.
기업의 규모가 작을수록 공공조달 매출 액 비중이 높을 것이다.
Ⅳ. 실증분석 및 결과
1. 자료수집
본 연구의 기초 데이터는 외부회계감사 대상법인 인
SW
기업15,000
여개를 포함하고 있다.
본 연구에 서 활용한 기업 데이터는NICE
평가정보(
주)
가 제공 하는 기업 정보 중 표준산업분류 상SW
산업에 해당 하는 시스템⋅응용소프트웨어 개발 및 공급업(58220),
컴퓨터프로그래밍서비스업(62010),
컴퓨 터시스템통합자문/
구축 및 관리업(6202)
에 해당하 는 기업의2018
년 기준 데이터이다.
공공조달 시장 참여 여부와 참여 수준(
사업 참여 건수,
사업 참여 금 액)
은 나라장터의 계약정보를 활용했다.
나라장터 의 데이터는 조달 사업법에 의해1
억 이상 모든 공공프로젝트의 입찰 정보를 공개하고 있는데 나라장터 의 계약정보 중 기업 정보와 공공계약 건수
,
금액을 추출하였다. NICE
평가정보의 기업 데이터와 나라 장터의 공공조달 시장 데이터는 개별 기업의 사업자 등록번호와 연도 등의 정보를 조합하여 두 데이터의 병합을 진행하였다.
2018
년 기준의 총14,765
개의 기업 데이터 중 매출 액이 보고되지 않은7,775
개의 기업 데이터,
공공조 달 매출액이 보고되지 않은4,860
개의 기업 데이터,
매출액이2018
년12
월31
일 이전에 보고된37
개의 기업 데이터,
매출액보다 공공조달 매출액이 크게 보고된116
개 기업 데이터를 제외한1,977
개의 기업 데이터를 활용하여 분석을 진행하였다.
2. 표본의 특성
분석에 활용된 기업 데이터의 특성은 다음과 같 다
.
기업의 규모는 소기업이46.6%
로 가장 높게 나타 났으며,
소상공인28.1%,
중기업22.6%
등의 순으로 나타났다.
업력은5
년 이상10
년 미만이28.5%
로 가 장 높게 나타났으며, 10
년 이상15
년 미만22.3%, 15
년 이상20
년 미만22.4%
등의 순으로 나타났다.
부 채비율은50%
미만 기업이 전체의29.9%
로 가장 높 게 나타났고, 100%
이상200%
미만23.9%, 50%
이상100%
미만22.7%
등의 순으로 나타났다.
매출액 비 중은10
억 원 이상50
억 원 미만이40.6%
로 가장 높게 나타났으며, 5
억 원 이상10
억 원 미만17.7%, 100
억 원 이상1,000
억 원 미만13.8%
등의 순으로 나타났 다.
공공조달 매출액은1
억 원 이상5
억 원 미만30.2%
로 가장 높게 나타났으며, 1
천만 원 이상5
천만 원 이하20.3%, 10
억 원 이상100
억 원 미만16.4%
등 의 순으로 나타났다.
이를 요약한 표본의 특성은 아 래<Table 2>
와 같다.
공공조달 매출액 비중과 기업규모
,
업력,
부채비 율과의 상관관계를 보기 위하여 상관관계 분석을 실 시하였다.
기업규모의 경우 소상공인부터 대기업까 지 순서척도를 사용하여 임의적으로 숫자를 할당하Demographics Frequency Percentage
Company Size
Small Business Owner 555 28.1
Small Business 920 46.5
Medium Business 448 22.6
Temporary SMEs 6 0.3
Middle Market Enterprise 13 0.7
Middle Market Enterprise Subject to Protection 21 1.1
Conglomerate 10 0.5
Others 4 0.2
Business Operation Period
1 Year or More and Less than 5 Years(1Y∼5Ys) 273 13.8
5Ys∼10Ys 563 28.5
10Ys∼15Ys 440 22.3
15Ys∼20Ys 443 22.4
20Ys∼30Ys 234 11.8
Above 30 Years 24 1.2
Debt Ratio
0%∼50% 591 29.9
50%∼100% 449 22.7
100%∼200% 473 23.9
200%∼1,000% 421 21.3
Above 1,000% 43 2.2
Amount of Export
Less than 100Mwon 17 0.9
100Mwon∼500Mwon 261 13.2
500Mwon∼1Billion(B)won 350 17.7
1Bwon∼5Bwon 802 40.6
5Bwon∼10Bwon 236 11.8
10Bwon∼100Bwon 272 13.8
100Bwon∼1Trillion won 35 1.8
Above 1Trillion won 4 0.2
Public Procurement Sales
Less than ten Million(M) won 164 8.3
ten Mwon∼50Mwon 400 20.3
50Mwon∼100Mwon 246 12.5
100Mwon∼500Mwon 598 30.2
500Mwon∼1billion(B)won 204 10.3
1Bwon∼10Bwon 325 16.4
10Bwon∼100Bwon 38 1.9
Above 100Bwon 2 0.1
Proportion of Sales in the Public SW Procurement Market
Less than 1% 290 14.7
1%∼3% 244 12.3
3%∼10% 431 21.8
10%∼30% 489 24.7
30%∼50% 249 12.6
50%∼80% 201 10.2
Above 80% 73 3.7
<Table 2> Demographic Characteristics of Respondents
였다
.
따라서 순서척도의 상관관계 분석을 위하여spearman
상관계수를 산출하였다(Myers et al., 2010).
분석결과 기업규모와 업력은 공공조달 매출액 비중 과 부
(-)
의 상관관계가 통계적으로 유의하게 나타났 으나,
부채비율의 경우 통계적으로 유의한 상관관 계는 보이지 않았다.
3. 가설검정
기업의 업력이 공공조달 매출액 비중에 미치는 영향을 분석하기 위해 회귀분석을 실시하였다
.
그 결과 기업의 업력이 길어질수록 전체 공공조달 매출 액의 비중이 낮아지는 것으로 나타났다( = -.223,
<.01).
따라서 가설1
은 지지되었다.
기업의 부채비율이 공공조달 매출액 비중에 미치 는 영향을 분석한 결과
,
부채비율은 공공조달 매출 액의 비중에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다( = .000, >.05).
따라서 가설2
는 기각되었다.
기업규모가 공공조달 매출액 비중에 미치는 영향 을 분석하기 위하여 더미변수를 활용한 회귀분석을 진행하였다
.
그 결과,
상대적으로 규모가 작은 소상 공인( = 81.709, <.01),
소기업( = 15.718, <.01),
중기업( = 14.574, <.05)
은 공공조달 매출액 비중 에 정(+)
의 영향을 미치는 것으로 나타났다.
반면 상 대적으로 규모가 큰 보호대상중견기업의 경우 공공 조달 매출액 비중에 부(-)
의 영향을 미치는 것으로 나타났다( = -17.671, <.05).
한시성중소기업,
중 견기업,
대기업의 경우 공공조달 매출액 비중에 통 계적으로 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났 다.
따라서 가설3
은 부분적으로 지지되었다.
4. 추가분석
추가적인 분석으로 기업의 업력이 공공조달 매출 액 비중에 영향을 미치는데 있어 자산 규모가 조절 적 역할을 하는지 분석을 실시하였다
.
자산의 규모 에 대한 차이에 상관없이 공공SW
시장에 진입하는Independent Variable Dependent Variable S.E t-value p-value
H1 Business
Operation Period
Proportion
of Sales -.223 ** .080 -2.727 .005
** p< .01
<Table 4> H1 Result of Regression Analysis
Proportion of Sales Company Size Business Operation Period Debt Ratio Proportion
of Sales 1
Company Size -1.96 **
1Business
Operation Period -.166 ** .482 ** 1
Debt Ratio .010 .056 ** -.032 1
** p< .01
<Table 3> Correlation Analysis Result
Independent Variable Dependent Variable S.E t-value p-value
H2 Debt Ratio Proportion of Sales .000 .000 .051 .959
<Table 5> H2 Result of Regression Analysis
것이 가능해야 현재 정책의 실효성을 확인 할 수 있 기 때문이다
.
본 연구에서는 조절효과를 검정하기 위하여 상호 작용항이 포함되지 않는 제한모델
(restricted model)
과 상호작용항이 포함된 전체 모델(full mode)
의 설 명력 차이를 비교하는 위계적 회귀분석을 실행하였 다(Jaccard et al. 1990).
먼저 조절변수인 자산의 수준 을 자산의 평균보다 높은 집단과 평균보다 낮은 집 단으로 구분하고,
위계적 회귀분석을 실시하였다.
분석결과 제한모델과 전체모델의
증가분에 대한 차이는 통계적으로 유의하지 않게 나타났으며
,
기업의 업력과 자산의 상호작용효과가 통계적으로 유의하지 않아 조절효과는 나타나지 않았다( = .658, >.05).
Ⅴ. 결론 및 논의
1. 연구의 요약 및 시사점
본 연구에서는 대기업 참여가 제한되어 리스크가
Independent Variable Dependent
Variable S.E t-value p-value
H3
Small Business Owner
Proportion of Sales
81.709 ** 5.965 13.698 .000
Small Business 15.718 ** 5.990 2.624 .009
Medium Business 14.574 * 5.980 2.437 .015
Temporary SMEs 6.353 5.997 1.059 .290
Middle Market
Enterprise 9.548 8.076 1.182 .237
Middle Market Enterprise Subject to
Protection -17.671 * 7.019 -2.518 .012
Conglomerate -2.769 6.581 -.421 .674
** p< .01; * p< .05
<Table 6> H3 Result of Regression Analysis
Independent Variable
Restricted Model Full Model
F-value
t-value t-value
Business
Operation Period -.132 -1.535 -.176 * -1.976
.057 Asset
(High vs Low) -8.502 ** -2.914 -23.696 ** -2.793
Business
Operation Period * Asset .658 1.907
.008 .010
F-value 8.146 ** 6.650 **
SSE 1,148,384.922 1,144,019.139
** p< .01; * p< .05
<Table 7> Result of Moderator Analysis
현저하게 낮아진 공공
SW
조달 시장에 어떠한 특성 을 가진 기업들이 유입되는지를 분석하였다.
먼저 기업의 업력이 짧을수록 공공조달 매출액 비중이 유 의하게 높은 것으로 나타났다.
기존 공공조달 시장 에서는 대기업 또는 사업 수행 경험이 많은 기업들 과 경쟁상황이 있어 사업 참여 경험이 적은 신생 기 업 입장에서는 시장에 참여하기 어려웠으나 대기업 참여가 제한된 시장에서는 상대적으로 업력이 짧은 기업들의 시장 참여기회가 확대되는 효과가 있는 것 으로 확인되었다.
부채비율과 공공조달 매출액 비중과의 관계에서 는 부채비율이 높아 재정건전성이 낮은 기업일수록 보다 안정적이고 대금 회수 신뢰도가 높은 조달 시 장에 진입하려는 비중이 높을 것이라는 가설이 실증 결과 유의하게 지지되지 않았다
.
부채비율은 재정 건전성의 측면에서는 낮추는 것이 적절하지만 사업 운영의 레버리지 측면에서는 타인자본을 활용한 레 버리지를 높여서 기업 확장과 운영의 효율성을 제고 할 수 있다.
공공조달에 참여한 기업들은 정부 조달 사업에 참여한 레퍼런스로 신호효과를 통해 외부 자 본에 대한 유치 가능성이 높아지는 측면이 있다.
한 편으로는 공공 조달 시장이라는 안정적이고 매출 채 권 회수가 확실한 시장을 확보하면서 낮은 재정건전 성을 일부 회복하게 되는 측면도 상존한다.
이러한 상반된 영향 요인이 상호작용하여 부채비율과 같은 재정건전성이 공공 조달 참여에 대한 영향 요인을 상쇄하는 효과가 작용한 것이라 판단된다.
기업의 규모가 공공조달 매출액 비중에 영향을 미치는 가설은 부분적으로 지지되었는데 대기업 참 여가 배제된 이후 대형 조달 프로젝트보다 프로젝트 단위가 분리
/
분할된 영향,
조달 예산의 증가와 이에 따른 조달 계약 건수 증가 등이 규모가 작은 기업들 의 조달 시장 진입에 영향을 미친 것으로 판단된다.
저성장을 극복한 방법으로 디지털 전환과 같은 이슈의 중심에SW
가 자리하고 있는 만큼SW
기업의 혁신 역량 제고는 매우 시급한 상황이다.
공공조달시장은 그 자체로 중소기업 지원과 같은 목적을 가 지고 운영되고 최근 수요기반 혁신정책의 핵심적 정 책 도구로 주목되고 있다
.
주요 선진국들도 공공SW
조달 시장에서 중소기업들의 성장과 혁신을 지원하 는 정책들을 시행하고 있지만 우리나라와 같이 공공 시장에서 특정 규모 이상의 기업 참여를 배제하는 정책은 이루어지지 않고 있어 우리나라의 공공SW
조달 시장은 수요기반 혁신 정책에 대한 특수한 연 구 상황을 제공하고 있다.
결론적으로 중소기업의 혁신 성장 지원을 더욱 강화하기 위한 목적으로 공 공SW
조달 시장에서 대기업 참여를 배제한 조치는 기업의 업력이 짧고 기업규모가 작은 중소기업일수 록 공공조달 시장을 통해 관련 사업의 참여 경험을 축적하고 민간 시장으로 진출하는 지렛대 역할을 한 다는 것을 어느 정도 확인할 수 있었다.
국내
SW
산업은 지난2000
년 이후 지속적인 성장 을 거듭하고 있다.
그러나 글로벌 경쟁력을 생각해보 면 세계 시장에서의 국내SW
시장 비중이1%
대에 수 십 년째 머물러 있고,
기술력을 필요로 하는 패키지SW
분야의 경우 글로벌300
대 기업 안에 포함되는 국 내 기업이 하나도 없다.
정부는 공공 조달 시장을 비 롯하여SW
산업과 기업을 진흥하기 위해 다양한 노 력을 기울이고 있는데 왜 우리나라SW
산업의 글로 벌 경쟁력은 크게 나아지고 있지 않은가에 대한 고찰 이 필요하다.
이를 위해서는 공공SW
조달 시장에서 의 대기업 참여제한 제도와 같이 산업 진흥과 중소기 업 육성을 목적으로 시행되고 있는 정책들이 과연 의 도했던 효과를 내고 있는지에 대해 엄밀한 실증분석 들이 요구된다.
대기업 참여제한 제도에 대한 이해관 계자들(
대기업,
중소기업,
조달 발주자 등)
의 입장은 서로 다른데 이러한 실증분석의 결과를 기반으로 이 해관계자 간 논의를 활발히 진행하여 정책에 반영할 필요가 있다.
본 연구에서는 공공조달 시장과 기업 특성 간 상관관계를 확인함으로써 향후 이러한 정책 의 효과를 실증하고 정책 개선을 추진하는데 중요한 시발점이 될 수 있을 것이라 생각된다.
2. 연구의 한계 및 향후 연구방향
기업 특성과 공공조달 매출액 비중 간 관계를 실 증하는 과정에서 원인변수가 종속변수에 미치는 상 대적인 영향의 정도를 추정하기 위해서는 종속변수 에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 통제변수로 포함 시켜야 하나 본 연구에서는 이를 포함하지 않고 상 관관계의 유의성 여부만을 실증하였다
.
향후에는 공공조달 시장 참여에 미치는 다른 설명 가능한 요 인들을 모형에 포함시켜 각 특성 요인들의 효과를 세밀하게 분석해 볼 필요가 있다.
향후 후속 연구를 통해 공공
SW
조달 시장에서 대 기업 참여제한 정책이 시행된2013
년 시점을 전후 로,
공공조달 시장에 참여한 기업군과 참여하지 않 은 기업군을 대조하여 정책이 기업 혁신에 미친 순 효과를 파악하는 연구를 진행할 필요가 있다.
이를 통해 정책의 효과성을 좀 더 엄격하게 확인함으로써 내적 타당성을 확보할 수 있을 것이다.
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Zúñiga-Vicente, J. Á., C. A. Borrego, and F. J. Forcadell(2014),
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논 문 투 고 일 2021. 03. 08.
논문최종심사일 2021. 03. 11.
논문게재확정일 2021. 03. 15.
<Abstract>
A Study on the Firm’s Characteristics Entering the Public Procurement Market:
Focusing on the Software Market
Muyi Choi
*
⋅Chung Hur**
⋅Chankoo Yeo***
4)The government supports corporate innovation and growth in a variety of ways. The public procurement market is attracting attention as a key tool for demand-based innovation policies. The restricted participation of conglomerate in the public procurement market was implemented in 2013 to support the innovative growth of software(SW) companies.
Major foreign countries also have systems to support SMEs in the public SW procurement market, but there is no country that has an original entry regulation such as Republic of Korea. In this study, an empirical analysis was conducted to determine what characteristics SMEs enter into the public SW market with lower barriers to entry, using data of 2,093 valid companies out of a total of 1,977 company data in 2018. The shorter the business operation period of the SW company and the smaller the company size, the higher the proportion of sales in the public SW procurement market among the company’s sales, and the hypothesis that the higher the debt ratio of the SW company was, the higher the proportion of sales in the public SW procurement market was rejected. Examining which companies are entering the market as a policy taken to strengthen support for innovative growth of SMEs will be an important starting point for demonstrating the effectiveness of future policies and promoting policy improvement.
Key Words : Public Procurement, Firm Innovation, Entry Barrier, Innovation Policy, Software Market
* Chief Researcher, Software Policy & Research Institute([email protected]), First Author
** Assistant Professor, Hankyong National University([email protected]), Co-Author
*** Senior Researcher, Business Research Institute, Sogang University([email protected]), Corresponding Author
저 자 소 개
1. 주저자
최무이(Mu Yi Choi) [email protected]
저자는 소프트웨어정책연구소에서 SW산업 통계 작성 및 데이터 분석 업무를 수행하고 있다. 기업 경영, 재무 분석, 혁신 정책 등 분야에 관심을 갖고 연구를 수행하고 있다.
2. 공동저자
허 정(Chung Hur) [email protected]
저자는 한경대학교 법경영학부에 재직 중이다. 주요 연구분야는 마케팅, 소비자 행동, 소 프트웨어 정책, 디지털 전환 등 이다.
3. 교신저자
여찬구(Chan Koo Yeo) [email protected]
저자는 서강대학교 경영연구소 선임연구원, 한밭대, 한남대, 조선대 강사이며 유통경로관 리, 서비스, 기업 간 거래관계 분야에 관심을 갖고 연구를 수행하고 있다.