2.서울시+사전협상제도의+문제점+인식과+개선방안

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서울시 사전협상제도의 문제점 인식과 개선방안

Introducing the Improvement Method of Seoul Pre-negotiation System

허승현*¹² Huh, Seung-Hyeon

박재홍**¹³ Park, Jae-Hong

Abstract

It is acknowledged that the Pre-negotiation System of urban planning is a very effective tool for estimating the development profit when the regulation of the lot such as zoning or floor area ratio (FAR) is to be changed to the better condition. However, current researches as to the Pre-negotiation System did not recognize the problems in spite of its strength.

Therefore, the purposes of this paper is to introduce the issues of the Pre-negotiation System in Seoul as well as to suggest the alternatives to make the system more plausible.

From the empirical analysis based on the previous literature studies and public documents associated with the Pre-negotiation System, it is found out that the present public contribution rates of the three case studies in Seoul are much higher than the rates of the public contribution guideline which are recommended in the System . Also, the inconsistency of the process during the pre-negotiation resulted in delay of time and unexpected social costs.

Finally, as a policy implication, the results of the study suggest that it is advisable to apply additional FAR for the excess level above the guideline of public contribution as well as to establish the role of the individual group within the System to settle down the main issues of changing the current landuse regulation.

색인어 : 사전협상제도, 환경, 개발이익환수제도 , 공공기여금

Keywords : Pre-negotiation System, Development Profit, Public Contribution, Excess Rate of Guideline

* 수원대학교 도시개발학과 박사과정 (주저자 : [email protected])

** 수원대학교 도시개발학과 교수 (교신저자 : [email protected])

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Ⅰ. 서론

공공기여란 개발사업에 따른 공공성을 구현하기 위한 제도적 수단을 총칭하는 것으로 이미 선진국에서는 다양한 수단과 방법을 통하여 합리적 규모의 공공기여를 실현하고 있다. 우리나라에서도 과거 도시재개발 또는 재건축 등 대표적인 도시개발사업의 과정 속에서 일정규모의 도로나 공원 등 주로 토지를 기반으로 하는 기부채납 방식으로 공공 기여에 대한 실질적 적용이 이루어져 왔다. 동시에 그간 많은 지방자치단제들도 자체 예산으로 도로나 공원 등 도시의 공간기반 확보를 위하여 지속적인 노력을 기울인 결과, 개발사업에 따른 공공기여는 여전히 필요하지만 토지 기반의 기부채납에 대해서는 일부 지역을 중심으로 중복이나 과잉현상이 나타나고 있다

¹

. 이와 관련하여 좀 더 다양한 방 식과 함께 기부채납의 대상도 도로나 공원 등의 필수기반시설 이외에도 다른 항목으로 다원화하기 위한 노력이 이루어지고 있기는 하지만 여전히 미흡한 실정에 있다.

지난 2000년대 초반에 서울시는 시내 대규모 개발이 가능한 일정규모 이상의 대지 혹은 나대지에 대하여 일관성있는 공공기여를 추진하기 위한 사전협상제도의 도입을 고려하였고 실지로 2009년에 서울시 업무처리 지침으로 제도화 한 바 있다

²

. 앞서 언 급한 바와 같이 토지기반의 기부채납은 단순 면적기준으로 이루어지기 때문에 입지에 따른 토지의 가치에 따라 형평성의 차이가 발생하여 일관성있는 기부채납을 구현하기 는 어려운 실정이다. 그런 관점에서 서울시의 사전협상제도는 공공에 대한 기여를 객 관화하기 위한 대안적 시스템으로 평가받고 있다. 이미 강동 고덕, 용산, 홍대입구역, 그리고 최근 강남 삼성역 한전부지에 이르기까지 서울시 사전협상에 의하여 기부채납 에 대한 민간과 공공의 상호 합의가 이루진 사례가 발생되고 있다. 또한 부동산전문가 들의 일반적 견해도 화폐를 기반으로 한 사전협상제의 취지에는 공감대가 형성되고 있지만 실지 적용에 대한 일부 문제점들도 제기되고 있다. 그럼에도 불구하고 관련 선 행연구를 살펴보면 대부분 사전협상의 장점만을 부각시킨 일부 연구만 존재할 뿐이고 문제점 인식 및 해결방안과 관련된 연구는 전무한 실정이다. 따라서 기부채납 과정의 객관성 확보를 근거로 하는 사전협상제도가 더욱 실효성을 갖는 제도로 정착되기 위 해서는 드러난 문제점에 대한 인식과 개선이 전제될 필요가 있다.

1 조희정∙강준모(2014)는 서울시의 공공기여 실태분석을 통하여 도로나 공원이 기부채납의 대부분을 차 지한다는 전제하에 그것이 실제 필요에 의하여 공급되었는지에 대한 효용성을 분석한 바 있다. 연구결 과 도로와 공원이 양호한 지역과 부족한 지역 모두 비슷한 항목과 양이 기부채납 되었음을 발견하였고 이에 향후 양호지역의 경우는 도로나 공원 등의 필수기반시설 이외에도 지역여건을 고려한 수요자 중 심의 공공기여가 기부채납 되어야 함을 강조하였다.

2 서울시는 2009년 2월부터 ‘대규모 부지 용도변경 유연화와 도시계획 운영체계 개선’을 제도화하여 시행 하고 있고 이는 그간 특혜시비로 개발에 어려움을 겪는 대규모 부지의 효율적 관리를 도모함에 있다.

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이에 본 연구에서는 현재 서울시에서 추진 중인 사전협상제도의 적용사례를 분석해 보고 이를 근거로 사전협상제도의 문제점을 도출하여 개선방안을 제시하고자 한다.

이러한 과정을 거쳐 도출되는 본 연구의 결과는 합리적 수준의 개발 이익이 환수되고 그것이 시민들에게 충분히 전달될 수 있는 기회를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.

Ⅱ. 우리나라 사전협상제도의 현황과 개요

1. 공공기여의 패러다임 전환

대한국토·도시계획학회(2013)의 연구결과에 의하면, 우리나라에서는 개발사업의 유형에 따라 기부채납에 대한 공공부담율 및 용적률 인센티브의 편차는 매우 크다는 사실이 드러났다. 동시에 지구단위, 재건축 등의 동일한 개발사업 내에서도 기부채납 비율의 지역적 편차가 매우 큰 것도 또 다른 문제점으로 지적되었다. 즉, 지금까지 우 리나라의 공공기여에 대한 부담비율은 사업별로 혹은 지역별로 상당한 편차를 보여주 어 개발이익의 환수에 있어 형평성 혹은 공정성이 확연히 훼손되고 있음을 본 연구 결과를 통하여 알 수 있었다. 그런데 이와 같이 기부채납의 형평성 내지는 공정성의 문제는 우리나라 기부채납의 대상이 지금까지는 거의 대부분 토지에 국한되기 때문인 것으로 판단된다

³

. 2013년과 그리고 2014년 대한국토·도시계획학회의 연구결과를 보 더라도 근거법에 따른 개발유형별 인센티브 적용상 편차를 어느 정도 균일화하여야 한다는 문제점의 인식은 확연히 도출되었다. 그런데, 그에 따른 기부채납의 정량적 기 준제시가 필요한 것으로 개선방향을 정리하면서도 구체적인 실천방안은 제시되지 않 고 있다. 한국건설산업연구원(2011)의 연구에서도 우리나라의 기부채납과 관련하여 과도한 수준의 문제점을 지적하면서 그 개선방안으로 기부채납의 비율을 총사업비의 5% 내지 10%로 제한할 것으로 주장한 것을 비추어보더라도 동일한 범주 내에서 5%의 차이는 상당히 큰 수치임에 틀림없다. 그렇게 볼 때, 구체적인 적정수준의 기부채납비 율을 도출하기는 매우 어려운 작업임을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 단순 토지면적 을 기준으로 기부채납에 의한 공공부담율을 결정한다는 것이 보편타당한 객관성을 갖 기는 설득력이 떨어짐도 이제는 명확하다.

이와 같은 한계를 극복하기 위하여 최근 들어 기부채납의 종류가 기존 면적기반의 도로 혹은 공원으로부터 용적기반의 학교, 주차장 그리고 보육원 등의 공공시설 등으

3 대한국토·도시계획학회(2014)의 연구결과에서 서울시의 도시계획사업추진 시 기부채납되는 공공시설 중 도로와 공원이 전체기부채납시설의 84.5%를 차지한다고 기술하고 있다.

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로 확대되고 있다. 선진국의 경우는 우리나라와 달리 이미 토지나 건물 등의 단순 물 적기반을 넘어서서 지식기반의 축제 혹은 정기적 행사 등 다양한 유형을 보여주고 있 어 조만간 우리나라에서도 이러한 방향으로 확대될 개연성도 매우 높을 것으로 예상 된다. 이제 다양한 하드웨어와 소프트웨어를 아우르는 기부채납의 양상 변화에 따라 단순 면적이나 용적율 등 기존의 물리적 평가단위에서 향후에는 다양한 평가단위가 고려되어야하기 때문에 궁극적으로는 기부채납의 평가기준을 단일의 화폐단위로 정량 화함이 가장 보편타당한 것으로 판단된다. 다시 말하자면 기부채납의 현금화와 관련 된 사안으로 귀결되고 최근 이병룡·남진(2013)의 연구에서도 일률적 기부채납의 부 담비율을 적용하기보다는 사업의 여건이나 지역적 특성을 종합하여 기부채납 부지제 공을 현금화하여야 함을 주장한 바 있다. 그런 차원에서 본다면 현재 서울시에서 추진 중인 사전협상제도는 화폐단위를 기반으로 하기 때문에 공공기여 구현의 수단으로서 의 역할을 보여주는 합리적 사례라고 판단된다.

2. 서울시 사전협상제도의 개요

사전협상제도란 저이용 대규모의 유휴부지를 민간과 공공이 협력적 논의를 통하여 지역발전을 견인하는 개발을 실현할 목적으로 도입된 제도로 도시계획의 본래 기능을 회복하고 도시의 건전한 발전을 도모하기 위하여 민간이 보유한 일만제곱미터 이상의 토지를 대상으로 운영되고 있다. 사전협상제도하에서의 공공기여란 계획의 사회적 공 감대 형성을 위한 노력을 말하며 그 비율은 당해 토지의 용도지역 종상향 혹은 도시계 획시설 폐지 등에 따른 토지가격의 상승분 이내로 민간과 공공의 자율적인 협상을 통 해 결정하게 된다.

그림 1. 사전협상제도의 구조도(사전협상운영지침)

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사전협상제도 상 기부채납의 행위를 유발하는 가장 핵심적 동기는 용도지역 변경 및 도시계획시설 폐지(복합화) 등이 있으며 그에 따른 공공기여율 협상기준은 다음과 같다.

구분 변경 전 변경 후 공공기여율

용도지역 변경

준주거지역 일반상업지역 30% 내외

제3종일반

주거지역 일반상업지역 40% 내외

제3종일반

주거지역 준주거지역 20% 내외

제2종(제1종)

일반주거지역 일반상업지역 45%(48%) 내외

제2종(제1종)

일반주거지역 준주거지역 30%(37%) 내외

도시계획시설 폐지

일반주거지역 일반상업지역 35% 내외

일반주거지역 준주거지역 25% 내외

용도지역 변경 없음 20% 내외

출처) 서울특별시 도시계획변경 사전협상 운영지침. 2015

표 1. 서울시 사전협상제도상 용도 및 도시계획시설 변경과 공공기여율

3. 공공기여량 산정과정 정리

사전협상제도에 의한 공공기여량은 화폐단위 기준이며 공공기여 기준가액과 제공 가액으로 구분되어 진다. 공공기여량 산정방식을 간략히 정리하면 공공기여 기준가액 은 사업대상지의 기준 대지면적에 공공기여율을 곱한 다음 대상토지의 ㎡당 감정평가 액을 곱하여 산출된다.

○ 공공기여 기준가액(A) = 기준대지면적 x 공공기여율

⁴

x 토지가 또한, 공공기여 제공가액은 다음과 같이 산정된다.

○ 공공기여 제공가액(B) = 건축비 + 부속토지가액

⁵

이상의 공공기여량을 전제로 한 당해 개발사업의 공공기여 충족여부는 다음의 수식 에서 정해지는 비율에 따라 결정된다.

4 여기서 공공기여율이란 용도지역 종상향에 따른 서울시 사전협상기준으로 <표 1>에 제시되어 있다.

5 부속토지가액이란 부속토지면적에 토지가를 적용한 금액으로 산정된다.

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○ 공공기여 충족여부(S) = 공공기여 제공가액(A) / 공공기여 기준가액(B)

즉, 공공기여 충족여부(S)가 1.0을 초과하면 본 사전협상에 있어서의 개발사업의 공 공기여는 충족되었다고 인정되고 반대로 1.0에 미달되면 충족되지 않는 것으로 공공 은 판단한다. 결과적으로 사전협상제도에 의한 공공기여량은 화폐단위로 환산된 금액 임을 알 수 있다. 따라서, 지구단위계획을 전제로 하는 일반개발사업의 기부채납에 비 하여 사전협상제도는 개발이익의 회수 규모가 사전에 어느 정도 확정되어 있고 충족 여부 역시 화폐단위를 기준으로 결정되기 때문에 객관적이며 합리적인 방식임을 알 수 있다.

4. 선행연구 검토

일반적 기부채납과 관련된 연구는 다양하지만 본 연구와 관련된 일부 연구를 간략 히 정리하면 다음과 같다. 조기태·조덕근(2012)는 서울시 재건축사업을 중심으로 기 부채납제도의 운영실태를 분석하면서 부동산 시장의 침체로 과거 활황기와는 달리 침 체기 시장 상황을 감안하여 과도한 기부채납 요구는 부동산시장의 활성화에 저해요인 임을 주장하였다. 기부채납의 종류와 관련해서 조희정·강준모(2014)는 필수기반시설 이 이미 확보된 기성시가지이면서 가용지가 부족한 도시에서 기부채납이 도로와 공원 에 편중된 문제점을 전제로 바람직한 기부채납의 방향을 제안하였다. 이를 위하여 서 울시를 대상으로 필수기반시설이 양호한 지역과 부족한 지역을 구분하고 특히 양호지 역은 필수기반시설외에 지역여건을 고려한 수요자중심의 공공기여 요소가 기부채납되 어야 함을 주장하였다. 정리하면, 일반 기부채납관련 연구에서는 시장상황에 반하는 과도한 수준의 기부채납은 지양하고 아울러 공간기반의 지역별 편차를 감안하여 다양 한 종류의 도입을 주장하고 있다.

서울시 사전협상제도와 직접 관련하여 진행된 연구는 아직 제도가 완전히 정착되지

않은 관계로 부족한 실정이지만 그 중에서도 일부 관련 연구를 소개하고 전반적인 결

과를 정리하였다. 애초 사전협상제도의 도입과 관련하여 김지엽·김상일·임희지

(2010)는 뉴욕시의 도시계획 변경과정을 분석하고 그 과정 속에서 실효성이나 파급효

과 등 사전협상이 갖는 의미를 도출하였다. 뉴욕시의 경험을 통하여 도출된 연구결과

로 첫째는 협상의 근거인 합리적 절차와 협상의 결과물을 강제하는 법적 수단의 도입

이다. 둘째로는 협상과정 속에서 공공기여방안 등 합리적이고 효과적인 대안을 도출

하기 위한 공공의 경험과 전문성 확보와 같은 전제가 서울시 사전협상제도의 성공적

안착을 위해서 반드시 필요한 요소임을 강조하였다. 사전협상제도와 타 기부채납 수

단과의 비교를 통하여 사전협상이 갖는 비교우위를 평가한 연구들로 임윤수·최완호

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(2014)는 기존 개발이익환수제도 중에서 소규모 개발사업인 경우 개발부담금제가 유 리하고 기부채납은 대규모 개발이익의 환수에 적합함을 도출하였다. 아울러, 대규모 개발이익은 현재 추진되고 있는 사전협상제도와 결합하면 더욱 큰 시너지 효과를 낼 것임을 주장하면서 사전협상제도의 가치를 평가하였다. 유기현·변창흠(2011)는 개발 이익환수의 수단으로 지구단위계획에 의한 방안과 사전협상제도에 의한 방안을 놓고 서울시 특별계획구역으로 지정된 지역을 중심으로 두 제도의 시뮬레이션을 통하여 장 단점을 비교분석하였다. 그 결과 동일한 지역에 대해서 지구단위계획보다는 사전협상 제에 의한 공공기여율이 더욱 높은 것으로 분석되어 개발이익의 환수효과는 더욱 큰 것으로 나타남을 강조하였다. 따라서, 향후 개발이익환수의 일관성 및 예측가능성 제 고를 위하여 사전협상제도를 더욱 적극 도입하는 것이 바람직함을 주장하였다. 지준 만·김형주(2015)는 공공기여와 용도변경을 중심으로 수도권 이전적지의 유형별 활용 사례를 분석하여 합리적 공공기여와 이전적지 활용촉진방안을 제시하였다. 특히. 본 연구에서는 서울시 사전협상제에 의한 용도변경 대상 16개 대상지의 공공기여비율을 산정한 결과 평균 30% 수준으로 공공시설과 공익시설에 기여하도록 비율이 도출되었 다. 또한, 용도지역 종상향으로 환수된 개발이익이 최대한 당해지역에 재투자되는 것 이 이전적지의 활용을 촉진하는데 가장 중요한 과제임을 강조하였다.

이상의 선행연구를 종합해보면 사전협상제의 필요성이나 타 제도와 비교분석을 통 한 우월성 등 제도가 갖는 장점은 잘 부각되고 있다. 그럼에도 불구하고 사전협상제도 가 갖는 문제점의 인식과 관련된 연구는 전무한 실정이다. 이러한 선행연구의 한계를 감안하여 사전협상에 의하여 결과가 도출된 사례지역을 대상으로 한 실증적 분석을 통하여 발전적 대안을 제시하고자 한다.

Ⅲ. 사전협상제도의 문제점 및 개선방안

1. 서울시 사전협상 사례 요약

서울시 사전협상제도의 추진 현황으로는 지난 2009년 서울시에서 최초로 약 16개

지구의 사전협상 사업대상지를 선정하였고 2015년 현재 강동승합차부지, 용산관광터

미널부지, 홍대입구역 부지 등 세 곳의 사전협상은 이미 완료된 바가 있고, 현재 사전

협상제도에 의한 개발사업을 추진 중에 있는 곳은 약 10여 군데에 이르고 있다. 우선

첫 사례로 2012년 서울시 심의를 통과한 고덕동 주거복합개발 계획안은 지하7층 지상

35층 규모로 당초에는 도시계획시설(여객자동차정류장)로 결정되었으나 인근 강일동

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의 강동공영차고지로 시설이 이전되면서 10여년간 방치되어 미관 및 경관을 저해하는 등 주변 주거환경악화의 원인이 되고 있었다. 이에 서울시는 효율적인 토지이용계획 을 수립하기 위하여 2009년 6월 도시계획변경 사전협상대상지로 선정하였다. 이 후 사전협상의 협의과정을 거쳐 2012년에 공동주택, 업무시설, 판매시설, 문화체육시설, 근린생활시설·공동주택 494세대 오피스텔 100실 등의 복합토지이용계획을 확정하였 다. 공공기여에 있어서는 토지가액 대비 8%를 공공시설인 도로로 기부채납하고, 22.4%는 서울시에 청년창업센터로 기부채납하며 나머지 12.6%를 강동구에 문화체육 시설로 기부채납하여 지역 주민과 함꼐하는 복합문화공간을 계획하였다. 감정평가 결 과 사업 대상지의 토지가액은 1,277억원선으로 사전협상을 통한 기부채납 규모는 토 지가액의 43%인 496억원으로 결정되었다.

구 분 기 준 제 공

공공기여비율(면적) 30% 43%

공공기여토지면적 13,280㎡ 19,035 ㎡

공공기여가액 346억원 496억원

공공기여내역 부지면적의 43%로 도로(8%), 청년창업센터(22.4%), 문화체육시설(12.6%)

협상결과 2종일반주거에서 준주거지역

출처) 서울특별시 도시계획국 강동구 (구)서울승합차고지 지구단위계획(안) 심의통과 자료 표 2. 고덕지구 공공기여계획

경의선 홍대입구역은 경의선 지하화로 인한 지상부를 개발하는 사업으로 용도지역 종상향을 통하여 지상17층의 복합쇼핑몰 및 관광호텔(연면적54,000㎡)을 유치함으로 써 역세권 개발을 통한 지역경제 활성화를 도모하는 데 그 목적이 있다. 사전협상 결 과 공공기여로는 경의선 녹지축 연결과 시설로는 디자인센터 및 보육시설 등을 기부 채납 하는 조건으로 이를 정리하면 다음의 표와 같다.

공공기여비율(면적) 22.5% 31.3%

공공기여 토지면적 3,986.5㎡ 5,560.5㎡

공공기여가액 112억원 157억원

공공기여내역 디자인지원센터 등 공익시설

(면적 5,700㎡)

협상결과 2종일반주거에서 준주거지역

출처) 서울특별시고시 제2014-134호 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시문(경의선 홍대입구역) 표 3. 경의선 홍대입구역 공공기여계획

마지막으로 용산관광버스터미널의 경우, 용산전자상가와 용산국제업무지구 사이에

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연접된 도시계획시설로 지난 1990년 관광버스터미널로 시작했으나 지금은 전자상가로 운영되고 있다. 이렇게 본래의 기능이 상실된 도시계획시설부지에 대해 용산부도심의 위계에 부합되는 새로운 도시기능으로의 전환을 시도한다는 차원에서 사전협상대상으 로 선정되었다. 사전협상 결과, 자동차정류장을 폐지하고 지상 35층 총 2307실의 대형 관광호텔과 3만831㎡ 규모의 부대시설 , 그리고 9225㎡ 규모의 판매시설 입지를 결정 하였다. 공공기여로는 전체 부지면적의 35%에 공공공지, 공영차고지, 산업지원센터, 도서관·문화체육·어린이집 등이 건립된다.

공공기여비율(면적) 20% 35%

공공기여토지면적 5,783㎡ 10,121㎡

공공기여가액 606억원 1,062억원

공공기여내역

공공공지(200m2), 공영차고지(3,791m2), 산업지원센터(2.890m2), 도서관·어린이집(3,240㎡)

협상결과 도시계획시설 폐지

출처) 서울특별시고시 제2015-229호 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시문(용산관광버스터미널) 표 4. 용산관광버스터미널 공공기여계획

2. 공공기여량에 대한 적정성 평가

구 분 협상결과 개발사업내용 공공기여내역 공공기여기준치 (실제치)

협상

기간 기 타

고덕 용도지역 변경

공동주택, 업무 및 판매시설, 문화체육시설, 근 린생활시설

청년창업센터, 문 화체육시설, 도로

30%

(43%)

2009.6~

2011.12

지구단위계획 심 의통과 후 보류중

용산 도시계획 시설 폐지

지상 35층 대형 관광호텔 2307 실, 부대시설, 판 매시설

공공공지, 차고 지, 산업지원센 터, 도서관·어린 이집

20%

(35%)

2010.8~

2013.10

건축심의 통과 (공사중)

홍대 입구

일부 용도지역

변경

지상17층의 복합 쇼핑몰 및 관광호 텔

디 자 인 지 원 센 터 등 공익시설 (5,700㎡)

22.5%

(31.3%)

2010.5~

2013.6

건축심의 통과 (공사중) 표 5. 서울시 사전협상 사례 종합요약

현재 완료된 서울시 사전협상 사례에서 나타난 바와 같이 사전협상기준 대비 실지

제공된 공공기여분은 최저 8.8% 에서 15% 정도 초과하는 수준에서 협상이 완료된 것

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으로 확인되고 있다. 이를 사업자의 입장에서 보면 공공기여 제공치가 기준치를 상당 히 초과한 상황이기 때문에 그에 따른 추가적인 인센티브를 요구할 수도 있다.

그런데 문제는 공공기여기준치를 초과한 제공부분에 대하여 추가적인 용적율 인센 티브가 제도적으로 전혀 적용되지 않는다는 점이다. 서울시 사전협상형 지구단위계획 수립기준에서는 공공기여분에 대한 인센티브는 기본용적율

⁶

까지만 허용되고 공공기 여기준을 초과한 부분에 대한 추가적 용적율 인센티브는 없이 단지 공공보행통로나 공개공지 확보 등 기부채납과 무관한 계획유도항목의 이행시에만 허용(상한)용적율

⁷

까지의 적용이 가능하도록 명시되어 있다.

결론적으로 세 사례 모두 사전협상제도에서 적절하다고 판단한 기준공공기여울을 초과하였지만 서울시 현행제도 상으로는 그 초과분에 대해 추가 인센티브가 전혀 제 공되지 않아 사업자에게는 상당한 부담으로 작용할 수밖에 없고 그것이 궁극적으로는 수분양자 즉, 소비자의 분양가 상승으로 전가되는 구조이다. 그런데 추가인센티브 제 공이 불가한 서울시의 규정은 논리적으로 불합리한 바, <표 1>의 공공기여율 산정시 고려된 사항 중에는 ‘증가된 용적율 6/10에 해당되는 토지면적’이 이미 반영되었다고 서울시 사전협상운영지침에 기술되어 있다. 따라서, 구조적으로 기준치 이상의 기여분 에 대한 용적율 적용은 원천적으로 차단되어 있다. 이러한 결과는 도시계획변경에 따 른 기부채납의 투명성과 적정성을 확보한다는 제도의 취지를 공공이 과도하게 적용한 결과라고 볼 수밖에 없다. 따라서 그 대안으로 기준치에 거의 부합하는 수준의 제공치 를 기부채납하든지 아니면 기준을 초과한 경우 그 추가분에 대해 용적율 인센티브를 별도로 적용하는 것이 타당하다고 판단된다.

그림 2. 사전협상형 지구단위계획시 용적율 인센티브 규정

6 기본용적율이란 민간과 공공간의 협상결과에 따른 공공기여 제공시 적용하는 용적율을 의미하며 기준 용적율에 공공기여 공공기여 인센티브로 제공되는 용적율을 더하여 구성된다.

7 개발계획 수립에 따라 대상지내에서 개발 가능한 최대용적율이며, 기본용적율에 계획유도인센티브로 제공되는 용적율을 더하여 구성된다.

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3. 일관성 있는 사업추진과정 확보

개발사업의 인허가는 가급적 예측가능한 방향으로 인허가 기관이 이끌고 가는 것이 매우 중요하다. 특히, 대규모 개발이 전제되는 사전협상제도상의 사업은 인허가를 위한 전반적 일정이 투명하고 일관성 있게 유지되는 것이 사업의 성격상 매우 중요하다. 이 와 관련하여 현행 서울시 사전협상운영지침상 협상기간과 관련된 규정은 다음과 같다.

○ 협상기간

3.27 협상기간은 협상개시 후 가능한 6개월 이내로 한다.

3.28 자문위원의 제안서 검토, 감정평가, 서울시 및 자치구 이외의 기관과의 각종 협의 기간은 협상기간에 산입하지 아니한다.

3.29 협상기간내에 협상을 완료할 수 없다고 판단하는 경우, 합의에 의해 6개월 이내 범위에서 기간을 연장 할 수 있다.

출처 : 서울시 사전협상운영지침 p. 12 표 6. 서울시 사전협상 운영지침상 협상기간

이상의 협상기관관련 운영지침을 유심히 살펴보면 다음과 같은 문제점을 발견할 수 있다. 우선 사업제안서 제출에서부터 협상정책회의에 이르는 협상기간을 6개월 이내 로 제한한다는 협상지침에도 불구하고, 일례로 경의선 홍대입구역 사전협상의 경우 수 차례의 협상조정회의 및 소위원회 자문을 거쳐 사전협상에만 총 2년 6개월 가량의 기 간이 소요된 바가 있고, 다른 사례도 거의 유사한 기간이 소요된 것으로 파악되고 있 다. 이는 서울시와 자치구 이외의 기관들, 예를 들어 자문위원들이나 중앙정부 등 타 기관들과의 협의기간도 경우에 따라서는 상당기간 길어질 수 있는 것으로 조사되었다.

그럼에도 불구하고 6개월의 기간에는 서울시 및 자치구이외의 기관과의 협의기간은 제외된다고 하였기에 6개월이란 기간의 실효성 문제를 제기하지 않을 수 없다.

그 다음으로 예측가능한 협상환경의 마련도 매우 중요한데, 예를 들어 홍대입구역 의 사례에서 확인된 바와 같이 당초 전체 사업대상지에 대하여 준주거지역으로 종상 향한다는 전제하에 계획이 수립되었다. 그런데, 사전협상의 중반기에 이르러서 도시계 획위원회 자문을 통하여 준주거지역으로의 상향범위가 당초 사업제안시 대비 약 2/3 으로 축소되었다. 따라서, 그 이전까지 논의되었던 개발사업의 전반적인 내용의 대폭 적인 수정이 불가피하게 되었고 협상기간 역시 그만큼 증가하게 되었다, 결국 이와 같 이 용도지역의 종상향과 같은 개발사업의 가장 핵심적 아젠다는 협상초기부터 도시계 획위원회 사전자문 등을 통하여 도시계획의 변경범위를 미리 확정짓고 그 다음에 사 전협상이 진행된다면 일관성 있는 협상과정이 이루어 질 것으로 판단된다.

따라서, 예측가능한 협상의 주요 의제나 기간 단축을 위한 대안으로 협상조정협의

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회의 공공측은 민간이 제안한 사업제안서에 대하여 관련부서 협의 및 전문가 자문을 선행하고 미리 쟁점사항에 대한 입장을 정리하며 민간은 사업제안 내용에 대하여 타 당성 등 합리적이고 명확한 근거를 제시하도록 한다. 또한 외부기관 혹은 외부전문가 는 쟁점별로 양측의 입장에 대한 합리적 중재안을 도출하는 역할을 수행하도록 유도 함이 필요하다.

Ⅳ. 결론 및 시사점

지난 2009년에 공공기여의 적정성과 객관성 확보를 위하여 도입된 서울시 사전협상 제도는 최근 삼성동 한전부지사례 등 그간 네 번의 협상과정을 거치면서 이제는 제도 의 정착단계에 접어들었음을 알 수 있었다. 그럼에도 불구하고 사전협상제도가 지금 까지 진행되어 온 과정 속에서 표출되는 문제점에 대한 인식이 아직은 없고 관련 선행 연구를 보아도 연구 자체가 많지 않을 뿐 더러 타 제도와 대비하여 그 우월성 내지는 제도정착의 선행조건 등만을 강조하는 수준의 연구가 대부분이었다. 이에 본 연구는 지금까지 서울시에서 공시한 사례지역의 사전협상 관련 자료를 바탕으로 실증적 분석 을 통하여 사전협상제도의 문제점을 도출하고 이에 대한 대안을 제시하고자 하였다.

실증자료 분석 결과 사전협상제도의 문제점은 크게 두 가지로 정리되었다. 첫째로, 세 가지 사례의 경우 거의 유사한 수준에서 공공기여 제공치가 기준치를 상당히 초과 하는 것으로 파악되었다. 결과적으로 기존의 서울시 사전협상제도는 기준을 과도하게 넘어서는 공공기여를 요구하고 있으며 그 초과분에 대하여 별도의 인센티브도 적용받 지 못하여 사업자에게 상당한 경제적 부담으로 작용하고 이는 결국 수분양자에게 피 해로 돌아가는 결과를 초래할 가능성이 큰 것으로 분석되었다. 그 다음으로 절차상 가 장 핵심이 되는 종상향 등 도시계획변경에 대한 일관성 없는 자문결과가 협상과정의 도중에 발생하여 계획의 일관성이 훼손되었다. 따라서, 용도지역 종상향 등 핵심 아젠 다는 그 만큼 중요하기에 협상을 개시하기 전에 미리 확정해 놓을 필요성이 강하게 제기되는 이유이다.

이제 화폐단위로 전환되어 적용되는 기부채납의 추세에 발맞추어 사전협상제도는

상당히 광범위한 개발인허가 과정에 적용될 것으로 전망된다. 이에 본 연구 결과에서

도 언급되었지만 사전협상에 의한 공공기여는 기준치에 근접하는 수준으로 하되 불가

피하게 제공가액이 기준치를 초과한다면 용적율 등의 추가 인센티브를 제공함이 타당

한 것으로 판단된다. 그 다음으로 용도변경이나 도시계획시설폐지 등 사전협상의 가

장 핵심 아젠다에 대해서는 협상개시 이전에 사전 도시계획위원회의 자문을 통하여

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거의 확정 지을 수 있는 방안을 마련함도 중요하다. 마지막으로 협상기간을 최소화하 기 위하여 협상의 주체인 공공과 민간 그리고 외부자문 혹은 외부기관들 간의 역할분 담이 명확히 정리되어 사전협상의 큰 골격을 예측 가능한 상태로 구축해 놓는 것도 매우 중요한 사안으로 판단된다. 결국 이와 같은 사전협상의 내용과 절차적 개선이 전 제될 때, 공공기여의 적정성과 객관성 확보가 구현된다고 본다. 본 연구의 한계로 사 전협상의 실증적 사례가 지금까지 네 곳에 불과하여 객관성 확보가 미흡한 측면이 있 다고 판단된다.

사전협상과정의 경험적 분석결과 본 연구의 핵심으로 요약된 공공기여의 수준 과 종상향을 포함한 도시계획 변경 절차가 향후 사전협상을 추진함에 있어 중요 한 해결과제임을 알 수 있었다. 이에 본 연구가 가져다 준 정책적 시사점으로 향 후 어떤 대상지를 상대로 공공과 민간이 국토의 계획 및 이용에 관한 법에 따라 사전협상을 추진할 때는 반드시 사전에 도시계획위원회 등을 통하여 도시계획변 경을 확정하는 것이 효과적인 협상진행을 위하여 상당히 의미가 있음을 제시한 다. 아울러 과도한 공공기여는 자칫 사업의 진행에 차질을 가져올 수 있기 때문에 가이드라인으로 정한 기준에 충족되는 선에서 협상을 마무리하는 것이 합리적임 을 또 다른 연구의 시사점으로 알리고자 한다.

정책적 시사점

참고문헌

1. 강운산(2013) “공공시설 기부채납제도의 문제점과 개선 방안”. 「건설이슈포커스」

한국건설산업연구원.

2. 김지엽·김상일·임희지(2010) “뉴욕시 도시계획 변경과정에서 공공과 민간의 협 상에 관한 연구: 컬럼비아대학교 확장개발사업과 실버컵 개발사업 사례를 중심으로”. 「서울도시연구」 11(3).

3. 대한국토·도시계획학회(2013) 적정한 기부채납 가이드라인 마련을 위한 연구.

4. 대한국토·도시계획학회(2014) 도시개발이익의 합리적 공유방안 마련연구.

5. 서울시정개발연구원(2002) 국유철도 민자역사 개발에 대한 서울시 정책대응방안.

6. 서울특별시(2013) 철도복합개발 사전협상 백서.

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