S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 연구의 배경 및 목적
유엔 보고서에 따르면 2005년 현재 도시에 거주하는 세계 인구는 약 32억으로 세계 전체 인구의 49%를 차지한다고 한다. 2030년이 되면 약 17억의 도시 인구 가 더 늘어나 도시인구 비중은 60%로 크게 높아질 것으로 전망하고 있다. 이 중 93%는 바로 개발도상국에서의 인구 증가일 것이라고 한다. 앞으로 개발도상국은 급격한 도시화에 대응하면서 경제성장을 해 가는 일이 중요한 과제가 된다. 여기 에 벤치마킹 할 상대로 주목받고 있는 나라가 바로 20세기 후반에 고도 경제 성 장을 일구어 낸 한국 등이다. 한국은 다른 선진국과는 달리 도시계획 제도를 먼 저 도입하여 산업화와 도시화 정책을 경제성장과 연계시켜 추진해 온 사례에 해 당하기 때문이다. 한국의 경험으로부터 앞으로 개발도상국의 도시화 및 도시화 에 관한 정책과 경제 성장간의 바람직한 관계를 내다볼 수 있는 것으로 생각되기 때문이다.
개발도상국을 지원하는 국제기구의 세계은행은 최근 새로운 관점에서 경제 성장의 공간적 특성과 도시화 정책 간의 관계를 설정하고, 개발도상국의 도시화 정책에 대한 전략을 검토하게 되었다. 또 도시화 정책을 추진하면서 도시화 진행 을 진단할 지표도 개발하기로 하였다.
세계은행의 도시화 전략은 경제 성장의 공간 지리적 과제로 드러나는 밀도 (density), 거리(distance), 분화(division)의 세 가지 도전에 대응하여 각각 제 도,(institution), 인프라(infra), 특별개입(intervention)에 해당하는 정책을 체계적으 로 추진해나가야 경제성장도 하면서 빈곤 계층의 주거지 분화 문제도 해결이 가 능하다는 내부 연구에 근거하고 있다. 세계은행은 이러한 도시화 전략 가설을 한 국의 과거 도시화 과정에 적용해 봄으로써 그 타당성을 확인해 봄과 동시에 도시 화 진단 지표도 한국의 도시화 과정에 예시적으로 적용해 보는 연구 수행을 국토 연구원에 의뢰해 왔다.
국토연구원은 이 연구가 세계은행을 통해 개발도상국을 지원하는 일이 될 뿐 만 아니라 스스로도 지난 도시화 과정을 해석해 볼 수 있다는 관점에서 연구 수행을 받아들이게 되었다. 따라서 이 연구의 주요 내용은 먼저 세계은행의 도시 화 전략에 대한 이론적 배경을 검토하고 한국의 도시화 과정을 분석 진단하는 틀을 마련한 후, 이를 토대로 한국의 도시화 정책을 분석하고 도시화 과정에 대 한 지표 진단의 결과를 종합 정리하여 최종적으로 결론 및 향후 과제를 밝히게 된다.
제2장 이론적 배경과 분석의 틀
세계은행의 도시화 전략 가설에서는 경제성장의 공간적 특성을 순차적으로 드 러나는 밀도, 거리, 분화에 대응하여 추진할 정책의 범주로 제도, 인프라, 특별개 입을 명시하였다. 공간적 특성은 도시화 단계가 진행되면서 누적되는 것이기 때 문에 정책도 제도, 인프라, 특별개입의 순으로 순차적, 추가적으로 투입되어야 하 는 것으로 말하고 있다. 다음으로 도시화 진단지표는 크게 4개 분야 별로 만들어 졌다. 도시화 상황을 보고자 하는 ‘도시구성 변화’와 앞서 세 가지 정책 범주의 각각 해당하는 ‘ 도시계획 및 관리’, ‘도시 연결성’, ‘도시 거주성’의 4개 분야, 7개 부문, 18개 항목에 따른 총 59개 지표가 만들어졌다. 한국이 과거 도시화 과정에 서 추진해 온 정책을 되돌아보며 분석하는 것도 3개 범주의 정책분야를 기본으
로 하면서도 주택정책의 중요성을 반영하여 ‘도시계획 및 토지관리’, ‘주택공급 정책’, ‘교통정책’, ‘저소득층 밀집 노후주택지 정책‘으로 나누어 분석하는 것으 로 하였다. 진단 지표는 ‘슬럼’을 대상으로 하는 ‘도시 거주성’부문은 한국의 실 정과 부합하지 않아 제외하고 ‘도시구성의 변화’, ‘도시계획 및 토지관리 제도’,
‘도시연결성’의 3개 분야 6개 부문, 8개 항목의 8개 지표를 가지고 예시적으로 진단해 보기로 하였다. 지표 진단에 사용하는 자료는 시, 군 단위의 시계열별 자 료로서 가급적 자료가 처음 생성되기 시작한 1960년 대 이후부터 가장 최근 년도 까지로 하였다.
제3장 한국의 도시화 정책 분석
‘도시계획 및 토지관리 제도’, ‘주택공급정책’, ‘교통정책’, ‘저소득층 밀집 노 후 주택지 정책’의 4개 정책 분야별로 주요 제도 또는 정책과 중점 사업을 도시 화 초기, 중기, 성숙기의 진행 단계로 구분하여 살펴보았다. 그 결과 ‘도시계획 및 토지관리 제도’의 경우 도시화 초기에는 개발사업 제도가 주로 중심이 되었으 나, 중기에 와서는 토지이용규제 제도의 중요성이 더 강조되고, 그 위에 다시 공 간계획 제도도 보태어 지게 되었다. 성숙기에 와서는 중기에 이르기까지 다기화 되어 온 토지이용규제, 사업제도에서 통합이 일어나고, 계획제도도 대도시권 통 합 차원으로 발전해 오고 있다. 한편 ‘주택공급정책’에 대해서는 도시화 초기부 터 직면해 온 주택 부족에 불구하고 이렇다 할 만 한 정책이 없이 도시화가 가속 화된 도시화 중기에 이르렀고, 도시화 중기 내내 만성적 주택 부족에 있어 왔다.
마침내 도시화 성숙기에 들어와 대량의 주택건설공급계획을 추진하면서 주택 부 족 문제들이 어느 정도 해결이 되었다.
‘교통정책’은 초기에 이미 전국적 차원에서 철도망을 구축하게 되어 철도역 중 심으로 근대 도시가 만들어질 수 있는 토대가 제공되었었다. 중기에 이르러서는 고속도로망을 선진국에 바로 뒤쫓아 구축하여 경제개발을 진작시켰고, 전국적으 로도 일일 생활권을 형성하게 하였다. 성숙기에는 다시 그 위에 대도시권 교통망
구축에 새로이 힘쓰고 고속철도를 건설하여 반나절 생활권을 형성하게 되었다.
‘저소득층 밀집 노후주택지 정책’은 도시화 초기 및 중기에 토막집, 판잣집, 산 동네 등의 집단촌을 형성하기도 하였으나, 특별히 이를 대상으로 한 효과적인 정 책을 추진하지 못했다. 도시화 중기 후반 및 성숙기로 들어와 경제성장 과정에서 재개발사업이 활발해지면서 이들 노후 주택지에도 개발이 미치게 되었지만 그것 은 노후 주택지 자체가 없어지고, 커뮤니티가 해체되는 결과로 나타났다. 사람들 은 대도시 외곽 도시로 옮겨가 반지하방, 옥탑방 등에 불안정하게 거주하여 흩어 져 살게 되면서 오히려 이들의 문제가 표면 아래로 내재화되어 버렸다.
도시화 과정의 정책을 살펴 본 결과를 종합하면 도시화 단계가 진행되면서 도 시계획 및 토지 제도가 가장 중요한 것으로 자리 잡고 발전해 온 것을 볼 수 있다. 한편 주택부족은 항상 사회 문제가 되면서도 정부가 본격으로 나서서 정책 을 추진한 것은 도시화 성숙기에 거의 들어와서이며, 이로써 절대수부족 문제가 어느 정도 해결되었다. 교통정책은 초기의 철도중심이 중기에는 고속도로 중심 으로 옮겨져 왔다. 성숙기에는 대도시권 교통과 고속철도 교통이 다시 중요한 시 대로 되어 왔다. 한국의 저소득층 집단 노후 주거지의 경우 도시화 성숙기에 이 르러 시장경제의 힘에 통합되어 도시 시가지내 공간적 분화는 없어지게 되었다.
그러나 이는 공간적 문제가 개별 거주자 문제로 탈바꿈하게 된 것에 불과하여 앞으로의 정책 과제로 남아 있다.
제4장 도시화 과정에 대한 지표 진단(예시)
제 2장에서 선정한 8개의 도시화 진단 지표를 통해 한국의 도시화 과정을 예시 적으로 진단해 보았다. 진단 분야는 ‘도시 구성의 변화’, ‘도시계획 및 관리’, ‘도 시 연결성’의 3개 분야로서, 1960년 이후의 한국의 도시화 과정을 진단하고 그 결과를 종합하였다. 분석 방법으로 공간 자기상관도 기법을 적용하고, 그 결과를 해석하였다.
먼저 ‘도시구성의 변화’는 ‘도시화율’, ‘도시 규모 분포’, ‘제조업 취업자 비중’
의 3개 지표로 진단하였다. 도시화 초기에는 거점개발 정책의 영향으로 대도시의 인구 비중이 크고 도시화 진행도 지역별로 차이가 컸으나, 성숙기가 되면서는 대 도시권화로 대도시 성장보다 주변 중규모 도시에서의 성장이 더 커지고, 지역별 도시화 진행의 차이도 크게 감소하는 것을 볼 수 있었다.
‘도시계획 및 관리’는 ‘상수도보급률’, ‘도시용지면적’, ‘주택보급률’의 지표로 진단하였다. 상수도 보급률은 1990년대 이후 광역상수도 공급체계로 상수 공급 이 안정을 찾게 되었고, 도시용지는 1980년 무렵에 토지전면매수 방식이 제도화 되면서 도시용지를 안정적으로 공급하는 기반을 갖추게 되었었다. 한편 주택건 설도 도시화 성숙기가 되면서 두 차례의 대량 주택건설 추진으로 절대 수 부족문 제가 많이 해소된 것을 지표 진단을 통해서도 알 수 있었다.
‘도시연결성’은 ‘도로 연장 당 차량 등록대수’, ‘고속도로 IC 접근 시간대’의 두 가지 지표로 진단하였다. 도시화 성숙기에 들어오면서 승용차가 급격히 증가하 여 대도시권화가 촉진되는 한편, 교통 혼잡이 심화됨으로써 대중교통정책의 중 요성이 부각되었다. 또한 성숙기에 이르러 고속도로에 대한 접근성이 전국적으 로 고루 높아지면서 고속도로가 이제 보편적인 기반시설로 되고 있다.
이러한 결과를 통해 도시화가 중기, 성숙기를 거쳐 오면서 도시계획 및 토지 제도가 계속 발전적으로 변화해 왔고, 교통 인프라와 관련하여 지역 간 고속도로 망이 형성되어 오다가 대도시권 교통체제 구축, 그리고 고속철도에 의한 전국적 시간 감축으로 새롭게 변화되고 있음을 읽을 수 있다. 또한 이와 같은 한국의 도 시화 과정에 대한 지표 진단 작업을 수행해 보고 앞으로 개발도상국이 지표 진단 체제를 구축하기 위해 필요한 몇 가지 사항을 제안하고 있다. 먼저 자료 조사 등 의 체계 구축이 필요하며 지표 진단의 목적인 정책을 명확히 하고, 계획수립 및 집행, 모니터링 하는 제도 및 이와 관련된 전문 행정인력 및 현대적 장비가 필요 함을 언급하였다.
제5장 결론
결론부에서는 주요 결론과 함께 연구 성과의 활용 및 향후 연구 과제를 적시하 였다. 주요 결론으로서는 세계은행의 도시화 전략 가설에 대한 전체적인 평가와 이 가설에 근거하여 한국의 도시화 과정을 해석한 결과 및 가설과 연관시켜 개발 한 지표를 통해 한국의 도시화 과정을 진단해 본 결과를 요약 정리하였다.
연구 성과는 우선 개발도상국에 대해서는 앞으로 추진할 도시화 정책의 발향 설정에 참고할 수 있는 발전 모형이 될 것으로 기대하며, 세계은행에 대해서는 이번 연구의 결과를 토대로 도시화전략 가설과 지표에 대하여 필요하다면 일부 보완하는 데도 활용될 수 있을 것이다. 마지막으로 향후 연구 과제는 개발도상국 에 기여하는 방향의 연구과제와 한국의 도시정책 발전에 대한 연구방향을 나누 어 제시하고 있다.
￭ 색인어 _ 도시화, 도시정책, 개발도상국, 세계은행