미국 공공주택의 진화: 초이스 네이버후드 계획의 생활지원서비스를 중심으로
The Evolution of Public Housing in the United States:
Focusing on Social Services in Choice Neighborhood Initiatives
강승범*
Seungbeom Kang
*(Received June 1, 2018 / Accepted June 25, 2018)
ABSTRACT
The purpose of this study is to introduce the design and early implementation results of Choice Neighborhoods(Choice) initiative, which is the most recent version of public housing policies in the United States designed and implemented under the Obama administration. The Choice initiative aims to support a wide range of strategies locally driven to address problems in disadvantaged neighborhoods with an emphasis on a comprehensive approach to transforming those neighborhoods. In this study, first, I briefly review the history of public housing policies since 1937, particularly focusing on limitations of HOPE VI(Housing Opportunity for People Everywhere) projects to understand the context behind the advent of the program. Second, I introduce the overall design of the Choice program and point out how this programs’ design differs from previous public housing programs by reviewing the literature on federal guidelines for the Choice program. This study particularly focuses on introducing social services given to existing residents in public housing and their neighborhoods in redevelopment processes. These social services are intended to address poverty-related problems that public housing residents often confront, to help them break out of the cycle of poverty, and to minimize the negative impacts of relocation triggered by redevelopment. Third, to examine how this program has been implemented and has revealed limitations so far, I review an interim evaluation report based on five cities. This study ends with discussing policy implications for public housing providers and housing policy-makers in South Korea.
Keywords : 공공주택(Public Housing), 초이스 네이버후드 계획(Choice Neighborhoods Initiative), 생활지원서비스(Social Service)
http://lhi.lh.or.kr
* 오하이오주립대학교 박사과정 및 강사([email protected])
본 논문은 2017년 토지주택연구원 국외 신진연구자 지원사업 “미국의 Choice Neighborhoods 프로그램의 생활지원서비스 조사” 연구의 내용을 바탕으로 작성되었습니다.
1. 서 론
1.1. 연구배경과 목적
세계 각국에서 공공임대주택은 주거취약계층에게 안정된 주거환경을 제공하기 위한 핵심적인 정책적 수단으로 자리매 김 해왔다. 이러한 공공주택의 중요성은 대한민국에서도 예 외는 아니다. 현재 100만 호에 달하는 공공임대주택은 주거 복지 정책의 핵심적인 자산이자 저소득층 거주민들의 소중한 삶이 기반이 되고 있다. 2016년 기준, 대한민국의 전체 주택 수 대비 공공임대주택의 비중은 6.8% 수준으로 1980년 대 후 반 영구임대주택 19만호를 공급한 이래 그 비중이 지속적으 로 상승해왔다(국회입법조사처, 2018). 점차 중요해지는 공공 임대주택의 역할에 대해 기존의 문헌들은 신규 개발 혹은 재
개발 사업의 재정적인 지속성을 확보하기 위한 논의들을 지 속해왔다. 이러한 논의들의 예로는 세입자들에게 소득 대비 적정 수준의 임대료를 부과하는 방안을 검토하거나(박은철 등, 2015), 공공임대주택 공급 주체들의 재정적 지속성을 확 보하는 방안 혹은 다양화되는 임대주택 수요에 효과적으로 대응하기 위해 공급 주체들을 다양화하는 방안을 모색하거나 (국토연구원, 2015), 장기적인 관점에서 공공임대주택의 정책 의 미래 로드맵 구축하는 등의 연구들(토지주택연구원, 2017)이 있다.
이러한 논의 속에서 지난 80년 간 공공주택을 운영해온
역사를 가진 미국의 경험은 대한민국 주택 연구자들에게 여
러 정책적 시사점을 제공해왔다(국토연구원, 2015; 토지주택
연구원, 2014). 특히 전체 주택 수 대비 공공주택(혹은 사회
주택)의 비중이 상대적으로 높은 유럽 국가들에 비해 선택적
으로 저소득층에게 공공주택을 제공하는 잔여적 복지 국가
모형의 전형인 미국의 사례들은 유사한 주택 시스템을 가진
대한민국 주택 연구자들이 현실적인 정책적 함의를 도출하는
데 기여해왔다. 다만 기존의 미국의 정책 사례들을 조사한 국 내 연구들은 정책의 외관에 많은 관심을 쏟은 반면, 특정 정 책이 설계되고 시행된 많은 맥락들은 상대적으로 관심을 받 지 못한 측면이 있다.
오랜 시간동안 미국의 공공주택은 정책당국자들의 골머리 를 앓게 만드는 대상이었다. 공공주택 단지는 사회의 빈곤계 층을 공간적으로 집중시키는 역할을 담당했으며 공공주택 거 주민들은 많은 경제적 기회로부터 고립되고 폭력과 범죄 등 각종 사회적 문제에 집중적으로 노출되었다. 그 결과, 공공임 대주택은 저렴한 주택 공급을 통해 저소득층의 ‘아메리카 드 림’ 혹은 경제적 상향적 이동을 꿈꾸던 정책 목표와는 달리 외부와 단절된 지역, 빈곤의 대물림이 발생하는 슬럼 동네의 중심 역할을 담당해왔다.
이러한 미국의 공공주택이 가진 문제들은 주택 연구자들 에게 다음과 같은 질문을 던진다. 어떻게 거주민들에 더 나은 삶의 질과 사회경제적 기회들을 제공할 수 있는 공공임대주 택을 제공할 수 있을까? 이 질문은 주거복지에 대한 전반적 인 인식이 시민사회에서 확대되고 사회·경제적 계층화가 점 차 심해지고 있는 이 시기에 대한민국의 주택 연구자들이 대 답해야할 질문이기도 하다. 이 연구에서는 미국 오바마 행정 부의 핵심 공공임대주택 사업인 Choice Neighborhoods(앞으 로 Choice로 표기) 프로그램의 정책적 설계와 초기 시행 결 과들을 소개하고 대한민국의 공공임대주택 사업에 대한 정책 적인 시사점을 제공하고자 한다.
특히 이 연구는 다음과 같은 이유로 Choice 프로그램을 사 례 분석의 대상으로 선정하였다. 첫 번째로 Choice 프로그램 은 공공주택 역할이 다양한 형태로 확장될 수 있음을 잘 보 여준다는 점이다. 기본적으로 Choice 프로그램은 연방정부의 예산 지원을 어떻게 사용할 것인가에 대해 각 도시의 주택사 업 당국들에게 많은 재량을 주고 있기 때문에 지역적 특성을 고려한 다양한 사례를 접할 수 있다.
두 번째로 Choice 프로그램은 1993년부터 2010년까지 시 행된 공공주택 재개발 사업 이였던 HOPE VI(Housing Opportunities for People Everywhere) 프로그램에 포함된 각 종 생활지원서비스들이 제 기능을 하지 못한다는 한계점을 극복하기 위해 추진되었다. 특히 Choice 프로그램 내 생활지 원서비스 시스템 구축은 이 프로그램의 핵심적인 목표 중 하 나였다. 따라서 기존 프로그램의 한계점을 어떻게 극복하려 했는지에 대한 통시적인 관점에서 보다 풍부한 시사점들을 제공할 수 있다.
세 번째로는 Choice 프로그램을 통해 공공주택 관리를 위 한 거버넌스 구축에서 발생할 수 있는 어려움을 미리 살펴볼 수 있다. 정부 및 공공기관이 주도적으로 서비스를 공급하는 한국의 거버넌스 체제와는 달리 미국은 연방정부의 지원 하 에 주정부 혹은 지역 공공주택청이 민간의 주체들과 협력하
는 방식으로 정책의 초점이 변화해왔다. 이러한 민간 영역을 적극적으로 활용하는 방식은 커뮤니티의 지속적인 지역 서비 스 제공을 위해 지역의 비영리 단체들 및 서비스 제공업체들 과 협력적 파트너쉽을 맺는 단계에 와있다. Choice 프로그램 은 빈곤 완화를 위한 종합적인 서비스를 제공하기 위해 다양 한 협력 관계의 구축하는데 그 목적을 두고 있어 차후 한국 의 공공임대주택 관리의 거버넌스를 구축하는데 중요한 시사 점을 제공할 것으로 기대하였다.
마지막 이유는 시기적 타당성이다. 2010년에 첫 다섯 지역 을 선정하며 출범한 Choice 프로그램이 2015년에 첫 번째 시 행 단계를 마치고 중간평가 보고서들이 나옴에 따라 정책의 설계에 대한 소개 뿐 아니라 평가보고서를 바탕으로 보다 심 도 있는 리뷰가 가능하다는 점 또한 하나의 선정 이유였다.
기본적으로 이 연구는 문헌 분석에 그 방법론적 기반을 두 고 있다. Choice 프로그램이 시작된 2010년 이후 발간된 관 련 연구보고서들이 핵심적인 검토 대상 이였으며, 문헌들의 핵심적인 내용들을 발췌, 요약, 정리하는 과정을 거쳐 논문을 작성하였다.
앞으로 이어질 내용은 다음과 같다. 두 번째 장에서는 간 략히 미국 공공주택의 역사와 Choice 프로그램의 모태가 된 HOPE VI 사업에 대해 소개하고자 한다. 특히 HOPE VI 프 로그램에서 생활지원서비스의 어떤 한계점이 있었으며 왜 Choice 프로그램의 핵심적인 목표 중 하나로 체계적인 생활 지원서비스의 시스템의 구축을 강력하게 추진하고자 했는지 에 대한 배경을 소개하고자 한다. 세 번째 장에서는 연방정부 의 Choice 프로그램에 대한 정책 설계를 간략히 소개하고자 한다. 네 번째로는 가장 우선적으로 예산이 집행된 대표 사례 5곳의 소개와 그들의 제안서에 계획한 생활지원서비스들에 대한 중간평가 결과를 소개하고자 한다. 그리고 이 사례 조사 가 제공하는 시사점을 논하며 글을 마치고자 한다.
2. 미국 공공주택 정책의 변화
2.1. HOPE VI 이전까지의 미국 공공주택의 역사 미국 공공주택의 역사에 대해 보는 시각에 따라 다양한 평 가와 해석이 존재하지만, 이 연구에서는 그 역사를 일련의 사 회실험에 따른 정책적 진화의 관점으로 보고 간략히 이를 소 개하고자 한다(Vale and Freemark, 2012).
1)미국의 공공주택 은 1937년에 제정된 주택법(Housing Act)에 근거한 미 연방 정부의 첫 번째 주택 프로그램이다. 1930년대부터 1950년대 에 이르는 초창기 공공주택 프로그램들은 20세기의 모더니 스트 적인 낭만을 가득 품고 시행되었다. 공급의 측면에서는 대공황을 극복하기 위한 사업의 일환으로 작동을 멈춘 민간
1) 더 자세한 내용은 토지주택연구원(2014) 참고
주택시장을 보완하기 위해 시작되었다. 수요의 측면에서는 노후화된 도심의 슬럼을 제거하고 상향적 사회이동을 꿈꾸는 저소득 노동자 계층을 위한 안락한 주거공간을 제공하고자 하였다. 한 단면으로, 1950년 당시 공공주택의 세입자는 평균 적으로 국가 중위소득의 약 57% 수준으로 저소득층이지만 최빈곤층이 아닌 중산층들로 주로 구성되어 있었다(Vale and Freemark, 2012).
허나 2차 세계대전 이후 자동차의 대중화, 백인 중산층 가 구들의 급격한 교외화 그리고 민간 주택 시장의 활성화에 따 라 점차 공공주택의 슬럼화가 진행되었다. 그 결과, 많은 도 시에서 공공주택은 최빈곤층 흑인 가구들이 밀집된 주거 단 지들로 변모하였다.
2)1960년에는 국가 중위소득의 41%, 1970년에는 29%, 그리고 1990년에는 무려 20% 수준까지 떨 어졌다(Vale and Freemark, 2012).
이 시기에는 세입자의 구성 변화와 더불어 연방정부의 정 책적 기조 또한 크게 변화하였다. 연방정부는 정부가 직접 건 설하고 관리하는 공공주택의 정책적 비효율성과 한계를 인식 하고 공공주택의 비중을 줄이고 민간 시장을 활용하는 주택 정책 방안들을 적극적으로 도입하였다.
3)저소득층이 직접 민 간시장에서 원하는 집을 찾아 거주하면 월세를 보조해주는 형태의 Section 8(현재의 Housing Choice Voucher 프로그램) 이 대표적인 사례이다. 이러한 정책 다변화를 통해 기존의 공 공주택이 가지고 있던 행정적 비효율성 그리고 민간 시장에 서의 정부의 직접적인 시장 개입에 대한 민간 부문의 반발을 줄일 수 있었지만, 그 결과 1990년대 미국의 수많은 공공주 택 단지들은 무관심 속에서 최빈곤층들의 슬럼으로 전락한 상황이었다.
2.2. HOPE VI: Choice Neighborhoods 계획의 전신 수많은 도시들의 노후화 된 공공주택을 재개발하기 위해 시작된 HOPE VI 프로그램은 1990년대 초에 시작된 미국의 도시 및 주택 개발국(앞으로 HUD로 표기)의 핵심적인 사업 이었다. 1992년부터 2010년까지 96,200호의 공공주택들을 다양한 소득이 함께 거주하는 양질의 주택단지로 변화시키기 위해 HUD는 63억 불의 예산, 한화로 약 7조 1천억 원을 투 입했다.
2) 대출 시장의 극심한 인종 차별로 인해 흑인 가구들은 교외지역의 주택 구매를 위한 주택 담보 대출을 받을 수 없었으며, 설사 그들이 구매할 수 있는 돈이 있는 경우에도 기존 백인 거주민들과 시장 내 공인중개사 들의 차별로 인해 교외지역에 집을 구하는데 한계가 있었다.
3) 1970년 이후 공공주택에 대해 정책적 실패라는 평가가 지배적 이였으 나 역사적 사료를 기반으로 한 새로운 주장들이 등장하면서 점차 그 오 명을 벗고 있다. 이러한 주장의 예로는 1970년대 초반, 연방정부의 공 공주택 예산 삭감은 정치적 결정에 가까웠다는 점, 공공주택 단지의 슬 럼화에 예산 삭감이 치명적인 영향을 미쳤다는 점, 그리고 이 정치적 결정 이전에 거주했던 많은 공공주택 단지 거주민들은 그들의 훌륭했던 거주환경에 대한 경험을 공유한다는 점들을 들 수 있다.
HOPE VI 프로그램은 그 예산의 규모에 걸맞게 여러 가지 정책적 목표들을 추구하였다. 기본적으로 낡은 물리적인 환 경을 개선하고자 했으며, 기존 거주민들에게 민간시장에서 사용가능한 월세지원 바우처를 제공함으로서 빈곤의 공간적 집중을 해소하고자 하였다. 이를 통해 저소득층 가구들이 더 나은 주거환경으로 이사를 가고 더 나은 교육, 일자리, 그리 고 쾌적한 삶에 대한 기회들을 얻기를 희망했다. 사업 시행 과정에서는 민간자본을 적극적으로 유치해 예산을 효율적으 로 사용하고 민간 개발업자들의 노하우를 적극적으로 활용하 고자 하였다.
4)이와 더불어 또 하나의 HOPE VI 프로그램의 중요한 목표 는 공공주택거주자의 경제적 안정과 삶의 질 향상 이였다 (Clampet-Lundquist, 2004; Popkin et al., 2004). 당시 HUD는 지역 공공주택 관리국들에게 연방예산의 20%를 사업지역 혹 은 거주민 개개인을 지원하는 각종 생활서비스에 사용할 수 있는 권한을 주었다. 이를 통해 연방 정부는 공공주택에 거주 하는 가구들이 경제적 자립을 도모하고 생계를 위한 기술을 습득하고 그들의 아이들이 더 나은 환경에서 자랄 수 있도록 유도하였다. 지역 공공주택 관리국들은 자체적으로 제공할 서비스의 종류를 선정할 수 있었고 자체 인력 혹은 외부 서 비스 제공 업체를 활용해 거주민들을 위한 생활지원서비스를 제공하였다. 이러한 서비스는 육아 서비스, 취업 도우미, 교 육 서비스, 건강관리 서비스, 재정 관리 교육 서비스 등 각 지 역에서 필요하다고 판단한 다양한 사업 아이템들을 포함하였 다.
당시 지역의 필요에 맞게 서비스를 공급하도록 지역 공공 주택 관리국들에게 재량권을 준 의도는 좋았지만, 많은 한계 점이 뒤따랐다. 가장 먼저, 제각각 공공주택 관리국들 재량에 따라 사업이 집행이 되다보니, 연방정부의 입장에서는 그 서 비스들의 효과를 평가하는데 어려움이 있었다. HOPE VI가 시행된 약 20년이라는 긴 시기에 비해 상대적으로 적은 수의 평가만이 이루어졌으며, 그 평가들 결과 또한 부정적이었다.
또한 많은 HOPE VI 사업들이 생활지원서비스를 제공했음에 도 불구하고 그 서비스는 참여한 가구들의 경제적 자립에 도 움이 되지 못했으며(Varady, 2010), 여러 교육지원 서비스에 도 불구하고 공공임대주택에 거주했던 아이들은 여전히 타 지역 아이들에 비해 발달상의 문제들을 겪고 있었다(Popkin et al., 2004).
이러한 실망스러운 결과의 핵심적인 원인으로 많은 연구 자들은 재개발 과정에서 발생하는 비자발적 이동을 지적해왔 다. 비자발적 이동은 공공주택 단지가 가지고 있던 많은 사회 적 자산들이 파괴했으며 거주민의 집과 커뮤니티의 상실을
4) 이 외에도 HOPE VI 프로그램은 New Urbanism 디자인을 적용함으로
서 기존의 공공주택들에 대해 존재했던 디자인적인 오명을 극복하고자
하는 목표도 가지고 있었다.
야기했다. 당시 재개발에 따른 강제 이주는 빈곤의 집중을 해 소한다는 논리와 사업이 끝나면 슬럼화 된 동네의 사회, 경제 적 변화를 가져올 수 있다는 기대를 바탕으로 정당화되었다.
하지만, 정책 입안자들이 간과한 부분은 거주민들은 이미 그들이 경제적으로 어려운 상황에도 생활을 유지할 수 있도 록 도와주는 여러 비공식적 지원들을 커뮤니티 내에서 자체 적으로 주고받고 있었다는 점이었다(Manzo, Kleit, & Couch, 2008). 거주민들은 서로 강한 사회적 관계를 형성하고 잠시 아이를 돌봐주거나, 서로의 안전을 지켜주는 등의 비경제적 협력 관계를 형성하는 경우가 많았다. 재개발에 따른 이주는 이러한 사회적 자산의 상실을 야기했으며 그들을 새로운 동 네에 적응하는 과정에서 오히려 새로운 어려움을 겪게 만들 었다. 일예로, 기존의 공공주택에 거주할 때는 이웃이 잠시 아이들을 돌봐주는 경우가 있었지만, 이주 후 아이를 부탁할 이가 없어 불가피하게 돌보미를 고용하고 추가적인 경제적 부담을 겪게 된 경우가 많이 있었다.
또한 대부분의 공공주택 거주민들은 새로 재개발된 지역 으로 돌아오지 못했다. 개발 주체들은 그들이 새로 만든 주택 의 오직 20% 정도만 저소득층을 위한 주택으로 배정하였다.
이는 5가구 중 한 가구 정도만 재개발 이후 돌아온 결과로 이 어졌다. 이는 비자발 이동 경험 이후 기존 거주민들은 커뮤니 티에 기반을 둔 사회적 지원을 받을 수 없음을 의미하고, 정 책의 의도와는 반대로 더 많은 생활서비스를 필요로 하는 사 태가 발생한 것이다.
5)또한, 많은 저소득층 가구들이 해당 지역을 떠나더라도, 다 른 공공주택으로 가거나 여전히 낙후된 동네에서 거주하는 경우가 많아, 그들은 이주 후 많은 서비스 혜택과 기회로부터 배제되어 있었다. 이는 결국 HOPE VI 사업을 통해 지원을 하고자 했던 이들이 또 다른 슬럼 지역으로 이주하게 만드는 결과를 가져왔음을 의미한다. 그리고 HOPE VI의 생활지원 서비스들은 한시적으로 시행되었을 뿐, 장기적으로 이들의 사회적 상향 이동에 기여하지 못했음을 보였다.
이러한 한계점에도 불구하고 Choice 프로그램의 전신이 된 HOPE VI 프로그램은 크게 3가지 방면에서 교훈을 준다 고 평가받고 있다(Pendall et al., 2013).
첫 번째로 HOPE VI는 다양한 소득 수준의 가구들이 함께 거주하는 공공주택 단지를 조성해 빈곤 가구의 공간적 밀집 을 어느 정도 해소 하는데 기여한 것으로 평가된다. 또한 사
5) 기존의 임대주택 거주민들이 가지고 있는 사회적 자산이 모두 긍정적이 라 단정하기는 어렵다. 일부 HOPE VI 프로그램에 참여했던 가구들은 실재로 그들이 가지고 있었던 부정적인 관계(예를 들면, 폭력과 범죄에 연루된 사람들과의 관계)를 정리하고 싶어 하는 모습을 보이기도 했다.
하지만 정책 당국자들이 바라본 것과 같이 그들이 가진 사회적 관계들 이 모두 빈곤의 대물림에 기여하는 부정적이라는 의견 또한 논란의 여 지가 있다. 필자 개인적인 의견으로는 그들의 가진 사회적 관계들이 양 면성을 동시에 가지고 있다는 것이 보다 균형 잡힌 견해가 아닐까 생각 한다.
업의 추진 과정에서 지역 공공주택 관리국들은 시 혹은 카운 티 정부, 민간 개발업자, 자산 관리자, 그리고 투자자 등과 다 양한 주체들과 협력 관계를 맺고 사업을 진행 할 수 있음을 확인 할 수 있었다.
두 번째로 HOPE VI는 미국 주택 정책의 다양성에 기여하 였다고 평가된다. 노후화된 공공주택 재고들은 사라졌으며, 민간 분양 주택들과 함께 있는 새로운 공공 주택 재고들, 세 입자 지원 제도, 저소득층 주거 사업 세제 혜택, 지역 임대주 택 관리국들이 소유한 민간 재고들, 그리고 다른 연방, 주, 그 리고 지역 보조금으로 대체되었다.
마지막으로 HOPE VI는 재개발의 과정에서 기존의 세입자 들을 어떻게 보호하고 그 과정에 참여시키는지에 대한 많은 가르침과 실패 사례들을 제공했다고 평가된다. 이는 저렴한 주택을 물리적으로 제공한다는 점 이외에도 종합적이면서도 세심한 지원 서비스가 필요하며 공공 주택 담당국들이 각종 서비스 제공자들과도 협력 관계를 구축하는 것이 중요함을 시사 하였다.
3. Choice Neighborhoods 프로그램 소개
3.1. Choice Neighborhoods 프로그램의 목표 및 특징 큰 틀에서 보면 Choice 프로그램은 HOPE VI 프로그램과 유사한 측면이 있다. Choice 프로그램 또한 공공주택의 철거 와 재개발을 통해 빈곤의 공간적 집중을 줄이고, 저소득층 가 구들에게 다양한 사회·경제적 기회에 대한 접근성을 높이는 것을 목적으로 한다(Pendall et al., 2013). 그리고 HOPE VI 프로그램과 마찬가지로 지역의 물리적인 환경 개선 뿐 아니 라 거주민의 경제적 자립을 유도하고 더 나은 교육 성과와 세대 간의 사회적 상향 이동을 위한 서비스들을 제공하는 것 을 목표로 삼고 있다. Choice 프로그램은 기본적으로 기존의 공공주택의 재개발을 위한 민간-공공의 협력을 통해 다양한 형태로 사업의 자금을 조달한다는 측면에서 HOPE VI의 강 점을 그대로 계승한다. 공공주택 뿐 아니라, 민간이 소유하고 연방에 의해 보조금을 받는 형태의 공공주택 개발도 지원한 다는 측면 또한 HOPE VI 프로그램과 유사하다.
다만, Choice 프로그램은 몇 가지 측면에서 HOPE VI 프로 그램과 차별화된다. Choice 프로그램은 과거 HOPE VI 프로 그램에서 대부분의 기존 거주민들이 새로 조성된 단지로 돌 아오지 못했다는 문제점을 해결하고자 했다. 이 문제는 재개 발 사업의 수혜가 기존 거주민들에게 돌아가지 못하였다는 점, 그리하여 빈곤층의 생활을 개선하고자 했던 목표와 정책 현실과의 괴리가 크게 발생하였다는 인식에서 출발하였다.
Choice 프로그램은 재개발 기간 동안 철저하게 기존의 거주
민들을 추적할 것을 사업을 수행하는 주체들에게 요구하고
있다. 또한 기존 거주민의 삶의 연속성을 보장하며 재개발 이
그림 1. Program Type and Community Support Activities for Choice Neighborhoods
후 새로 조성된 단지로 다시 돌아올 수 있는 기회를 그들에 게 제공해야 할 것을 요구한다.
또 하나 주목할 점은, HOPE VI 프로그램과 달리 Choice 프로그램은 커뮤니티 개발에 대한 보다 종합적인 접근 방식 을 추구한다는 점이다. Choice 프로그램은 빈곤 지역을 제각 기 다른 소득을 가진 가구들이 모두 만족하며 공존할 수 있 는 커뮤니티로 변화시키며, 각종 경제적 기회에 대한 접근성 이 확보된 지역으로 탈바꿈(Transformation)시키는 것을 목 표로 한다. 이 원대한 목표를 달성하기 위해 단순히 노후화된 주택을 재생하는 것 이상으로, 효과적인 교육 및 보육 시스 템, 공공 자산들, 개선된 대중교통, 그리고 개선된 일자리에 대한 접근성, 그리고 효과적인 각종 생활지원 서비스 등의 투 자를 사업에 접목하고자 한다. 보다 구체적으로는 아이들과 청소년들을 돌보고 교육하고, 공공 안전을 확보하고, 거주민 의 경제적 활동을 지원하고, 동네의 상권을 살리고, 기존의 인프라를 개선하는 등의 활동에 기여할 수 있는 기관들, 혹은 조직들과의 협력 관계를 형성하고 강화하는 것을 목표로 하 고 있다.
절차적인 측면에서는 Choice 프로그램에 선정된 지역들은 소위 변화 계획(Transformation Plan)이라 불리는 종합적인 지역 재생 전략을 세워야 한다. 이 계획은 공공주택 재개발 과정의 가이드라인 역할을 할 뿐 아니라, 인근 지역 및 기존 공공주택 거주민들에게 긍정적인 영향을 주기 위한 각종 서 비스들을 어떻게 구성할 것인지에 대한 내용을 담고 있다.
HUD가 이 변화 계획을 성공적으로 이끌기 위해서 미래의 사 업 주체들에게 강조한 점은 Choice 프로그램 지원자들이 다 른 공공 및 민간 기관들과, 자선 단체를 포함한 비영리기관 들, 인근 주민들과 적극적으로 협업해야 한다는 점이였다. 이 는 이러한 협력관계 구축을 통해 초기에 수립된 다양한 계획 들을 보다 지속적으로 실행 할 수 있다는 인식에 기반하고 있다.
기본적으로 Choice 사업 추진 예산을 받은(기관 및 단체 등의) 주체들은 거주민들의 삶의 질 향상을 위해 지역 기반 서비스 제공에 전체 연방 정부로부터 지원받은 예산의 15%
까지 할당할 수 있는 재량권을 가지고 있다. 그렇다면 Choice 프로그램에 선정된 주체들은 어떤 서비스를 어떻게 제공할 것인지를 어떻게 결정하는가?
첫 번째로 HUD는 각 사업주체들이 지역의 역량에 기초한 해결방안을 모색하기를 요구한다. Choice 프로그램은 지역의 주체들이 그들의 강점과 필요에 맞춰서 해결책을 모색하고 정책을 실행할 수 있게 유동적으로 자원을 지급한다. 이를 위 해 Choice 프로그램은 해당 사업 진행 주체들이 얼마나 지역 의 파트너들과 발을 잘 맞출 수 있느냐를 중요한 평가 지표 로 사용하고 있다. 예를 들어, 교육 환경 개선을 위해 지역 교 육 기관과 협력 관계를 구축하는 것이 좋은 평가를 받는 사
례가 될 수 있을 것이다. 또한 Choice 프로그램은 모든 지역 이 각기 다른 문제를 가지고 있기 때문에 문제 해결을 위한 자산 또한 동일 할 수 없음을 강조한다. 따라서 Choice 프로 그램에 선정된 주체(앞으로 Choice팀으로 표기)들은 그 지역 거주민, 특히 공공주택의 거주자들이 가지고 있는 사회·경제 적 문제들을 그들이 가진 지역의 자산을 가지고 해결하는데 집중한다. 특히 문제 해결을 위해 각종 지역 주체들의 자산을 활용할 것을 강조한다. 이러한 협력관계를 통해 각 지역에서 가장 중요한 문제를 발견하고, 문제 해결을 위한 가장 효과적 인 방법을 찾고, 가장 효과적인 사업 주체를 선정할 수 있을 것으로 기대하고 있다.
두 번째로 Choice 프로그램은 다른 분야의 정책과의 연계 를 유도한다. 공공주택 단지의 종합적인 개선을 위해서는 다 양한 범주의 지역 내 자원들과 지역 주민들의 필요에 대한 엄밀한 평가를 요구한다. 이러한 다양한 측면을 고려한 종합 적인 계획은 지역의 경제 활성화를 도모하고, 일자리를 창출 하고, 교육환경을 개선하고, 그리고 거주민의 경제적 독립을 촉진하고, 재개발 사업 자체의 문제를 다루는 것 모두를 포함 한다. 이 목표들을 달성하기 위해, HUD는 Choice 팀들에게 연방으로부터 지원받은 예산의 일부를 지역의 협력 관계를 구축하고 지역의 자산을 형성하기 위한 종자돈과 같은 개념 을 사용하기를 권고한다. 이러한 초기 투자 개념으로서의 연 방정부의 예산은, 어린 아이들을 위한 교육, 건강센터, 교통, 일자리 창출 및 취업 교육 등을 지원하기 위한 협력관계를 구축하는데 사용될 수 있다.
3.2. Choice Neighborhoods 거주민 지원 활동에 대 한 정의
앞에서도 언급한 바와 같이, Choice 프로그램은 해당 지역
의 사업 주체들에게 누구를 대상으로 어떤 서비스를 제공할
지에 대해 선정된 Choice팀에게 많은 재량권을 주고 있다. 프 로그램 대상이 된 거주민들은 계획된 모든 서비스를 반드시 이용해야 하는 것은 아니고, 그들이 원할 경우 선택적으로 서 비스의 혜택을 누릴 수 있도록 되어있다. 크게 Choice의 생활 지원서비스 확충을 위한 활동은 크게 4가지로 나누어 볼 수 있다(그림 1 참조).
거주민과 지역의 참여를 유도하기 위한 활동들(Resident and community engagement)은 Choice 계획에 대한 지역 주 민의 주인 의식을 높이고 각종 활동에 대한 참여율을 높이기 위한 활동들을 의미한다. 서비스 조직 구축을 위한 활동들 (Service coordination)은 지역의 주체들이 여러 가지 서비스 들을 효과적으로 제공하기 위한 협력관계를 구축하는데 필요 한 활동들을 의미한다. 시스템 중심의 접근방식으로 각 분야 의 서비스 제공이 지나치게 파편화되는 것을 방지하고자 정 책적 노력을 의미한다. 이 시스템의 구축을 위해 Choice팀들 은 거주민들의 필요를 파악하고 그들이 필요한 서비스를 제 공할 주체를 발굴하고, 협력 관계를 구축하는 활동을 해야 한 다. 세 번째 유형은 이동 지원으로 재개발 과정에서 이사는 필연적으로 발생하기에 이사 지원 상담 및 지역 정착을 지원 하는 활동(Relocation and reoccupancy)이다. 재개발 후 돌아 오고자 하는 가구들 뿐 아니라 새로운 지역으로 이사를 떠난 가구들의 정착까지도 돕는 활동을 포함한다는 것이 Choice 프로그램의 개선점이다. 마지막 네 번째 유형은 개별 관리 (Case management)로 서비스의 수요자가 되는 개인 혹은 가 족 중심의 접근으로, 그들이 원하거나 필요한 서비스에 접근 할 수 있도록 직접적으로 돕는 활동을 말한다. HUD는 저렴 한 주택을 공급하는 것만으로는 안정적인 주거를 확보하기 어렵거나 독립적으로 생활을 어렵게 만드는 여러 문제들을 가진 가구들에 집중적으로 지원 서비스를 제공하기를 권장한 다. 이러한 상황의 예로는 장기간의 실업 문제를 가지고 있거 나, 약물 복용 혹은 정신적인 질환이 있는 경우, 혹은 범죄 기 록으로 인해 취직의 기회가 전무한 경우 등을 들 수 있다. 보 다 구체적으로 개별 관리는 거주민의 필요와 선택, 정보와 공 급자의 선택지의 제공, 공식/비공식적인 서비스와의 소개 혹 은 연결, 그리고 서비스의 제공에 걸리는 시간을 점검하고 그 효과를 평가하는 등의 추적 관리의 전 과정을 포함하고 있다.
3.3. Choice Neighborhoods 프로그램 생활지원서비스 사례 및 중간 평가
이 장에서는 간략하게 2010년 Choice 프로그램에 선정된 다섯 사례에 대한 중간 평가 결과를 소개하고자 한다. 이 조 사를 위해 Urban Institute와 MDRC는 2011년에 기초 조사를 실시하여 다섯 지역의 현황을 파악하였고, 이를 바탕으로 2013년까지 진행된 재개발 사업에 대해 초기 진행 과정을
조사하였다(Pendell et al., 2013; Pendell et al., 2015). 본 장에 서는 생활지원서비스 항목별로 간략히 다섯 Choice 팀(보스 턴, 시카고, 뉴올리언스, 샌프란시스코, 그리고 시애틀 팀)이 수행한 활동들과 초기 단계에서 직면한 한계점을 소개하도록 하겠다.
3.3.1. 육아 및 교육
뉴올리언스, 샌프란시스코, 그리고 시애틀 팀들은 유아를 집에 돌봐주는 서비스 그리고 종일 육아 교육 서비스 등 미 취학 아동들을 위한 서비스를 지원하였다. 공공주택에 거주 하는 아이들은 높은 비율로 불안정한 가정환경에 노출되어 있으며 각종 육아 서비스로부터 고립되어 있었다. 시애틀 팀 은 지역의 비영리 단체들과 parent-child home visit program 을 제공하기 위한 협력관계를 구축하기 위해 노력했다.
6)어 린 아이들이 있는 거주민들은 10주 동안 건강 및 육아에 대 한 교육을 집중적으로 받았으며, 2년 간 후속조치 지원을 받 았다.
몇몇의 Choice 팀들은 두 세대 모델(two generation model) 을 기반으로 한 프로그램들을 추진하고자 하였다. 이 모델은 교육과 육아에 대한 서비스의 대상을 아이들만이 아닌 부모 들까지 대상 영역을 확대하여 함께 서비스를 제공하는 모델 이다. 뉴올리언스 팀의 Urban Strategies는 방과 후 프로그램 의 제공하는 동시에 부모들의 글을 읽고 쓰는 능력(Literacy) 을 위한 지원을 함께 진행하였다.
7)샌프란시스코 팀과 함께 일한 Urban Strategies는 정신적 외상 관련 치료를 제공하는 클리닉과의 협력을 통해 아이들과 그들의 가족들에게 상담 및 의료 서비스를 제공하였다.
시애틀 팀의 중심적인 역할을 담당한 지역 공공주택 관리 국의 경우는 보유한 대부분의 Choice 계획 예산을 아이들의 출산부터 고등학교 졸업까지 아이들의 발달 단계별로 보다 탄탄하고 종합적인 서비스 모델을 개발하는데 사용하였다.
그들은 시애틀 대학, 시애틀 교육부, 그리고 다른 지역 파트 너들과 함께 협력 관계를 형성하였다. 또한 가정교육 참여 전 문가를 고용하여 교육 환경을 개선하고자 하였다. 이 전문가 의 역할은 Choice 계획과 연관된 아이들이 다니는 학교들과 의 관계를 형성하고 학생들을 위한 계획을 가족들과 학교가 함께 수립하고, 학교를 다니지 않는 학생들을 위해 일종의 검 정고시(GED와 같은)와 같은 대안적 교육 계획을 수립하는
6) 아이들의 건강한 발달을 위해서 아이들에 대한 교육과 더불어 부모들의 유악방식에 대한 교육도 동시에 시행되어야 한다는 주장에서 시작된 전 국 단위의 교육 프로그램으로 자세한 정보는 다음 링크에서 확인 할 수 있다(http://www.parent-child.org/).
7) Urban Strategies는 전미 여러 도시에서 활동하는 커뮤니티 재생 활동
을 지원에 특화된 비영리단체로, 많은 Choice 팀들에서 핵심적인 역할
을 담당하고 있다. 단체에 대한 자세한 정보는 다음 링크에서 확인 할
수 있다(https://urbanstrategiesinc.org/).
역할을 담당하였다.
교육 환경으로 개선시키는데 있어 당면하게 되는 문제는 해당 지역의 교육 관련 기관들과 협력해야 한다는 점이었다.
개인 정보 보호에 따라 많은 학교 및 교육 기관들이 공식적 인 자료 공유에 대한 동의 없이는 개개인 학생들의 자료들을 공유하기를 주저하는 모습을 보였다. 이로 인해 Choice 팀들 은 HUD가 요구한 교육 서비스에 대한 평가를 위한 자료들을 수집하는데 어려움을 토로했다. 또한 진행 과정에서 몇 가지 실무적인 문제가 야기되는 모습을 보였다. 먼저 거주민들의 학교 선택의 자유와 연관된 문제가 발생했다. 해당 사업 지역 의 아이들은 수많은 학교들에 흩어져서 다니고 있었고 따라 서 Choice 프로그램이 의도한 학교 기반으로 제공하는 서비 스가 거주민 아이들에게 직접적으로 제공되지 않는 경우가 발생했다. 이는 Choice 계획 지역에 거주하는 많은 아이들이 해당 지역에 포함된 학교에 다니지 않았기 때문이다.
3.3.2. 취업 및 경제적 자립 지원
Choice 팀들은 거주민들의 취업과 경제적 자립의 기회를 제공하기 위해 다양한 교육 프로그램을 제공하고자 했다. 보 스턴과 시애틀의 경우는 특히 실업 상태의 거주민들이 많았 다. 이들은 장기간 실업 상태였으며, 새로운 일자리를 구하기 에는 경험과 인적 네트워크가 많이 부족한 상태였다. 이들을 위해 일자리 정보를 제공하는 취업 서비스, 이력서와 지원서 작성을 돕는 서비스를 제공했다. 또한 단기적인 일자리를 제 공하는 프로그램에 거주민들이 참여할 수 있도록 위탁하였으 며, 이 경험을 통해 보다 장기적인 일자리로 이동할 수 있도 록 경력을 쌓도록 도움을 제공하였다.
샌프란시스코 팀은 거주민들과 구인 기업들을 연결시켜주 고자 하였다. 일종의 보상 프로그램을 운영하여, 문맹 치료 세미나를 완수하거나, 일자리를 구하거나, 혹은 건강 검진에 통과하였을 때 20불에서 100불선의 금전적인 보상을 줌으로 서 동기부여와 행동의 변화를 불러일으키고자 했다.
다섯 Choice 팀들은 공통적으로 기존에 존재하던 일자리 제공을 위한 계획과 통합적으로 운영하는데 어려움을 보였 다. 여러 가지 공공 서비스들은 제각기 운영되고 있었으며 그 서비스들은 Choice 프로그램 관련 거주민만을 대상으로 하고 있지 않았기 때문에, 그 서비스들을 Choice 거주민들과 연계시키고 조정하는데 많은 장애물들이 있었음을 언급했다.
일예로, Choice 팀에서 어떻게 일자리 지원 프로그램의 빈자 리를 파악하여, Choice 계획의 해당 거주민들이 참여시킬 수 있을 것인가는 Choice팀에게 쉽지 않은 문제였다.
3.3.3. 신체 및 정신적 건강 개선
Choice팀들은 거주민들의 신체적 그리고 정신적 건강을 개선하기 위한 목표를 명확히 세웠다. 2013년 기준 지역의
의료기관들과의 연계를 형성하는 것을 포함하여, 보다 나은 거주민들의 건강을 위한 전략들을 수립하고 있는 초기 단계 에 있었다.
다섯 Choice팀 모두 정신적 외상, 방치, 그리고 가정폭력의 경험을 가진 성인과 어린아이들을 위한 외래 상담 서비스가 필요하다고 입을 모았다. 하지만 정신과적인 치료나 약물 치 료 서비스들은 이 다섯 지역 모두에서 수요에 못 미치는 모 습을 보였다. 샌프란시스코 팀은 정신적 외상이 빈번하게 발 생하는 지역을 별도로 지정하여 현장 일선에서 서비스를 제 공할 사람들을 훈련시켰다. 뉴올리언스 Choice 사업의 많은 거주민들은 정신적인 질환 증상을 보였다. 특히 카트리나 사 건의 피해가 빈곤 지역에 집중되었기 때문에 직간접적으로 자연 재해를 겪은 피해자들이 장기적인 정신적 외상에 고통 받고 있었다. 교육, 주택, 그리고 지역의 사법 기관 등의 지역 지도자들은 정신적인 외상 문제에 대해 논의를 하였고, 여전 히 많은 거주민들의 정신 건강이 카트리나 이전의 상태로 돌 아오지 못했음에 지적하였다. 그리고 이들의 정신적 치유를 위한 더 많은 서비스와 도움이 필요하다고 언급하였다.
3.3.4. 개별 관리
개별 관리 서비스를 제공하는데 시애틀, 샌프란시스코, 그 리고 뉴올리언스 팀은 이전의 HOPE VI 사업 시 진행했던 경 험을 활용할 수 있었다. 결과적으로 이 팀들이 다른 도시의 팀들에 비해 보다 서비스를 보다 신속하게 제공할 수 있게 해줬다. 수십 년의 경험을 가진 Urban Strategies의 경우는 그 들의 검증된 서비스 연결 모형을 적용했고, 오랜 시간 그들과 함께한 서비스 제공자들과 거주민들의 필요에 맞게 유기적 으로 서비스를 제공하였다. 예를 들어, 높은 위험군 가구들은 매주 연락을 취하고 낮은 위험군 가구들은 매달 연락을 취하 는 방식이었다. 이러한 방식을 통해 Urban Strategies는 공식 적으로 거주민들의 필요와 요구를 파악에 선제적으로 거주민 들과 긴장이 완화된 사회적 관계를 형성하는데 집중했다.
하지만 기존의 경험이 없었던 시카고와 보스턴 팀들은 개 별 관리 서비스를 시작하는데 어려움을 겪었다. 이 두 팀 모 두 기존의 사회적 서비스들을 제공해보거나 기존의 업체들과 계약을 맺어본 경험이 전무했다. 결과적으로 그들은 초기 작 업부터 어려움을 겪었다. 예를 들어, 시카고 팀의 개별 관리 공급자는 고용과 취업을 위한 훈련 서비스들에 대한 참여율 이 지속적으로 낮았다.
모든 대상 지역들에 걸쳐, Choice팀들은 초기 계획 수행단
계에서 세 가지 어려움에 봉착했다. 첫 번째는 서비스의 모형
이 거주민들의 자발적인 참여에 근간을 두고 있었다는 점이
다. 5곳의 Choice 계획에 참여한 모든 사회 서비스 제공자들
은 거주민들에게 어떤 의무를 부여하거나 인센티브를 제공하
는 등의 정책적 디자인이 없어, 보다 많은 이들이 서비스에
Type Social Services Difficulties in Early Stages
Early Childhood and Education
∙ Child care and after-school programming for youth
∙ Literacy training to children and adults / GED classes
∙The parent-child home visit program based on a two-generation model, targeting and educating both parents and children and tracking their progress
∙Educational opportunities to adults and the youth based on neighborhood schools
∙Overlooked children attending schools outside of target neighborhoods in providing educational services
∙Schools reluctant to reveal education records of individual students
∙ Shortage of resources for other educational programs
Mental and Physical Health
∙ Opening health clinics at local schools
∙Counseling services for adults and children suffering from histories of trauma, neglect, and violent abuse.
∙ Healthy food initiative in which residents volunteered to deliver food to seniors who require nutritional support
∙ Programs that ensure residents were enrolled in health insurance
∙ Shortage of supply of medical services(especially resources for counseling services for mental problems and medication)
∙ Existence of strong stigma against psychotherapy
Employment and Workforce Development
∙ Adult literacy seminar series / English education / Financial counseling
∙ The Family Reward Program motivating behavioral changes by providing monetary rewards / Mentoring service
∙ Employment services including job search resources, resume writing, and job application supports.
∙ Improving community internet access
∙ Tax preparation services
∙ Eligibility screening for state and federal financial assistance
∙ Job programs that provide temporary work placements so that residents develop work histories
∙ Existence of residents who are ineligible to work
∙ Difficulties to bring potential employers into target neighborhoods
∙ Difficulties to transit short-term job histories into stable employment
∙ Non-residents who live near target areas and benefit from job programs
∙ Multiple programs implemented fragmentarily
Case Management ∙ Individually providing services that residents need
∙ Spending much time to acquire trust in Choice teams from residents, especially in the case of the teams without any experience providing case management services
∙Difficulties to encourage residents to participate in redevelopment processes on a regular manner
∙ Residents who tend to contact service providers only when they have some troubles.
Public Safety
∙Cooperating with the department of police and strengthening patrol in Choice neighborhoods
∙ Demolishing vacant and abandoned housing units
∙ Providing legal services
∙ Enhancing the design of buildings for safety
∙ Several areas where crime rates increased
∙ Incomplete coordination between Choice teams and the department of police except for in Boston and Chicago teams.
∙ No strong basis for establishing solid plans for public safety
Relocation and Reoccupancy
∙Providing temporary housing to relocatees throughout redevelopment processes
∙Mobility counseling that offers information about the schedule for relocation and potential housing options for relocatees
∙ Transportation services that enable children not to transfer their schools
∙ Being open to residents’ opinions in the process of scheduling their relocations
∙ Minimizing impacts of relocation by providing case management to all residents
∙ Complaints about the quality of temporary housing
∙Gap between the effectiveness of case management services before relocation and after
∙Bureaucratic inefficiency associated with issuing housing vouchers, negatively influencing trust between developers and residents
Table 1. Summary of Services Provided by Five Choice Neighborhoods Initiative Teams and Limitations in Their Early Stages 참여하거나 지속해서 연락을 취하는 것에 어려움을 토로했
다. 많은 경우, 거주민들은 빚을 갚아야 하거나, 육아서비스 에서 접근이 어렵거나, 범죄의 피해자가 되거나 혹은 심각한 병을 진단받는 등의 심각한 위험에 처한 경우에만 연락을 해 왔다. Choice 팀들은 거주민들의 참여를 이끌기 위해 20불에 서 100불 정도의 금전적인 혜택을 제공했으며 거주민들이 서 비스의 디자인에 발언권을 가질 수 있도록 하여 그들의 참여 를 이끌어 내고자 하였으며 이러한 초기 시도들은 성공적으 로 평가되고 있었다.
3.3.5. 공공 안전 지원
공공 안전 관련해 Choice 팀들의 활동은 지역 치안 유지 활동 및 청소년 교육과 폭력 방지에 초점을 맞춰 진행되었다.
그 활동들은 지역의 공공 안전을 위한 조직들이 기존에 존재
하였는지 그리고 Choice팀이 기존 조직의 지원을 얼마나 적
극적으로 받을 수 있는지에 크게 좌우되는 모습을 보였다. 예
를 들어, 시카고 지역을 이끄는 NOW(the Network of
Woodlawn)는 그들의 직원들이 Woodlawn Public Safety
Alliance(WPSA)를 조직하는데 적극적으로 지원하였고
WPSA는 여러 지역 프로그램들과 연계되어 다양한 활동을
하였다. 그들은 살인이나 폭력 조직에 관련된 사건의 당자사
와 희생자 가족에 위로를 전하고, 이러한 폭력 문제들이 사람
들의 관심을 받을 수 있도록 힘을 보탰다. 또한 WPSA는 사
건 후 어떠한 사회적 지원이 가능한지를 파악하기 위해 지속
적으로 Choice 지역을 방문하였다. 이 조직은 그들 자체 프로
그램을 통해 청소년들의 건전한 활동을 유도하는 데에도 노
력하였으며, 멘토링 프로그램도 제공하였다. 특히 범죄가 빈 번하게 발생하는 지역에서는 시카고의 경찰 당국이 차량 혹 은 도보 순찰을 강화하도록 설득하였다.
하지만 보스턴과 시카고를 제외한 다른 지역에서는 Choice 팀이 공공 안전을 위해 보다 주도적인 역할을 담당하 여야 했고, 지역의 경찰력과 실질적인 협력 관계를 구축하는 데 어려움을 경험했다. 그래도 몇몇의 성공적인 시도들이 있 었는데 일예로 비영리 단체 Urban Strategies를 통해 지역의 남성들과 청소년들을 취업 훈련 및 폭력 단체 활동에 개입하 는 것을 방지하려고 노력했다.
8)3.3.6. 이주 및 재정착 지원
다섯 Choice팀들은 거주민들에게 재개발 기간 동안 임시 거처나 주택 바우처를 제공하여 개발 기간 중 주거 안정을 확보하고 개발 후 새로 조성된 주택으로 돌아올 수 있도록 지원하였다.
9)Choice팀들은 개발 시 멸실된 주택 한 채에 대 해 반드시 새로운 주택 채를 공급해야 하는 HUD의 요구사항 을 준수해야 하며, 새로 개발된 지역에 모든 이주민들을 위한 주택을 제공해야 했다. HOPE VI 사업과는 달리, Choice 팀 들은 기존 거주민과 새로 계약을 맺을 때, 돌아오고자 하는 이주민을 거부할 수 있는 조항을 추가할 수 없었다.
10)Choice 팀들은 거주민들에게 이주 일정에 대한 정보를 사전에 알리 고 그들이 임시적으로 혹은 영구적으로 거주할 수 있는 주택 을 선택하는 과정을 돕는 이주 상담 서비스를 제공했다.
Choice팀들은 비자발적 이동의 영향을 최소화하기 위해 다양한 노력을 실시하였다. 시카고 팀과 시애틀 팀의 이주 담 당자들은 학교 시스템과 연계하여 아이들의 학업 과정에 대 한 충격을 최소화 하려고 하였으며, 별도의 교통편을 제공해 서 그들이 계속 기존의 학교를 다닐 수 있도록 지원하였다.
Choice팀들은 임시거처에 대한 서로 다른 수준의 만족도 를 보였다. 보스턴 사업의 거주민들은 그들의 임시 거처에 대 한 높은 만족도롤 보였으며, 상대적으로 안전한 동네에 대한 높은 호감을 표현했다. 심지어 몇몇 응답자들은 사업이 끝나 도 돌아가고 싶지 않다고 대답했다. 반면에 몇몇 시카고 팀
8) The Man-UP Initiative라 불리는 이 계획은 Urban Strategies에 의해 개발되었으며 남성 거주민의 참여를 유도하고 그들이 지역의 아이들의 안전을 지키는데 지원하도록 의도된 프로그램이다. 이 프로그램은 기존 의 샌프란시스코에 있는 세 공공임대주택 단지에서 적용되어 본 경험 이 있으며 이 프로그램에 참여한 거주민들은 폭력 집단과 연계된 활동 을 방지하는데 집중하였다. 더 많은 정보는 ourgreenstreets.org에서 확 인 가능하다.
9) 주택 바우처 제도는 최대 규모의 미 연방 정부 주택 프로그램으로 바우 처를 받은 가구는 소득의 30%만 월세로 지불하고 남은 부분을 지역 공 공주택 관리국들이 보조해주는 제도이다.
10) HOPE VI 사업의 경우, 재개발이 완료된 후 사업주체들은 고용, 교육 수준, 혹은 마약 검사 등의 검사절차를 통해 기존 이주민들의 입주를 제한한 바 있다.
거주민들은 개발로부터 고립되는 것에 대해 불평을 하였으 며, 그들의 질 낮은 임시 거처의 주거 환경에 대해 불만을 표 현하였다. 시애틀과 뉴올리언스 사업의 기존 거주민들은 해 당 지역 내에서 임시 거처를 마련하기 위해 주택 바우처를 사용하고자 하였으나, 이들은 인근의 주거 환경이 좋으면서 동시에 저렴한 가격의 주택을 인근에 찾지 못한다고 응답했 다.
Choice팀들의 이주를 지원한 경험은 크게 두 가지 시사점 을 제공한다. 첫째로, 이주에 대한 계획과 거주민들이 선택할 수 있는 조건들에 대한 Choice팀과 거주민 사이의 열린 소통 이 신뢰와 믿음을 형성한다는 점이다. 이주에 대한 계획을 마 련되는 과정에 거주민이 참여한 곳에서는, Choice팀들은 쉽 게 거주민들의 동의를 얻고 거주민들의 필요와 소망에 맞게 일정을 짤 수 있었다. 구체적인 전략으로는 거주민들과의 정 기적이고 의무적인 미팅들, 재개발 관련 추가 변경 사항을 담 은 편지들, 각각의 가정들과 개인적인 인터뷰 등을 포함한다.
또한 개방적인 소통은 Choice팀들이 거주민들이 가진 우려들 에 응답하고 그 우려들을 바탕으로 이주 계획을 수정하는데 도움을 주었다. 두 번째 교훈은, 거주민들이 이사를 나가기 전에 개별 관리 서비스를 시작 한 것은 주거 안정성을 확보 하고 이주의 충격을 줄이는데 중요한 역할을 했다. 이는 재개 발 진행에 앞서 선제적인 개별 관리 서비스가 이주에 따른 충격을 최소화시키는 방안일 수 있음을 보였다.
4. 결론
본 연구에서는 미국 공공주택의 최신 버전인 Choice 프로 그램이 등장한 배경, 디자인, 그리고 중간 평가 결과를 소개 하였다. 특히 Choice 프로그램의 핵심으로 떠오른 공공주택 거주민들을 위한 생활지원서비스의 종합적인 제공에 초점을 맞춰 사례를 소개하였다. Choice 프로그램에 대한 사례 분석 은 다음과 같은 시사점을 제공한다.
첫 번째로 미국 공공주택 정책이 학습을 통해 진화해 나가
고 있다는 점이다. Choice 프로그램의 디자인은 약 20년에 걸
쳐 실시된 HOPE VI 프로그램을 통해 미국 정책 당국자들과
주택 정책 연구자들이 무엇을 배웠으며 이를 토대로 어떻게
개선된 형태로 공공주택 재개발을 진행하려 했는지를 잘 보
여준다. 많은 학자들이 입을 모아 미국 전역의 HOPE VI 사
업들이 민자 유치를 통해 공공주택단지의 외연적 개선을 이
루었지만, 그 혜택들이 많은 부분은 기존의 거주민들에게 돌
아가지 못했음을 지적해왔다. 이로 인해 많은 연구자들에게
HOPE VI 사업의 핵심적인 목표 중 하나였던 저소득층의 경
제적 자립과 상향적 사회 이동 을 달성하기는커녕 오히려 또
다른 유형의 Gentrification에 불과하다는 비판을 받아야 했
다. 이러한 비판들은 Choice 프로그램을 최초에 설계할 때 많
은 개선점들을 제시해주었다.
Choice 프로그램은 기존 거주민에 대한 철저한 추적과 포 괄적인 하지만 동시에 지속가능한 생활지원서비스를 제공하 려는 노력이 문헌 곳곳에서 발견되었다. 일례로, HUD는 Choice 팀들이 예산을 직접적인 서비스를 제공하는데 사용하 기 보다는, 장기적인 안목으로 시스템과 협력 관계를 구축하 는데 최대한 사용할 것을 강조하였다. 이는 Choice 예산에 기 반으로 한 생활지원서비스는 단기적인 서비스 제공에 그칠 가능성이 높아 서비스의 효과를 보기 어렵고 장기적으로는 평가조차 어려워 정책을 개선하는데 시사점을 주기 어렵기 때문이다. 또한 모든 거주민을 사업 과정 동안 철저하게 추적 하고 사업 후 해당 부지로 돌아올 수 있는 선택지를 제공하 여, 하나의 개발 사업이 아닌 지역의 재생을 이루고자 하는 원대한 목표들을 달성하고자 하는 의지를 엿볼 수 있었다.
두 번째 시사점은 어떤 생활지원서비스를 지원할 것인가 는 철저히 그 해당 지역의 필요에 기초해야 한다는 것이다.
Choice팀들이 사전 기초 조사를 전면적으로 실시하여 지역 주민들이 원하는 서비스를 발굴하고자 노력하는 모습이 인상 적이었다. 물론 거주민 및 인근 주민들과 인터뷰를 하거나 사 업 진행 관련 회의에 초대하여 참석을 유도하는 등의 형식상 의 접근도 효과적이었다. 하지만 무엇보다 효과적이었던 방 식은 조사 목적으로 공식적인 접근 이전에 거주민들과의 관 계 형성을 시도한 것이다. 비영리단체인 Urban Strategies는 보다 솔직하고 정확한 거주민들의 니즈를 파악하기 위해서 편안한 관계가 형성되어야 한다고 판단하였고, 공식적인 프 로세스에 앞서 선제적으로 사회관계를 형성하는데 노력하였 다. 이는 상당히 중요하지만 간과되기 쉬운 디테일이라고 생 각한다. 유사한 맥락에서 거주민들과 Choice 팀 그리고 서비 스 공급자들이 세 주체들이 만들어온 관계의 역사가 프로그 램의 효과적인 운영에 핵심적인 역할을 담당함을 보여준다.
기존의 HOPE VI 사업 및 HUD의 지침을 바탕으로 거주민들 과 서비스 공급자들과 소통한 이력이 있는 Choice 팀들은 보 다 긍정적인 사업 추진 성과를 보였다. 그들은 보다 단기간 내에 계획을 수립하고, 협력 업체를 선정하고, 직접적인 서비 스까지 제공하는 모습을 보였다. 또한 그들이 서비스를 제공 할 시 Choice 사업의 거주민들도 더욱 신뢰를 가지고 높은 참여율을 보이는 경향이 있었다. 이는 지속 가능한 생활지원 서비스 시스템 구축을 위한 노력은 보다 장기적인 시각으로 지역의 주체들과 대상들의 지속적인 소통이 밑바탕이 되어야 함을 시사한다.
세 번째 시사점은 재개발 사업 주체와 관련 부처 간의 협 력을 구축하는 과정에서 많은 어려움이 존재한다는 점이다.
학교 당국이 학생들 개개인 성적을 공유하지 않은 부분, 경찰 청과의 공공 안전 개선을 위한 협력 관계를 구축을 하는데 많은 Choice팀이 실패한 점 등은 서로 다른 부처 간의 협력
관계 구축의 현실적인 어려움을 보여준다. 통합되지 않은 복 지서비스가 제공되면 오히려 정책 수요자들의 접근성이 낮아 지고, 이로 인해 정책의 효율성이 저해될 수 있다. 이를 극복 하기 위해 어떻게 서로 다른 정부 부처 간의 협력을 구축할 것인지는 보다 통합적인 생활지원서비스를 제공을 위한 숙제 로 남아있다.
한국의 공공임대주택 거주민들은 무엇을 필요로 하고, 무 엇을 목표로 그들에게 생활지원서비스를 제공하고자 하는 가? 이 질문에 대한 답은 거주민들의 경제적 자립을 통해 그 들이 스스로 독립하고 그 임대주택의 혜택을 또 다른 저소득 층에게 제공하는 것 일수도 있다. 이는 공공임대주택이 사회 의 안전망으로서 저소득층의 재기의 발판으로서의 역할을 강 조하고 있다. 혹은 임대주택 거주민들의 아이들에게 보다 양 질의 교육기회를 제공하여 부의 대물림을 최소화하기 위함이 될 수도 있을 것이다. 아니면 그들이 건강하고 안전한 삶을 살 수 있도록 삶의 질을 개선하는 것이 목적이 될 수도 있을 것이다. 분명한 것은, Choice 프로그램은 모든 거주민들이 일 괄적으로 필요로 하는 정답을 찾고자 하지 않았다. 오히려 원 대하지만 명확한 목표를 설정하고 실패를 통해 학습하고 정 책을 평가하고 장기적으로 개선하고 지역의 자원을 축척해 나가는 과정을 밟고자 하였다. 2010년 시작한 Choice 프로그 램은 HOPE VI 프로그램과 마찬가지로 향후 10년에서 20년 동안 핵심적인 연방정부의 사업으로 자리매김할 것으로 예상 된다. 이 긴 과정을 지켜보고 이 프로그램이 어떻게 앞으로 진화하는지 지속적으로 살펴보는 것도 의미가 있을 것으로 생각된다.
참고문헌
