해외건설 5대 강국 달성을 위한 우리 정부의 전략

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해외건설 5대 강국 달성을 위한 우리 정부의 전략

권혁진|국토해양부 해외건설과장

머리말

2011년도 해외건설 수주실적이 지난해에 이어 또 다시 새로운 역사를 쓰고 있다.

올해 9월 10일 기준으로 해외건설 수주액이 510억 달러에 이르러 2009년 한 해 동안의 실적인 491억 달러를 이미 훌쩍 뛰어넘었다. 이는 지난해 동기(219억 달 러) 대비 2.3배 증가한 규모로, 이 추세가 이어진다면 올해 정부가 목표한 600억 달러는 무난히 달성할 것으로 전망된다. 2009년 기준으로 우리나라의 4대 수출품 목인 조선, 무선통신기기, 반도체 및 자동차의 수출금액이 각각 451억 달러, 310 억 달러, 309억 달러, 254억 달러라는 점을 고려할 때, 올해 해외건설수주 600억 달러가 가지는 의미는 매우 크다고 할 것이다.

해외건설 동향

1965년에 시작된 우리 업체의 해외진출은 현재에 이르기까지 모두 세 차례의 팽 창기를 경험하였다. <그림 1>에서 알 수 있듯이, 1차 팽창기(1975~1983년)는 1970년대 후반에서 1980년대 초에 일어난 중동 특수다. 고유가 및 이에 따른 막 대한 외화 유입에 힘입어 중동 산유국의 인프라 발주가 급증함에 따라 우리 업체 는 1981년부터 3년 연속 100억 달러 이상 수주를 하였다. 2차 팽창기(1993

~1997년)는 아시아 경기회복과 맞물린 1990년대 중반이다. 아시아지역에서 플 랜트 공사 수주가 이어지면서 1996년과 1997년에 각각 108억 달러 및 140억 달

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<그림 1> 우리나라 해외건설 수주액 추이

(단위: 억 달러)

자료: 국토해양부 해외건설과.

600 500 400 300 200 100 0

러를 수주하였다. 마지막으로 3차 팽창기는 2004년 이후 2010년 현재까지의 시 기다. 2000년대 중반 유가가 급등하면서 중동 산유국의 플랜트 발주가 급증하였 고, 아시아지역도 건설을 중심으로 경기가 회복되면서 플랜트 사업에 대한 발주 가 꾸준히 이어지고 있다.

현재 진행 중인 제3차 팽창기는 규모나 성격면에서 기존의 두 차례 팽창기와는 큰 차이를 나타내고 있다. 우선 금액면에서 2004년에서 2009년까지 6년간 연평 균 수주액이 286억 달러에 달하고 있다. 이는 1차 팽창기의 연평균 수주액(74억 달러) 및 2차 팽창기 연평균 수주액(91억 달러)에 비해 각각 3.8배, 3.1배 이상 큰 규모다. 그리고 국가 구성면에서 3차 팽창기는 1차와 2차 팽창기에 비해 균형 있 는 모습을 보이고 있다. 1차 팽창기에는 중동이 전체 수주액의 92%를 차지하였 고(아시아는 7%), 2차 팽창기에는 아시아가 전체 수주액의 65%를 차지하였던 반면(중동은 14%), 3차 팽창기(2004년~현재)에는 수주금액 기준으로 중동이 61%, 아시아가 27%를 차지하고 있다. 또한 3차 팽창기에는 수주공사의 업종 구 성도 1차 및 2차 팽창기에 비해 큰 차이를 보이고 있다. 1차 팽창기에는 토목・건 축 공정이 지배적으로 83%를 차지하였고, 플랜트 공사는 11%에 불과하였다. 2 차 팽창기에는 플랜트 비중이 높아졌으나 여전히 토목・건축이 63%를 차지하고, 플랜트는 33%에 그쳤다. 그러나 3차 팽창기에는 토목・건축과 플랜트 간의 비중 이 바뀌어, 플랜트가 전체 수주액의 65%를 차지하고, 토목・건축은 30% 수준으 로 크게 떨어지게 되었다.

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해외건설 정책 목표

정부는 이처럼 2000년대 중반 이후 사상 최대치 를 거듭 갱신하면서 급격히 팽창하고 있는 우리 업체들의 해외건설 활동을 보다 체계적이고 효 과적으로 지원하기 위해, 2005년 해외건설진흥 계획을 수립・발표하였다. 올해 7월에는 2010 년부터 2014년까지 5개년을 기간으로 하는 제2 차 해외건설진흥계획을 발표하였다. 이 진흥계 획에 따르면, 2014년에 우리 업체가 해외건설 수주액 1천억 달러를 달성하고, 시장점유율도 9%내외로 제고하여 세계 5위의 해외건설 강국 에 진입한다는 것을 정책 목표로 설정하였다. 글 로벌 225대 해외건설업체를 대상으로 매년 매출 액을 분석・발표하는 ENR(Engineering News Record)에 따르면, 한국의 해외건설시장 점유율 은 2000년 3.1%(세계 10위)에서 2009년에는 4.3%로 높아져 세계 9위를 차지하고 있다.

해외건설 수주의 문제점

그렇다면 세계 5대 해외건설 강국 목표 달성을

위해 정부는 어떤 세부 추진과제를 마련하고 있 는가. 이 질문에 답하기 위해서는 우선 현재 우 리나라 해외건설산업의 경쟁력을 객관적으로 분 석할 필요가 있다. 지난 45년 동안 우리 업체가 해외건설 분야에서 이룩한 놀라운 성과에도 불 구하고, 다음과 같은 측면에서 현재의 해외건설 수주는 몇 가지 구조적인 취약점을 지니고 있다.

우선, 해외건설 수주는 지나치게 중동 및 아 시아 시장에 편중되어 있다. 1965년부터 2010 년 9월 현재까지 누계수주액 중 중동이 62.1%, 아시아가 28.6%를 차지하여 두 지역의 비중이 우리 업체 전체 수주액의 88.7%를 차지하고 있 다. <그림 2>에서 보듯이, 중동 및 아시아 시장이 차지하는 비중은 제1차 팽창기에 사실상 100%

에 달하였고, 제2차 팽창기에는 그 비중이 다소 낮아졌으나 제3차 팽창기에는 중동 및 아시아 시장이 차지하는 비중이 다시 가파르게 상승하 여 2010년 9월 현재 93%를 기록하고 있다. 이 처럼 일부 지역에 과도하게 해외건설이 편중되 면, 이 지역의 정치・경제 상황 변화로 발주물량 이 급격히 감소할 경우 이를 대체할 시장을 발굴 하기가 힘들다는 데 근본적인 문제가 있다.

세계건설시장

해외건설시장 매출액(A) 우리 업체의 해외건설 수주액 우리 업체의 매출액(B)

매출액 기준 해외시장 점유율(B/A) 해외시장 국가 순위

6.6조 5,281억

600억 354억 6.7%

8위

8.8조 7,091억 1,000억 639억

9.0%

5위

주: 세계건설시장 규모는 Global Insights 추정치임. 세계건설시장 중 외국 건설업체의 참여가 개방된 시장은 전체 시장의 8% 내외로 추정됨.

해외시장 국가 순위는 ENR 매출액 집계대상 225개 기업들의 국가를 별도로 분석한 자료임.

자료: 국토해양부 해외건설과.

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<그림 2> 해외건설 수주액 중 중동 및 아시아지역 비중 추이 (단위: %)

자료: 국토해양부 해외건설과.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

중동비중(%) 중동 + 아시아 비중(%)

<그림 3> 해외건설 수주액 및 두바이유가 추이

(단위: %)

자료: 국토해양부 해외건설과.

600

500

400

300

200

100

0

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

해외수주액(억 달러) 두바이유가(달러/배럴)

다음으로, 우리나라의 해 외건설 수주는 유가 변동에 지나치게 민감한 구조를 보 이고 있다. <그림 3>에 나타 난 39년간의 시계열 자료를 분석한 결과, 우리나라의 해 외건설 수주액과 두바이유가 사이의 상관계수는 0.89로 매우 높게 나타났다. 시기별 로 보면, 1980년대 초 해외건 설 제1차 팽창기와 2000년대 중반 이후 제3차 팽창기는 두 바이유가의 움직임과 매우 밀접하게 연동되어 있다. 다 만, 1990년대 중반의 제2차 팽창기에는 두바이유가가 낮 은 수준(배럴당 20달러 이 하)에 머물렀으나, 해외건설 수주는 견실한 성장세를 나 타냈다. 이는 제2차 팽창기가 중동이 아닌 아시아 시장의 플랜트 수주 증가에 크게 영 향을 받았기 때문이다.

셋째, 우리나라의 해외건설은 수주규모에 비해 외화가득률1)이 크게 낮은 실정 이다. <그림 4>에서 알 수 있듯이, 해외공사 외화가득률은 1970년대 초반까지 50%에 이르렀으나, 이후 지속적으로 하락하여 1986년에는 9%까지 떨어졌고, 1990년대에는 10~20%에서 등락을 거듭했다. 그리고 2000년대에는 2003년 (38%)을 제외하면 20% 내외의 낮은 수준을 유지하고 있다. 즉, 해외건설 수주 금액의 80%가 해외 현지에서 자재 구입과 인건 비용으로 지출되고 있는 것이다.

1) 일반적으로 수출금액에서 수출품 제조를 위해 지출된 수입원재료 등의 합계액을 차감한 잔액을 의미함. 해외공 사의 경우 총 공사금액 중 국내에서 지급되는 자재비, 인건비 등이 차지하는 비중을 의미함.

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축 및 토목은 각각 15.4%, 13.3%에 불과하였 다. 해외건설공사의 외화가득률은 자동차 (70~80%), 조선(60~70%) 및 반도체 (40~50%) 업종의 외화가득률에 크게 못 미치 는 수준이다. 이는 우리 업체들이 해외건설에 필

자의 해외공사 현장 진출이 미흡한 것도 낮은 외 화가득률의 원인으로 지적되고 있다. 과거 1980 년대 중동 건설 붐이 일어났을 때는 단순 기능인 력 위주로 우리 근로자들의 해외진출이 대규모 로 이루어졌으나, 최근에는 소규모의 전문 기능 인력 위주로 하여 해외근로자를 파견하는 구조 로 전환되고 있다.

넷째, 우리나라의 해외건설수주는 대기업이 지배적인 비중을 차지하고 있다. 반면에 중소업 체들은 해외건설 팽창기에 급격히 해외시장 진 출을 늘리는 경향이 있고, 일부 수행능력이 떨어 지는 업체들의 경우 리스크 관리에 큰 어려움을 겪는다. 우리나라 전체 해외수주 금액 중 상위 10대 기업들이 차지하는 비중은 해외건설 팽창 기에 감소하다가 이후 다시 회복하여 80~90%

내외를 차지하는 주기적 패턴을 보이고 있다. 실 제로, 상위 10개 업체의 수주금액 비 중은 1차 팽창기인 1980년에는 61%, 2차 팽창기였던 1994년에는 80%, 3 차 팽창기인 2008년에는 67%까지 떨 어졌으나 2~3년 후에는 다시 90% 수 준으로 증가하였다. 이러한 10대 기업 비중 추이를 달리 해석하면, 우리나라 중소업체들의 해외진출은 해외건설 팽 창기에 크게 늘어났다는 것을 파악할 수 있다. 실제로 중소업체들의 수주비 중은 1980년에 19%, 1994년에 15%, 2008년에 12%로 크게 증가하였다.

대기업은 특히 아시아 외환위기 이후 무차별적인 수주에서 벗어나 선별적인

<그림 4> 외화가득률 및 해외근로자수 추이

(단위: %, 명)

주: 해외근로자수 통계는 1978년 이후부터 집계.

자료: 국토해양부 해외건설과.

60

50

40

30

20

10

0

180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 외화가득률(%) 해외근로자수(명)

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<그림 5> 해외수주액 중 상위 10대 기업 및 중소기업이 차지하는 비중 (단위: %)

주: 상위 10대 기업은 수주액 기준. 중소기업은「중소기업기본법」상 정의에 의해 자본금 30억 미만 또는 상시근로자수 300인 미만인 기업. 1977년 이후부터

「중소기업기본법」상 정의를 통해 중소업체 수주비중을 산출. 1966년부터 1976 년까지의 중소기업 비중은 상위 10대 기업 수주비중과 차이를 단순 적용함.

자료: 국토해양부 해외건설과.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

중소기업 수주비중(%) 상위 10대 기업 수주비중(%)

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수주로 전환하고 있는 반면, 중소업체들은 2000년대 중반 이후 침체된 국내 건설 시장의 돌파구를 찾기 위해 해외진출을 크게 늘리고 있다.

마지막으로, 우리나라의 해외건설 수주는 여전히 단순 도급공사가 대부분을 차지하고 있고, 부가가치가 높은 투자개발형 공사 실적은 미미한 상황이다. 한국 건설산업연구원의 분석(2008)에 따르면, 항만・도로・신도시 개발 등 투자개발 형 인프라사업이 해외수주를 통해 얻은 수익률은 단순 토목・건축사업에 비해 두 배에 이른다. 세계은행에 따르면 개발도상국의 경우 투자개발형 인프라 시장은 1990년 117억 달러에서 2007년 1,579억 달러로 13배 가량 증가하였으며, 이러 한 추세는 향후에도 지속될 것으로 전망된다. 그러나 우리 업체들의 투자개발형 인프라 사업실적은 선진국의 수준에 크게 못 미치는 실정이다. <그림 6>에 나타나 듯이, 아시아 플랜트 공사발주가 급증하였던 제2차 팽창기에는 우리 업체의 투자 개발형 사업비중이 크게 증가하여 수주금액 기준으로 1996년에 31%를 차지하기 도 하였다. 그러나 2000년대 이후에는 그 비중이 다시 낮아져 2009년 및 2010년 (9월 누계기준)에는 1.5% 및 2.1%에 머물고 있다. 한편 단순도급형 공사는 1990 년대 후반부터 꾸준히 증가하여 1997년 80.6%에서 2009년 및 2010년(9월 누계 기준)에는 각각 98.5%, 97.9%에 달하였다. 이러한 비중은 미국・독일・프랑스 등 주요 선진국들의 투자개발형 사업 수주비중이 65~70%를 차지한다는 점과 크게 대비된다.

<그림 6> 해외수주액 중 투자개발형 사업이 차지하는 비중(해외수주금액 기준)

(단위: %)

주: 도급형 공사는 발주기관 및 원도급업체가 직접 재원을 확보하여 추진하는 공사, 투자개발형 공사는 사업주가 직접 투자하여 사업의 기획, 설계, 시공 등을 책임지고 시행하며, 완공된 시설물의 판매, 운영 등으로 사업비를 회수하는 공사임.

자료: 국토해양부 해외건설과.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

도급형(%) 투자개발형(%)

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우리 정부는 이상에서 살펴본 우리나라 해외건 설의 구조적 취약점을 극복하는 것이 2014년 세 계 5대 해외건설 강국 진입을 위한 선결과제라 는 인식하에서, 제2차 해외건설진흥계획을 통해 서 여러 가지 대책들을 마련하고 있다. 이하에서 는 이 가운데 주요 내용들을 살펴보고자 한다.

우선, 정부는 지역적으로 중동 및 아시아에 편중된 해외건설 수주구조를 개선하기 위해 아 프리카, 중남미 등 신흥 자원부국을 대상으로 공 격적인 신시장 개척활동을 전개하고 있다. 이를 위해 정부는 2003년부터 매년‘해외건설 시장개 척 지원사업’을 통해 우리 업체들의 시장개척사 업에 따르는 지출 경비의 일부를 정부 재정으로 지원하고 있다. 정부 예산규모는 2003년 4억 원 에서 시작하여 2010년에는 23억 원으로 6배 이 상 늘어났으며, 동 예산을 통해 우리 업체들이 신시장에서 수주활동 중인 프로젝트의 타당성 조사비를 지원하고, 미개척시장의 주요 발주처 인사들을 국내에 초청하는 비용 등을 부담하고 있다. 이러한 시장개척자금으로 2003년부터 2009년까지 7년간 총 316건, 95억 원이 집행되 었으며, 총 316건 중 46건이 실제 수주로 이어 져 수주 성공률이 14%에 이르는 등 상당한 제도 적 성과를 나타내고 있다.

다음으로, 해외건설의 외화가득률 제고를 위 해 해외건설공사에 소요되는 기자재의 국내 조 달비중을 꾸준히 늘려나가고 있다. 정부는 국산 기자재 활용 증진을 위해 기자재 데이터베이스 (DB)를 구축하고, 우리 업체들의 해외 벤더 (Vendor) 등록도 적극 유도하고 있다. 또한 국

가고 있다. 이러한 정부 정책에 힘입어, 해외건 설 시 국산기자재 활용비중은 2000년 7.7%에서 2003년 11.1%, 2009년 15.0%로 꾸준히 늘어 나고 있다. 그리고 정부는 기자재 국산화와 더불 어 해외건설 부가가치 제고 차원에서 전문인력 의 해외진출도 적극 추진 중이다. 과거와는 달리 해외건설 현장에서는 우리나라의 단순 기능인력 이 아니라 언어소통이 가능하고 전문지식을 갖 춘 경력자를 필요로 하고 있으나 아직까지 이러 한 인력양성은 미흡한 실정이다. 해외건설협회 에 따르면 해외건설 현장에서 부족한 우리 전문 인력은 연간 2천 명 내외인 것으로 추정된다. 이 러한 문제점을 해결하기 위해 정부는 2008년부 터 정부 재정을 투입하여‘해외건설 인력양성’

프로그램을 운영하고 있다. 매년 23억 원 내외를 투자하여 연간 1,400명 규모의 전문인력을 양성 하고 있다.

또한 정부는 중소업체의 해외진출을 활성화 하면서도 이에 따른 리스크도 적극적으로 관리 해나가고 있다. 우리 중소업체의 해외건설 수주 액은 2000년에 3억 3천만 달러에 불과하였으나 2009년에는 55억 달러로 16배 이상 증가하였 다. 정부는 중소업체들의 시장진출이 꾸준히 이 어질 수 있도록 다양한 제도적 장치를 마련하고 있다. 대표적인 예로 정부는 2006년부터 정부 재정을 투입하여 해외건설협회에‘중소기업수주 지원센터’를 설치・운영하면서 중소업체들이 해 외건설시장에 진출하는 데 필요한 정보와 자문 을 제공하고 있으며, 필요 시 대기업 등과 동반 진출할 수 있는 기회도 마련하고 있다. 또한, 중

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소업체의 해외진출 시 담보 제공능력 부족문제를 해결하기 위해 건설공제조합 등 을 통해 중소기업을 위한 특별금융 지원시스템도 마련하고 있다.

그러나 정부는 중소업체의 해외진출에 따르는 리스크도 엄격히 관리해나가고 있다. 해외진출 경험이 부족하고 자금 조달능력도 떨어지는 중소업체들은 대기업 과는 달리 해외진출 단계별로 여러 가지 사업 리스크에 직면하게 된다. 일부 수행 능력이 부족한 중소업체들은 해외에서 과다하게 경쟁을 하는 경향이 있고, 부실 시공 내지 공기지연 등의 사유로 우리나라의 국가 이미지를 저하시키는 경우도 발생하게 된다.

이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 1차적으로 금융당국의 은행지도를 통해 중소업체의 해외건설 투자를 엄격히 관리해나가고 있다. 시공사의 재무건전성이 일정 기준 이하2)일 경우에는 대출을 불승인하고, 이미 대출된 프로젝트도 제3의 신용평가기관을 통해 주기적으로 사업성을 평가하고 있다. 그리고 2003년부터 해외건설 통합 리스크 관리시스템(Fully Integrated Risk Management System for International Construction Project: FIRMS)을 개발, 운영하고 있다. 이를 통 해 중소업체들이 수주활동 또는 공사 진행 중 겪게 되는 외환 리스크, 공정관리 리스크 등을 체계적으로 관리할 수 있도록 지원하고 있다.

마지막으로, 우리나라의 해외건설 공사가 종래 양적인 성장에서 질적인 성장 으로 전환하기 위해서는 투자개발형 사업에 대한 참여 확대가 절실히 요구된다.

이러한 점에서 정부는 우선 우리 건설업체들의 투자개발형 사업추진 시 금융 조 달능력을 보완하기 위해 민관 합동으로 2조 원 규모의‘글로벌인프라펀드’조성 을 추진하고 있다.

글로벌인프라펀드는 1차적으로 2009년과 2010년에 걸쳐 4천억 원 규모의 블라인드펀드3)조성을 완료하였다. 블라인드펀드는 정부 재정에서 400억 원을 출자하고, 7개 공공기관에서 1,600억 원, 그리고 민간에서 2천억 원을 출연하였 으며, 2010년 4/4분기부터 본격적으로 우리 업체들이 해외에서 수행하는 주요 인프라시설 개발사업에 투자를 진행할 예정이다. 그리고 2012년을 목표로 민간 자본으로만 구성된 1조 6천억 원의 프로젝트펀드 마련을 추진하고 있는데, 이는 해외 주요 투자대상사업이 발굴될 경우 투자자를 모집, 마련하는 형태로 운영될 예정이다.

2) 신용평가등급이 BBB 이하 또는 자기자본 대비 총 프로젝트 파이낸싱(Project Financing) 비율이 3배 이상.

3) 투자대상을 미리 선정하지 않고 펀드를 조성하여 사후에 투자하는 형태의 펀드.

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Development Aid: ODA) 사업을 적극 활용해 나갈 계획이다. 우리 정부의 ODA는 크게 기획 재정부가 관리하는 유상차관사업인 대외경제협 력기금(Economic Development Cooperation Fund: EDCF), 외교통상부가 관리하는 무상원 조 사 업 인 KOICA(Korea International Cooperation Agency) 사업, 그리고 World Bank, UN 등의 국제기구에 출자・출연하는 다 자 간 원조사업 등으로 나누어져 있다.

2008년 현재 우리 정부의 ODA 사업 규모는 8억 달러(9천억 원 내외) 규모로, 이는 국민소득 (GNI) 대비 0.08% 수준인바, 우리 정부는 이 비율을 2015년까지 1.0%(3조 6천억 원)로 대폭 늘려나갈 계획이다.

이러한 ODA 사업은 우리 건설업체들이 개도 국의 인프라 개발사업에 진출하는 데 큰 기회를 제공해준다. 우리 정부는 양자 간 원조사업 (EDCF 및 KOICA)에서 아무런 조건 없이 지원 하는 언타이드(Untied) 사업 비율을 2009년 현 재 40% 내외에서 OECD 회원국 평균인 80%

내외로 늘려나가겠다고 밝힌 바 있다. 하지만 여 전히 개도국의 입장에서는 ODA 자금을 지원하 는 우리나라의 건설업체들에 대해서 입찰 등의 과정에서 우호적인 입장을 견지하는 것이 일반 적이다.

참고문헌

국토해양부 해외건설과. 2008・10. 해외건설 업무편람.

수치

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참조

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