일본의 지역과 함께하는 상업환경 만들기
임준홍｜충남발전연구원 책임연구원
머리말
우리보다 먼저 중심시가지 침체 및 쇠퇴의 심각 성을 인지한 일본은 1998년부터 국가차원에서
‘중심시가지에 대한 시가지 정비 개선 및 사업 등 활성화의 일체적 추진에 관한 법률(이하 중심 시가지 활성화법)’에 따라 연간 1조 엔의 예산을 편성하고 경제산업성 등 관련부처들과 TMO (Town Management Organization) 등을 중심으 로 많은 노력을 하고 있다. 특히, 자치단체 차원 에서는 도시 상권에 막대한 영향을 주고 있는 대 형점(대형마트, 대형할인점)과 관련된 상업 마치 즈쿠리(まちづくり, 도시만들기∙마을만들기)에 대한 관심이 높아지고, 이에 따라 관련 조례를 제정하고 있다.
우리나라에서도 최근‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’,‘재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별 법’등을 통해 도시 내 균형발전과 상권회복에 노
력하고 있으며, 자치단체 차원에서도 구도심의 활 성화와 상권회복을 위해 대전시, 전주시, 목포시 등이 조례를 제정∙시행하고 있다.
특히, 최근의 대형점 출점(出店)은 대도시에 국 한된 것이 아니라 중소도시에도 출점함에 따라 지 방 중소도시에서는 대형점 출점을 둘러싼 잦은 마 찰이 발생하고 있다.
이에 이 글에서는 일본의 지방정부가 대형점 출점에 대해 어떻게 대처하고 있는가를 마치즈쿠 리 관점에서 살펴보고자 한다.
도시정책 및 상업환경의 변화
현재 일본사회는 인구감소와 고령화가 가속화되 고 있으며, 도시차원에서는 어떻게 하면 도시인프 라 유지비용 부담을 줄일 것인가? 도시구조의 미 래상인 콤팩트시티를 어떻게 실현할 것인가? 중 심시가지 활성화를 위해 상업을 포함한 역사∙문
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화∙환경∙복지 등의 가치창조를 어떻게 할 것인 가? 등에 많은 관심을 갖고 있다.
이러한 배경을 바탕으로 일본의 많은 도시들 은 도시정책의 방향을‘콤팩트하고 활력 있는 마 치즈쿠리’로 설정하고, 이를 실천하기 위한 시책 으로‘다양한 도시기능의 시가지 집적’, ‘중심시 가지 활력 회복’, ‘환경변화에 대응할 수 있는 새 로운 마치즈쿠리 제도 및 시책’등을 추진하고 있다.1)
특히, 중심시가지 활성화를 위해서는 전술한 바와 같이 국가차원에서‘중심시가지 활성화법’
을 제정하고 자치단체, TMO 등과 연계하여 총체 적 노력을 하고 있다. 하지만 중심시가지에는 여 전히 문을 닫는 개별 상점이 존재하고, 과거 활력 있던 중심시가지 내 대형점도 철퇴(撤退)하는 경 우가 빈번히 발생하고 있다.
중심시가지 쇠퇴요인에는 여러 가지가 있지만 가장 큰 원인 중의 하나는 도시외곽 농지나 공장 이전부지 등에 대형점이 출점하기 때문이다. 도시 외곽이나 공장 이전부지에 출점한 대형점은 지역
의 고유경관을 파괴하고 때론 교통혼잡을 야기하 는 등 많은 문제점을 발생시키고 있다. 그리고 필 요 이상의 기반시설을 설치해야 하기도 하고, 기 존 커뮤니티를 약화시키는 경우도 발생하고 있다.
대형점을 둘러싼 마치즈쿠리 동향
중심시가지는 과거부터 개별 소매 점포가 밀집되 어 있었고, 주민들의 삶이 녹아 있는 장소다. 이러 한 중심시가지가 교외의 대형점 출점 등의 영향으 로 침체∙쇠퇴로 이어지고 있다.
이러한 관점에서 일본의 자치단체에서는 조례 제정을 통해 대형점이 지역 상업시설, 주민생활 편의시설로 이용되면서 중심시가지 상권의 피해 를 최소화하여 지역경제, 지역주민과 함께 발전할 수 있도록 하는 상업 마치즈쿠리에 많은 노력을 기울이고 있다.
자치단체 차원에서 대형점을 포함한 상업환경 만들기에 많은 관심을 갖는 것은 주민의 일상생 활은 물론 지역경제와 밀접한 관계가 있는 대형
1)篠原 徹. 2006∙7∙27. まちづくり三法の見直しと地域の課題(まちづくり公開セミナ－ 資料). 日本商工會議所.p4에서 재정리
<사진 1> 대형점 출점이 계획된 우량 농지(中國지방) <사진 2> 공장 이전부지에 출점한 대형점(近畿지방)
보는 것이 아니라‘도시기반시설’
의 하나로 보기 때문이다. 대형점 이 지역사회와 지역경제에 미치 는 영향을 고려할 때 도시시설의 관점에서 접근하여야 한다는 것 이다.
특히, 녹지지역을 중심으로 한 도시외곽의 대형점 출점은 자연환 경과 지역 고유의 경관을 파괴할 수 있다.2) 그리고 중소도시에 출 점하는 대형점은 단순히 대형점이 위치하고 있는 자치단체에만 영향 을 주는 것이 아니라 인접한 자치 단체에까지 영향을 준다는 점에서 광역도시계획시설로 판단할 수 있 을 것이다.
이러한 배경하에서 소매점포
및 대형점과 관련된 마치즈쿠리 조례 유형을 살펴 보면 <표>와 같이 정리할 수 있다.
자치단체의 상업환경 만들기 사례
전술한 바와 같이 도시외곽의 대형점 출점은 중심 시가지 쇠퇴의 주요 요인 중의 하나이며 콤팩트시 티의 구현이라는 도시정책방향이나 마치즈쿠리의 의도와도 상충하는 측면이 많다. 이에 최근 자치 단체에서는 대형점을 포함한 상업환경을 마치즈 쿠리 관점에서 접근하고 있다.
1. 가나자와시의 상업환경 형성 마치즈쿠리 조례
1) 지침 및 조례제정의 배경
가나자와시(�澤市)에서는 도시권에서 상권인 구를 초월하는 상업집적이 진행되고, 중심시가 지에서는 공동화와 상업집적의 쇠퇴가 이루어 지자 2000년‘가나자와시 상업환경형성지침 검 토위원회(�澤市 商業環境形成指針檢討委員 會)’를 설치하였고, 2001년에는‘가나자와시 상업환경형성지침(�澤市商業環境形成指針)’
을 책정하여 조례제정과 더불어 2002년부터 시 행 중이다.
2) 일본뿐만 아니라 2006년 현재 충청남도의 6개 시∙군에서 대형점이 출점할 예정인데, 이 중 4곳이 자연녹지지역에 해당된다(대전일보, 중도일 보 기사 검색과 시∙군 담당자 인터뷰 조사 결과)
~69년
70~79년
80~89년
90~99년 00~03년
총수 132
523 651 1016
289
0% 20% 40% 60% 80% 100%
45 57 187
168 222 626
188 164 299
217 135 171
81 37 14
<표> 대형점 관련 마치즈쿠리 조례 유형
유형 사례
입지 조정형 교토시, 가나자와시, 아마가사키시, 후쿠시마현(조례안) 등
영업시간 조정형 사카이시 주변 생활환경
배려형
교통: 효고현(미시행)
소음: 가나가와현, 가와사키시, 요코하마시 전반: 미타카시, 스기나미구
지역공헌 촉진형 상가 활동과 협력: 세타가야구, 스기나미구 등 전반: 후쿠시마현
도시외곽 주변지역
중심지역
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2) 지침 및 조례의 주요내용
지침의 특징은 도시계획 용도지역과 연계된 상업 조닝(zoning)에 따라 중심시가지에는 상업 집적 을, 도시외곽에는 억제를 유도하고 있다. 즉, 중심 시가지에 대형점 등을 유치하여 활력의 유지∙향 상을 꾀하는 한편 교외에서는 대형점 등의 적정 입지를 유도하고 있다.
지침에서는 지역을 중심시가지활성화지역 (zone), 역사∙관광특화형지역 등으로 구분3)하고, 지역별로 마치즈쿠리의 방향성, 상업집적의 방향 성, 점포 상한면적 등을 규정하여 상업시설의 적 정한 배치와 유도를 도모하고 있다.
이러한 지침의 실천력을 높이기 위해 가나자와 시는‘가나자와시 상업환경형성마치즈쿠리 조례
(�澤市商業環境形成まちづくり條例)’를 제 정∙시행하고 있다.
조례에서는 상업환경 형성의 이해당사자인 자 치단체, 시민, 사업자에게 상업환경 만들기 추진 과 협조의 책무를 부여하고, 대형점 출점을 계획 하고 있는 사업자에게는 바닥면적 합계가 1천m2 이상의 집객시설(集客施設)을 건축할 경우 설계 착수 전에 건축물의 용도∙규모 등에 대해 시와 협의하도록 하고 있다. 그리고 양호한 상업환경의 형성에 의한 마치즈쿠리 추진을 위해 전문가, 시 민대표, 상업자 등으로 구성된‘가나자와시 상업 환경형성 심의회’가 운영되고 있다.
3) 조례시행 시 우려점과 의의
지침과 조례를 시행하고 있는 가나자와시에서 가 장 우려하는 사항 중의 하나는 만약 인접 시정촌 에 대형 상업시설이 출점할 경우 동일 상권에 위 치하는 가나자와시로서는 지금까지의 기본 원칙 (rule)과 노력이 무너질 수 있다는 점이다.
지침책정과 조례제정의 의의는 지역마다 점포 면적 상한을 규정하는 지침으로는 교토시4)에 이 어 전국 두번째 사례라는 사실과 중심시가지 재 생을 위해 주민, 토지소유자, 사업자의 이해와 합 의가 요구된다는 점에서 많은 어려움이 예상되지 만 시의 발전방향을 일관성 있게 추진한다는 점 이다.
그리고 지침과 그 조례를 통해 향후 도시계획 용도지역 재검토 등이 필요할 경우 상업환경 형성
<그림 2> 상업환경 형성을 위한 조닝(Zoning)
3) 상업환경 형성지침에는 중심시가지활성화지역, 도심축업무집중지역, 역사∙관광특화형지역, 지역거점형성지역, 근린형상업육성지역, 생활환 경정비지역, 산업집적지역의 7가지 지역으로 구분하고 있다
4) 교토시(京都市)에서는 2000년‘교토시 토지이용 조정과 관련한 마치즈쿠리에 관한 조례(京都市土地利用の調整に係るまちづくりに關する條
例)’를 제정∙시행하고 있다
력을 높이고 있다는 점이다.
2. 후쿠시마현 상업 마치즈쿠리 추진에 관한 조례
1) 조례제정의 배경
후쿠시마현(福島縣)에서는 미래발전5)을 도모하고 주민과 함께하는 마치즈쿠리를 실현하기 위해 광 역자치단체 차원에서 대형점의 적정입지와 상업 마치즈쿠리에 관한 시책을 종합적으로 추진하는
‘후쿠시마현 상업 마치즈쿠리 추진에 관한 조례(福 島縣商業まちづくりの推進に關する條例)’를 2006 년 10월 1일부터 시행하고 있다. 그리고 시행규칙 과 상업 마치즈쿠리 기본방침도 책정∙공표할 예 정이다.
후쿠시마현이 이러한 조례를 제정한 이유는 전 술한 가나자와시가 우려한 이유와 유사하다. 즉, 현 내의 특정 도시에 대형점이 출점할 경우 당해 도시뿐만 아니라 인접한 자치단체의 마치즈쿠리 에도 악영향을 줄 수 있다고 판단했기 때문이다.6)
2) 조례의 주요내용
조례의 주요내용은 교외에 출점을 계획하는 대형점 (매장면적 6천m2 이상)에 대해 대규모소매점포입 지법(이하 대점입지법)7)의 수속절차에 앞서 계획단 계에서 현에 신고하는 것을 의무화하여 자치단체 등의 의견을 듣고, 지역상권에 영향을 주는 경우 입
조례의 기본적 내용 및 체계는 다음과 같다.
조례에서 주목할 만한 내용은 상업 마치즈쿠리8) 를 추진하기 위해 현은‘기본방침’과‘기본구상’
을 제시하고 소매사업자, 현민은 이에 협조할 책무 를 명시하고 있다.
특히, 대형점을 신설하려는 사업자는 필요사항 을 기재한 신설신고서를 현에 신고하여야 한다.
신고는 다른 법령의 규정에 의한 허가, 인가 그 외 의 처분에 관한 수속절차에 앞서 실시하여야 한 다. 그리고 신설신고자는 입지 시정촌에 대해 해 당 신고내용을 알리기 위해 설명회를 개최해야 한 다. 필요에 따라서는 인접∙주변 시정촌에서도 설 명회를 개최해야 한다. 그리고 신설신고자는 설명 회에서 나온 의견에 대해서 그 견해를 현에 보고 하여야 한다.
5) 후쿠시마현은 미래발전 방향을‘환경에 부하가 적은 지속가능한 마치즈쿠리’, ‘걸으며 살 수 있는 콤팩트한 마치즈쿠리’등으로 설정하고 있다
6) 2005년 국세조사에 의하면 후쿠시마현의 인구는 209만 1,223명이며, 현 내에는 11개의 시가 있고, 이 중 이와키시(いわき市)의 인구가 가장 많 으며(35만 4,403 명), 니혼마쓰시(二本松市)가 가장 적다(3만 5,107 명). 그리고 11개의 시 중 인구 10만 명 미만의 시가 7곳이다
7) 대점입지법에서는 대규모 점포(점포면적 1천m2이상) 신설에 있어서 주변 생활환경과의 조화를 위해 지역주민, 현지사업자, 상공회의소 및 시
정촌의 의견을 듣도록 일정한 절차를 요구하고 있다
8) 후쿠시마현이 말하는‘상업 마치즈쿠리’란 현의 미래발전 방향인‘지속가능하고, 걸으며 살 수 있는 마치즈쿠리’의 추진과 조화를 이룬 특정
소매상업시설의 입지, 그 외의 상업과 관련되는 활동을 말한다
목차 전문 제1장 총칙
제2장 상업 마치즈쿠리의 추진에 관한 시책 제1절 상업 마치즈쿠리 기본방침 등 제2절 특정 소매상업 시설의 입지에 관한
광역의 견지로부터 조정 제3절 지역공헌 활동
제3장 후쿠시마현 상업 마치즈쿠리 심의회 제4장 잡칙(雜則)
제5장 벌칙 부칙
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한편, 대형점이 입지할 인접∙주 변 시정촌에서는 상업 마치즈쿠리 추진차원에서 신설신고서와 현의 기 본방침이나 토지이용계획과의 적합 성, 입지할 시정촌의 기본구상이나 토지이용관계계획과의 적합성, 인 접∙주변 시정촌 토지이용계획과의 마찰유무와 출점예정지역 주변의 교 통시설 상황 및 접근 교통수단 신설
에 따른 새로운 기반시설 정비 등의 내용을 제 시하여야 하며, 이에 대해 관계 시정촌, 주민 등은 의견을 제시할 수 있다.
현은 관계 시정촌 및 주민 등의 의견에 따라
‘후쿠시마현 상업 마치즈쿠리 심의회’의 의견을 수렴한 후 상업 마치즈쿠리 추진차원에서 의견을 제시하고, 신설신고자는 의견에 대한 대책과 그 내용을 현에 보고하여야 한다. 만약, 신고자가 현 의 의견을 적정히 반영하지 않고 신설하고자 할 경우 현은 심의회의 의견을 들은 후 필요한 조치 를 권고할 수 있다. 이러한 권고를 받은 신설신고 자는 지체 없이 해당 권고에 대한 대책 및 그 이유 를 현에 보고하여야 한다. 이를 무시하고 공사를 시행할 경우 공사중지를 권고할 수 있다.
조례의 또 다른 특징은 지역공헌활동을 명시한 것이다. 지역공헌활동이란 신설 대형점이 자발적 으로 마치즈쿠리 추진에 기여하는 활동을 말한다.
특정소매상업시설 설치자(기존점 포함)는 매년 현 에 지역공헌활동계획 및 실시상황을 보고하고, 현 은 계획과 실시상황을 공표하고 있으며, 이 과정에
서 현은 필요에 따라 협정 체결을 요구할 수 있다.
3. 구마모토현의 기업에 의한 지역공헌계획
1) 가이드라인 책정의 배경
구마모토현은 대형점에 의한 지역공헌 내용을 중 심으로 한‘대형점 입점에 관한 가이드라인(大型 店の立地に關するガイドライン)’을 책정하고 있 다. 가이드라인 책정의 배경은 다음과 같다.
첫째는 2005년 3월의 대점입지법 제4조 지침9) 의 개정을 통해 기업의 사회적 책임과 지역사회
9) 대점입지법 제4조에서는 대규모 소매점포의 입지에 대해 그 주변지역의 생활환경 보존과 소매업의 건전한 발전이라는 관점에서 경제산업대신 이 정한‘대규모 소매점포를 설치하는 사람이 배려해야 할 사항에 관한 지침’을 규정하고 있다
<그림 3> 가이드라인 책정의 목표
풍부한 지역커뮤니티의 실현
상호 제휴 대형점
설치자 임대자 시정촌 사업자
단체 주민
대형점
<그림 4> 정보공개
상호 제휴 대형점
이해촉진 정보제공
제도고지 정보제공
지역주민 등
현
에만 요구되는 것은 아니지만 지역밀착형 산업인 소매업을 영위하는 사업성격상 지역과의 협조가 반드시 필요하다고 판단했기 때문이다.
둘째, 현재 구마모토현에서는 안전∙안심 마치 즈쿠리, 지산지소(地産地消)10)에 의한 산업진흥, 고용확보 등 여러 가지 과제에 직면하고 있다. 이 에 대형점과 연계한 지역발전과 대형점이 지역사 회의 일원으로서 스스로의 역할을 인식하여 지역 의 요구를 충분히 파악하고 지역공헌을 위해 대처 하는 것이 중요하다는 판단 때문이다.
결국 지역민에게 사랑받는 대형점 창조를 통해 대형점과 지역이 함께 발전하는 것이 필요하기 때 문이다.
2) 가이드라인의 주요내용
가이드라인은 지역과 함께하면서 풍부한 지역커 뮤니티를 구축하기 위해 대형점의 사회적 책임과 지역공헌을 강조하고 있다. 즉, 지역주민과의 커 뮤니케이션과 연대를 통해‘풍부한 지역커뮤니티 의 실현’을 목표로 하고 있다.
가이드라인의 주요내용은 대형점에 대해 구마 모토현에서 추진하는 지역만들기에 대한 협력, 지역제휴를 통한 지역경제 활성화 추진, 지역민 의 고용확보에 협력, 출점에 따른 교통대책, 경관 형성 등의 내용과 향후 발생할지도 모르는 대형 점 철거에 대한 대책 등과 같은 종합적 내용이 다
이러한 가이드라인에 따라 대형점 출점을 계획 한 사업자는 지역공헌계획이 포함된 출점계획서를 현에 제출하고, 설명회를 개최하여야 한다. 뿐만 아니라 지역공헌에 관한 협의회 및 창구를 설치하 고, 지역실정에 맞는 지역공헌을 실시하여야 한다.
이 과정에서 대형점, 지역주민, 현은 상호 이해 를 촉진하기 위해 관련정보를 제공하고 공개하도 록 하고 있다.
3) (주)핸즈맨의 지역공헌계획
가이드라인에 따라 (주)핸즈맨(ハンズマン)11)은 인구 17만 명의 신∙미야코노죠시12)에 DIY 홈센 터 핸즈맨 키구요우점(菊陽店)13) 개점(2007년 중 개점 예정)에 맞추어 2006년 5월 지역진흥계획이 포함된‘특정대형점출점계획서’를 제출하였다.
1.지역 만들기에 협력
2.지역과 제휴한 지역경제 활성화 추진 3.지역특산물의 판매촉진∙수요확대에 협력 4.지역고용 확보에 협력
5.방범∙청소년 비행 방지 대책 추진 6.지역 방재에 협력
7.유니버설디자인 보급에 협력 8.환경대책 추진
9.에너지절약대책 추진 10.교통대책 실시
11.경관형성, 거리풍경만들기 협력 12.핵점포 철거에 대한 대책 13.정보공개 추진 대책 14.기타
10)지산지소운동(地産地消運動)이란 지역에서 생산된 농림수산물을 지역에서 소비함으로써 지역에 대한 애착심과 지역활성화, 지역발전에 기여 하기 위한 지역차원의 운동으로 현재 일본의 많은 지역에서 추진되고 있다
11) (주)핸즈맨(ハンズマン)은 1924년 설립된 대형생활용품 판매회사로서 2006년 현재 전국에 8개의 점포를 두고 있다
12)신∙미야코노죠시(都城市)는 2006년 1월 1일 미야코노죠시, 야마노쿠치쵸(山之口町), 타카죠쵸(高城町), 야마타쵸(山田町), 다카사키쵸(高 崎町)가 병합하여 탄생한 미나미큐슈(南九州)의 거점도시다
13) 대형점은 미야코노죠시 요시오쵸(吉尾町)에 대지면적 27만 742m2, 점포면적 10만 896m2로 건설된 대형점으로 일상생활용품을 판매하고 있다
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이는 일본 최초의 사례다.
(주)핸즈맨이 제출한 지역공헌계획은 지침에 서 제시한 14개의 대분류에 따라 50여 개의 세부 항목으로 구분하여 지역만들기의 협조에서부터 환경보전 및 에너지 절약 등 지역사회의 관계 및 연계 등의 내용을 중심으로 구성되어 있다.
맺음말
국가차원에서 중심시가지 활성화를 위해 많은 노 력을 기울이고 있는 일본의 경우‘중심시가지 활 성화법’에 따른‘중심시가지 활성화 기본계획’을 수립하고 국가와 자치단체, TMO 차원에서 총체 적인 접근을 하고 있다.
아직까지 자치단체 차원의 중심시가지 활성화 관련 조례가 많지 않으나 중심시가지 상권에 많은 영향을 주고 있는 대형점 출점과 관련하여 지역과 함께 발전해야 한다는 관점에서 여러 조례가 제 정∙시행되고 있다.
조례의 특징은 대형점이 지역에 미치는 영향 등 을 고려하여 대책을 도시기반시설로 인식하고, 그
영향력에 따라 광역자치단체와 기초 자치단체 차원에서 입지조정을 우선 적으로 추진하고 있다는 점이다.
광역자치단체 차원에서 입지조정 이 이루어지는 것은 대형점의 영향 력이 특정 자치단체에 국한된 것이 아니라 인접한 여러 자치단체에까지 영향을 주므로 광역적인 입지조정이 필요하기 때문이다.
다른 특징은 대형점 출점에 앞서 지역공헌계획이 포함된 출점계획서 를 사업자 스스로 수립하고 이를 자치단체에 보고 하도록 해야 한다는 사실이다. 특히, 지역공헌계 획을 사업자 스스로 수립하게 함으로써 지역과 함 께 발전할 수 있는 길을 스스로 찾도록 하고 있다.
이처럼 일본은 대형점을 도시기반시설로 인식 하고, 마치즈쿠리 관점에서 접근하고 있으며, 이 는 최근 마치즈쿠리의 새로운 경향으로 자리매김 하고 있다. 이러한 일본의 최근 동향은 대형점 출 점에 따라 지역과 마찰을 일으키고 있는 우리에게 많은 시사점을 준다.
<그림 5> 대형점의 요구사항과 추진과정
출점계획서 작성 출점계획
지역공헌계획
출점계획서 설명회
지역공헌계획서 작성 지역공헌계획서 설명회
지역공헌에 관한 협의회 설치 지역공헌에 관한 창구 설치 지역실정에 맞는 지역공헌 실시
지사에게 신고
지사에게 신고 주민에게 설명
주민에게 설명
주민참여 의견, 상담
개점
참고문헌
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