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요 약
본 연구는 우리나라가 인구저성장시대에 접어든 상황에서, 유동인구를 기준으로 한 도‧농간 교류 특성에 의거하여 도‧농 상생발전을 위한 전략과 실천방안을 모색하려 는 취지에서 수행되었다. 본 연구는 연구개요, 결론을 포함하여 7개의 장으로 구성되는 데, 각 장별 핵심내용과 주요 연구결과를 요약, 정리하였다.
제1장 연구의 개요
우리나라의 인구성장이 저성장에서 감소세로 전환될 것이 예상되고 도시와 농촌 등 지역간 인구이동이 크게 둔화되면서, 유동인구 등에 의한 지역간 인적 교류가 지역발전의 중요한 요인으로 부각되고 있다는 인식에서 본 연구가 추진되었다. 이러한 인식 하에 인구과소화로 지역침체가 심화되고 있는 비수도권 도시 및 농촌의 상생적 발전방안 마련을 위하여, 유동인구를 기준으로 한 도시와 농촌간, 농촌 상호간의 인적 교류 패턴의 특성을 살펴보고 이를 토대로 도‧농, 농‧농 상생발전을 위한 전략과 실천방안을 모색하여 제시하였다.
연구방법론에서는 정교한 설문조사를 수행한 것이 가장 큰 특징이다. 도시민의 농촌 방문‧체류 경험과 농촌주민의 인근 도회지 방문‧체류 경험을 설문하고 그 결과를 조사, 분석의 기초자료로 활용하였다. 설문조사 대상자를 농촌이나 인근 도회지를 방문‧체류한 경험이 있는 주민, 방문‧체류 목적이 시간적으로는 정례성을 지니고 동일지역 반복성을 보유하는 경우로 한정하였다. 이를 통하여, 도시민의 농촌 방문‧체 류 경험과 농촌주민의 인접 도회지 방문‧체류 경험에 의거한 지역간 유동인구의 방문‧체류 목적과 지역의 차이, 공간적 이동범위, 방문‧체류지에서의 실제활동 등의 특성을 파악하여 연구‧분석이나 정책적으로 유의미한 결과를 도출할 수 있었다.
도시와 농촌 등 지역간 연계‧협력과 도․농 교류에 관한 제도와 정책, 그리고 구체적인
사업 사례에 대한 국내사례와 외국사례를 조사‧분석하고, 일선 담당공무원 등 현장의 의견을 수렴하여 정책방안의 현실적용성을 제고하고자 하였다.
제2장 연구‧분석의 개념구조와 도‧농 교류의 의의
우리나라는 인구성장세가 둔화되어 2030년 이후에는 인구감소가 예상되는 가운데 지역간 인구이동이 크게 진정되고, 인구유동이 상대적으로 확대되고 있다. 그리고 인구유동은 중소도시 등 도시지역에 거주하는 인구가 주변 농촌지역으로 통근 등을 통하여 주간에 유입되는 특성을 지닌다. 즉, “인구저성장 내지는 장기적 감소, 지역간 인구이동의 둔화, 그리고 지역간 인구유동의 높은 증가”라는 추세 속에서 비수도권과 농촌 등의 활성화에서 유동인구가 중요한 요인이 되고 있다. 이를 통하여 인구저성장 시대에는, 특히 비수도권과 낙후 농촌지역의 활성화를 위하여 농촌으로 유입되는 유동인구를 활용한 농촌활성화 전략, 공공서비스 이용 등을 위하여 역내로 유입되는 유동인구를 활용한 지역발전전략이 필요함을 확인할 수 있었다.
이를 위해서는 도시와 농촌, 농촌 상호간의 연계‧협력을 통한 상생발전이 필요하다.
이론적 검토를 통하여 지역간 연계‧협력이 지역간 상생발전으로 이어질 수 있기 위해서는 다음과 같은 요건이 구비되어야 함을 확인하였다. 먼저 상호 보완적 협상을 통하여 공공서비스의 공동제공, 생활편의시설의 공동설치 등 상생적인 상황에서 상호이익을 증진시킬 수 있다. 다음으로, 지자체간 정보‧지식‧자원 등의 공유를 통한 연계․협력이 이루어지기 위해서는 인센티브와 보상체계의 확립, 의사소통채널의 조 성, 창조적 시도의 실패에 대한 관용적 분위기 조성 등이 필요하다. 또한 협정이나 계약 등에 의해 연계․협력에 대한 각자의 역할을 명확하게 분담해야 한다. 그리고 공동의 목표에 소요되는 제반 경비를 협정에 따라 지자체간에 명확하게 분담하여야 한다. 아울러 참여하는 주체가 역할에 따른 이익을 공유해야 하며, 특히 연계‧협력관계 가 지속적으로 유지되기 위해서는 사업의 진행과정에서 발생할 수 있는 협력과 경쟁의 딜레마를 효율적으로 관리해야 한다. 이외에 경험적으로 포괄적이고 추상적인 분야보다는 제한적이며 구체적인 분야, 높은 단계의 협력보다는 낮은 단계의 협력이 보다 활성화되고 있었다.
지역간 유동인구의 증가는 특히 농촌지역에 대하여 다양한 긍정적인 효과를 가져온 다. 일반적으로는, 도시주민이 농촌지역 내에서 소비행동을 함에 따른 “경제적 효과”, 도시주민과 농촌 주민들 간의 직접적인 접촉, 서로 다른 문화가 교류함으로써 아이디 어 양성이나 지역매력의 재발견 등 인적 학습에 대한 효과를 통한 “사회적 효과”
등이 그 주요한 효과로서 기대된다. 도․농 교류는 이러한 긍정적인 측면에서의 경제‧사 회적인 효과를 기대할 수 있는 반면, 농촌지역의 수용한도를 넘는 교통량이나 쓰레기 발생과 그에 따른 불안감이나 혐오감 등으로 인해 오히려 농촌지역에 부정적인 영향을 유발할 수도 있다.
도․농 교류를 통한 교류의 긍정적인 효과를 창출하기 위해서는, 역내 소비와 그에 따른 생산유발, 고용 및 소득창출이 이루어져 지역경제를 활성화할 수 있도록 하는 것이 중요하며, 다른 한편으로는 이를 통해 지역이 갖고 있는 매력과 가치를 재인식함 으로써 동기를 부여하고 지역주민의 자립의식과 활력을 증강하는 것이 중요하다.
제3장 도‧농간 인구유동의 성향과 특성분석
실제 현장에서 일어나고 있는 도시와 농촌, 농촌과 농촌 상호간의 인구유동의 특성과 행태를 파악하기 위하여, 동남권 광역경제권에서 도․농간 연계․협력의 중요한 주체가 될 수 있는 부산광역시(동남권 광역경제권 중심대도시), 창원시(경남동부생활 권 중심도시), 진주시(경남서부생활권 중심도시)와 낙후 농촌지역인 의령군, 남해군, 하동군, 산청군, 합천군을 대상으로 설문조사를 수행하였다.
먼저 도시민의 농촌지역 방문‧체류 특성에 관한 설문조사 분석결과는 다음과 같이 종합할 수 있다. 부산‧경남지역 도시민은 주말에 승용차로 약 1시간 36분 정도 거리의 농촌을 방문하여, 하루 또는 이틀간 머물면서 주로 스포츠‧레저, 농사‧농촌체험 등의 도․농 교류활동을 하는 경우가 많았으며, 승용차의 활용도가 높았다. 특정 농촌을 방문‧체류할 때 해당지역의 농수산물 및 자연조건을 가장 중요시하며, 그 다음으로 교통 접근성을 중요시하였다.
특정 도시지역의 주민들이 특정 농촌지역을 방문‧체류하는 빈도가 높을 경우에 해당 농촌지역을 방문‧체류하는 목적은 이들 도시와 농촌 지자체가 연계‧협력함으로써
상호 이익을 얻을 가능성이 높은 분야이다. 이러한 관점에서, 부산광역시의 경우는 울산광역시 울주군(스포츠‧레저, 농사‧농촌체험), 거제시(스포츠‧레저), 양산시(스포 츠‧레저, 전원거주, 건강‧요양), 창녕군(농사‧농촌체험, 전원거주) 등과 연계‧협력할 경우 도‧농교류사업의 실행가능성이 높았다. 창원시는 고성군(전원거주, 건강‧요양, 농사‧농촌체험, 스포츠‧레저), 의령군(재능기부‧자원봉사, 전원거주, 스포츠‧레저), 창 녕군(건강‧요양, 전원거주, 농사‧농촌체험), 함안군(전원거주, 건강‧요양, 스포츠‧레저) 등과 연계‧협력의 실행가능성이 높았다. 진주시는 사천시(건강‧요양, 농사‧농촌체험), 남해군(전원거주), 산청군(농사‧농촌체험, 스포츠‧레저, 전원거주), 하동군(전원거주, 농사‧농촌체험, 스포츠‧레저) 등과 연계‧협력의 실행가능성이 높았다.
이와 함께 농촌지역 방문‧체류를 촉진하기 위해서는 교통접근성 향상과 더불어 다양한 방문‧체류프로그램을 마련하는 것이 중요하며, 도‧농간 교류‧협력을 확대하기 위해서는 도시지역에 농림수산물 직판장을 설치하거나, 도‧농간 협약체결을 통해 농촌지역의 도‧농교류시설 이용료 감면 등의 상호편의를 제공하는 것이 중요하다는 점을 확인하였다.
다음으로, 공공서비스 이용을 위하여 인근 도회지를 방문‧체류하는 농촌주민들의 특성에 대한 설문조사 분석결과는 다음과 같이 종합할 수 있다. 부산‧경남지역 농촌주 민은 주말보다는 주중에 약 1시간 24분 정도 거리의 도회지를 방문하여, 병원진료‧요 양, 공연관람‧문화강좌수강 등의 활동을 위해 방문하는 경우가 많았다.
공공서비스 이용에 있어서, 특정 농촌지역의 주민들이 특정 도회지를 방문‧체류하 는 빈도가 높을 경우에 해당 도회지를 방문‧체류하는 목적과 이용하는 공공서비스 분야는, 이들 농촌과 도회지 지자체가 연계‧협력함으로써 공공서비스 공급과 이용에서 효율성을 제고할 수 있는 분야이다. 이러한 관점에서, 의령군은 창원시(공연관람‧문화 강좌, 농자재‧농기구 구입, 병원진료‧요양), 부산광역시(공연관람‧문화강좌, 스포츠강 습‧경기관람), 진주시(농림수산물 판매, 농자재‧농기구 구입), 창녕군(이발‧미용‧사우 나) 등과의 공공서비스의 공동 이용 가능성이 높았다. 남해군은 진주시(공연관람‧문화 강좌, 스포츠강습‧경기관람, 병원진료‧요양), 부산광역시(농림수산물 판매, 농자재‧농 기구 구입), 사천시(이발‧미용‧사우나, 농자재‧농기구 구입), 하동군(농자재‧농기구
구입) 등과의 공공서비스 공동 이용 가능성이 높았다. 하동군은 진주시(농자재‧농기구 구입, 공연관람‧문화강좌, 병원진료‧요양, 이발‧미용‧사우나), 부산광역시(농림수산물 판매, 병원진료‧요양), 창원시(손자녀 교육), 남해군(이발‧미용‧사우나) 등과의 공공서 비스 공동 이용 가능성이 높았다. 산청군은 진주시(스포츠강습‧경기관람, 공연관람‧문 화강좌, 농자재‧농기구 구입, 병원진료‧요양, 이발‧미용‧사우나), 부산광역시(농림수산 물 판매), 사천시(공연관람‧문화강좌, 손자녀 교육), 함양군(농자재‧농기구 구입, 농림 수산물 판매) 등과의 공공서비스 공동 이용 가능성이 높았다. 합천군은 부산광역시(스 포츠강습‧경기관람, 손자녀 교육), 진주시(농자재‧농기구 구입, 이발‧미용‧사우나, 공연 관람‧문화강좌), 창원시(스포츠강습‧경기관람, 손자녀 교육), 거창군(농자재‧농기구 구입, 이발‧미용‧사우나) 등과의 공공서비스 공동 이용 가능성이 높았다.
인근 타 지자체의 도회지에 있는 공공서비스 시설을 이용함에 있어서 교통편이 불편하거나 거리가 멀어 시간이 많이 걸리는 것 때문에 어려움을 겪고 있으며, 이의 해소를 위해서는 자기가 거주하는 군에 해당시설을 설치하거나 셔틀버스 운행, 그리고 인근 시‧군간 시설 공동설치와 이용을 원한다는 결과를 얻을 수 있었다.
설문조사 결과를 통하여 지역간 인구유동에서 중요한 패턴을 발견할 수가 있었다.
즉, 도시민의 농업‧농촌‧전원 수요를 위한 농촌지역 방문‧체류, 농촌주민의 공공서비스 이용을 위한 인근 도회지 방문‧체류는 다중적인 지역간 연계구조를 지니고 있다는 점이다. 구체적으로 창원–의령, 진주–산청, 진주–하동, 진주–남해, 하동–남해 등은 도시민의 농업‧농촌‧전원 수요와 농촌주민의 공공서비스 이용이 쌍방향으로 중첩되는 연계구조를 지니고 있다.
설문대상 사례지역의 공공서비스 시설 공급 및 이용 실태에 대한 분석결과와 설문조사를 통해 도출된 도‧농간 인구유동의 연계구조를 비교‧분석함으로써 다음과 같은 현실적인 시사점을 얻을 수가 있었다. 즉, 설문조사에서는 도‧농 교류와 공공서비 스 이용에서의 도‧농간 쌍방형 연계의 대표적인 경우가 창원과 의령, 그리고 진주와 산청이었다. 그리고 농‧농간 쌍방형 연계는 하동과 남해가 대표적인 경우였다.
<부산‧경남지역 지자체간 인구유동의 연계구조: 사례지역>
먼저, 창원과 의령의 경우를 보면, 공공서비스 실태분석에서 창원시의 경우 의료기 관과 문화공간 그리고 보육시설 등에서 시설공급 수준이 여유가 있는 반면, 사회복지 시설과 공공도서관 그리고 청소년수련시설 등에서는 공급이 부족한 실정이었다.
그런 반면, 의령군의 경우는 반대로 창원시가 부족한 시설에 대해서는 공급에 여유가 있는 반면, 창원시가 여유가 있는 시설에 대해서는 공급이 부족한 실정이었다. 이러한 상황은, 설문조사에서 의령군 지역주민들이 공공서비스 시설 이용에서 창원시에 크게 의존하는 있는 결과와 밀접하게 관련된다. 그런 한편으로, 공공시설의 공급과 이용에서 창원시와 의령군의 경우 여유가 있는 시설과 공급이 부족한 시설을 상호 보완적으로 공동으로 이용함으로써, 창원시민과 의령군민 모두 공공서비스 이용에 따른 만족수준을 제고할 수 있음을 보여주는 것이다.
진주시와 산청군의 경우 역시 진주시의 경우는 공급에 여유가 있는 반면 산청군의 경우는 공급이 부족한 의료기관과 공공도서관, 산청군의 경우는 공급에 여유가 있는 반면 진주시의 경우 공급이 부족한 사회복지시설과 문화공간, 그리고 청소년수련시설 등을 진주시와 산청군이 상호 공동으로 이용함으로써 진주시민과 산청군 주민의 공공서비스 이용에 따른 만족도를 제고시킬 수 있는 가능성이 있다.
농‧농간 쌍방향 연계의 경우인, 하동군과 남해군 역시 남해군의 공공도서관과 청소년수련시설, 하동군의 의료기관과 문화공간 등을 쌍방이 상호 공동으로 활용함으 로써 양 지역주민들의 공공서비스 이용에 따른 만족수준을 더욱 제고할 수 있는 가능성이 존재한다.
제4장 도‧농 교류 및 연계‧협력의 현황과 사례분석
우리나라의 도․농 교류에서 ‘농어촌체험마을’이 공급자 측면의 하나의 큰 축을 담당하고 있는데, 마을단위의 공동사업 추진으로 인한 주민 간 갈등, 사업추진 역량부 족 등의 문제가 발생되고 있다. 일부 잘 알려진 농어촌체험마을 외에는 운영에 어려움 을 겪고 있으며, 대부분이 유치원 및 초등학생을 대상으로 한 교육목적의 체험프로그 램 개발·운영에 치우치고 있다. 수요자적 측면에서 보면, 지자체간 도․농 교류 협력은 자매결연을 맺는 정도이다. 농촌에서는 도시민들을 위한 도․농 교류 공간을 마련하고 도시민들은 수요자(방문자) 입장에서 그곳을 단지 이용한다는 관점이 크기 때문에 진정한 의미에서의 도․농 교류가 제대로 이루어지지 않고 있다.
도․농 교류 5개년 계획 등 중앙정부 차원의 다양한 도․농 교류정책이 추진되고 있으나, 계획에 따른 추진실태 및 사업성과 등에 대한 점검과 평가가 제대로 이루어지 고 있지 못하다. 도․농교류촉진법 역시 농어촌지역에서의 투자자를 ‘도시민 및 기업’으 로만 한정하여 지자체를 포함한 여타 공공기관에 대해서는 투자자의 범주에 포함시키 지 않고 있으며, 투자에 대한 세부적인 내용이 포함되어 있지 않고 도‧농교류 촉진에 대하여 명확하게 규정되어 있지 않다는 문제점을 지니고 있다.
이러한 문제점으로 인하여, 도‧농교류 차원에서 도시지자체와 농촌지자체 간 시설 물의 공동설치와 이용 사례는 전무한 실정이다. 도시지자체가 개별‧독자적으로 농어촌 에 휴양촌, 연수원 시설 등을 건립, 이용하고 있는 경우가 있으나 해당 농어촌지역에는 큰 도움을 주지 못하고 있다.
지역간 연계‧협력과 관련하여 국가균형발전특별법과 국토기본법, 지방자치법 등에 서 명시적‧직접적으로 규정하고 있으며, 지역균형개발 및 중소기업 육성에 관한 법률, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등에서도 묵시적, 간접적으로 규정하고
있다. 그러나 그 내용이 실효성을 담보하지 못하는 선언적 규정에 불과한 경우가 대부분이라 오랜 관행인 행정구역 단위를 뛰어넘어, 규모의 경제, 광역화에 의한 지역간의 시너지 효과 창출이라는 지역간 연계․협력사업의 본래 목적을 달성하기에는 현재의 법률적 기반이 미비한 실정이다. 이에 더하여 재원지원에 대한 별도의 규정이 제시되고 있지 못하거나 재원지원에 대한 규정을 언급하고 있는 경우에서도 지자체간 연계․협력을 활성화시키기에는 부족한 측면이 많다.
도․농교류사업에 대한 사례분석을 통해서는, 서울이나 수도권 등에 인접하거나 접근성이 뛰어나 충분한 방문‧체류 수요를 확보할 수 있다는 점, 방문‧체류 경험자에 대한 세심하고 철저한 고객관리를 통하여 지속적인 재(再)방문‧체류를 유도하였다는 점, 그리고 계절이나 시기에 관계없이 다양한 방문‧체류 프로그램을 개발, 운영하였다 는 점 등이 도시민의 방문‧체류 촉진에서 중요하다는 것을 확인하였다.
지역간 연계․협력 사례들을 통해서는, 제도적 측면에서 지역간 협력체의 구성과 역할분담, 재원분담 등 구체적이고 명확한 협의와 의사결정체계를 구축하였다는 것, 관련 법률에 의거한 중앙정부 지원의 뒷받침, 지역주민들이 실질적‧현실적으로 체감할 수 있는 인센티브의 제공, 포괄적이고 추상적인 분야보다는 제한적이고 구체적 인 분야에 대한 연계‧협력, 지역간 연계‧협력을 통한 정량적이고 실질적인 상호이익의 창출 등이 지역간 연계‧협력에서 중요하다는 점을 확인하였다.
제5장 외국사례의 조사와 분석
일본의 대표적인 도‧농교류 성공사례인 “세타가야구민 건강촌”으로부터는 도‧농간 연계‧협력을 위해서는, 도시‧농촌 지자체 간의 투자비용 분담관계 명확화, 조성된 도․농 교류시설의 안정적 운영‧관리를 위한 조직의 구성, 도시지자체의 재정적 뒷받침 과 도시주민에의 실질적인 편익 제공, 특정 도시와 특정 농촌 간의 1대1 대응을 통한 안정적이고 지속적인 수요 확보 등이 중요하다는 시사점을 얻었다.
일본의 “정주자립권 구상”으로부터는, 중심시와 주변 농산어촌이 자발적이고 자율 적인 결정에 의거하여 정주자립권을 형성하도록 하고 있는바 이는 주민들의 실질적이 고 현실적인 생활권역을 반영하는 것이라는 시사점, 주관부처에 의한 특별교부세,
금융 등 다양한 재정적 지원과 행정적 뒷받침, 그리고 우선적 지원‧우대 조치 등을 통한 관련 중앙부처들의 통합적 지원 등을 통해 정주자립권 형성에 따른 실질적 혜택을 부여하고 있다는 시사점을 얻을 수 있었다.
영국의 “다지역 협약제도”로부터는, 지자체간 교류‧협력사업을 추진함에 있어서 중앙정부에 의한 체계적인 추진과 중앙정부에 의해 교류‧협력 협약이 강력한 집행력을 가질 수 있도록 하는 것이 중요하다는 정책적 시사점을 확인할 수 있었다.
제6장 인구저성장시대의 도‧농 상생발전 전략
앞의 조사‧분석‧연구 결과를 토대로, 도‧농 상생발전을 도모함에 있어서 핵심적인 과제는, “어떻게 하면 도시민의 수요를 특정 농촌지역과 결합하여 일정수준의 수요와 지속성을 확보하고, 과소한 농촌지역의 주민들에게 공공서비스를 효율적으로 공급함 으로써 삶의 질적 수준을 제고할 수 있을 것인가”로 축약될 수 있다.
구체적으로, 도․농 교류를 통해 수익을 창출하고 농촌의 지역경제에 실질적으로 도움이 되도록 함에 있어서는 일정 수준 이상의 수요확보가 핵심인데, 이를 위해서는 도시와 농촌 간의 지속적인 관계 형성, 도시의 다양한 수요와 농촌지역이 보유한 다양한 자원간의 다중적 연계와 지속성을 갖도록 하는 것이 과제이다. 공공서비스 시설의 공동설치나 기존 시설의 공동이용 등을 통하여 농촌주민의 삶의 질을 제고함에 있어서는 지역간 연계․협력이나 연합 등 공동대응이 긴요하다.
정책과제에 대한 대응의 기본방향은 다음과 같이 설정할 수가 있다.
대등(對等), 호혜(互惠), 보완(補完)의 원칙에 의거하여 도‧농 직류(直流)를 넘어 도‧농 교류(交流)형 사회의 구축으로 낙후 농촌지역의 활성화와 도시민 농업‧농촌‧전원 수요의 충족으로 도‧농 상생을 유도하도록 한다. 즉, “도시민의 농업‧농촌‧전원 수요의 충족”, “낙후 농촌지역의 주민의 삶의 질적 수준의 제고”, “침체된 농촌지역의 활성화”
를 동시에 추구함으로써 도시와 농촌의 상생발전이 도모될 수 있도록 한다.
이러한 기본방향의 구현을 위해서는, 먼저 도시민의 농업‧농촌‧전원 수요에 대응하 는 도시‧농촌 간 교류기반을 마련하고, 일정규모 이상의 수요를 확보하여 도‧농간 교류가 지속가능성을 확보할 수 있도록 하며, 농촌주민에 대하여 일자리를 제공하여
농촌지역의 고용을 확대하고 새로운 소득원의 창출이나 소득수준 향상을 통하여 농촌의 지역경제를 활성화하는 실질적이고 현실적인 전략의 마련과 추진이 중요하다.
다음으로, 농촌주민들의 공공서비스 수요와 공급 가능성을 고려해 농촌과 인근 도시가 상호 연계하여 시설을 공동으로 이용하거나 복수의 농촌지자체가 광역적 단위에서 농촌 생활중심지를 육성하거나 중심지 기능을 강화하여 농촌주민의 삶의 질적 수준을 제고하는 실질적이고 현실적인 전략의 마련과 추진이 필요하다.
이러한 기본방향에 의거한 도‧농 상생발전 전략은 다음과 같이 구성할 수가 있다.
첫째, 도시수요와 농촌자원의 직접적 연계전략이다. 도시민의 수요와 농촌지역이 보유한 자원을 연계한 도․농 교류는, 상호 보완의 대표적인 경우라고 할 수 있다.
즉, 도시민의 농업‧농촌 체험, 전원‧휴양‧건강, 레져‧스포츠 등의 수요에 대응하여 농촌이 보유한 자원을 활용함으로써 도시민 수요-농촌자원 직결의 맞춤형 전략을 구사함으로써 도시와 농촌이 서로 편익을 향유할 수 있을 것이다.
도시‧농촌 지자체 간의 직접 연계에 의한 도․농 교류 촉진으로 농촌 활성화 도모
<도시수요와 농촌자원의 직접적 연계>
둘째, 농촌지역 공공서비스 공급‧이용의 광역적 대응전략이다. 단일 지자체 단독으 로 하는 것보다 공통된 수요를 가진 지역들이 공동으로 공공서비스 시설을 설치하고 이용함으로써, 농촌의 적은 수요에도 대응할 수 있고, 건설비 및 부지비용 등을 절감할 수 있다. 지역간에서 부족하고 취약한 분야와 여유가 있고 강점이 있는 분야가
도시‧농촌, 농촌 상호간의 광역적 연계를 통한 공공서비스 공급‧이용의 효율화 도모
<농촌지역 공공서비스 공급‧이용의 광역적 대응>
서로 보완됨으로써 공공서비스의 효율적인 공급과 운영이 가능해질 것이다. 농촌주민 에 대한 공공서비스 수준을 질적‧양적으로 제고하는 광역적 대응은 농촌지역의 특성에 따라 서로 다르게 접근할 수 있다.
셋째, 도‧농간 교류 및 공공서비스 공급‧이용의 다중네트워크 형성전략이다. 복수의 도시지자체와 농촌지자체 간의 다중적인 농업‧농촌‧전원 수요 및 농촌자원의 직접적인 연계를 통하여 수요의 충분성 확보를 도모할 수 있을 뿐만 아니라 다양한 수요처와 다양한 공급원의 확보로 농촌지자체에 대한 수요의 다변화와 도시지자체에 대한 다채널의 공급원 확보가 가능하다. 농촌주민을 위한 공공서비스 공급에서도, 의료, 문화, 학습, 스포츠 등 공공서비스 분야별로 전문화된 지역, 인근 도시지역 및 타 농촌지자체와 다중적으로 연계하여 공동으로 이용함으로써 질적 수준이 높은 공공서 비스 이용이 가능할 것이다. 도․농 교류를 통해 상호 밀접한 연계‧협력 관계를 맺고 있는 도시지자체와 농촌지자체 사이에, 공공서비스 공급과 이용에서도 상호 밀접한 공동이용 관계를 형성할 수도 있다.
도․농교류 및 공공서비스 이용의 다중 네트워크 형성으로 도‧농상생의 국토구조를 형성
<도‧농간 교류 및 공공서비스 공급‧이용의 다중네트워크 형성>
넷째, 대등‧호혜‧보완적 교류‧연계‧협력 기반의 조성전략이다. 도․농 교류를 통해서 도시와 농촌이 대등(對等)하고 호혜(互惠)적인 관계 속에서 상호 이익(利益)을 향유 할 수 있고, 도시지자체와 농촌지자체 그리고 농촌지자체 상호간에 대등(對等)하고 호혜(互惠)적인 관계 속에서 공공서비스 공급과 이용이 보완(補完)될 수 있도록 하는 전략의 마련과 구사가 중요하다. 이를 통하여 도․농 교류와 공공서비스 공동 공급‧이용에 따른 수익과 비용의 공정한 배분과 부담 관계가 형성될 수 있고, 이를 토대로 지속적인 교류‧연계‧협력으로 연결될 수 있다. 이는 앞의 모든 전략에서 기본이 된다고 할 수 있다.
다섯째, 단계적 추진과 확산‧심화 전략이다. 도․농 교류 시설과 공공서비스 시설의 공동 설치‧이용을 위한 지자체간 연계‧협력의 활성화를 위해서는, 가능성이 높은 분야와 지역, 그리고 그 효과가 단기간에 도출되는 것에서부터 시작하여 성공사례와 경험 등을 축적하고 단계적으로 확산, 심화하는 전략이 중요하다.
이러한 도‧농 상생발전 전략을 뒷받침하는 실천방안들은 다양하게 제시될 수 있다.
첫째, 도․농 교류를 촉진하는 것이 중요하다. 지역축제, 취미활동이나 동아리모임,
안테나숍 설치 등을 통해 농촌을 알리고, 철도‧고속버스 등의 특별 할인이나 정기적인 방문‧체류자에 대한 정기이용권 제공, 자가용 이용자를 위한 주차공간의 확보 등을 통해 농촌으로의 이동에 대한 편리성을 제고하며, 원스톱 정보지원센터 설치, 농촌의 빈집 등의 활용, 도시민 방문‧체류를 위한 다양한 프로그램, 주말농원이나 관광‧체험농 원, 지역특산 음식점, 농가민박 등 각종 도․농 교류시설을 설치하거나 정비하는 방안 등을 통해 현지 농촌에서의 방문‧체류에 따른 편의성을 제고하는 것이 중요하다.
이외에도 농촌농지나 주택 등의 구입‧활용 촉진, 도시 직장인들의 휴가제도나 근무장 소 등의 유연화 방안도 도․농교류 촉진에서 큰 효과를 지닐 수 있다.
둘째, 농촌의 특정지역이나 장소 혹은 자원 등에 대한 직접적인 연계를 통하여 도‧농간 교류를 촉진시키면서 특정지역이나 장소의 선별성이나 밀착성을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 먼저 농촌지역 정비와 농촌자원의 보존‧ 관리 등을 위하여 고향에 대한 기부나 이를 활용한 기금 조성, 각종 오너제도 등을 고려할 수 있다. 그리고 기업의 사회적 책임이나 기여에 의거한 농촌지역에의 투자를 촉진하 는 것도 방안이 될 수 있다. 농촌의 산림자원에 대한 도시민들의 지분보유방안은, 특히, 하류의 도시지자체 입장에서는 상류 산림자원을 보호, 육성하고 이를 통해 수원을 함양함으로써 깨끗한 수돗물 이용이라는 편익을 얻을 수 있다는 점에서 정책적으로나 현실적으로 중요한 의미를 지닌다. 현재 실행되고 있는 초중등학생 농어촌 체험 교육 역시 도시와 농촌을 직접 연계함으로써 내실 있는 도․농 교류의 중요한 요소가 될 수 있다. 도시 직장인들을 위해서는, 특정 도시의 주민들이 빈번하게 방문‧체류하는 농촌지역에 대하여 스마트 오피스 등을 도시와 농촌 지자체가 공동으로 설치하고 이를 관련 직장이 적극적으로 활용하도록 하는 방안도 고려할 수 있다.
셋째, 낙후 농촌지역의 유휴시설을 활용할 수 있다는 점에서 현실적으로 그 효과가 기대되고 정책적인 필요성이 높다는 측면에서 공유재산 활용이 중요하다. 그리고 낙후 농촌지역에 소재하는 공유재산은 도시민의 농업‧농촌‧전원 수요와 농촌자원에 의거한 도․농 교류의 기반시설로도 활용될 수 있을 것이다. 이러한 유휴 공유재산의 이용을 활성화하기 위해서는, 낙후 농촌지역을 중심으로 공유재산의 현상파악이 선행되어야 한다. 도․농 교류든 공공서비스든 새로운 수요에 대해서는, 기존 시설의
용도변경, 여유용량이 있는 타 지자체 시설의 공동이용 등이 불가결하다. 이를 위한 시설 성능, 이용 상황, 효율성 등 시설상황을 조사하고, 다각적인 관점에서 분석·평가하 는 기초작업이 실시되어야 한다.
넷째, 도시와 농촌 지자체, 농촌지자체 상호간의 직접적인 도․농 교류나 공공서비스 공동 설치 및 이용에서 무엇보다 중요한 것은, 시설이 입지한 지역주민들이나 시설을 이용하는 지역주민들에게 실질적인 편익이 돌아갈 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해서는, 도․농 교류나 공공서비스 공동 설치‧이용에서 도시주민이나 농촌주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 방안이 강구되어야 한다.
다섯째, 도시지자체와 농촌지자체, 그리고 농촌지자체 상호간에, 도시의 농업‧농촌‧
전원 수요(욕구)와 농촌자원의 연계, 공공서비스 시설의 공동 설치와 이용 등을 통하여 도시주민과 농촌주민들이 욕구충족이나 일자리, 소득획득 등 실질적인 편익을 향유할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 도․농교류활동에서 소요되는 각종 원자재나 부자재 등에 농촌 현지의 자원을 최대한 활용하도록 하는 것이 필요하 다. 이와 함께 도․농교류활동과정에서 농촌지자체에, 시‧군도로의 정비, 쓰레기 처리, 수도 공급과 하수의 처리, 화장실 등 각종 공공시설 설치나 정비 등 다양한 행‧재정적 수요를 발생시키는바 이의 분담이 필요하다. 농촌지자체에 대한 이러한 행‧재정적 부담을 분담하기 위해서는, 방문‧체류 인구를 고려한 주민세의 도‧농간 배분, 농촌지역 의 쓰레기처리비용 분담, 농촌지역 관련 공공요금의 도시지자체 분담 등에 대한 기준과 원칙을 마련하여야 한다.
여섯째, 지금까지 논의, 검토한 다양한 전략들과 방안들을 활용하여, 실제 현장에서 시범사업을 우선적으로 실시하고, 이를 통하여 미비한 점, 보완되어야 할 점 등을 지속적으로 개선하면서 성공사례와 지식, 경험 등을 축적해 나가는 것이 중요하다.
이러한 시범사업지역의 선정에서 가장 중요한 것은, 특정 농촌지역 지향적이고 농촌지 자체에 대한 수요가 일정 수준 이상이어서 사업의 실행가능성이 있어야 한다는 점이다. 이와 함께, 도시지자체가 일정 수준 이상의 재정적 부담능력을 보유하고 있어야 한다. 수요는 높은 반면 당해 지자체 내에 토지의 고도이용으로 인하여 도․농 교류수요 충족을 위한 공간 마련이 쉽지 않은, 그리고 재정적 부담능력이 높은 대도시
<시범사업의 추진절차>
자치구가 가장 바람직하고 현실적으로 사업에 참여할 가능성이 높다. 정책적 차원을 고려하면, 과소문제로 어려움을 겪고 있는 낙후 농촌지역을 우선적인 사업 대상으로 선정하여 지원할 경우 중앙정부 차원의 지원근거도 확보할 수 있고 국토균형발전 측면에서의 낙후지역 활성화 효과도 기대할 수 있을 것이다.
도‧농 상생발전 전략의 구체적 실천방안을 뒷받침하기 위해서는 다음과 같은 법‧제 도적 개선방안들을 고려할 수 있다.
첫째, 국가적 차원에서의 선도적인 역할이 중요하다. 즉, 관련법 개정의 추진과 함께 관심 있는 지자체간에 협약을 체결하고 지자체 자체적으로 조례를 제정하여 추진하려는 분위기를 조성하는 것이 중요하다. 그리고 공공부문의 관련 전문기관 등에서 도․농 교류를 적극적으로 추진하고자 하는 의지와 행정목표를 갖고 있는 곳을 우선 파악하고, 관심을 갖고 있는 지자체간에 모여 논의를 할 수 있도록 법적으로 지원하거나 동기를 부여할 수 있도록 하여야 한다.
둘째, 도시지자체의 자본이나 예산을 농촌지역으로 유치하여 도‧농간 교류를 촉진 하고 도시지역의 농업‧농촌‧전원 수요를 농촌자원과 직접적으로 연계하기 위해서는, 도시지자체의 농촌지역 투자를 촉진할 수 있도록 투자자격을 법적으로 부여할 필요가 있다. 또한 투자내용에 대해서도 도시민들의 수요에 대응할 수 있는 다양한 시설들을 폭 넓게 선택하여 투자할 수 있도록 명확히 하고, 이에 대한 조세, 금융상의 지원조치를 명시하는 것이 요구된다.
셋째, 도․농교류촉진법의 개정을 통해, 도시 및 농촌 또는 농촌간 공동으로 투자하여 시설물을 설치하여 운영‧관리하거나, 공동투자를 위하여 협약을 체결하고 필요 시 양 지자체가 출자하여 공동의 관리·운영기관을 설립하며, 국가가 지자체간 공동투자 협약 체결 및 공동 관리·운영기관 설립을 통한 도․농 교류시설의 공동개발 시에 개발 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하거나, 도․농 교류를 위한 공동투자에 농어촌체 험·휴양시설 등 도․농 교류 활성화를 위한 시설물 및 체험·교육 프로그램 등을 포함하여 공통투자의 대상을 명시하는 방안을 도입할 수 있다.
넷째, 지자체간 연계․협력 촉진을 위한 개선방안으로 도․농 교류활동이나 공공서비 스 시설의 공동 설치와 이용 등 지자체간의 연계‧협력 등을 주관하고 있는 관계
부처와 지자체가 협력하는 시스템을 구축하여 지속적으로 수요를 파악하고 사업화하 는 방안의 도입이 중요하다.
다섯째, 도․농 교류활동이나 지자체간 공공서비스 시설 공동 설치‧이용의 활성화를 위해서는 안정적인 재원지원이 필수적이다. 이를 위해서는, 기초생활권 연계․협력사 업에 도시와 농촌 지자체 간의 도․농 교류활동이나 지자체간 공공서비스 시설의 공동 설치‧이용에 관한 사업을 명시적으로 포함하거나, 광특회계에서 연계․협력사업 을 위한 별도의 재원을 지원할 수 있도록 하는 것이 중요한 방안이 될 수 있다.
그리고 별도의 지원재원 마련을 위하여 광특회계에 연계․협력계정을 신설하는 방안, 광특회계 지역개발계정 중 시‧도자율편성사업에 기초생활권 연계․협력 분야를 신설하 는 방안 등을 검토할 수 있다. 이외에 지역상생발전기금이나 중앙정부의 다양한 기금 및 특별회계와 도시‧농촌 지자체 간 도․농 교류협력사업이나 지자체간 공공서비 스 시설의 공동 설치 및 이용과 관련한 사업을 연계시키는 방안도 검토할 수 있다.
여섯째, 법적인 기반이 없이는 사업추진을 위한 예산, 조직 등에서 한계가 있을 수밖에 없기 때문에, 궁극적으로는 도시와 농촌 간의 도․농 교류 촉진이나 지자체간 공공서비스 시설 공동 이용‧설치와 관련한 사업을 총괄적으로 지원할 수 있는 법률적인 기반이 구축되어야 한다. 이를 위해서는 기존의 관련 법률들을 통‧폐합하거나 새로운 법률의 제정을 검토할 수 있다. 근간이 되는 법률 제정을 통해 지방자치단체 상호간에 걸친 사업의 시행이나 공동으로 이용할 수 있는 도‧농교류 및 공공서비스 시설을 협력하여 공동으로 설치함으로써 사업의 효율적인 시행, 규모의 경제성 확보, 중복투 자의 방지 등을 제도적으로 지원해야 한다.
이외에도 거시적 차원이나 계획적인 측면에서 다양한 법‧제도적 개선사항을 검토할 수 있다.
먼저, 지방세법 등의 개정을 통하여 도시와 농촌 등 지자체간 유동인구의 각 지자체 별 거주기간 등을 기준으로 한 주민세 등 세입의 지자체간 배분을 도입하는 방안을 검토할 수 있다. 이러한 세입의 지자체간 배분과 함께, 유동인구에 의해 발생하는 농촌지자체 행정수요 등에 대응하여 지자체간 행정비용의 공동부담, 쓰레기 처리 비용 등의 공동부담 등을 뒷받침하는 법‧제도적 개선을 검토할 수 있다. 또한 도․농
교류의 촉진 차원에서 도시주민의 농촌주택 임대‧구입에 따른 1가구 다주택에 대한 특례, 취득세‧양도세, 부동산 보유에 따른 조세부담 완화 등에 대하여, 그 부작용의 방지대책을 강구하면서, 검토할 수도 있을 것이다.
다음으로, 지자체간 세입‧세출의 공동배분과 부담 등을 포함하여 관련 지자체 공동의 통합적 지역발전계획 등을 통하여 체계적으로 대응하는 방안도 고려할 수 있다. 즉, 도시와 농촌 등 지자체간 도․농 교류수요나 공공서비스 수요를 위하여 유동하는 인구를 고려하여, 유동인구의 주요 방문‧체류지역과 유동인구 상주지역과의 협의와 조정 등을 거치고, 도․농 교류시설과 공공서비스 시설 더 나아가 지역기반시설 설치 등을 포함하는 공동의 지역발전계획을 수립, 추진할 수 있을 것이다. 궁극적으로 는 관련 예산의 통합적 운용 등을 포함하는 광역적 통합계획을 통한 접근이 가능할 것이다.
또한, 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률에서의 개발촉진지구 개발과 국가지원 관련 사항에 도시와 농촌 지자체간의 도․농 교류 관련 사업이나 낙후 농촌지 역 지자체간의 공공서비스 공동 설치 및 이용 등과 관련한 사업을 포함하는 것도 중요한 방안이다. 이는 낙후 농촌지역 활성화를 통한 국토균형발전 차원에서 중요한 방안이 될 수 있는바 국가정책적 차원에서 의의가 큰 방안이다.
현재 도시민 유치를 통한 농촌지역 활성화 차원에서 전원마을조성사업이나 농어촌 뉴타운, 그리고 소규모 주거공간 조성사업 등이 시행되고 있는바 이러한 기존의 관련 제도나 정책을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 이를 위해서는, 영농 등 그 목적이나 연령에 관계없이 일시 체류하는 도시민뿐만 아니라 기존의 농촌주민들도 커다란 제약 없이 입주하거나 지원받을 수 있도록 하는 것이 중요하며 농촌지역주민에 대한 공공서비스 공급과 효과적으로 연계될 수 있도록 입지나 단지 내 시설을 설치하도 록 하여야 한다.
우리나라에서도 저출산‧고령화에 따른 기초자치단체의 인구 및 재정 규모 감소 등 행정 서비스 공급 상의 문제점이 중요한 정책적 과제가 되고 있다. 이를 고려하여, 기존의 기초자치단체 소관업무를 광역자치단체에게 이관하여 광역적으로 대응하는 것에 대해서도 다각적으로 검토할 필요가 있다. 그리고 도․농 교류과 공공서비스
이용에서 대부분의 이동범위가 광역자치단체(광역경제권 단위)의 범위를 크게 벗어 나지 않고 있다는 점에서 도․농교류사업이나 일부 공공서비스 시설 관련 사업을 광역자치단체 고유 업무로 하여 광역적으로 대응할 수 있도록 하는 방안도 심도 있게 논의할 필요가 있다.
제7장 결론 및 향후 과제
장소적으로나 물리적인 의미에서의 삶의 물적 기반을 도시와 농촌이 균형되게 한다는 차원에서의 도‧농균형은 현실적으로 불가능할 수도 있고 불필요하거나 비효율 적인 방식일 수 있다. 이를 해결할 수 있는 대안으로 도‧농상생을 도입할 수 있다.
즉, 물적 기반 측면에서의 도‧농격차 해소보다는 도시가 가지고 있는 물적 기반과 농촌이 가지고 있는 물적 기반을 상호 활용하면서 도시민과 농촌주민의 삶의 질을 상향 균등화하는 도‧농상생이 현실적으로 더 효율적인 접근방식이라 할 수 있다.
즉, 농업‧농촌‧전원 지향성, 공공서비스 이용 등 도시민과 농촌주민의 수요를 충족시키 기 위하여 도시와 농촌이 가지고 있는 상호 보완적이면서 차별성을 갖는 지역고유의 물적, 소프트적 기반을 도시민과 농촌주민이 호혜의 원칙 하에 공동으로 이용하고 편익을 향유할 수 있도록 하는 것이 도‧농상생의 기본이라고 할 수 있다. 이러한 면에서 도‧농상생은 기존의 도‧농균형과는 구별되는 개념 내지는 접근방식이라고 할 수 있다.
이러한 도‧농상생을 위해서는, 지역간 연계‧협력의 주체가 되는 지자체 사이에서, 도시지자체와 농촌지자체가 보유하고 있는 각종 소프트‧하드적인 기반을 해당 도시민 과 해당 농촌주민이 아무런 제약이나 차별성 그리고 별도의 차별적 부담 없이 이용할 수 있도록 하는 제도적 기반의 마련이 필수적이다. 즉, 직접적인 연계‧협력 관계를 형성한 도시와 농촌에서, 도시지자체는 도시민뿐만 아니라 농촌주민에 대해서도 동등한 공급자로서의 지위를 가지며 농촌지자체 역시 농촌주민뿐만 아니라 도시민에 대해서도 동등한 공급자로서의 특성을 갖도록 하여야 한다. 이와 동시에 도시민들은 농촌주민과 마찬가지로 농촌지자체에 대한 동등한 수요자이며, 농촌주민 역시 도시민 과 마찬가지로 도시지자체에 대한 동등한 수요자로서의 특성을 갖도록 하여야 한다.
이는 세계적인 경제침체 속에서 국가부채가 경제회복의 큰 걸림돌이 되고 있으며, 지방자치단체의 과도한 재정지출이 중요한 과제로 대두되고 있는 시점에서, 특히 중요하고 효율적인 접근방식이라 할 수 있다.
