2019
특집
제5차 국토종합계획에 바란다
국토시론 제5차 국토종합계획: 국민과 함께 국토의 새 지평을 열다
국토시론 제5차 국토종합계획: 국민과 함께 국토의 새 지평을 열다 02 최병선_ 가천대학교 명예교수
특집 | 제5차 국토종합계획에 바란다
1. 세계를 잇는 다리와 장터 만들기 06
김원배_ 전 하와이 동서문화센터 연구위원, 전 국토연구원 선임연구위원
2. 변화를 포용하는 개성 있는 지역 만들기 11
김현수_ 단국대학교 도시계획·부동산학부 교수
3. 포용적 문화국토 만들기 17
노영순_ 한국문화관광연구원 연구위원
4. 일상이 편리한 스마트 국토 만들기 23
김갑성_ 연세대학교 도시공학과 교수
5. 깨끗하고 아름다운 국토환경 만들기 28
박창석_ 한국환경정책・평가연구원 선임연구위원
6. 안전하고 회복력 있는 국토 만들기 33
윤동근_ 연세대학교 도시공학과 교수 조성윤_ 연세대학교 도시공학과 박사후연구원
용어풀이 <245> 디지털 트윈(Digital Twin) 외 38 강민석_ 국토연구원 연구원
KRIHS가 만난 사람 <16> 정순관 대통령소속 자치분권위원장 39
“우리 사회의 여러 문제들을 해결하려면 자치분권과 균형발전이 필요합니다”
정우성_ 국토연구원 책임연구원
국토 옴부즈만 43
영화와 도시 <61> 영화 ‘자유의 언덕’ 44 대도시 서울 속 아날로그 감성이 묻어나는 일상 여행, 북촌
안인향_ 도시 및 지역계획학 박사
연구자의 서가 <8> 한국국토개발사연구 50
‘4위 일체형’ 역사연구의 틀로 국토개발을 탐구하다 박양호_ 전 국토연구원장, 전 창원시정연구원장
39
44
66
85
공간공감(空間共感) <8> 52 목적에 부합하는 해법에 대한 단상
임영모_ 「맵인사이트: 지도를 보는 따스한 시선」 저자
우리 동네 도시재생 이야기 <8> 54
경기도민이 함께 만드는 경기도형 도시재생 뉴딜사업
임계호_ 전 경기도 도시재생지원센터장, 서울시립대학교 도시공학과 겸임교수
해외동향
미국 포틀랜드 대도시권 성장관리정책의 성과와 전망 63
김동근_ 국토연구원 연구위원
글로벌정보프랑스 2018년 도시계획 그랑프리를 수상한 ‘TER 아장스’ 외 71
국토연구원 단신 ‘제1회 글로벌부동산시장 연구포럼’ 개최 외 82
KRIHS 보고서
인구감소시대 빈집 문제 분석을 통한 주택정책 방안 연구(강미나 외 지음) 88 조득환_ 대구경북연구원 연구위원
부동산시장 이슈 분석과 정책방안(Ⅱ) : 90
전월세시장 구조 변화의 지역별 영향을 중심으로(변세일 외 지음) 이재우_ 목원대학교 금융보험부동산학과 교수
연구보고서 구입 안내 92
기자칼럼 지방균형발전이라는 난제 94
홍진수_ 경향신문 기자
지도로 보는 우리 국토 <1> 95
인적 없는 자연 그대로의 국토
2019년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제6회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 장려상으로 선정된 서경숙 님의 ‘비밀의 화 원’(촬영지: 강원 인제군 상남면)입니다.
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
발행일 2019년 1월 10일 발행인 강현수 편집위원장 이상준
편집위원 박소영, 박천규, 육동형, 이병재, 이영주, 이윤상, 정우성, 정진규, 최재성, 홍사흠 (가나다 순)
간사 한여정 편집 강지남, 유지은
전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897
제5차 국토종합계획:
국민과 함께 국토의 새 지평을 열다
최병선
가천대학교 명예교수 (sunchoe@daum.net)
새 천 년의 개막과 동시에 출발했던 제4차 국토종합계획(2000~2020년)이 드디어 1년 후면 막을 내린다. 남아 있는 1년 동안에 다음 20년(2020~
2040년) 사이의 국토공간 변화를 이끌 제5차 국토종합계획이 마련돼야 한다.
계획된 일정에 따르면 계획시안은 이미 마련되었고 이를 토대로 이해관계자 와 국민의 의견을 수렴하여 연말이면 새 국토종합계획이 확정될 것이다.
국토계획을 처음으로 선보인 것은 지금부터 50여 년 전이다. 당시에는 도 시화, 산업화가 대단히 빠른 속도로 진행되면서 도로, 철도, 댐 등 국가기간 시설의 설치, 주택 · 공장용지의 공급, 도시공간 관리 등이 매우 시급했던 시 기였다. 때마침 경제개발 5개년 계획이 두 차례나 성공적으로 추진되면서 국 가계획의 위상이 높게 인식되던 때이기도 했다. 이런 시대상황을 배경으로 국토계획은 경제계획과 함께 도시화와 산업화를 이끌어 가는 쌍두의 최상위 국가계획으로 자리매김하게 되었다.
이렇듯 국민적 기대를 받으며 출발한 국토계획이 어느덧 다섯 번째를 맞이 하고 있다. 50년 만에 다섯 번째가 되는 것은 처음 세 번은 10개년 계획이었 는데 제4차 때부터 20개년 계획으로 계획기간이 늘어난 탓이다. 차수로 치 면 네 차례의 국토계획이 수립되었지만, 계획기간의 중간에 여건변화를 반영 하여 수립한 5개년 단위의 수정계획까지 합친다면 그간 총 일곱 차례의 국토 계획이 수립되었다.
여러 차례의 국토계획을 거쳐 오면서 국토계획의 지향점은 계획수립 당시 의 시대적 여건과 필요에 따라 바뀌었다. 이를테면 제1차 국토종합개발계획 은 당시에 온 국력이 집중됐던 신속한 산업화를 효과적으로 지원하기 위한
국토기반 조성에 초점이 맞추어졌다. 이어서 제2차 국토종합개발계획부터는 한편으로는 산업 화, 도시화를 적극 지원하면서 다른 한편으로는 부정적 부산물인 지역 간 불균형 성장, 국토 난 개발 등에 대처하는 쪽으로 정책방향이 정해졌다. 여기에 세월의 흐름에 따라 새로이 사회적 화 두로 등장한 이슈들, 이를테면 지속가능한 개발(ESSD), 개방국토, 통일 대비 등이 차수를 달리 하며 국토계획의 핵심 지향점으로 추가되기도 했다.
이런 과정을 거치며 우리 국토에는 그동안 적지 않은 변화가 있었다. 제1차 국토종합개발계획 수립 당시 50%에 불과했던 도시화율이 현재 92%까지 늘어났다. 1인당 국민소득은 275달러 수 준에서 3만 달러로 치솟았다. 인구규모는 3.2천만 명에서 5.2천만 명으로, 고속도로는 550km 에서 4400km로 증가했다. 비록 몇 가지 사례에 불과하지만 이처럼 물량적으로 본 국토계획은 다소의 굴곡은 있었을지언정 대체로 성공적이었다고 할 수 있다. 다만, 제2차 국토종합개발계 획 이래 국토계획의 핵심과제로 줄곧 추진해왔던
국토균형발전은 아직도 진척은커녕 오히려 역주 행 상태를 면치 못하고 있다. 제5차 국토종합계획 이 해결해야 할 핵심난제 중 하나이다.
그러나 제5차 국토종합계획은 이 밖에도 극복 해야 할 수많은 과제에 직면해 있다. 무엇보다 지 난 반세기 동안 국토공간 변화의 가장 큰 동인이 었던 급속한 도시화, 산업화의 긴 여정이 이제 막 을 내렸다. 한없이 지속될 듯했던 인구증가도 멈 춰 섰고 인구구조는 피라미드에서 항아리형을 거
쳐 거의 역삼각형으로 변했다. 경제성장 속도도 둔화되어 저성장 기조가 자리 잡았다. 반면에 그동안 도시화 · 산업화 속도에 맞춰 서둘러 공급됐던, 어쩌면 부실 공급됐던 주거시설 등을 비 롯한 국가기간시설의 노후화가 대단히 빠르게 진행되고 있다. 이제 우리 사회는 오랜 개발 우선 의 시대에서 유지관리, 재생의 시대로 확실하게 방향을 틀었다. 국토정책의 근본적인 방향 전환 이 필요하다.
같은 맥락이지만 국민소득의 증가, 인구구조의 변화, 민주화의 진전 등과 더불어 사회적 가 치체제와 국민의식도 철저하게 바뀌었다. 어렵고 가난했던 시절의 최우선적 가치였던 양적 충 족은 더 이상 선호 대상이 아니다. 이보다는 개성, 다양성, 건강, 문화, 환경, 여가 등 삶의 질적 측면으로 추구 대상이 옮겨갔다. 여기에 민주화가 폭넓게 진행되면서 형평, 참여, 복지, 포용 등 에 대한 욕구가 급속도로 확산되고 있다. 이제 우리 사회는 기본적인 생리적 생존욕구의 충족 단계에서 완벽하게 벗어나 사회적, 개인적으로 세분화되고 차별화된 맞춤형 욕구충족이 대세인 단계로 넘어갔다.
물량적으로 본 국토계획은 대체로 성공적이었다고 할 수 있다.
다만, 국토계획의 핵심과제로
줄곧 추진해왔던 국토균형발전은
오히려 역주행 상태를
면치 못하고 있다.
한편, 정보통신, 생명과학, 자율주행, 로봇 등 첨단과학 분야의 기술혁신은 극히 짧은 기간에 이미 우리 생활의 곳곳에 깊숙하게 침투하여 큰 영향을 주고 있다. 너무나 빠르게 진행돼 온 이 러한 흐름이 과연 얼마나 넓게 그리고 오래 지속될 것인지, 그 끝은 어떤 모습을 띠게 될지, 실 상은 안개에 싸여 있다. 따라서 이것이 국토공간에 미칠 영향에 대해서는 수많은 추론에도 불구 하고 아직은 짧은 경험의 단순 연장 수준에 머물고 있다. 만약에 최근의 흐름이 거대한 패러다 임 전환의 초기 상태라면 비교적 먼 미래인 20년 후에는 전혀 예상치 못했던 국토 모습이 전개 될 가능성을 배제할 수 없다. 요컨대, 국토공간에 대한 잠재적 영향력이 대단히 크면서도 불확 실성에 갇혀 있는 이 문제는 제5차 국토종합계획이 직면한 가장 큰 도전 요소가 아닐 수 없다.
이 밖에도 최근 들어 급진전되고 있는 남북한 간의 평화분위기 확산은 국토계획의 공간적 범 위를 남한에서 한반도, 나아가 인접국까지로 넓힐 것을 요구하고 있다. 그런가 하면 기후변화나
미세먼지 등으로 인한 재해가 빈발하면서 국민의 안전욕구가 한껏 증폭되고 있기도 하다. 이 같은 문제들은 하나같이 과거에는 접해보지 못했던, 그 러나 향후 국가와 국민생활의 장래에 결정적 영향 을 미치게 될 것들이어서 제5차 국토종합계획의 핵심적 도전과제가 되고 있다.
앞에서 제5차 국토종합계획이 극복해야 할 몇 가지의 주요 도전과제를 간략하게 검토해보았다.
이들 도전과제 중 일부, 예컨대 국토균형발전이 나 지속가능한 개발, 삶의 질 향상 등은 과거 정책 의 실패요인을 면밀히 살펴 과감하게 혁신하는 것으로 효과적인 대응이 가능하다. 그러나 최근 에 본격적으로 시작된 과학기술 혁신, 기후변화, 평화 국토 등은 종래의 과제들과는 근본적으로 다른 대응을 필요로 한다. 과학기술 혁신은 빠른 변화 속도에 반해 변화의 방향이 불확실하다는 점에서, 그리고 기후변화와 평화 국토는 우리 의지만으로는 해결할 수 없다는 점에서 그렇다.
따라서 이런 종류의 과제에 대해서는 예기치 않은 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 유연한 계 획체계의 구축이 반드시 필요하다. 이를테면 미래의 불확실성에 대응해 다양한 시나리오를 제 시하는 방안이 가능할 수 있겠다. 또는 20년 계획은 큰 틀의 전략과 정책방향을 설정하는 수준 으로 한정하고, 5년 단위로 수정계획에서 구체화된 정책수단을 제시하고 상시 모니터링을 활성 화하는 체제 구축 역시 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.
그간의 다양한 여건변화에서 살펴보았듯이 제5차 국토종합계획은 지난 반세기 동안의 흐름과 는 판이한 새로운 시대, 새로운 국토를 선도해야 하는 계획이다. 각별한 역사적 소명의식을 갖 고 국민과 함께하는 진정성 있는 계획수립을 기대한다.
제5차 국토종합계획은 지난 반세기 동안의 흐름과는 판이한
새로운 시대, 새로운 국토를
선도해야 한다.
2019년은 새로운 20년의 국토발전 미래상을 담을 제5차 국토종 합계획의 수립 원년이다. 제5차 국토종합계획(2020~2040년) 은 「헌법」 제120조 및 「국토기본법」에 의거한 법정계획이자 2040년 을 계획목표연도로 하는 최상위 국가공간계획이다. 제5차 국토 종합계획은 인구감소시대와 저성장, 한반도 평화, 4차 산업혁 명 등 격변하는 국토환경에 대응하여 미래 국토의 발전방향을 제시하는 전략적 계획일 뿐만 아니라 일반 국민이 참여하는 참 여적 계획으로서의 성격을 띠고 있다. 국토종합계획이 목표로 하는 국가경쟁력 제고, 국토균형발전, 삶의 질 향상, 개발과 환 경의 조화를 실천하기 위해서는 부문별로 과거, 현재, 미래를 관통하는 국토이슈에 대한 통찰력이 필요하다. 이에 이번 호 특 집에서는 부문별 전략을 중심으로 현황과 문제점, 전망, 과제 등을 살펴보았다.
특집기획: 정우성 국토연구원 책임연구원
제5차 국토종합계획에
바란다
01
김원배 | 전 하와이 동서문화센터 연구위원, 전 국토연구원 선임연구위원(winter9641@gmail.com)
세계를 잇는
다리와 장터 만들기
수년 전 필자는 ‘망제(網際)와 융합(融合)의 세계적 거점’을 한반도 비전으로 제시한 바 있 다(김원배 2015). 망제란 세계 정치경제가 국가뿐만 아니라 국가를 거치지 않고 기업이나 시민들 간의 초국경적 네트워크를 통해 여러 개의 그물망으로 복합되어 나타나는 현상을 일컫는다(김상배 2011). 융합이란 제품, 아이디어 또는 프로그램이든 새로운 것을 만들기 보다 기존의 것들을 융합하여 새로운 형식이나 표준을 만들어내는 것을 의미한다. 단순하 게 보면 망제는 ‘그물망’ 전략이고 융합은 ‘어울림(수렴)’ 전략이다. 국토 차원에서 본다면, 이는 곧 다리와 장터를 만들고 가꾸는 일이다. 한국 또는 미래 한반도가 동북아, 나아가 세 계의 다리와 장터 역할을 할 수 있다면 이는 21세기 인류사회에 크게 기여하는 길이다.1)
다리 만들기
가교(架橋)란 대륙과 해양세력 간의 다리, 상이한 체제와 문화 간의 다리, 선진국과 후진 국 간의 다리 등 많은 의미를 가진다. 한국 주변에는 이념이나 정치체제가 다른 나라들이 포진해 있고, 발전 수준도 상이하다. 국가 간 부존자원에서의 상호 보완성에 따른 경제협 력 기대에도 불구하고 동북아협력은 커다란 진전을 보이지 못하고 있다. 국가 안보와 자 국 이익 우선, 그리고 신뢰 부족과 역사적 갈등이 밑바탕에 깔려 있기 때문이다. 21세기 초입을 벗어난 지금도 중국을 필두로 한 주변 강대국들의 꿈은 부국강병(富國强兵)이다.
‘미국을 다시 위대하게’ 만들겠다는 미국, ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 꿈을 내건 중국,
‘과거의 영광’을 되찾겠다는 러시아, 평화국가에서 자위를 넘어선 군사개입도 가능한 ‘보
1) 가교와 장터(교류 중심)에 대한 논의는 「21세기 한반도 경영전략: 지경학적 접근」(홍철, 김원배 1999) 참조.
통국가’를 지향하는 일본, 모두가 미래 지향적이라기보다는 과거 회귀적이라는 점에서 역 사의 순환을 떠올린다(김원배 2018). 남은 21세기에도 소통과 이해, 그리고 타협이 없다 면 경쟁과 충돌은 불가피해 보인다.2) 한국과 한반도에 있어, 동북아의 다리 역할은 숙명 이다. 과거 한반도 역사에서 보듯이 한 세력이 다른 세력을 침략하기 위해 차용한 다리가 아니라, 모두가 공생할 수 있는 방도를 찾아나가는 교류와 협력의 다리가 되어야만 한다.
우리가 만들어야 할 다리는 외나무 다리여서는 안 된다. 주변 강대국뿐만 아니라, 신뢰가 무너진 산과 바다를 건너 중소국들과도 연결하는 수많은 짧고 긴 다리들을 세워야 한다.
결코 쉬운 일이 아니다. 그 전제는 동북아와 더 크게는 세계에서의 안정적이고 협력적인 국제질서다. 동북아와 한반도의 지정학적 전도는 불확실하다(<표 1> 참조). 중견국 한국 이 주도적으로 동북아 질서를 만들 수는 없지만, 그물망 외교를 통해 동북아 지역과 국제 사회의 규범과 질서를 보완하고 매개하는 역할은 할 수 있다.3) 한국은 정치, 경제, 문화, 지리 등의 측면에서 가교 역할을 수행할 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 중국과는 유교 전 통을 공유하고, 일본과는 민주주의 제도를 공유하면서, 미국을 포함한 서구문화의 체화로 세계화와 지역화의 조합을 모색하는 데 어느 나라보다 유리한 위치에 있다.
<표 1> 미래 동북아의 안보지형과 협력 또는 대립 구도 전망
미·중 관계 구분 동북아 안보지형 한반도 상황 지역협력 구도
미·중 협력 I
• 미·중 협력 강화
• 중·러 협력 약화 및 한·일과 중·러의 경제 협력 확대
한반도 현상 변경:
북핵 제거 및 전면적 개혁개방
남북 통일 및 동북아 경제통합: 동북아 해양-대륙 초국경 협력 본격화
II
• 미·중 협력 속에 중·러 협력 유지
• 러·일 협력 및 한·러 협력 확대
한반도 현상 개선:
북핵 포기(동결) 및 부분적 개혁개방
동북아 경제협력 확대:
남북 교류 및 동북아 소권역 초국경 협력 확대
미·중 대립 III
• 중·러 협력 강화
• 한·미·일 대 북·중·러 간 안보 갈등
한반도발 동북아 불안정성 증대로 동북아 경제협력 위축
남북 대립 지속: 중국 주도의 동북아 초국경 협력
IV • 중·러·북 대 미·일·한 진영 구도 회귀
한반도가 동북아 신냉전 구도 의 핵심, 동북아 경제협력 대폭 축소
진영 간 대립으로 국경장벽의 부활:
진영 내 안보네트워크 강화
2) Graham Allison(2017) 등 다수의 전문가들이 미・중 충돌 시나리오를 상정하고 있음.
3) 이동휘(2013)는 한국의 잠재적 중견국 역할을 강대국과 신흥국 간의 소통자, 중·일 간의 이해관계를 절충하는 조화자, 미·중 간의 전략적 경쟁을 순화시키는 화해자로 정리한 바 있음.
장터 만들기
다리(가교)되기가 그러하다면 어울림은 어떠한가? 장터만큼 어울림에 적합한 곳도 없다.
장터는 개방적이고 관용적이다. 현지인이든 외래인이든 누구나 와서 즐기고 어울릴 수 있 는 곳이 바로 장터다. 또한 장터란 물건을 사고파는 장소일 뿐만 아니라 먹거리, 볼거리, 놀 거리가 있는 곳이다. 첫째, 어떤 물건을 사고파는가? 매력과 가치가 있어야 한다. 이미 삼성이나 LG 전자제품, 현대자동차 등은 세계적이다. 인공지능을 활용한 산업, 4차 산업 등에서 다양한 사업이 자유롭게 펼쳐지면, 제품과 서비스에서 한국산 물건의 매력도는 더 높아질 수 있다. 둘째, 먹거리가 풍부해야 한다. 비빔밥과 불고기 등은 이미 세계적이다.
여기에 전국 각 지방의 먹거리를 장인정신을 발휘하여 제대로 포장하면 더 풍성한 먹거리 가 마련될 수 있다. 셋째, 볼거리와 놀 거리는 이미 세계적이 아닌가? 방탄소년단 등 한국 가요는 세계 젊은이들의 눈과 귀를 사로잡고 있다. 한국 드라마는 아시아는 물론 문화가 다른 중동에서도 공감을 얻고 있다. 더 나아가 지금은 약화된 경로사상이나 자연주의 전 통을 되살리는 것은 단순히 전통의 계승이 아니라, 한국이 21세기 세계적 추세인 인구고 령화와 환경가치를 선도해 나갈 수 있는 시대적 임무를 수행하는 것이다.
보다 중요한 것은 국토라는 장소가 단순히 장터로서 끝나는 것이 아니라, 새로운 상품, 서비스와 표준을 만들어내는 장소여야 한다는 점이다. 즉 거래의 규범을 만들고 이를 제 도화해야만, 장터는 지속가능하다.4) 그러나 규범과 제도 만들기는 우리만의 노력으로는 불가능하다. 국가와 공공부문에서 세계 여러 나라와 토론하고 협력해야 한다. 또한 정치, 경제, 사회 발전도 비빔밥이 그러하듯이, 속에 들어가는 재료나 비비는 방법은 시대와 장 소에 따라 달리할 수 있어야 한다. 외래문화와 제도, 지식과 정보, 기술을 폭넓게 수용하 고, 새로운 매력을 덧붙여 재창조해내는 것이 장터의 궁극적 소임이다.
국토 꾸리기의 과제
이러한 다리와 장터의 결합이야말로 한국의 땅 위에서 펼쳐야 할 비전인지도 모른다. 쉬 운 일은 아니다. 가교와 장터를 가꾸는 작업의 일차적 과제는 문턱이 낮은 도시와 지역을 만드는 것이다. 세계 어느 나라의 시민이 오더라도 불편함과 거부감 없이 활동할 수 있어 야만 진정한 가교와 장터다. 여기에는 언어와 문화가 상통할 수 있도록 사회적 토대가 마 련되어야 한다. 그리고 여러 나라의 인재들이나 기업들이 재능이나 기술을 통해 새로운
4) 이명박 정부에서 추진한 ‘녹색성장’은 기후변화에 대응하는 한 가지 새로운 방안으로 성공할 수 있었던 사례임.
부가가치를 만들어낼 수 있 는 어울림의 공간을 마련해 야 한다. 이를 위해서는 제 도적 환경이 정비되어야만 하고, 개인의 자율성과 창 의성이 발휘될 수 있는 분 위기가 만들어져야 한다.
그래야만 새로운 패러다임 과 표준을 만들어낼 수 있 다. 당장 전 국토를 개방하 고 문턱을 낮추는 것이 어 렵다면, 일부 지역이라도 자유구역 또는 자유도시로 만들어 나가야 한다.5) 또한 공역(共域)도시(Interface
City)와 같은 상생과 협력의 공간 창출이 한반도를 둘러싼 환황해권과 환동해권에서 동아 시아 및 아시아 · 태평양 지역으로, 나아가 세계적 차원에서 이루어질 때, 한국은 진정한 다리와 장터 국가가 될 수 있다(<그림 1> 참조).6)
건너야 할 강과 산들
이러한 국가 비전과 국토 전략이 실현되기 위해서 건너야 할 강과 산이 많다. 가장 우선적 으로 국민들이 안분지족(安分知足)할 수 있어야 한다. 우리 내부의 정치적 혼란과 활력 상 실, 사회적 분열과 반목이 어느 정도는 치유되어야 한다. 국민이 행복해야 다양성과 이질 성을 수용하면서, 새로운 가치와 규범을 만들어 내는 가교국가의 비전도 달성 가능하다는
<그림 1> 동북아에서의 자유구역 네트워크
1차 거점후보지
아키타
니이가타
가나자와
기타큐슈 청진
원산 인천 포항 다리엔
울산 톈진
칭다오 엔타이
옌지
블라디보스토크 나훗카 나진-선봉 훈춘
후쿠오카
2차 거점후보지
쓰루가 후시키토야마
오이타 구마모토 남포 동해
웨이하이 군산
나오에쓰 나나오
나가사키 광양
부산
환황해권
환동해권
5) 김대중 정부에서 고안된 동북아 비즈니스 거점 또는 중심지 전략의 기본 취지는 바로 이러한 교류와 융합의 장소를 만드 는 데 있었고, 그 방안 중의 하나로 경제자유구역을 만들게 됨(이창재 2002; 김원배 2002). 그러나 불행하게도 국내 정치 의 사회적 합의 부재로 아직도 자유가 제한된 경제구역에 머물고 있음.
6) 필자는 동북아 초국경 시대에 대응하는 공역도시라는 개념을 제안한 바 있음(김원배 2008). 공역도시란 각국이 일정 지 역에서 영토권과 정치체제는 유지하지만, 경제적 행위에 대해서는 참여국 간 최대한의 제도적 양립성을 보장하는 일종의 공유도시와 같은 개념임. 이와 유사한 시도가 없었던 것은 아님. 초기 두만강개발계획에서 제출된 국제공동특구는 각국의 독자적 특구 조성과 관리가 아닌, 각국이 일정지역을 양도하여 공동특구로 지정하고 연합위원회에서 관리·운영하는 방 식을 의미했음(Berstock 1995). 확대해보면, 한 나라가 주도하는 개발이 아닌 다자기구가 공동개발·관리하는 철도, 도로, 전력 등을 포함하는 동북아 기반시설 공동체를 구축할 수도 있을 것임(김원배 2018).
말이다. 현재 우리 내부의 남북관계를 둘러싼 견해 차이나 북한의 비핵화와 개방화에 대 한 전략적 접근방식의 간극도 쉽게 극복하기 어려운 것이 사실이다. 2040년을 상정한 국 토계획이라면 희망적 시나리오를 펼쳐 보이는 것이 바람직하지만, 현실은 녹록지 않다.
더구나 엄청난 투자를 필요로 하는 인프라, 도시 및 지역개발 등을 감안하면 접근은 신중 해야 하고 낙관적 및 비관적 시나리오 모두에 대비해야 한다. 제5차 국토종합계획은 무책 임한 보여주기식 그림으로 끝나서는 안 된다. 불확실한 상황전개에 대응할 수 있는 유연 하고 탄력적인 전략적 계획이 되어야 한다.7)
참고문헌
김상배. 2008. 네트워크 세계정치이론의 모색: 현실주의 국제정치이론의 세 가지 가정을 넘어서. 국제정치논총 48권, 4호: 35-61.
김원배. 2002. 동북아 비즈니스 중심지의 성격과 의미. 국토연구 251권: 41-47.
_____. 2008. 동북아 초국경지역의 대두와 도시 간 협력. 대한민국 건국 60주년 기념 ‘글로벌 국토개발정책의 회고와 전망’ 국 제회의, 11월 13~14일. 서울: 국토해양부.
_____. 2018. 격동하는 동북아 지형. 한반도의 미래를 묻다. 파주: 나남출판.
이동휘. 2013. 글로벌 거버넌스의 재편과 중견국 외교의 중요성. 서울: 국립외교원 외교안보연구소.
이창재. 2002. 동북아 비즈니스 거점화 전략의 기본 방향. 서울: 대외경제정책연구원.
홍철, 김원배, 편. 1999. 21세기 한반도 경영전략: 지경학적 접근. 안양: 국토연구원.
Allison, G. 2017. Destined for War, Can America and China Escape the Thucydides’s Trap? New York: Houghton Mifflin Harcourt.
Behrstock, H. A. 1995. Prospects for Northeast Asian economic development: UNDP’s conceptual and practical perspectives. In Conference Proceedings, Fifth Meeting of Northeast Asia Economic Forum. Japan: Niigata.
7) 필자는 2018년 9월 국토연구원 주관 ‘한반도 포럼’을 비롯, 여러 차례 남북 및 동북아 관계를 다루는 국토계획은 ‘조각보 만들기’가 되어야 함을 강조한 바 있음. 다양한 조각들을 상황에 맞추어 단계별로 조합해 나가는 방식임.
국토환경이 빠르게 바뀌고 있다
우리나라의 총인구는 크게 변하지 않고 있다. 그런데 인구의 구조와 분포는 전에 없이 빠르 게 바뀌고 있다.1) 수도권 등 5대 대도시권을 중심으로 인구와 일자리가 집중하고 그 바깥의 중소도시와 농촌지역은 ‘소멸’을 우려하는 대도시권화의 시대를 맞고 있다(세계일보 2018).
전통제조업으로 성장해온 산업도시들의 쇠퇴가 뚜렷하다.2) 4차 산업혁명을 주도하는 산업은 대도시의 중심지를 선호한다. 전통 제조업이 항만과 철도역 등 기반시설 여건을 따라 입지하였다면, 첨단산업은 혁신인력이 모여 있는 입지를 찾아간다. 대도시의 도심부 에 성장세가 높은 일자리가 집중하면서 주변지역과의 격차가 확대되고 있다. 고속열차와 광역급행철도 등 빨라진 교통수단이 통근권을 확산하고 있다. 이들 교통수단이 연계하는 거점들은 도시의 새로운 중심지를 형성하고 있다.
2040년까지 국토의 모습에 가장 큰 변화를 가져올 것은 남북관계이다. 섬보다 더 고립 된 남한의 영토가 북한을 거쳐서 베이징으로, 모스크바와 파리를 거쳐 런던으로 이어지는
‘동북아 철도공동체’ 구상이 새로운 미래를 그리고 있다.
‘대도시권화’, ‘4차 산업혁명’, ‘고속교통’, ‘남북교류’ 등의 변화는 시민들의 일자리, 부동 산시장, 통근통학 등 일상생활에 긴밀한 영향을 미치고 있다. 제5차 국토종합계획이 추진 될 2020~2040년은 그 어느 때보다도 변화가 요동치는 시간이 될 것이다. 이러한 미래비 전의 프레임 속에서 지역의 특성과 요구를 포용하는 국토종합계획을 만들어가야 하겠다.
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김현수 | 단국대학교 도시계획·부동산학부 교수(hskim91@dankook.ac.kr)
변화를 포용하는
개성 있는 지역 만들기
1) 총인구 감소 시작 시점이 당초보다 4년 당겨진 2028년으로 추정되고, 합계 출산율은 0.95로 추계되었음(통계청 2018).
2) 울산, 통영, 창원, 거제 등 산업위기지역의 인구감소 및 주택시장 쇠퇴의 우려가 높아 ‘산업위기대응 특별지역’으로 지정 하였음(아시아경제 2018).
최초의 인구감소시대 국토종합계획이다
인구가 증가하는 지역과 감소하는 지역이 뚜렷하게 구분되고 있다. 경기도와 인천에서는 인구가 증가하고, 비수도권에서는 광역시의 일부지역과 그 주변지역을 제외하고는 감소 세가 뚜렷하다. 5대 대도시권의 바깥지역에 있는 중소도시와 농촌지역에서는 예외 없이 인구가 감소하고 노인인구는 증가하고 있다. 특히 자동차와 조선산업 등 전통 제조업 집 적지역에서도 고용감소에 따른 인구감소가 이어지고 있다. 이에 따라 ‘지방소멸’을 우려하 는 지역이 확대되고 있다. 더욱이 전국 인구의 감소 시점도 당초의 2028년에서 8년 정도 앞당겨질 것으로 추계된다. 제5차 국토종합계획은 인구가 감소하는 시대에 수립되는 최 초의 국토계획이 될 것이다.
국토면적의 30%에 해당하는 5대 대도시권에 전국 인구의 70%가 모여 사는데 그 집중 추이가 빨라지고 있다(이용우 2018). 특히 특별시, 광역시의 중심 대도시 인구는 감소하 는데 그 주변지역의 인구는 증가하는 ‘광역화’가 진행 중에 있다. GTX라고 불리는 수도권 광역급행철도가 건설 중에 있다. 광역교통의 확산은 인구의 광역화를 촉진한다. 4차 산 업혁명에 따른 신산업은 대도시의 중심지에 집중하고 있어, 직주분리가 심화되고 통근시 간이 늘어나는 광역화를 촉진하고 있다. 이에 비하여 우리의 도시관리는 여전히 시 · 군과 시 · 도의 행정구역 단위에 머무르고 있어 ‘대도시권의 광역적 관리’가 절실하다.
4차 산업혁명은 ‘산업구조’와 ‘고용분포’의 양극화를 가져온다
울산, 거제, 군산, 통영 등 자동차와 조선산업을 중심으로 성장해온 산업도시들의 쇠퇴가 우려된다. 이들 도시에서는 빈 상가가 늘어가고 주택가격이 하락하며 일자리가 줄어들고 인구가 빠져나간다. 이는 경기변동
차원이 아니라 산업구조조정의 여 파인데, 4차 산업혁명이 진전될수록 전통 제조업 중심 도시들의 쇠퇴가 우려된다(한경비즈니스 2018).
세계 최대 규모의 전자상거래 회 사인 아마존(Amazon)의 매출이 커 지고 시가총액은 1조 달러를 넘었다 (뉴스핌 2018). 아마존과 같은 회사 가 성장할수록 물리적 상업시설에
<그림 1> 시애틀의 아마존 본사
대한 수요는 줄어들고 빈 상가가 늘어날 것이다. 정보통신, 소프트웨어, 방송, 영상, 통 신, 빅데이터 관리 등 소위 4차 산업혁명 선도 업종들은 대도시의 중심지, 특히 교통결절, 혁신인력의 접근성과 쾌적한 환경을 선호한다. 전통 제조업은 철도와 항만 등 기반시설 조건이 좋은 입지를 선호하므로 이러한 곳에 국가산업단지를 조성하여 빠른 시간 안에 산 업 대도시가 건설되었다. 첨단산업은 ‘혁신인력’ 혹은 ‘창조인력’이라 부르는 계층이 선호 하는 곳에 입지한다. 아마존의 제2사옥이 뉴욕과 버지니아를 찾아가고, 구글이 뉴욕에 새 로운 사옥을 조성하는 것이 그 예이다. 이제 산업단지가 아니라 대도시의 중심지에서 성 장이 일어나고 있다(동아일보 2018).
균형발전의 전략적 수단을 찾기 위한 새로운 접근이 필요하다. 수도권에 집중한 인구 와 일자리를 지리적 중심으로 옮기는 ‘균형발전정책’은 15년 전 참여정부 때 그 골격이 만 들어졌다. 이후로 4차 산업혁명의 진전에 따른 고용의 재분포, 대도시권화와 지방소멸이 라는 인구의 재분포, 그리고 고속철도 네트워크의 확산이라는 변화가 새롭게 등장하였다.
쇠퇴한 지역의 거점에 혁신성장의 플랫폼을 만들어주는 ‘혁신지구’ 조성이 그 대안이 될 수 있다.
‘한반도 신경제지도 구상’, ‘철도공동체 구상’이 가져올 변화를 담아야 한다
전 정부에서는 동 · 서독이 통합한 방 식인 ‘통일’을 추구하였다. 이는 서독 이 주도하는 통일독일정부가 동독을 접수하는 방식이었는데 이러한 변화는 남북한 간에 가능하지도, 바람직하지 도 않다. 서로의 체제를 인정하고 점진 적이고 지속적인 교류를 통하여 경제 적 · 사회적 · 정치적 격차를 좁혀가는 것이 현실적이고 바람직한 대안이다.
문재인 정부의 ‘한반도 신경제지도 구 상’은 점진적인 교류를 통하여 상호 신
뢰를 구축하고 격차를 줄여가고자 하는 새로운 통일정책이다(한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현, 2018년 12월 12일 검색3)).
<그림 2> 한반도 신경제지도 구상
환동해 경제벨트
접경지역 경제벨트 환서해
경제벨트
<3대 경제벨트>
자료: 통일부 2017, 21.
3) https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/project/task/precisionmap
개성공단과 금강산특구 의 재개와 활성화는 비핵화 로드맵과 대북제재 완화에 따라 가장 우선적으로 진행 될 것으로 기대된다. 통일 경제특구는 우리 영토 안 에 산업단지를 건설하고 북 한 인력을 데려오는 사업이 다. 현재와 같은 남북관계 에서는 실현에 어려움이 크 나, 향후 남북교류의 진전 에 따라 다양한 형태의 경 제협력이 가능해질 것으로
기대된다. 이미 중국의 단둥 · 훈춘 · 투먼 등지에 북한 인력이 진출하여 중국기업과 협력 사업을 활발하게 추진하고 있다. 북한 당국이 제안한 경제특구와 경제개발구에 우리 기업 이 진출하는 일도 제5차 국토종합계획(2020~2040년) 기간 중에 실현을 기대해볼 수 있 다. 접경지역의 통일경제특구와 경제개발구사업의 진출, 그리고 철도연결사업의 추진 등 은 우리 국토의 경계와 위상에도 큰 변화를 가져올 것이다.
‘동아시아 철도공동체’ 구상은 ‘한반도 신경제지도 구상’의 미래비전을 보여준다. 남한 국토는 섬보다 더 고립된 섬이다. 육로가 봉쇄되어 반도라기보다는 섬에 가깝다. 일제 강 점기 때는 서울에서 평양을 거쳐 베이징까지 달리는 열차가 있었다. 동북아철도공동체가 추구하는 철도망, 특히 고속철도의 연결은 ‘비핵화’의 단서가 붙어 있기는 하나, ‘한반도 신경제지도 구상’의 실현가능성과 비전을 잘 보여준다. 서울에서 평양을 거쳐 베이징까 지, 그리고 다시 파리와 런던까지 철도로 연결하는 일은 새로운 시장 개척뿐만 아니라 청 년들의 미래 세계관과 우리 국토의 확장 잠재력을 보여줌으로써 한반도 신경제구상이 가 져올 미래비전을 설득력 있게 그려준다. 지금까지의 국토는 남한의 약 10만 km2에 한정 되었으며, 이의 균형발전을 위하여 행복도시와 혁신도시를 건설하고 인구와 산업을 국토 의 ‘지리적 중심’으로 옮기는 정책에 주력하였다. 대륙으로 연결되고 초고속 교통으로 이 동하는 시대에는 ‘대륙지향형 국토비전’을 그리고 ‘지리적 균형’보다는 이동과 소비의 균등 한 기회를 보장하는 ‘네트워크 균형’을 추구해야 할 것이다. 철도를 통한 대륙과의 연결은 철도네트워크의 강화를 가져올 것이고,중국횡단철도(TCR), 시베리아횡단철도(TSR), 만 주횡단철도(TSR)과 연결되는 국토축의 위상을 더 공고하게 할 것이다.
<그림 3> 동아시아 철도공동체 구상
한반도신경제 구상(한국) 경제건설총력노선(북한) 인도태평양전략(미국) 일대일로(중국) 신동방정책(러시아) 초원의 길(몽골) 철도・가스관 연결 구상 (러시아-일본)
남북한 철도 연결 자료: 연합뉴스 2018.
분권과 균형발전의 요구를 수렴해가야 한다
분권과 참여에 대한 요구가 더 강력하고 절실해진다. 국토계획의 수립과정에서 지역의 특 성과 요구를 수렴하기 위하여 시민, 다양한 단체, 지방정부의 다양한 목소리를 경청하고 수렴해야 한다.
국토계획은 국토를 대상으로 하는 계획이라 17개 시 · 도, 240여 개 시 · 군 · 구의 의견 을 수렴하게 되는데, 계획을 수립하고 ‘균형’을 달성하는 공간단위를 합리적으로 설정하 는 일이 매우 어렵다. 우리 국토를 하나의 계획단위로 보면 불균형은 존재하지 않는다. 하 나의 국가가 하나의 도시(One City, One Nation)이기 때문이다. 2개로 나누면 우열이 발 생하고 17개 시 · 도로 나누면 수도권의 불균형 성장이 두드러진다. 광역시와 도를 분리하 여, 도청소재지를 광역시에서 분리시킴으로써 경상북도, 전라남도, 충청남도 도청소재지 는 안동 · 예천, 무안, 홍성으로 이전하였으나 도청신도시가 제 기능을 수행하는 데 어려 움이 크다. 비수도권의 도 단위 지역은 심각한 인구유출과 고용기반 약화의 문제를 겪고 있다. 하나의 경제권으로 작동할 수 있는 공간단위를 ‘균형발전’의 기반으로 삼을 수 있어 야 한다. 공간단위를 잘게 쪼갤수록 불균형이 커 보인다. 균형-불균형을 평가할 수 있는 적정한 수준의 공간단위에 대한 이해와 공감이 필요하다. 광역시와 도를 하나의 경제권으 로 보는 5개 대도시권 중심의 광역경제권이 적절한 범위라 믿는다. 수도권을 제외하고는 대개 500만 명의 인구규모를 가지는 경제권을 ‘일정 수준’의 경쟁력을 갖춘 ‘경제권’으로 설정하고, 균형 있는 발전목표와 전략을 수립하는 일이 필요하다.
지역의 특성과 요구를 포용하는 제5차 국토종합계획이 되기를 기대한다
첫째, 대도시권 관리체계의 구축이 필요하다. 인구와 새로운 산업이 대도시권으로 집중 하고 광역교통이 확산됨에 따라 대도시권 차원의 광역적 관리체계가 절실하다. 미국의 MPO(Metropolitan Planning Organization), 일본의 행정협의체와 같은 조직이 필요하 다. 설립을 추진 중인 광역교통위원회는 교통관련 정책을 중심으로 하는데, 여기에 주택 공급, 도시계획, 환경처리시설의 입지관리 등 광역적 사안을 함께 다룰 수 있는 조직으로 확대하는 일이 필요하다.
둘째, 혁신성장의 거점을 육성해야 한다. 제조업, 도소매업 중심지 등 전통적인 주요 고 용 중심지들이 쇠퇴하고 신성장산업의 새로운 일자리는 대도시의 중심지에서 성장한다.
지역균형발전을 위해서는 교통망이 양호하고 혁신인력의 접근성이 좋은 쾌적한 입지에 혁신성장이 일어날 수 있는 환경을 만들어주는 일, 혁신지구를 조성하는 일이 긴요하다.
「도시재생법」의 ‘도시재생혁신지구’의 역할이 기대된다.
셋째, 상대적으로 소외되는 대도시권 바깥의 중소도시와 농촌지역의 기초생활수준을 유지할 수 있도록 스마트 리전(Smart Region) 정책지원을 통하여 교통, 복지, 행정 등 공 공서비스가 유지되도록 지원해주어야 한다.
넷째, 본격적인 남북교류 시대에 대비하여 ‘대륙확장형 국토’, ‘네트워크 균형국토’의 새 로운 국토비전 설정이 필요하다. 남한 영토에 한정된 국토가 아니라 대륙과의 연결을 지 향하는 대륙확장형 국토를, 그리고 국토 내부에서의 ‘지리적 균형’보다도 공공서비스 접근 기회의 균등을 지향하는 ‘새로운 네트워크 균형’ 지표를 개발하여야 한다.
인구와 산업이 집중하는 대도시권과 소멸을 우려하는 주변지역, 4차 산업혁명의 혁신 성장을 실현할 수 있는 혁신거점, 균형발전의 요구를 경제권단위로 수렴하는 일과 남북교 류에 대비하는 접경지역의 요구들을 경청해야 한다. 이들을 계획 어젠다로 발굴하고 포용 해가는 제5차 국토종합계획을 그려보자. 5대 경제권 단위로 균형과 경쟁력을 갖추도록 하 고, 대도시권의 거점을 중심으로 혁신성장의 중심지를 조성하자. 쇠퇴하고 축소되는 주변 지역은 대중교통망과 스마트기술을 적용하여 공공서비스를 공급하는 스마트 리전 정책으 로 대응해가야 한다. 철도망 연결과 경제교류에 대비하고 접경지역 및 DMZ의 활용과 통 일경제특구 개발을 준비하여 대륙확장형 국토비전을 그려가자.
참고문헌
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newsView/20181105004007 (2018년 12월 12일 검색).
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이용우. 2018. 대도시권 미래와 역할을 제시하는 균형발전정책 필요. 국토정책Brief 645호. 세종: 국토연구원.
통계청. 2018. 2018년 9월 인구동향, 11월 28일. 보도자료.
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_____. 한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현. https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/project/task/precisionmap (2018년 12월 12일 검색).
한경비즈니스. 2018. 현실이 된 ‘한국판 러스트 벨트’...“동·서남권이 흔들린다”, 10월 23일, https://news.naver.com/main/
read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=050&aid=0000048768 (2018년 12월 12일 검색).
포용, 문화 그리고 국토계획
유엔(UN)은 2015년 말 총회에서 채택한 ‘지속가능발전목표(UN SDGs)’를 통해 포용적이 고 지속가능한 발전을 향후 15년간 국제사회의 주요 책무이자 과제로 선정하였다. 그리고 EU, OECD, WEF(세계경제포럼) 등의 국제기구에서도 신자유주의적 질서를 극복한 대안 으로 ‘포용성장’ 혹은 ‘포용경제’를 국제사회가 주요하게 다루어야 할 의제로 강조해왔다.
문화정책에 있어 ‘포용성(Inclusiveness)’은 낯선 개념이 아니다. ‘포용’을 전제한 문 화민주주의(Cultural Democracy), 문화다양성(Cultural Diversity), 문화권(Cultural Right)은 우리나라뿐만 아니라 전 세계 주요 국가, 유엔 등 국제기구가 일관되게 지향해 온 문화정책의 핵심 가치이다. 그리고 이러한 문화정책은 도시와 지역 등 전 국토 단위에 서 구체적으로 실현되므로, 포용과 문화 그리고 국토정책은 밀접하게 관련된 불가분의 관 계라고 할 수 있다.
문화와 포용성, 그리고 지속가능한 국가 혹은 지역발전에 관한 국제사회의 관심이 드 러나는 대표적인 예로, 2013년 유네스코(UNESCO)의 ‘문화와 발전 국제회의(Hangzhou International Congress, Culture: Key to Sustainable Development)’(중국 항저우)에 서 채택한 ‘항저우 선언(The Hangzhou Declaration: Placing Culture at the Heart of Sustainable Development Policies)’을 들 수 있다. 이 선언에는 ‘모든 발전정책과 프로 그램에 문화를 통합해야 한다’, ‘빈곤감소와 포용적 경제발전을 위해 문화를 지렛대로 활 용해야 한다’, ‘지속가능한 도시발전과 관리를 위해 문화를 자원으로 적극 활용해야 한다’
등 ‘문화’와 ‘지속가능발전’을 연계하는 9개 항의 권고안을 구체적으로 제시하고 있다.
또한 유네스코는 2016년 지속가능발전목표(UN SDGs)의 채택에 즈음하여 지속가능한
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노영순 | 한국문화관광연구원 연구위원(ysnoh@kcti.re.kr)
포용적 문화국토 만들기
도시발전에 있어 문화의 가치와 역할에 대해 정리한 보고서 「Culture: Urban · Future- Global Report on Culture for Sustainable Urban Development」를 발표한다. 이 보고 서는 ① 급속한 도시화의 시기에 문화는 빈곤감소와 회복의 수단, ② 세계화 시대에 사회 적 취약계층의 배제와 획일화를 극복할 수 있는 대안으로 공동체 문화 · 지역문화 · 문화유 산의 중요성, ③ 이민, 난민 등의 증가로 도시의 구성원이 다양화 · 이질화됨에 따라 문화
<표 2> 유네스코 ‘Culture: Urban·Future’의 주요 내용
분야 사람(People) 환경(Environment) 정책(Polices)
주제
•사람 중심의 도시
•포용적 도시
•평화적이고 관용적 사회
•창조・혁신적 도시
•휴먼스케일과 콤팩트시티
•지속가능하고, 회복력을 갖춘 그린시티
•포용적인 공공공간
•도시정체성 보호
•지속가능한 지역개발
•농촌-도시 간 연계 강화
•도시 거버넌스 개선
•지속가능한 도시발전에 재정투자
내용
•도시의 활력 및 정체성 보호 강화
•문화를 통한 도시사회의 포용성 추구
•문화를 통한 도시발전의 창조성과 혁신 촉진
•대화와 평화구축을 위한 문화의 역할 강화
•도시보전 실천으로부터 학습된 교훈으로 휴먼스케일, 복합용도 도시 육성
•생동감 넘치는 건조・자연환경 촉진
•문화를 통한 공공공간의 질 향상
•문화기반 해법을 통한 도시 회복력 개선
• 도시계획의 핵심에 문화의 통합을 통한 도시재생 및 농촌-도시 연계
•포용적 경제·사회발전을 위한 지속가능한 자원으로서 문화 구축
•로컬 거버넌스에 공동체의 역할 을 강화하고, 문화를 통한 공동 체 참여 촉진
•문화를 위한 혁신적이며 지속 가능한 재정모델 개발
자료: UNESCO 2016, 저자 재정리.
<표 1> 유네스코 ‘항저우 선언’(2013)의 주요 내용
구분 내용
문화와 발전에 관한 ‘항저우 선언’의
주요 권고사항
모든 발전 정책과 프로그램에 문화를 통합
평화와 화해의 촉진을 위해 문화와 상호 이해(Mutual Understanding)를 동원 포용적 사회발전을 촉진하기 위해 모든 사람들의 문화적 권리를 보장 빈곤 감소와 포용적 경제발전을 위해 문화를 지렛대로 활용 환경적 지속가능성 증진에 문화를 기반으로 함
문화를 통해 재난으로부터 회복하고, 기후변화에 능동 대응함 미래 시대를 위해 문화를 가치 있게 하고, 보호하며 전승해야 함 지속가능한 도시발전과 관리를 위해 문화를 자원으로 적극 활용 혁신적이고 지속가능한 협력 모델을 만들기 위해 문화의 힘을 빌림 자료: UNESCO 2013.
다양성의 존중 요구 등을 강조하면서 포용적이고 지속가능한 도시 및 지역발전을 위한 문 화적 접근과 권고사항을 제시하고 있다.
비단 유네스코와 같은 문화 관련 국제기구에서만 포용적이고 지속가능한 발전에 있어 문화의 가치와 기능에 대해 언급한 것은 아니다. 2016년에 에콰도르 수도 키토에서 개 최된 ‘주거와 지속가능한 도시개발을 위한 유엔회의(The UN Conference on Housing and Sustainable Urban Development, 일명 해비타트 Ⅲ)’의 ‘신도시 의제(New Urban Agenda, 이하 NUA)’는 ‘문화’를 사람 중심의 포용적이고 활력이 넘치며 문화다양성이 보 장되는 도시를 위한 필수적인 기제로 다루고 있다. NUA에서 다룬 ‘문화’ 관련 이슈를 구 체적으로 살펴보면, 문화유산 보전, 도시환경의 획일화 방지, 문화와 도시정책 간 통합, 문화권리 존중, 공동체 참여, 도시역량 및 인적자본 강화, 문화/커뮤니케이션 자원 접근 성 제고, 이주민 권리 보호 등으로 정리할 수 있다.
종합하자면, 예술 창작활동이나 향유 등으로 문화가 협소하게 인식되는 경향이 있지만, 사실 문화는 인간의 관습, 삶의 방식(Way of Life), 넓게는 인간의 존재 의미와 같은 보다 근원적이고 포괄적인 의미를 가진다.1) 그리고 문화적 포용성(Cultural Inclusiveness)은 개인과 공동체의 사회 · 경제 · 문화적 지위(소득, 인종, 연령, 젠더 등) 혹은 지리적 특성 (중심-주변) 등에 상관없이 문화의 창조와 향유, 넓게는 삶의 기회를 균등하게 보장받는
1) 2013년에 제정된 「문화기본법」 제3조(정의)를 보면 ‘문화’를 ‘문화예술과 더불어 생활양식, 공동체적 삶의 방식, 가치체계, 전통 및 신념 등을 포함하는 사회나 사회 구성원의 고유한 정신적·물질적·지적·감성적 특성의 총체’로 정의하고 있음.
<표 3> 해비타트 Ⅲ 신도시 의제(New Urban Agenda: NUA) 내 ‘문화’ 관련 조항
NUA 조항 주요 내용
37. 공공 (문화)공간의 확대 및 접근성 강화
•포용적이고 접근성 있으며 환경 친화적인 양질의 공공(문화)공간 확대
•이를 통해 사회적 상호 작용 및 포용, 문화적 표현 및 다양한 사람과 문화 간 대화 촉진
38. 자연 및 문화유산의 활용
•도시와 인간정주에서 유・무형의 문화자산을 지속가능한 방식으로 활용
•문화기반시설 및 유적지, 박물관, 원주민 문화 및 언어, 전통적 지식 및 예술보호를 위해 노력
•이 과정에서 도시지역의 재생 및 활성화, 사회적 참여와 시민권 행사에 있어 이들이 수행하는 역할 강조
40. 문화다양성 존중
•도시 및 인간정주에서 다양성을 포용하기 위해, 또한 사회통합, 문화 간 대화와 이해, 관용, 상호 존중, 양성평등, 혁신, 기업가 정신, 포용, 정체성과 안전, 모든 사람의 존엄성을 강화하기 위해 노력
•점점 다양하고 다문화적으로 변모하는 사회에서 각 지역의 제도가 다원성과 평화적 공존을 증진하도록 노력
자료: UN 2017.
것을 의미하는 것이다(노영순 2017). 이러한 이유로, 유엔을 비롯한 주요 국제기구는 문 화의 가치 인식과 문화적 포용성의 실천을 ‘지속가능한 국가 및 지역발전’의 필수요건으로 강조하면서 국토 및 도시계획과 관련 프로그램에 ‘문화’를 통합해야 한다고 적극적으로 권 고하고 있다.
국토종합계획은 향후 20년간의 국토 및 지역개발의 방향 그리고 국가발전의 비전을 제 시하는, 가장 중요한 국가계획 중 하나이다. 그간 국토종합계획을 포함한 우리나라의 국 토정책은 물리적 도시환경의 효율적 관리, 인프라 및 서비스의 양적 확대, 기능 고도화 및 성장동력 확보에 집중해 왔으며 국민들의 의식과 생활방식, 공동체 및 지역사회의 정체 성과 문화다양성, 문화 · 여가활동 등에 대한 고려가 상대적으로 부족했던 것이 사실이다.
따라서 새롭게 수립될 제5차 국토종합계획은 포용적이고 지속가능한 국토의 미래상을 설 계하기 위하여 ‘문화’를 ‘문화예술’을 넘어 범분야적으로 접근(Cross-cutting Approach) 할 필요가 있으며, 계획의 중요 요소로 통합될 수 있도록 해야 할 것이다.
포용적인 문화국토를 위한 제5차 국토종합계획의 과제
1. 국토종합계획 내 ‘문화’ 관련 정책목표 및 관련 지표 설정현행 국토 및 도시 관련 법정계획은 공간구조 및 생활권 설정, 토지이용 및 개발, 토지수 급, 환경보전 및 관리, 기반시설 및 공원녹지 조성, 경관정비 등 대부분 물리적 환경의 조성과 관리에 집중되어 있다. 따라서 사회·문화자본(공동체성, 신뢰 등), 문화유산, 문 화 · 여가 관련 공공시설 및 서비스, 교육 및 정보접근성, 문화다양성 등 ‘문화’와 관련된 계획 지표와 관련 정책을 마련하여 국토종합계획에 반영하고, 범부처 차원에서 이들이 체 계적으로 관리될 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위하여 국토종합계획 수립 체계 내 전문 가와 정책 실행주체로 구성된 사회·문화분야 실무그룹(Working Group)을 설치 · 운영하 여 구체적이고 실효적인 지표 설정과 정책 개발이 이루어질 수 있도록 조치될 필요가 있다.
2. 국토종합계획 내 주요 의제에 대한 문화영향평가의 선별적 적용 검토
도시 및 지역개발은 의도하지 않더라도 환경에 일정 정도 위해를 가할 수밖에 없다. 이에 우리나라는 ‘환경영향평가’를 통해 개발로 인한 부정적인 환경영향을 사전에 차단하는 한 편, ‘예비타당성조사’로 경제성과 정책적 효용성을 진단함으로써 무분별한 개발을 제어해 왔다. 하지만 개발사업의 인문·사회·문화적 영향에 대한 진단과 대안 도출은 그 중요성에
도 불구하고 평가방법이나 시행방식 등이 아직까지 정착되고 있지 못하다.
‘문화영향평가’2)는 국가·지자체의 계획과 주요 개발 사업이 인문 · 사회 · 문화적 환경에 미치는 영향을 측정 · 관리하는 유일한 법정 평가로서, 「문화기본법」에는 문화적 가치의 사회적 확산을 위해 각종 계획과 정책 수립 시 문화영향평가의 시행이 국가와 지자체의 책무로 명시되어 있다(「문화기본법」 제5조 ④항).
따라서 국토의 물리적 환경뿐만 아니라 사회·문화적으로도 포용적이고 지속가능한 발 전을 위하여 제5차 국토종합계획 수립 이후 이를 토대로 제시되는 각종 지역 및 도시계획 에 대한 ‘문화영향평가’의 선별적 적용을 적극적으로 검토할 필요가 있으며, 이를 위해 관 계 부처(문화체육관광부, 국토교통부 등)와 충분한 협의가 이루어져야 할 것이다.3)
3. 문화적 배제와 격차의 해소를 위한 조치 강구
포용적 문화국토의 기본 가치는 문화적 배제와 격차를 해소하고 계층, 지역에 상관없이 동등한 사회·문화적 기회를 제공하는 것이다. 특히 다문화 사회에 대한 적절한 대응과 지 역 간 문화격차 해소는 포용적 문화국토의 중요한 이슈가 될 것이다.
2017년 현재 국내 체류 외국인 수는 218만 명이며 외국인과의 혼인 건수는 2만 800여 건에 이른다. 그리고 북한이탈주민 또한 매년 1~2천 명 이상 국내로 유입되고 있다. 향후 20년 동안 이러한 경향은 더욱 강화되어 ‘다문화 사회의 본격화’가 국가적 과제로 부상할 가능성이 높다. 이미 다문화 사회를 경험 중인 서구 주요 국가들의 주요 문화정책은 각기 다른 문화정체성을 가진 집단 간 상호 이해 증진과 타 문화에 대한 존중, 다양한 문화적 표현에 대한 포용에 관한 것이다. 따라서 제5차 국토종합계획에는 반드시 문화다양성 존 중과 문화적 대화(Cultural Dialogue) 촉진에 관한 정책과제가 포함되어야 할 것이다.
한편 이전 계획과 마찬가지로 제5차 국토종합계획 역시 지역 간 격차 해소와 국토균형 발전을 중점과제로 다룰 것으로 예상된다, 특히 일과 삶의 균형(Work-Life Balance, 워 라밸)이 우리 사회의 새로운 가치로 부상하고 있으므로, 제5차 국토종합계획에는 문화·여 가 여건 및 서비스 격차 완화의 내용이 중요하게 다루어져야 할 것이다. 2018년 현재 전 국 문화기반시설 현황을 보면(<표 4> 참조), 수도권과 비수도권, 도시와 농촌 간의 문화시 설 및 서비스 격차가 여전히 나타나고 있다.
2) 「문화기본법」 제5조(국가와 지방자치단체의 책무) ④ 국가와 지방자치단체는 각종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관 점에서 국민의 삶의 질에 영향을 미치는 평가(이하 이 조에서 ‘문화영향평가’라 함)하여 문화적 가치가 사회적으로 확산될 수 있도록 하여야 함.
3) 현재 문화체육관광부와 국토교통부는 상호 협력을 통해 ‘도시재생 뉴딜사업’ 중 일부에 대한 문화영향평가를 시행하고 있 으며, 2018년 한 해 동안 총 31개 도시재생 뉴딜사업의 문화영향평가가 완료되었음.
따라서 문화 여가시설 및 서비스 공급의 최소기준 설정, 낙후지역 주민들의 문화 · 여가 활동 증진을 위한 시설 및 서비스 공급 방안, 특히 도서관, 생활 문화시설과 같은 문화 관 련 생활 SOC의 합리적 공급과 관리에 관한 내용 등이 보다 구체적으로 담겨야 할 것이다.
참고문헌
노영순. 2017. UN 지속가능발전목표(UN SDGs)와 문화정책의 대응 방안. 서울: 한국문화관광연구원.
문화체육관광부. 2018. 전국문화기반시설 총람. 세종: 문화체육관광부.
UN. 2017. Habitat Ⅲ- New Urban Agenda. 국토연구원 역. 세종: 국토연구원.
UNESCO. 2013. The Hangzhou Declaration: Placing culture at the heart of sustainable development policies. Paris:
UNESCO.
_____. 2016. Culture: urban-future, the global report on culture for sustainable urban development. Paris: UNESCO.
<표 4> 전국 문화기반시설 현황 (단위: 개)
구분 총계 도서관 박물관 미술관 문예회관 지방문화원 문화의 집 1개 시·도당 문화시설수 비율
계 2,749 100% 1,043 873 251 251 231 100 161 수도권
(서울, 경기, 인천) 1,013 36.8% 459 297 102 74 66 15 337 14개 시·도 1,736 63.2% 584 576 149 177 165 85 124 자료: 문화체육관광부 2018.
4차 산업혁명 기술들, 즉 인공지능(Artificial Intelligence, 이하 AI)과 인터넷, 클라우드, 빅데이터, 모바일 등으로 대변되는 신기술들은 미래 국토 및 도시의 대변혁을 예고하고 있다. 자율주행차와 드론 등 신교통수단들은 도시의 공간구조는 물론 국토의 공간구조에 도 큰 변화를 가져올 것이다. 빅데이터 분석을 통해 AI가 계획하고 관리하는 국토와 도시 에서는 교통, 환경, 에너지 등 많은 문제들의 발생을 최소화하고, 시스템을 효율화하여 비 용을 절감하고 삶의 질을 높이는 데 획기적인 기여를 할 것으로 기대된다.
미래기술은 국토의 공간구조 변화에 영향
미래기술이 국토의 공간구조에 어떠한 영향을 미치게 될 것인가를 예상하는 것은 매우 중 요하다. 도시의 역사를 상고해보면 교통기술의 발달은 공간구조에 큰 영향을 주었다. 우 마차를 이용하게 되면서 사람들은 일정한 공간에 정착하게 되었고, 농사, 목축 등을 통해 생계를 이어가게 되어 최초의 문명지가 탄생하였다. 수상교통이 발달하면서 무역이 활발 해지고, 해안이나 하구에 주요 도시들이 발달했다. 1차 산업혁명이라 일컬어지는 증기기 관차의 발명은 농촌에서 도시로 인구가 이주하는 계기가 되었고, 대도시를 중심으로 산업 화가 시작되었다. 특히 철도 역사를 중심으로 도시의 공간구조가 형성되었다. 또한 자동 차가 대중화되면서부터는 궤도의 한계를 뛰어 넘어 평활한 지역에 인구 중심지가 생겼고, 도로를 중심으로 공간구조가 재편되었다. 항공교통은 국제 간의 교역을 활발하게 만들었 고, 대도시에는 어김없이 공항이 자리 잡고 있다.
TGV, 신칸센, KTX 등 초고속철도망은 국토의 균형발전에 도전과 기회의 요인으로 작 용하고 있다. 어디에 살든지 필요할 때 서비스를 받을 수 있다는 면에서 국토의 균형발전
04
김갑성 | 연세대학교 도시공학과 교수(kabsung@yonsei.ac.kr)
일상이 편리한
스마트 국토 만들기
에 긍정적 요인이 된다. 반면에 소위 빨대효과로 대도시에 대한 의존도는 더욱 강화되고 있다.
자율주행차와 드론은 도시 집중을 오히려 가속화할 것
그렇다면 자율주행차와 드론 등 미래 교통기술은 공간구조에 어떤 영향을 미치게 될까?
논의의 단초는 1990년대 초 인터넷이 개발되면서 과연 인터넷 환경은 도시로의 인구집중 을 가져올 것인가 아니면 인구분산을 가져올 것인가에 대한 논쟁에서 찾아볼 수 있다. 인 터넷이 발달하면 재택근무가 가능하고, 통신이 대면접촉을 대체하여 인구분산이 가능할 것으로 예측하였다. 결과는 초고속통신망이 갖추어졌음에도 불구하고 더 많은 정보교류 를 위해 대도시로의 인구집중은 오히려 늘어났고, 국토의 불균형은 더욱 가속화되고 있다 는 것이다.
자율주행차가 일반화되면 자동차 운전에 대한 부담이 감소하고, 필요할 때 불러서 사용 하는 On-demand 방식으로 변화되어 직주분리로 인한 문제점이 해소되고, 환경에 대한 인식이 더욱 높아져 도심보다는 교외지역이 주거지로 선호될 것으로 보인다. 드론택배는 쇼핑이나 물류 부분의 대변혁을 가져와 굳이 도심에 살지 않더라도 도시와 동일한 서비스 를 제공받을 수 있을 것이다. 조건만 보면 인구분산으로 국토의 균형발전이 가능할 것 같 다. 하지만, 인간의 행태는 이와는 다르게 반응한다. 4차 산업혁명 기술로 커다란 변혁이 오면 정보와 기술에 대한 삶의 의존도가 높아진다. 변화의 속도도 전과 다르게 빠르다. 단 순히 빠르다는 말로 표현할 수 없을 정도의 속도로 변화가 일어나고 있어 이에 대한 정보 의 갈증은 사람들로 하여금 대도시로 집중하게 할 가능성이 더 높다. 자율주행버스 등 대 중교통들도 특정 도시지역에 서비스될 것이기 때문에 차를 개인이 소유하지 않고 공유하 는 시대에도 여전히 도시가 지방에 비해 선호될 가능성이 높다. 더욱이 인구가 감소하는 시대에는 지방소도시들의 소멸은 불가피할 것으로 보인다.
지방에 콤팩트시티 개념의 스마트 타운 조성
국토 차원에서 가장 먼저 고려되어야 할 것이 지역 간 불균형 문제이다. 강력한 수도권 규 제로 인해 국가 경쟁력이 낮아진다고 비판한다. 반면에 비수도권은 상대적으로 발전이 덜 되었고, 최근에는 전통적인 제조업의 쇠퇴로 인해 위기감이 더 높아지고 있다. 지방소멸 이라는 단어가 회자되고 있어 제5차 국토종합계획에서는 이에 대한 답을 내놓는 것이 중 요한 과제 중 하나이다. 4차 산업혁명 기술은 이 문제를 해결할 수 있을까? 적어도 생활
