Anniversary International Seminar

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KRIHS 36

^th

Anniversary International Seminar

Spatial Policy Challenges:

Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs

Date October 7, 2014 Venue Ferrum Tower, Seoul Spa tial P olic y C hallenges:

Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs

254 Simin-daero, Dongan-gu, Anyang-si, Gyeonggi-do, 431-712, Korea Tel : 82-31-380-0114 Fax : 82-31-380-0470 www.krihs.re.kr

국토정책의도전과기대_북커버.indd 2,4 2014-10-02 오후 9:41:05

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KRIHS 36

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Anniversary International Seminar

Spatial Policy Challenges:

Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs

국토정책의도전과기대_자료집_표지.indd 5 2014-10-02 오후 10:32:49

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차례

Welcome Message

Founded in 1987, Korea Research Institute for Human Settlements (KRIHS) has made considerable contribution to the formulation of major national territorial plans and policies. This year marks the 36th anniversary of its foundation.

In celebration of the anniversary, KRIHS holds an international seminar with a focus on [Spatial Policy Challenges: Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs]. The seminar will address two of the biggest issues the present day Korea faces, the issues related to population aging and housing welfare system specifically.

The first part of the seminar will feature experts from Japan and Germany that experienced social impacts of aging society antecedent to Korea. The experts will share their knowledge and experience in developing comprehensive spatial policy that addresses the issues related to population aging.

The issues related to housing subsidies system will be addressed in the second part of the seminar. The recent revision of the housing allowance scheme is expected to bring significant impact to low-income families suffering heavy rent burden. The speakers from the United States and the Netherlands that have already experienced in implementing housing voucher/allowance programs are invited to share the outcomes, limitations, and implications of their demand side subsidy programs.

We hope that KRIHS 36th Anniversary International Seminar provides a forum where discussions can be made candidly and ideas can be exchanged freely. Please take part in our celebration and share your vision about the future in spatial policy development with us.

Thank you.

October 2014

Kyung-Hwan Kim

President of KRIHS

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모시는 글

1978년 창립 이래 국토연구원은 그동안 국가의 주요한 계획 및 정책의 수립에 크게 기여해 왔습니다.

올해 개원 36주년을 맞이하여 ｢국토정책의 도전과 기대｣라는 주제로 개원 기념 국제세미나를 개최합니다.

금번 세미나에서는 현재 우리 사회가 당면한 두 가지 커다란 이슈인 고령화와 주거급여에 대하여 해외 전문가를 모시고 함께 고민하는 자리를 마련하였습니다. 우리보다 앞선 고령화의 경험을 통해 공간계획체계에서 이러한 고민을 녹여내고 있는 일본과 독일의 전문가를 모시고 이들의 경험을 바탕으로 공간계획에 대한 새로운 방향을 모색하고자 합니다.

이와 함께 이번 세미나에서는 저소득층 주거안정을 도모하는 데 중추적인 역할을 할 것으로 기대되는 주거급여제도의 시행에 따른 주택정책 이슈를 다루고자 합니다. 우리보다 앞서 주거비 보조제도를 시행하고 있는 미국과 유럽의 네덜란드 전문가를 초빙하여 이들이 겪은 주거비지원 제도의 성과와 한계 및 시사점에 대하여 심층토론하고자 합니다.

이와 같이 금번 국토연구원 개원 36주년 기념 국제세미나에서는 우리 사회가 당면한 큰 변화에 대응하여 공간계획과 정책의 역할을 진단하고 새로운 방향을 모색하는 좋은 기회가 될 것으로 기대합니다.

많은 분들의 관심과 참여를 부탁드립니다.

감사합니다.

2014년 10월

국토연구원장 김 경 환

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Program

1부: 고령화에 대비한 공간정책

Session 1: Population Aging and Spatial Policy

09:00∼09:30 접 수

Registration

09:30∼09:40 개 회 사

Opening Address

김경환 국토연구원장

Kyung-hwan KIM, President of KRIHS

09:40∼09:50

축 사

Congratulatory Address

안세영 경제⋅인문사회연구회 이사장

Se-young AHN, Chairperson of the NRCS

10:00∼11:30 주제발표

Presentation

인구감소시대의 국가 그랜드디자인

(Japan) National Grand Design and Spatial Policy in Depopulating Period

Hiroshi Kaneko, Deputy Director of Urban Planning Division, NILIM

인구구조변화에 따른 공간계획의 영향

(Germany) Demographic Change and Impact on Spatial Planning

Andreas OTTO, Vice Director of IOER

고령화시대 한국의 공간정책 방향과 실천전략

(Korea) Korea's Spatial Policy and Strategies in an Aging Era

Wang-geun LEE, Research Fellow of KRIHS

11:40∼12:40 종합토론

Discussion

(좌장) 김원배 연세대학교 객원교수

Won-bae KIM, Visiting Professor of Yonsei University

(토론) 박선호 국토교통부 국토정책관

Sun-ho PARK, Director General for Territorial Policy of MOLIT

이인근 LH토지주택연구원장

In-Keun LEE, President of Land and Housing Institute

최막중 대한국토⋅도시계획학회장

Mack-Joong CHOI, President of Korea Planners Association

Hugo Priemus 네덜란드 델프트공대 명예교수

Hugo PRIEMUS, Professor emeritus of Delft University of Technology

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프로그램

2부: 주거급여 도입과 주택정책

Session 2: Housing Allowance and Housing Policy

14:00∼14:30 접 수

Registration

14:30∼14:40 환 영 사

Welcoming Remarks

김경환 국토연구원장

Kyung-hwan KIM, President of KRIHS

14:40∼14:50

축 사

Congratulatory Address

서승환 국토교통부 장관

Seoung-hwan SUH, Minister of MOLIT

15:00∼16:30 주제발표

Presentation

주거지원제도의 계획과 시행: 미국의 사례를 중심으로

(USA) The Design and Implementation of Housing Subsidies:

Lessons from the United States

Stephen MALPEZZI, Professor of University of Wisconsin

네덜란드의 주거급여제도

(Netherlands) Housing Allowances and Rent Rebates:

Experiences in the Netherlands

Hugo PRIEMUS, Professor emeritus of Delft University of Technology

한국의 주거급여제도의 확대⋅개편과 발전방향

(Korea) Korea’s Housing Allowance Scheme and Implementation Issues

Hye-seung KIM, Research Fellow of KRIHS

16:30∼17:00 Coffee Break

17:00∼18:00 종합토론

Discussion

(좌장) 고철 전 서울벤처대학원대학교 교수

Chul KOH, Former Professor of Seoul Venture University

(토론) 김재정 국토교통부 주택정책관

Jae-jeong KIM, Director General for Housing Policy of MOLIT

심윤희 매일경제 논설위원

Yoon-hee SHIM, Editorial Writer of Mae-il Business Newspaper

오동훈 한국주택학회장

Dong-hoon OH, President of Korean Association for Housing Policy Studies

장영희 서울시립대학교 연구교수

Yeung-hee JANG, Research Professor of University of Seoul

※ 한⋅영 동시통역으로 진행

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Invited Speakers

Dr. Hiroshi Kaneko (The University of Waseda / Doctor of City Planning)

∙ Director of Urban Planning Division, National Institute for Land and Infrastructure Management (2013-present)

∙ General Director of City Planning Bureau, Kawasaki City (2008)

∙ Deputy Director General of Urban Development, Development Bank of Japan (2007)

∙ Director of Housing Division, Building and Urban Department, Fukuoka Prefecture (2003)

∙ Deputy Director of Housing Development Division, Housing Bureau, Minstry of Land, Infrastructure and Transport (2000)

Dr. Andreas Otto (The Dresden University of Technology / Doctor of Geography)

∙ Deputy director and head of research management of the Leibniz Institute of Ecological Urban and Regional Development (IOER) in Dresden, Germany (2014-Present)

∙ Head of research management of IOER(2009-2013)

∙ Research Area: Socio-economic geography and planning

Prof. Dr. Stephen Malpezzi (The George Washington University / Doctor of Economics)

∙ Professor of the department of Real Estate at the Wisconsin School of Business (Present)

∙ Associate member of the UW-Madison Department of Urban and Regional Planning (Present)

∙ Faculty affiliate of the La Follette School of Public Affairs (Present)

∙ Economist in the Infrastructure and Urban Development Department of the World Bank (Previous)

∙ Research Area: Establishment of effective housing and urban development policies in developed and developing countries, domestic and foreign housing policy and programs, housing market behavior

Prof. Dr. Ir. Hugo Priemus (The Erasmus University / Doctor of General Economics)

∙ Professor emeritus at Delft University of Technology (2007-Present)

∙ Dean of Faculty Technology, Policy and Management at Delft University of Technology (2003-2007)

∙ Professor of Housing (1977-2003) at Delft University of Technology

∙ Honorary member of the Netherlands Institute for Spatial Planning and Housing (NIROV)

∙ Research Area: housing, urban policy, transport, infrastructure and land policy

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초청연사

히로시 카네코 (와세다대학교 도시계획학 박사)

∙ 일본국토기술정책종합연구소 도시계획부장 (2013∼현재)

∙ 가와사키시 도시계획국장 (2008)

∙ 일본개발은행 도시개발부 부소장 (2007)

∙ 후쿠오카현 건설도시국 주택과장 (2003)

∙ 일본 국토교통성 주택국 주택개발과 부과장 (2000)

안드레아스 오토 (드레스덴공과대학교 지리학 박사)

∙ 독일 라이프니츠 도시 및 지역개발연구소 부소장 및 연구관리실장 (2014~현재)

∙ 독일 라이프니츠 도시 및 지역개발연구소 연구관리실장

∙ 연구분야: 사회경제지리 및 계획

스티븐 말페지 (조지워싱턴대학교 경제학 박사)

∙ 위스콘신대학교 경영대학 부동산학과 교수 (현)

∙ 위스콘신대학교 경영대학 도시 및 지역계획학과 겸임교수 (현)

∙ 라폴레트 공공정책대학원 겸임교수 (현)

∙ 세계은행 인프라 및 도시개발과 경제전문가 (전)

∙ 연구분야: 선진국 및 개발도상국의 주택 및 도시개발정책, 국내외 주택정책 및 제도, 주택 시장 행동

휴고 프리뮈스 (에라스무스대학교 일반경제학 박사)

∙ 네덜란드 델프트공과대학교 명예교수 (2007∼현재)

∙ 네덜란드 델프트공과대학교 기술정책경영대학 학장 (2003∼2007)

∙ 네덜란드 델프트공과대학교 건축환경공학부 교수 (1977∼2003)

∙ 네덜란드 공간계획 및 주택연구소 명예회원

∙ 연구분야: 주택, 도시정책, 교통, 인프라 및 토지정책

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1부: 고령화에 대비한 공간정책

Population Aging and

Spatial Policy

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주제발표

Presentation 1

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14 KRIHS 36^th Anniversary International Seminar

Abstract

National Grand Design and Spatial Policy in Depopulating Period

Hiroshi Kaneko

The recent Japanese demographic change can be characterized in to aspects; 1) recent decrease of the national population which is the first case after WWII, 2) in parallel, aging of the average population and decrease of average family size. The demographic change of a nation is said to shift from “high birth rate and high death rate” to “low birth rate and low death rate” via “high birth rate and low death rate,” in conjunction with economic and medical development, and the time lag resulted in the upside-down triangle of population pyramid.

Japan is recently mostly characterized by the low birth rate especially after the 1980s. Taking look at the demographic shift in modern age, migrations from rural villages to urban cities and from smaller to larger cities are dominant at the national level with rare exception during war times, generating under population and excessive concentration problems especially during rapid economic growth period. Recently, superiority of Tokyo the capital is increasing, emerging tendency of excess concentration of population and industry in the Tokyo Metropolitan area.

The correspondence of Japanese housing and urban issue and policy to its demographic change can be seen in 2 ways. Firstly, Japanese cities accepted most of urban migration in their suburbs.

After some decades of twists and turns, our planning system reached to Area Division System of Urbanization Promotion/Control Area and Development Permit System, although some tune-ups adjustments still had to take place. Even after the cease of population increase, increase of floor area per capita by decrease of family size and etc. were the main driving factor for urban expansion, and motorization also in local cities and towns. Secondly, the “demographic bonus” and the opposite “demographic onus” by the up growth tide of baby boomers generated different urban housing issues such as construction of low level wooden rent housings and creation of hazardous region against urban fire, development of suburban new towns, emergence of vacant housing problems and etc. It is an important issue to know what housing and urban issue and policy the recent demographic change will actually bring out.

The issue of population decline and aging in Japan is accepted as decline of working and spending population issue economically, sustainability issue of our social security system, and in spatial planning sustainability issue of communities in small villages, suburban residential districts and condominium buildings. Some national and non-profit institutes try to draw out our future taking particular note of spread of non-resided areas in our territory, or unsustainable local communities within both rural districts and metropolis where young women tends to move out.

Our “Grand-design of National Land” declares to cope with depopulation and aging issues mainly in 3 directions. Firstly, by substantive increase of production and consumption population by social participation of women and aged populations who otherwise are blocked out. Secondly, by maximum application of information technologies in geographically constrained areas. Lastly, by formation of compact hubs and networks system, to provide urban dynamism, public and private services throughout the nation, and reduce their costs. The weight and directions varies by such as the size of the city.

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National Grand Design & Spatial Policy in Depopulating Period 15

요약

인구감소시대의 국가 그랜드디자인

_ 히로시 카네코

최근 일본의 인구 변화는 다음의 두 가지 특징을 보인다. 첫째, 최근의 인구 감소는 세계2차대전 이후 처음 일어나는 현상이다. 둘째, 가구당 인원수도 감소하고 있으며, 동시에 인구 고령화가 진행되고 있다.

경제 및 의학의 발전에 따라 인구학적 측면에서 사회는 고출산⋅고사망 단계에서 고출산⋅저사망 단계를 거쳐 저출산⋅저사망 단계로 이동한다. 마지막 단계에서 사회는 역삼각형의 인구구조를 갖게 된다. 1980년대 이후 일본은 저출산 사회가 되었다. 근대기의 인구 변화를 살펴 보면 전쟁이 일어났던 시기를 제외하고는 농촌 인구의 도시로의 이동, 소도시 인구의 대도시로의 이동이 전국적으로 일어났다. 이러한 인구 이동은 일본의 고속 성장기에 인구 과밀로 인한 문제들을 발생시켰다. 근래에도 도쿄의 확장은 지속되어, 현재 수도권 지역에서는 지나친 인구 및 산업의 집중 현상이 지속되고 있다.

인구 변화에 대한 일본의 주택 및 도시 정책의 대응은 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 일본의 도시들은 유입되는 대부분의 인구를 수용했다. 수십 년에 걸친 변화 끝에 일본의 도시계획제도는 도시화 촉진/통제 권역설정제도와 개발허가제도를 만들어 냈다. 물론 앞으로도 이들 제도에 대한 보완은 지속적으로 이루어져야 한다. 한편 인구의 증가는 멈추었으나 가구당 인원수 감소로 인한 1인당 주거면적의 증가와 자동차 사용의 확산 등은 도시 확장의 주요한 원인이 되었다. 둘째, 베이비붐 세대의 출현과 퇴장으로 인한 인구보너스와 인구부담 현상은 또 다른 도시의 주택문제를 야기했다. 저품질 목조임대주택의 건설로 화재에 취약한 지역이 형성되었고, 교외 지역의 무분별한 개발, 빈집 문제 등이 발생했다. 근래의 인구 변화가 어떤 주택 및 도시 문제를 일으키고, 어떤 정책이 요구되는지를 파악하는 것은 중요하다.

일본의 인구 감소화와 고령화는 경제적인 측면에서는 노동인구 및 소비인구의 감소로 볼 수 있고, 이는 곧 사회보장제도의 지속가능성 문제와도 결부되어 있다. 또한 공간계획 측면에서는 마을 및 교외주거단지, 아파트 단지의 공동체 지속가능성 문제와 맞닿아 있다. 일부 국가 및 비영리 연구기관에서는 일본 내 무거주지 역의 확산, 지속 불가능한 농촌지역과 대도시지역의 지역 공동체 등에 주목하여 일본의 미래 인구지형을 그리고 있다. 이들 지역에서는 젊은 여성의 인구 이탈이 두드러지는 경향이 있다.

일본의 ‘국토 그랜드디자인 전략’은 인구 감소와 고령화 문제를 크게 다음 세 가지 방법을 통해 대응하고자 한다. 첫째, 여성 및 고령 인구의 사회 진출을 확대하여 생산인구와 소비인구를 실질적으로 증가시켜야 한다. 둘째, 지리적 제약이 큰 지역에서는 IT기술을 최대한 활용해야 한다. 끝으로 도시에 활력을 불어 넣고, 국가 전체에 공공 및 민간 서비스를 제공하며, 서비스 비용을 감소시키기 위해서는 주요 거점 지역을 기반으로 지역간 네트워크를 효과적으로 구축해야 한다. 각 방법의 적용은해당도시의규모및위치등에따라달 라질 것이다.

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주제발표

Presentation 2

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Abstract

Demographic Change and Impact on Spatial Planning

Bernhard Müller, Paulina Schiappacasse, Andreas Otto

Germany is a rapidly aging nation. The share of the 60+ generation has constantly grown, from 15 per cent in 1950 to 25 per cent in the year 2000. According to population forecasts, 37 per cent of Germany’s population, i.e. more than every third inhabitant of the country, will be older than 60 years in 2050. By then, the young generation, i.e. persons who are less than 20 years old, will have a share of 16 per cent only while the total number of inhabitants will have dropped considerably.

This causes many challenges for the society as a whole as well as for concerned cities and regions; e.g. regarding labor markets, pension systems, the provision of infrastructure and the design of housing. The situation becomes dramatic where aging processes are additionally superimposed by population decline. In some rural areas, regional and local health care provision or public transport systems are threatened to collapse completely.

On the other hand, aging provides for a lot of new opportunities as life expectancy is constantly rising: Whereas in the year 1900 life expectancy was 45 years for men and 48 years for women, it stands meanwhile at 77 and 82 years respectively. This has not only considerably increased individual lifetime but it has also had a positive impact on voluntarism and created new business opportunities, e.g. regarding the so-called “silver economy”, as the “Joint Academies Group on Aging in Germany” elaborated some years ago.¹⁾

It has not been more than about one and a half decades ago since spatial planning in Germany has started to react to the challenges and opportunities of demographic change. Spatial analyses were conducted in order to detect regional disparities of demographic change. Spatial development plans dedicated specific goals to issues of aging and population decline. Specific development programs were initiated by the national and state governments as well as by municipalities.

They provided incentives, i.e. special development funds for mitigation and adaptation measures related to demographic change.

On this background the presentation deals with three issues:

1) Some data and facts concerning demographic change in Germany and Europe are presented.

2) Major consequences for cities and regions as well as challenges and opportunities are discussed.

3) Policy responses regarding demographic change are scrutinized, and some general conclusions are drawn.

1) More Years, more life, Stuttgart 2009 (Altern in Deutschland Band 9 = Nova Acta Leopoldina N.F. Bd. 107, Nr. 371). The Joint Academies Group on Aging in Germany was a joint project of the German National Academy of Sciences Leopoldina and the National Academy of Sciences and Engineering (acatech). The project was financially supported by the Jacobs-Foundation. The results were published in 9 volumes. Volume 5 by Beetz, Müller, Beckmann and Hüttl deals with “Aging in Municipalities and Regions”.

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요약

인구구조변화에 따른 공간계획의 영향

_ 안드레아스 오토

독일은 고령화가 급속도로 진행 중이다. 1950년에는 전체 인구의15%를 차지하던60세 이상 인구 비율은 꾸준히 증가하여 2000년에는 25%에 이르렀으며, 2050년에는 37%에 도달할 전망이다. 3명 중 1명 이상이 60세가 넘는 고령 인구가 되는 셈이다. 2050년이 되면 20세 미만의 젊은 연령층은 전체 인구의 16%를 차지할 전망이며, 독일 전체 인구는 급격히 감소할 것으로 예측된다.

이러한 인구 변화는 고령화가 두드러지는 지역뿐만 아니라 독일 사회 전반에 여러 가지 도전을 야기할 전망이다. 노동 시장, 연금 제도, 인프라 공급, 주택 설계 등에 관한 문제들이 이에 해당한다. 특히 고령화가 인구 감소와 동반되면 더욱 심각한 상황이 초래될 수도 있다. 일부 지역은 의료 서비스와 대중 교통 시스템이 완전히 붕괴될 수도 있는 처지에 놓여 있다.

하지만 고령화는 많은 새로운 기회를 제공할 수도 있다. 기대 수명이 계속해서 늘어나고 있기 때문이다.

1900년에는 남녀 평균 기대수명이 45세, 49세였던 것이 지금은 각각 77세, 82세로 크게 증가했다. 이로 인해 개인이 일생 동안 누리는 시간이 크게 늘어났을 뿐만 아니라 자원 봉사 활동에도 긍정적인 영향을 미치고 있다. 또한 새로운 사업적 기회들이 창출되고 있는데, 이를 테면 ‘실버 경제’라고 하는 것이 그것이다. 이에 대해서는 독일 고령화 공동 연구단(Joint Academies Group on Aging in Germany)이 몇 해 전 상술한 바 있다.¹⁾

독일에서는 약 15년전부터 독일 인구 변화가 가져올 도전과 기회에 대응하기 위한 공간계획이 시작되었다.

인구 변화에 따른 지역적 영향의 편차를 확인하기 위한 공간 분석 연구가 실시되었고, 고령화와 인구 감소에 대응하기 위한 구체적인 공간개발계획 목표가 설정되었다. 특히 실제적인 공간 개발 프로그램을 주도하는 데 있어서는 연방정부 뿐만 아니라 주정부와 시정부에서의 노력도 다각적으로 시행중이다. 이러한 개발 프로그램의 효과를 증진시키기 위하여 인구변화와 관련된 적절한 대응, 고령화 및 인구감소를 완화시키기 위한 노력에 대하여 특수목적 개발기금과 같은 인센티브를 제공하고 있다.

이번 발표에서는 이러한 독일의 상황과 관련하여 다음의 사항을 다루고자 한다.

첫째, 자료를 바탕으로 독일 및 유럽의 인구 변화에 대한 현황을 설명하고,

둘째, 인구 변화가 도시와 기타 지역에 가져올 도전과 기회, 그리고 기타 중요한 변화들을 논의한 후, 셋째, 이에 대한 정책적 대응을 고찰하고, 결론을 도출하고자 한다.

1) More Years, more life, Stuttgart 2009 (Altern in Deutschland Band 9 = Nova Acta Leopoldina N.F. Bd. 107, Nr. 371). 독일 고령화 공동 연구단(Joint Academies Group on Aging in Germany)은 독일 레오폴디나 국립 학술원 (German National Academy of Sciences Leopoldina)과 독일 국립 과학기술원(National Academy of Sciences and Engineering)에 의해 고령화 관련 연구를 진행할 목적으로 조직되었으며, 제이콥스 재단이 연구비를 지원했다. 연구단의 연구 결과는 총 9권으로 출판되었으며, 비츠, 뮐러, 베크만, 휘틀이 공저한 제5권은 ‘도시와 지방의 고령화’를 주제로 다루고 있다.

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주제발표

Presentation 3

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Abstract

Korea's Spatial Policy and Strategies in an Aging Era

Wang-geun LEE

Korea is currently experiencing the most accelerating pace of change to an aging society and a super-aging society in the world. Korea became an aging society in 2000, an aged society in 2017, and is now expected to be a super-aging society in 2027. The country has seen the highest elderly poverty rate and the highest elderly suicide rate among the OECD nations. Aging not only has brought about the socio-economic effects but also changed conditions in the national territory. Korea is experiencing a regionally-unbalanced decrease in population, which has led to the decline of small- and medium-sized cities as well as rural communities. In addition, physical and functional decline has become apparent in built-up areas in those cities. The elderly with low functioning activities will be spatially isolated from other groups, contributing to an accelerating social and economic decline in their regions. Meanwhile, there will be changes in the demand for urban facilities: an increase in the demand for culture, education, and welfare facilities for the elderly and a reduction in the demand for culture and education facilities for infants and youth due to changes in the age structure.

Rapid aging in Korea demands a holistic approach to spatial policy that reflects the unique characteristics of the Korean elderly. In particular, the physical characteristics of elderly people should be taken into consideration. Also, changes in population and household structure resulting from phased retirement of the baby boomer generation (those born in 1955-1963) and an increase in the number of the elderly who live alone due to divorce or bereavement of a spouse should be considered. Future Changes in the space-use preferences of elderly generations including the baby boomer generation will influence the physical environment, leading to changes in the spatial structure of the national land. This study focuses on the physical characteristics of elderly people, changes in population and household structure, and changes in space-use preferences.

First, in the area of land use, it is essential to take a comprehensive approach to spatial policy that supports disadvantaged groups, including the disabled and children as well as the elderly. The establishment of a neighborhood mixed-use zone will contribute to enhancing the convenience of the old, resolving the spatial concentration of the elderly population, and promoting the full and active participation of local residents in their community. On top of that, it is desirable to improve or amend land use regulations, streamline procedures, and expand public support for existing urban areas or old downtowns so that urban regeneration projects are implemented in those areas. Second, it is vital to come up with public policy measures to increase the mobility, safety, and access to welfare services of the elderly, and to improve the existing license renewal system to protect senior drivers who are not physically and mentally prepared for driving and therefore at higher risk of accidents. Third, based on the proper understanding of the places where the elderly reside, regionally-customized welfare services that reflect the needs of the local elderly and have an efficient welfare delivery system should be provided. Also, it is important to promote a place-based integrated policy that links space with welfare in order to identify and eliminate blind spots in welfare services by living zone.

Currently, the government's measures for tackling population aging are extremely limited and their legal basis is not solid. It is high time to conduct research on the enactment and amendment of related laws and establishment of planning guidelines, in accordance with the needs of each generation of the elderly. Spatial policy and planning for the elderly should be recognized as a broader concept of welfare so that welfare budget and investment are expanded. Also, it is needed to conduct research on spatial planning and design techniques, legal and institutional support measures in sectors such as housing, transportation, and public welfare facilities, and the type characteristics of the elderly population, including the baby boomer and eco generations, in order to establish effective spatial policies and strategies in the future.

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Korea's Spatial Policy and Strategies in an Aging Era 63

요약

고령화시대 한국의 공간정책 방향과 실천전략

_ 이왕건 국토연구원 연구위원

한국은 현재 세계 가장 빠른 속도로 고령화 사회에서 초고령사회로 변화하고 있다. 2000년 고령사회에 진입하였으며 2017년 고령사회, 2027년 초고령사회로의 진입이 예상된다. 한국은 OECD 최고 수준의 노인 빈곤률과 노인자살률이라는 심각한 사회문제를 가지고 있다. 고령화는 사회경제적 파급효과뿐만 아니라 국토공간도 변화시켰다. 농어촌과 지방 중소도시를 중심으로 인구가 감소하고 고령화가 빠르게 진행되면서 쇠퇴가 발생하였다. 이런 지역에서는 노후주택, 전통시장 내부의 점포가 문을 닫는 등 기성시가지의 물리적, 기능적 쇠퇴가 심화되고 있다. 노령인구가 증가하면서 공간적인 집중현상이 가시화되기도 하였고, 활동성 낮은 노인계층의 공간적 고립으로 인해 쇠퇴는 가속화될 가능성이 높아졌다. 또한 도시계획시설의 수요 또한 영유아⋅청소년을 위한 시설보다 노령인구를 위한 문화⋅교육⋅복지시설이 수요가 증가하는 등의 변화가 예상된다.

급속한 고령화가 진행되는 한국적 특성을 반영한 종합적인 공간정책이 요구된다. 공간계획은 이동이 느리고, 이동거리가 짧으며, 반응시간이 느리고, 노안과 집중력 감소라는 고령자의 신체적 특성을 배려하여야 한다.

현안으로 부각되고 있는 베이비부머 세대(1955~1963년)의 단계적 은퇴 및 이혼과 사별로 인한 독거노인의 증가 등 인구 및 가구구조의 변화를 적극적으로 수용해야 한다. 베이비부머들을 포함한 미래 노인세대의 공간이용 선호도 변화는 물리적 환경 형성에 영향을 미쳐 향후 국토공간의 모습을 변화시키는 요인이 될 것이다. 연구에서는 노인의 신체적 특성, 인구 및 가구구조의 변화, 공간선호도의 변화에 주목하였다.

첫째, 토지이용은 고령자뿐만 아니라 장애인, 어린이 등 사회적 약자를 배려한 종합적인 공간 지원 정책 차원에서 접근하는 것이 필요하다. 도시별, 생활권별 특성을 강화할 수 있도록 용도지역 세분화 또는 복합용도 지역의 설정 등이 검토되어야 한다. 기초생활권을 중시한 근린단위 시설의 복합화를 통해 노령계층의 편익을 제고하고 공간적 집중현상을 완화하며, 지역주민의 참여 활성화, 문화복지활동에 대한 접근성을 개선해야 한다. 기성시가지 재생이 우선 추진되도록 신개발지역보다 토지이용 규제를 완화하고, 절차를 간소화하며, 공공지원 정책을 확대해야 한다. 둘째, 고령자의 이동성, 접근성, 안정성을 제고할 수 있는 정책을 마련해야 한다. 고령운전자를 관리할 수 있는 면허 제도 개선이 이루어져야 한다. 고령자를 배려하도록 일반인에 대한 운전교육을 강화하여 고령 운전자의 사고를 예방토록해야 한다. 셋째, 고령자의 복지가 실현되는 공간이라는 물리적 환경을 파악하여 복지 수요와 복지전달체계를 적절히 반영한 수요맞춤형/지역맞춤형 복지 서비스를 제공해야 한다., 장소기반의 통합적 접근을 통해 생활권별 복지사각지대를 해소시킬 수 있도록 공간과 복지를 연계한 장소기반의 통합적 융복합정책이 추진되어야 한다.

현재까지 고령화에 대한 정부정책은 고용촉진, 고령자주택건설, 임대, 개조비용 지원 등 매우 제한적이다.

세대별 고령자의 특성에 맞는 법률을 제정하고 계획수립지침을 변경하기 위한 연구가 진행되어야 할 것이다.

고령자를 위한 공간정책, 공간계획도 광의의 복지라는 인식변환이 이루어져 복지예산으로 투자가 확대되어야 할 것이다. 향후 구체적인 공간정책 및 전략수립에 기여하기 위해서는 베이비부머세대, 에코세대 등 향후 노령세대별 공간이용 특성분석이 이루어져야 하며 법제도적 지원방식, 계획 및 설계기법이 제시되어야 할 것이다.

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2부: 주거급여 도입과 주택정책

Housing Allowance

and Housing Policy

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주제발표

Presentation 1

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88 KRIHS 36th Anniversary International Seminar

Abstract

The Design and Implementation of Housing Subsidies:

Lessons from the United States

Stephen Malpezzi

Many countries around the world have been shifting housing subsidies from “supply side”

programs such as publicly developed housing projects, to “demand side” programs (often called housing allowances, or housing vouchers) which pay part of the rent or other housing payment for low income or other targeted households.

The U.S. now has some 50 years’ experience of demand side programs, including both national-scale programs; and focused, rigorously analyzed policy experiments. This presentation reviews the U.S. experience to examine, among other topics:

The relative merits of supply side and demand side programs; what lies behind the shift?

Lessons of implementation, including the design of the allowance; allocation rules; landlord participation; and tenant responses regarding housing consumption, mobility, and welfare.

Possible market spillover effects, including changes in rents and prices faced by unsubsidized households.

Interactions with other housing and other social programs.

How the U.S. system could be improved, in light of research results and policy experience.

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The Design and Implementation of Housing Subsidies: Lessons from the United States 89

요약

주거지원제도의 계획과 시행: 미국의 사례를 중심으로

_ 스티븐 말페지

세계적으로 주택관련 지원제도의 흐름은 공공주택 개발 등의 공급 중심 프로그램에서 주거 급여 또는 주택 바우처로 대표되는 수요 중심 프로그램으로 옮겨가고 있다. 주택 바우처제도는 저소득층 등 특정 계층의 주택 임대료나 기타 주거 비용의 일부를 정부가 보조하는 제도이다.

미국은 약 50년에 걸쳐 수요 중심의 주거지원 프로그램을 시행해 오고 있으며, 이 가운데에는 국가적 차원의 광범위한 프로그램 뿐만 아니라 대상을 한정하고 면밀한 분석을 거쳐 시행된 사회적 실험 정책들도 포함되어 있다. 이번 발표에서는 이러한 미국의 경험을 바탕으로 다음과 같은 주제들을 다루고자 한다.

ㅇ 공급중심 주거지원정책과 수요중심 주거지원정책의 장점은 각각 무엇이며, 공급중심에서 수요중심으로의 변화를 이끈 동인은 무엇인가?

ㅇ 주택바우처 제도 시행을 통한 교훈: 주거비보조의 제도적 틀, 보조금 산정 방식과 규칙, 임대인 참여, 주거소비와 이동성, 복지 문제에 대한 임차인의 반응 등

ㅇ 주택바우처 제도가 주택시장에 미치는 파급 효과: 주택바우처 제도 비수급 가구가 부담하게 되는 임대료 및 주택가격 영향 등

ㅇ 주택바우처 제도와 다른 사회복지 프로그램간의 상호작용 및 영향 ㅇ 연구 및 정책 경험을 통해서 도출한 미국 주택바우처제도의 개선방향

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주제발표

Presentation 2

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Abstract

Housing Allowances and Rent Rebates:

Experiences in the Netherlands

Hugo Priemus

Since 1970, housing allowance schemes in the Netherlands and many other European countries have been subject-based rather than object-based. However, it still took the Dutch government until 1984 to pass a general Housing Allowance Act.

The housing allowance (rent rebate) scheme in the Netherlands takes the form of an entitlement and applies in both the social and the commercial rental sector. The size of the allowance is determined by the household composition, the household income, and the rent. The aim of the scheme is to guarantee affordability, adequate quality of housing, and adequate choice of housing for low-income households.

On 1 January 2006 responsibility for the housing allowance scheme was transferred from the Ministry of Housing to the Tax Authority. Since then, questions have been asked about the effectiveness of the means-testing and the data checks.

Introducing housing allowances in a national housing system is far from easy: there are many modalities which have to be determined by political decisions. The relationship between housing allowances and income policy, social policy, and rent policy determines the affordability criteria.

A public budget also needs to be set for the short and the long term. Governments have to define the trade-off between budgetary controllability by the State and safeguarding the affordability of housing for the tenants.

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Housing Allowances and Rent Rebates: Experiences in the Netherlands 129

요약

네덜란드의 주거급여제도

_ 휴고 프리뮈스

1970년 이후 네덜란드와 다수 유럽국가의 주거급여제도는 공급측 지원정책에서 수요자 지원정책에 중점을 두고 있다. 그러나 네덜란드에서는 1984년이 되어서야 주거급여법이 통과되었다.

네덜란드에서 임대주택 임대료 경감을 통한 주거급여 제도는 수급권의 형태를 띄고 있으며 사회주택과 민간임대주택 모두에 적용되고 있다. 주거급여의 수준은 가구구성, 가구소득, 임대료의 수준에 따라 달리 정해진다. 주거급여제도의 목적은 저소득가구 임대료 부담경감, 적절한 질적 수준의 확보, 주거선택권의 확보에 있다.

2006년 1월 1일부로 네덜란드에서의 주거급여 책임소관 부서는 주택부서에서 국세청으로 이관되었는데, 그 이후로 주거급여 수급대상자 선정을 위한 자산조사 및 자료검증의 실효성 문제가 지속적으로 제기되고 있다.

한 국가의 주택시스템에 주거급여를 도입하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 여러가지 세부적인 사항들이 정치적으로 결정되기도 한다. 주거급여제도와 소득보조정책, 사회보장정책, 임대료정책과 이들의 관계가 임대료 및 주택의 부담가능성을 결정하는 요인으로 작용한다. 단기적 관점 뿐 아니라 장기적 관점에서 국가 재정 소요에 대한 고려도 필요하다. 정부는 예산 제약 및 관리와 임차인의 임대료부담 경감 모두를 고려하여 적절한 균형을 유지해야 한다.

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주제발표

Presentation 3

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Abstract

Korea ’s Housing Allowance Scheme and Implementation Issues

Hye-seung KIM

Until now, the Korean government has been making a diverse range of housing support efforts, including the provision of public rental housing, the National Housing Fund (NHF) loans for Jeonsei tenants, and housing allowances based on the National Basic Livelihood Security (NBLS) system, for the improvement of housing welfare for low income and working class households.

Nevertheless, there is a substantial blind spot in housing policy for the low income class. In addition, due to the increasing Jeonsei prices and conversion of Jeonsei into monthly rent in the stagnating housing market, the proportion of households living on monthly rent is continually increasing. The proportion of households living on monthly rent and the rent to income ratio (RIR) has increased substantially for the low income class. The current housing allowance system has been paying a prescribed proportion of the comprehensive cash allowance (about 20%) to the recipients regardless of their housing condition and rent level. As a result, it has not been fulfilling the policy’s purpose of satisfying the housing needs of individual households.

Therefore, particularly for the renters, there is a need to revise the housing allowance system to alleviate the rent burden based on consideration of the income and the real rent each household pays or the amount of the basic rent that will be appropriate in meeting the housing standards that government established.

This new housing allowance system must be consistent with the customized separate allowance system that the current government has been pursuing. Under the revised NBLS system, the government has been switching from the integrated allowance system to the customized separate allowance system.

The new housing allowance program targets the households that have no person who has a legal duty to support the family and whose income levels are 43% or less than 43% of the national median income. Also, the program has set the basic rent, which is the maximum level of the rent that the government guarantees to the household that is eligible for housing allowance. The formula for the amount to be paid under the new housing allowance system has been set such a way that the beneficiaries does not have to pay the rent from the standard amount of basic livelihood allowance they receive even though the portion to be borne by the beneficiary (the prescribed ration of the income) will be deducted from the basic rent (or the real rent). As such, the revised housing allowance program has been separated from the NBLS system and focuses on reducing the amount of real rent paid by tenants. Under the revised program, it is anticipated that the number of beneficiaries will increase from approximately 730,000 households to 970,000 households, including owner-occupiers, and the average monthly allowance per household will rise from the present 80,000 KRW to 110,000 KRW.

In order for such a housing allowance system to be established successfully, it is necessary to improve the scheme by continuously reviewing the details such as the selection standards of beneficiaries, calculation of the basic rent, and an effective housing allowance delivery and monitoring system.

Anniversary International Seminar

KRIHS 36

Anniversary International Seminar

Spatial Policy Challenges:

Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs

Date October 7, 2014 Venue Ferrum Tower, Seoul Spa tial P olic y C hallenges:

KRIHS 36

Anniversary International Seminar

Spatial Policy Challenges:

Responding to Population Aging and Housing Welfare Needs

차례

Contents

Welcome Message

Kyung-Hwan Kim

모시는 글

국토연구원장 김 경 환

Program

프로그램

Invited Speakers

초청연사

1부: 고령화에 대비한 공간정책

Population Aging and

Spatial Policy

주제발표

Presentation 1

National Grand Design and Spatial Policy in Depopulating Period

인구감소시대의 국가 그랜드디자인

주제발표

Presentation 2

Demographic Change and Impact on Spatial Planning

인구구조변화에 따른 공간계획의 영향

주제발표

Presentation 3

Korea's Spatial Policy and Strategies in an Aging Era

고령화시대 한국의 공간정책 방향과 실천전략

2부: 주거급여 도입과 주택정책

Housing Allowance

and Housing Policy

주제발표

Presentation 1

The Design and Implementation of Housing Subsidies:

Lessons from the United States

주거지원제도의 계획과 시행: 미국의 사례를 중심으로

주제발표

Presentation 2

Housing Allowances and Rent Rebates:

Experiences in the Netherlands

네덜란드의 주거급여제도

주제발표

Presentation 3

Korea ’s Housing Allowance Scheme and Implementation Issues