임대주택정책의 회고와 전망

임대주택정책의 회고와 전망

유두석｜건설교통부 주택정책국 주택관리과장

주택 및 주거현황

1. 주택 및 주거여건 현황

2000년 인구주택 센서스에 의하면 우리나라의 전

체 일반가구는 1400만으로서 이 중 54%인 775만 가구는 자가에서, 43%에 해당하는 615만 가구는 전월세 형태의 임차주택에 거주하고 있다. 전월세 가구 중 91만 가구는 안정적인 제도권 임대주택에 거주하고 있는 반면, 524만 가구는 불안정한 개인 주택에서 거주하고 있어 시장에서의 주택가격 변 동에 무방비로 노출되어 있는 상태다.

임차인의 주거여건을 살펴보면 1인당 주거면적 은 6.1평이고, 개인주택에서 임차형태로 거주하고 있는 가구 중 15.5%에 달하는 97만 가구는 단칸방 에 거주하고 있을 정도로 열악한 주거상황에 놓여 있다.

2. 최근 임대주택시장의 상황

1990년대 초반 신도시를 건설하면서 오랫동안 안

정세를 유지하던 주택가격은 외환위기 극복과 함 께 최근의 저금리 기조를 타고 가파르게 상승하고 있다. 2001년 한해 동안 매매가격은 9.9%, 전세가 격은 16.4% 증가하였고, 특히 수요가 많은 아파트 는 각각 14.5%, 20%의 상승률을 보여 상대적으로 무주택자의 주거비 부담이 심화되었다.

금년 8월 현재에도 매매가격은 12.9%, 전세가격 은 10.6% 상승하였다. 전세가격은 전년도에 비하 여 어느 정도 안정세로 돌아선 것으로 보이나 올해 가 짝수해로서 2년 전에 체결되었던 임대차 계약이 대규모로 갱신된다는 점을 감안하면 무주택 세입 자들의 주거수준이 악화될 수 있다는 우려를 낳고 있다.

임대주택정책 회고

무주택 임차인의 주거안정을 위해서는 임차인들이 정 책 해 설

시장 임대료의 변동에 관계없이 저렴한 가격으로 장기간 안심하고 거주할 수 있는 공공임대주택을 꾸준히 건설하여야 한다는 점에는 전문가들의 의 견이 일치한다.

주택보급률이 110∼120%에 이르는 영국, 프랑 스 등 구미 선진국에서도 공공임대주택의 비율은 전체 주택재고의 20∼30% 수준에 달하고 있으며, 이러한 공공임대주택 재고는 주택가격 변동에 대 비하여 스스로의 힘으로 주거문제를 해결하기 어 려운 무주택 저소득층에게 든든한 사회안전망 역 할을 수행하고 있다.

정부도 공공임대주택의 재고 확충을 위하여 지 난 1984년 임대주택건설촉진법을 제정한 이후 저 소득층이 입주할 수 있는 임대주택 건설을 서두르 기 시작하였다. 아래에서는 정부가 그동안 역점을 두고 추진하였거나 추진하고 있는 임대주택 프로

그램의 연혁을 살펴본다.

1. 영구임대주택

영구임대주택은 정부가 무주택 저소득층을 위하여 최초로 공급한 본래적 의미의 장기공공임대주택이 다. 1980년대 후반 불안한 주택시장을 안정시키기 위하여‘주택200만 호 건설계획’의 일환으로 건설 된 영구임대주택은 정부가 건설비의 85% 이상을 재정에서 지원하였으며, 재정지원을 받은 주택공 사와 지방자치단체는 1989년부터 1993년 사이에 총 19만여 호를 건설하여 이를 영세민 등 무주택 저소득층에게 공급하였다.

그러나 주택이 협소(전용면적 9평)하기 때문에 영세민 등 입주자격을 가진 저소득층에서 입주를 꺼려 입주 수요가 감소된 데다 정부재정 형편상 더 이상 재정을 지원할 수 없어 건설이 중단되었다.

1999년 2000년

자가 6,909,953(53.3%) 7,753,100(54.2%)

5,719,990(44.1%) 6,152,757(43.0%)

- 전세 3,844,964 4,039,514

- 월세 1,875,026 2,113,243

무상 328,238(2.6%) 405,506(2.8%)

전체 12,958,181(100%) 14,311,807(100%)

<표 2> 2001년 이후 주택가격 상승률

구분 2001년 2002년 8월 구분 2001년 2002년 8월

전국매매가격 9.9% 12.9% 전국전세가격 16.4% 10.6%

12.9% 18.3% 18.7% 14.4%

- 강북 7.7% 12.5% - 강북 16.1% 13.3%

- 강남 17.5% 23.0% - 강남 21.0% 15.5%

수도권 13.9% 17.2% 수도권 20.0% 12.5%

임차

서울지역 서울지역

2. 5년 공공임대주택

1984년 임대주택건설촉진법이 제정된 이후 정부는 5년 공공임대주택을 건설하여 왔는데, 영구임대주

택의 건설이 중단된 이후부터는 5년 공공임대주택 이 주로 건설되었다.

재정지원 대신 국민주택기금에서 저리의 자금 을 융자받아 건설되는 5년 공공임대주택은 특히 주 택공사 등 공공기관보다 민간기업이 활발하게 참 여하였다. 정부도 임대주택 재고확충을 위하여 국 민주택기금의 지원뿐만 아니라 지방세 등 각종세 제 지원을 강화하고 공공택지를 저렴하게 공급하 는 등 5년 공공임대주택의 활성화를 도모하였다.

그 결과 5년 공공임대주택은 제도권 임대주택재 고의 53%를 차지하는 48만 9594호가 건설·공급 되어 우리나라 임대주택의 대표적인 형태로 자리 잡았다.

그러나 5년 공공임대주택은 5년간 임대한 후 임 차인에게 분양전환되고 임대료 수준도 재정이 지 원되는 임대주택보다는 높기 때문에 내집을 마련 할 수 없는 저소득층이 장기간 안심하고 거주하기 에는 한계를 가지고 있다는 지적이 제기되고 있다.

3. 국민임대주택

정부는 외환위기 이후 발생한 대규모 실직 등으로 저소득층의 주거불안이 심화될 우려가 발생하자 5 년 공공임대주택에 입주하기 어려운 서민층을 위 하여 1998년부터 재정에서 건설비의 일부를 지원 하는 국민임대주택 프로그램을 도입하였다.

주택공사가 건설비의 30%와 40%를 재정 및 기 금으로부터 지원받아 건설하는 전용면적 18평 이 하의 국민임대주택은 시중 전세가격의 50% 수준 으로 공급할 수 있고 임차인의 자격도 소득 4분위 이하의 계층에 속하는 무주택 세대주로 한정하며 일단 입주하면 30년 이상 장기간 거주가 가능하므 로 정부는 저소득층에 대한 주거안정효과가 클 것 으로 기대하고 있다.

2003년까지 5만 호를 건설하겠다는 계획으로 1998년 9월 시작된 국민임대주택은 외환위기 극복

이후 발생한 주택가격의 상승으로 서민층의 전월 세난이 심화되자 2001년 상반기에는 10만 호, 동년 하반기에는 20만 호로 건설물량이 확대되었다.

주택시장을 안정시키기 위해서는 무엇보다도 무주택 서민층의 주거불안을 근원적으로 해소할 수 있는 공공임대주택의 공급이 꾸준히 확대되어

<표 3> 국민임대주택 20만 호 건설계획 및 실적

※ 사업비 부담 : 재정(30%)·기금(40%)·입주자(20%)·주공(10%)

구분 계 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 8월 2003년

계획 200,000호 2,500 20,000 10,000 35,000 52,500 80,000

실적 67,963호 2,501 20,226 10,009 35,227 7,764 -

<표 4> 10년 이상 장기공공임대주택 재고현황(2001년 말)

계 영구임대주택 50년 공공임대

(재개발/주거환경 포함) 국민임대주택

279,118호 190,077호 86,015호 3,026호

정 책 해 설

임대 후 분양전환되는 주택이고, 10년 이상 장기간 임대되는 주택은 전체주택의 2.3%에 불과한 실정 이다.

외국의 경험으로 볼 때도 장기 공공임대주택재 고가 20% 정도는 되어야 임대시장의 안정을 도모 할 수 있다고 한다.

정부는 전월세가격이 상승하는 상황에서 무주 택 서민의 주거안정을 도모하기 위해서는 부족한 장기 공공임대주택의 재고를 확충하는 것이 시급 하다고 보고 2003년부터 2012년까지 10년 동안 총

100만 호의 국민임대주택을 추가로 건설하기로 하

였다. 건설계획이 달성되는 시점에서는 10년 이상 장기공공임대주택의 재고가 전체의 10% 수준까지 제고될 것으로 기대하고 있다.

국민임대주택 100만 호를 건설하기 위해서는 총

53조 원의 사업비가 필요한데 이 중 재정에서 9.7

조 원, 국민주택기금에서 21.2조 원 등 약 31조 원 이 지원된다.

예상 소요택지 2400만 평은 공공택지·비도시 지역의 개발가능지역, 기존 시가지 내의 개발잔여 지 등에서 확보하되 부족할 경우에는 개발제한구 역 해제지역을 활용할 계획이다.

또한 추가로 건설되는 국민임대주택 100만 호는 건설비의 10∼30%를 지원하고, 입주자의 부담도

건설비의 20∼40%로 차별화하여 재정부담을 완화 하면서도 소득수준에 따른 입주자 사이의 형평성 이 제고되도록 할 방침이다.

국민임대주택은 지난 2001년 9월 8일 대통령을 모시고 수원정자지구 341세대에 대한 최초의 입주 식을 거행하는 등 본격적인 입주를 시작하여 2001 년까지 총 3026호에 대한 입주가 완료되었고 2002 년 중에는 8216호(수도권은 2331호)가 입주할 예 정이다.

국민임대주택은 공공기관이 건설하는 데다 재 정과 기금이 동시에 지원되는 임대주택 프로그램 이기 때문에 주택시장 상황의 변화와 무관하게 장 기적인 계획에 따라 안정적으로 추진할 수 있다는 장점이 있는 반면 건설물량이 확대될수록 민간부 분과의 경쟁이 불가피하여 장기적으로는 민간부문 의 임대주택 활성화에 저해요인으로 작용할 수 있

<표 5> 국민임대주택 100만 호 건설계획

※· I 형(14∼15평형) : 재정(30%), 기금(40%), 입주자(20%), 주공(10%)

·II 형(16∼18평형) : 재정(20%), 기금(40%), 입주자(30%), 주공(10%)

·III형(18∼20평형) : 재정(10%), 기금(40%), 입주자(40%), 주공(10%)

합계 2003~2005년 2006~2009년 2010~2012년

실적 매년 8만 호 매년 10만 호 매년 12만 호

다고 지적하는 전문가도 있다.

향후 임대주택 정책방향

외환위기 이후 정부가 지속적으로 추진한 주택경 기 활성화 및 서민주거안정시책의 성과로서 외환 위기 직후 발생하였던 주택시장 거래마비가 완화 되었고, 1999년 하반기부터는 주택경기의 회복이 가시화되었으며, 과거에는 미약했던 서민주거안정 기반도 어느 정도 확보되었다. 이는 2000년에 실시

한 주택인구 센서스 결과 나타난 주거수준 지표에 서 확인되고 있다.

전국평균 주택보급률은 1997년의 92.0%에서

2002년에는 100%를 상회할 예정이고, 1인당 주거

면적은 6.1평, 건축경과연수 13.1년, 단칸방 거주가 구수 112만 4000가구(일반가구의 7.9%)로서 과거 에 비하여 주거수준이 증대하였음을 나타내고 있다.

반면 자기 집에 살고 있는 가구는 54.2%로서

1997년의 53.2%에 비하여 크게 증가하지 못 하였

는데 이는 주택구입능력의 한계로 분석되며 내집

<표 6> 제도권임대주택(2001년 재고 91만 9721호) 개요

구분 건설주체 비용부담 임대기간 대상(임차인) 재고

공공건설

- 국가, - 지자체, - 주택공사

- 국가·지자체 재정 (85% 이상)

※ 입주자 부담 15% 영구

- 국민기초생활보장법에 의한 수급자(생보자)

- 모자가정, 국가유공자 등 - 기타 청약저축가입자

190,077호 (22.7%)

- 1992∼1993년 사업분

·재정 50%

·기금 20%,

·입주자 30%

- 1994년 이후

·규모별로 기금지원

50년

- 청약저축가입자 - 기타 특별공급대상자

·국가유공자, 철거민, 장애인 등

86,015호 (9.4%)

- 주택공사 - 지자체

- 재정 30%

- 주택기금 40%

- 사업자 10%

- 임차인 20%

30년 (국민임대)

- 전용 15평 미만 : 소득분위 1∼2분위인 무주택세대주 - 전용 15평 이상 :

소득분위 1∼4분위 청약저축가입자

3,026호 (0.3%)

- 주택공사 - 지방공사 - 민간업체

- 규모별로 기금지원

·소형 : 호당 최고 3,500만 원

·중형 : 3,500∼5,000만 원

·재개발 : 3,500만 원

5년

- 주택공급에관한규칙 청약저축 1∼2순위 해당자 (무주택세대주)

489,594호 (53.3%)

- 주택공사 - 민간업체 - 고용주 등

- 규모별로 기금지원

·소형 : 3,500만 원

·중형 : 4,000만 원

5년 (사원임대)

- 5인 이상 고용사업체의 무주택 세대주인 근로자

35,346호 (3.8%)

민간건설 - 민간업체 - 자체자금 및 임대보증금 5년 - 사업자 자율선정 38,069호 (4.1%) 매입임대 - 개인,법인 - 자체자금 및 임대보증금 3년 - 사업자 자율선정 77,624호

(8.4%) 정 책 해 설

마련정책에서 임대주택정책으로의 전환이 필요함 을 의미한다.

1. 공공임대주택의 안정적인 건설·공급

임대주택정책의 물적 토대가 되는 제도권 임대주 택의 재고는 총 92만여 호에 달하나, 10년 이상 장 기 임대되는 진정한 의미의 공공임대주택은 27만 호에 그치고 있다. 주거문제를 스스로 해결하기 힘 든 무주택 저소득층의 주거기반 강화를 위해서는 장기간 임대되는 공공임대주택을 꾸준히 건설하는 것이 무엇보다도 중요하다고 본다.

한편, 2002년 말에는 주택보급률이 100%를 상 회하는 등 전반적인 주거수준이 제고되면서 주택 을 소유의 대상이 아닌 거주의 대상으로 보는 경향 도 나타나고 있다. 이에 대비하여 다양한 형태의 임 대주택 건설을 활성화하여 임차인들의 고급화된 수요를 충족시킬 필요도 있다.

이와 같은 공공임대주택에 대한 다양한 수요에 대비하기 위해서는‘선택과 집중’의 전략이 필요한 시점에 있다고 생각된다. 즉 임대주택 건설에 있어 공공기관과 민간건설업체가 역할을 분담하여 각각 의 역량을 집중하여야 한다는 것이다.

먼저 공공기관은 이미 발표된 국민임대주택 100 만 호 건설계획을 차질 없이 추진하는 등 주거여건

이 열악하고 스스로 이를 해결하기 어려운 계층을 위하여 전용 18평 이하의 장기 공공임대주택 재고 확충에 전력을 다하여야 한다. 즉 공공기관의 선택 은 매년 8∼10만 호의 소형 장기 공공임대주택 건 설이고, 집중은 저소득층의 주거안정망 확충에 있 는 것이다.

민간건설업체는 신속한 의사결정 등 사기업의 장점을 바탕으로 임대시장의 다양한 수요를 파악 하고 이를 즉각 주택건설에 반영하여 저소득층뿐 아니라 중산층 이상의 계층도 거주할 수 있는 여건 을 마련하여야 한다. 즉 민간건설업체의 선택은 어 느 정도 주거문제 해결능력이 있는 임차인의 수요 이고, 집중은 이들의 수요를 반영한 공공임대주택 활성화다.

정부는 이러한‘선택과 집중’에 따라 공공기관 이 수행하는 국민임대주택 100만 호 등 장기 공공 임대주택의 건설이 안정적으로 이루어지고 민간에 서도 다양한 임대주택이 활성화되도록 국민주택기 금과 재정 등 주택자금 지원프로그램을 재구성하 고, 택지 및 세제지원 내용도 재정비할 필요가 있 다. 그리고 중산층 이상이 주로 입주하는 18평 이 상의 중형 임대주택에 대해서는 민간기업이 수익 성을 제고하도록 임대료 등 관련 규제를 폐지하여 민간임대주택 활성화를 도모하여야 한다.

※ 주거수준 지표(*)는 1995년 및 2000년 센서스 결과임

주택보급률 92.0% 100%

자가주거율* 53.3%(1995) 54.2(2000)

1인당 거주면적* 5.2평 6.1평

건축경과연수* 15.2년 13.1년

단칸방거주가구수* 1,590(12.3%)가구 1,124(7.9)가구

특히 민간부문의 임대주택 건설은 주택경기의 부침에 따라 건설실적이 좌우되는 등 시장상황에 민감하게 반응하기 때문에 각종 지원제도를 일관 성 있게 시행하는 것이 중요하다.

2. 공공임대주택의 적정 관리

공동주택은 준공과 동시에 노후화가 진행되기 시 작한다. 임대주택의 경우 통상 분양주택보다 노후 화 속도가 빠르기 때문에 주요 시설물의 보수 또는 교체에 대비하여 더욱 세밀한 장기 수선계획의 수 립이 필요하다. 현재 장기 수선유지비는 해당 주택 의 소유자가 부담하고 있으나, 이를 임차인과 분담 하거나 재정 또는 기금의 지원 등을 통한 보조방안 을 강구할 필요가 있다고 본다.

또한 일정기간 경과 후 분양전환되는 임대주택 에서는 임대인과 임차인 사이에 분양전환 가격을 둘러싼 분쟁이 빈발하고 있다. 분양전환가격 분쟁 이 원활하게 해결될 수 있도록 지자체가 중심이 되 어 관련 전문가 등이 참여하는 분쟁조정위원회를 구성한 후 위원회가 주도적으로 분쟁해소 방안을 제시하고 이해관계자를 설득하는 등 제도적인 개 선도 시급하다.

현재 공공임대주택의 임대수준은 임차인의 소 득수준이 아닌 해당 주택의 건설비 등에 따라 결정 되고 있다. 그 결과 동일한 공공임대주택에 입주하 여도 임차인의 소득수준과는 무관하게 임대조건이 결정되고 있어 임차인 사이의 소득수준을 반영하 지 못하고 있다는 비판도 있다. 임대료와 적정 부담 수준의 차액만큼 입주자를 보조해주는 영국의 제 도를 당장 도입할 수는 없으나, 장기적으로는 소득 계층에 따라 임대료 수준을 차등하여 적용하는 방 안도 검토하는 것이 필요하다.

주택은 단순한 건축물이 아니라 생활을 영위하 는 공간으로서 사회적인 의미를 가진다. 따라서 저 소득층이 집단적으로 거주하는 공공임대주택은 사 회적으로 고립되어‘슬럼화’로 연결되기 쉽다. 최 근 일부 지자체는 이러한 슬럼화를 우려하여 저소 득층을 위한 공공임대주택 건설을 기피하는 경향 까지 보이고 있다.

그러나 임대주택에 입주하기 이전부터 저소득 층들은 이미 집단을 형성하고 있는 현실을 감안한 다면 지자체에서 이들의 주거환경을 적극적으로 개선할 필요가 있다. 공공임대주택의 입주자를 대 상으로 치료와 상담교육·간호보호 등 사회복지적 자활프로그램을 도입하여 주택이 단순한 건축물이 아닌 공동의 삶의 질을 높이는 공간으로 자리매김 하도록 노력하여야 한다.

정 책 해 설