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특 집 경제 민주 화 실현 을 위한 건설 산업 상생 발전 방안
건설산업 상생발전을 위한 건설생산체계 개선
김재영 | (재)건설산업정보센터 이사장
머리말
최근 건설산업의 주요 과제는 대·중·소 건설업체, 원·하도급자 간의 상생발전 이라고 하여도 과언이 아니다. 건설산업 상생발전은 경제적 약자인 하도급자 보 호, 중소건설업체의 육성 등과 맞물려서 공동도급제도 확대, 지역건설업체 보호 제도 강화, 주계약자관리 공동도급 방식 도입 등으로 공공공사 발주제도에도 반 영되었다. 이러한 움직임은 건설생산체계의 변화로 이어져서 설계시공 분리, 일 괄시공, 원·하도급, 단일시공자 등을 근간으로 하는 통념적인 건설생산체계에 도 큰 변화를 가져오고 있다. 특히 건설시공 분야의 공종별 분리발주와 주계약자 관리 공동도급 방식 등은 건설생산체계에서 원·하도급자 간의 지위 변화를 가 져올 뿐만 아니라 종래의 종합건설업과 전문건설업의 역할에도 큰 변화를 가져 올 것으로 예상된다.
미국, 영국 등에서는 이미 건설산업 상생발전을 위하여 이른바 원도급자와 하 도급자의 파트너십 강화를 전제로 한 건설생산체계를 형성하고 있으며, 일본에 서도 2000년대에 들어서 공공공사 발주제도 개혁과 연계하여 건설생산체계의 개선을 추진하고 있는 실정이다. 그 방향은 설계시공 분리, 일괄시공, 원·하도 급, 단일시공자 등을 근간으로 하는 건설생산체계를 설계시공 일괄발주, 분리시 공, 원도급자 직접시공, 파트너십 등을 근간으로 하는 건설생산체계로 전환하는 것이다.
동도급 방식, 불공정한 원·하도급관계 개선 등 에 대한 논의가 시작되었고 2000년대에 들어서 관련 제도와 법률 등을 개선하거나 정비하는 작 업이 본격화하고 있다. 이에 따라서 건설생산체 계도 크게 변모하고 있다. 그러나 건설산업 상 생발전을 위하여 추진하는 제도나 법률 개선이 대·중·소 건설업체, 원·하도급 건설업체의 건설시장 참여에 상당한 영향을 미칠 수 있기 때 문에 건설산업 내에서 그리고 건설업체 간에 찬 반 의견이 대립하는 등 혼란을 초래하는 경우가 많이 있다. 이는 건설산업 상생발전을 유도하고 건설생산체계의 비효율적 요인을 제거하여 저비 용 고효율 건설생산체계를 형성하려는 건설산업 정책목표 달성을 어렵게 만들 수 있다.
그 이유는 건설산업 상생발전과 저비용 건설 생산체계를 구축하기 위한 제도적 기반이 마련 되지 않은 상태에서 건설생산체계의 개선이 추 진되었기 때문이다. 이 글은 이러한 점을 감안 하여 ‘건설산업 상생발전을 위해서는 건설생산 체계의 혁신이 전제되어야 하나 이를 위해서는 공공공사 발주제도와 건설업 등록제도 등 건설 생산체계의 제도적 기반에 대한 개선이 선행되 어야 한다’라는 관점에서 건설생산체계의 기본 골격을 살펴보고, 상생협력을 위한 과제와 상생
건설생산체계의 기본 골격
크게 나누어 건설생산은 건설서비스의 내용 등 을 결정하는 ‘기획’, 건설서비스의 내용을 구체 화하여 설계도서를 작성하는 ‘설계’, 실제로 현 장에서 건설서비스를 제공하는 건축물과 시설물 을 구축하는 ‘시공’ 그리고 유지하고 관리하면서 건축물과 시설물에서 생산되는 건설서비스를 최 종 소비자에게 제공하는 ‘유지·관리’란 과정을 거친다.1) 이러한 전 과정을 건설생산과정이라고 부른다. 그리고 건설생산체계2)는 건설생산의 각 단계에서 담당자와 발주자가 이들을 선정하는 제도적 장치 즉 발주제도 등으로 정의할 수 있다.
건설생산에서 ‘기획’은 특정 또는 불특정 다 수에게 유상 또는 무상으로 건설서비스를 공급 하는 주체인 국가, 지방 공공단체, 개발자 등 발 주자가 담당하고, ‘설계’는 건축물의 경우 건축사 (면허), 토목시설물 등은 건설용역업자(자격보 유) 등이 담당하며, ‘시공’은 기술자(자격보유) 와 기능 인력이 담당하나 이들은 개인자격이 아 니라 종합건설업이나 전문건설업으로 등록한 건 설업자로서 담당한다. 그리고 시공에서 건설자 재는 자재납품업체가, 건설기계는 건설기계 임
1) 건설과정이라고 하지 않고 건설생산과정이라고 하는 것은 건설과정을 통해서 유형의 건축물이나 시설물을 공급하는 데 그치는 것이 아니 라 건축물과 시설물의 이용을 통해서 무형의 편익을 얻도록 하는 서비스, 즉 유형의 건축물이나 시설물 등에서 건설서비스를 제공받기 때문 이다. 즉 건설생산은 건설과정이 유형의 건축물이나 시설물을 구축하는 데 그치는 것이 아니라 이를 통해서 무형의 건설서비스를 생산한다 는 것을 의미한다고 할 수 있다.
2) 건설생산체계는 공산품을 생산하는 공장이라고 할 수 있으나 공장과 다른 점은 건설생산체계를 통해서 건축물과 시설물이 구축되지만 최종 적으로는 최종소비자가 건축물과 시설물 등을 이용함으로써 건설서비스가 생산된다는 점에서 차이가 있다. 그리고 물품을 생산하는 공장의 경우 생산자가 단순하지만 건설생산에 참여하는 자, 예컨대 기술자와 기능 인력 등은 매우 다양하고 제도나 법률로 정한 자격을 얻어야 참여 할 수 있다는 점에서도 차이가 있다. 요컨대 생산품의 성격이나 용도가 다르기 때문에 나타나는 차이다.
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대업자 등이 각각 공급한다.3) 이 외에도 건설생산은 생산 내용이 고도화·복잡화 되어 있기 때문에 건설생산 내용에 따라서 다양한 전문 인력이 참여하고 있다. 그 리고 최종적으로 건설서비스를 제공하는 ‘유지·관리’는 발주자 또는 건축주 등 이 별도로 선임하는 자들이 담당한다. 건설생산체계의 가장 큰 특징은 기획, 설 계, 시공, 유지·관리의 담당자가 전문화되고 각 단계의 업무가 분업화되어 있으 며 생산과정이 중층화되었다는 것이다. 건설생산체계는 본질적으로 상생협력을 전제로 하고 있다고 하겠다. 이러한 점에서 건설생산체계는 건설서비스의 최종 수요자에 대한 발주자, 설계자, 시공자, 유지·관리자 등 각 주체가 건축물이나 시설물을 건설하는 과정 즉 각 주체의 선정 및 사업의 실시 등과 각 주체의 총체 적인 상호 관계로 파악하여야 한다.4) 또한 건설생산은 건축물이나 시설물 각각에 대한 주문생산이기 때문에 제조업 등과 달리 건설생산 담당자는 한시적이다. 그 리고 건설생산은 발주자에 의한 설계용역업자 및 원도급 건설업자의 선정, 원도
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3) 이는 일반적인 경우이고 시공을 담당하는 건설업체가 기획, 설계를 담당하거나 자재납품업체나 건설장비 임대업 자가 건설업체로서 시공을 담당하는 등 다양한 역할 분담을 통해서 건설생산이 이루어지는 경우도 있기 때문에 건설생산체계는 매우 복잡하게 형성되어 있다고 볼 수 있다.
4) 최근 대형 공사에서 발주자 기술역량을 보완하고 공기단축 등을 위한 설계와 시공을 일괄하여 발주하는 설계시 공 일괄발주와 원도급자와 하도급자 간의 관계를 개선하기 위하여 분리시공과 주계약자관리형 공동도급 방식 등 이 도입되어 건설생산체계가 변화하고 있으나 기획, 설계, 시공, 유지·관리 그리고 분업화, 중층화로 대변되는 건설생산체계의 기본 골격에는 큰 변화가 없는 것을 알 수 있다.
<그림 1> 건설생산체계의 기본 골격
기획·계획 단계
발 주 자
수 주 자
조사·설계 단계 시공 단계 유지·관리 단계
사업계획 입안
조사·계약 담당부서
발주자에 의한 사업관리 공사 담당부서
업체선정·협의·검수 적산 업체선정·감독·검사 관리
→ → → →
관리 담당부서
종합건설업체 시공 실시 (전문업체 관리)
전문 건설 업체
전문 건설 업체
전문 건설 업체 건설용역업체
조사·설계 실시
설계·시공 분리
유지·관리업체 유지·보수 실시
위탁 납품 하자 도급 인도 도급 인도
담보
하자 담보
일괄도급
하자 담보
급 건설업자의 하도급자 선정 등 건설생산 담당 자의 ‘선정 및 계약 단계’와, 담당자가 결정된 후 에 각 주체에 의한 ‘건설생산 단계’로 나누어 파 악할 수 있다.
선정 및 계약 단계에서는 발주자에 의한 설계 용역업자·원도급 건설업자의 선정과 원도급 건 설업자의 하도급자 선정은 목적이나 사례에 따 라서 발주·계약 방식이 다양하게 적용되고 있 다. 특히 공공공사의 경우 공정성·투명성·경 쟁성이 요구되기 때문에 공공공사 발주와 관련 된 법률과 제도를 준용하고 있다.5) 한편 건설생 산 단계에서는 성능·품질 관련 정보를 지시·
확인하고, 종합적인 관리·조정이 요구되며 각 작업별로 분업이 이루어지기 때문에 담당자 간 협력이 필수적이다. 그리고 담당자 간의 협력을 위해서는 상호 이익을 존중하고 나누어야 한다.
이러한 점에서 상생협력이 건설생산체계의 본질 이라고 하여도 과언이 아니다.
건설생산체계의 기본 골격은 건설생산과정에 서의 발주자와 수주자 간 관계로 정리된다. 발주 자는 과잉설계로 인한 건설생산비용의 증가를 억제하고 발주조건을 명확히 하기 위하여 직접 건설생산계획을 수립하고 설계시공을 분리발주 하고 시공책임을 일원화하기 위하여 시공은 일 괄도급을 원칙으로 하고 있다. 따라서 통상적인 건설생산체계의 기본 골격은 설계자와 시공자 간의 역할분담, 종합건설업자의 일괄도급 그리 고 전문건설업자에 의한 분업 등으로 파악된다.
건설생산체계의 실상
발주자에 의한 사업관리, 설계시공분리, 일괄도 급 등을 원칙으로 하는 건설생산체계는 발주자 의 재량권 확보, 설계자와 시공자 간의 상호 협 력, 원도급 시공사(종합건설업체)와 하도급 시 공사(전문건설업체) 간 대등한 파트너로서의 공 동 작업을 전제로 하여야 건설비용을 절감하면 서 품질을 확보할 수 있다. 발주자 주도 아래 담 당자 간의 상생협력을 통해서 건설생산체계의 생산성과 효율성이 확보된다고 할 수 있다. 이를 위하여 제도적 장치들이 마련되고 있으며 발주 자는 담당자 간의 공정한 거래 등을 통해서 상호 이익을 얻도록 유도하고 있다.
그러나 현실은 건설생산체계 내 담당자 간의 상생협력을 통해서 생산성과 효율성을 극대화 하기보다는 불공정한 거래, 편파적인 이익추구 등으로 담당자 간의 갈등이 유발되어 건설생산 체계의 생산성과 효율성이 저하하는 경우가 많 다. 즉 발주자의 사업관리에서 재량권의 부재, 설 계·시공 분리발주로 인한 설계자와 시공자 간 의 상호 협력관계 부재, 일괄도급으로 인한 원 도급자와 하도급자 간의 불공정한 거래관행 등 으로 건설생산체계는 고비용 저효율 구조를 형 성하고 있다. 그 원인은 건설생산체계는 발주제 도를 근간으로 하는데 건설업체 수의 증가에 대 응한 적절한 발주제도가 마련되지 못하고 있기 때문이다.
건설업자의 증가로 가격 경쟁이 격화되고 있
5) 건설생산체계 형성과 가장 밀접한 관계가 있는 공공공사 발주 관련 법률은 「국가계약법」, 「지방계약법」, 「건설산업기본법」, 「전기공사업 법」 등이다.
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으며 그 결과 공공 조달 분야에서는 예정 가격에 비해 현저하게 낮은 가격으로 낙찰이 되고 있는 상황에서 건설생산체계의 생산성과 효율성의 향상을 기대하는 것은 무리다. 중층 하도급 구조를 통한 분업화 등 건설생산체계의 특징상 가격경 쟁이 격화될 수밖에 없고 가격경쟁으로 인한 손실이 하도급자에게 전가될 수 있 기 때문에 이러한 상황에서 생산성과 효율성은 크게 감소할 수밖에 없다. 비용절 감이 품질저하로 나타날 수밖에 없다. 또한 계약 내용이 불명확하고 건설생산체 계 담당자 간, 특히 종합건설업체와 전문건설업체 간의 역할 분담과 책임 관계가 모호하거나 설계도서가 미비한 상태에서 건설생산이 착수되는 경우가 많아서 적 정한 가격형성을 어렵게 만들고 있는 현실도 건설생산체계의 생산성과 효율성의 향상을 어렵게 만들고 있다.
현실적으로 더 큰 문제는 건설생산체계는 상호 이익을 존중하고 나누어야 한 다는 본질적인 원칙이 지켜지지 않고 있다는 것이다. 건설생산체계 담당자 간에 이익을 공유하기보다는 힘 있는 자 이른바 건설생산체계 내에서 발주자나 원도 급자인 ‘갑’의 이익이 우선된다는 것이다. 이른바 하도급자나 건설 인력 등 ‘을’의 피해의식이라는 반론이 있을 수 있지만 건설생산체계에서는 갑의 이익을 우선할 수밖에 없는 구조다. 하나의 갑을 두고 수많은 을이 경쟁하는 구조이기 때문이다.
상생협력을 위한 건설생산체계 개선방향
건설생산체계 개선의 기본 방향은 상호 이익을 존중하고 나누어야 한다는 건설생 산체계의 본질적인 원칙을 지킬 수 있도록 하는 것이다. 즉 건설생산체계에서 발 주자와 수주자, 설계자와 시공자, 원도급자(종합건설업자)와 하도급자(전문건설 업자 등) 등 담당자 간의 상생협력을 증대시키기 위한 제도적 장치의 개선이 필 요하다. 물론 건설생산체계 개선의 궁극적인 목표는 건설서비스의 최종 소비자 인 국민의 입장에서 투입비용 대비 최적가치의 창출, 이른바 밸류 포 머니(Value For Money: VFM)의 실현이다. 이를 위해서 우선되어야 하는 것은 각 주체가 맡 은 바 책임을 명확하게 수행할 수 있도록 능력을 향상하여야 한다는 것이다. 특히 발주자의 관리능력 향상이 무엇보다 필요하다. 그리고 건설생산체계 내에 새로 운 파트너십이 구축되어야 하며 담당자 선정에서 공정성과 투명성이 확보되어야 한다. 그리고 이를 위해서는 현행 건설생산체계의 근간이 되는 「국가계약법」과
「지방계약법」 등 발주 관련 법률과 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」 등 담당 자를 규정하는 법률에 대한 개편이 필수적이다. 이를 좀 더 상세하게 정리해보자.
특 집 경제 민주 화 실현 을 위한 건설 산업 상생 발전 방안
첫째, 최종 사용자에게 가치가 높은 건축물이 나 시설물을 공급하기 위해서는 발주자, 설계자, 시공자 등 건설 생산체계 담당자가 각각 건설생 산체계 내에서 역할을 정확하게 수행할 수 있어 야 한다. 이를 위해서는 비용 절감과 기술력 향 상을 비롯한 스스로의 능력 향상을 위한 끊임없 는 노력을 촉진하는 환경 정비가 필요하다. 그 리고 건설생산체계 담당자의 기능·역할 분담 의 다양화가 필요하다. 특히 발주자의 역할에 대 한 재검토가 요구된다. 기획, 설계, 시공 등 건설 생산체계 각 과정의 담당자 역할에 대해서 기존 의 틀에 얽매이지 않고 보다 유연하게 역할을 분 담하도록 하여 발주자가 최적의 건설생산체계 를 선택할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해서 는 발주자의 건설생산관리에서 재량권 확보를 전제로 예산회계제도 및 발주제도의 개편이 이 루어져야 한다.
둘째, 건설생산체계에서 분업과 중층구조가 보다 효율적으로 형성될 수 있도록 다양하게 파 트너십이 구축될 수 있도록 하여야 한다. 특히 건설생산체계에서 가장 중요한 과제인 상호 이 익 확보를 위하여 설계자와 시공자 그리고 종합 건설업자와 전문건설업자 간의 새로운 파트너십 형성이 필수적이다. 최근 설계시공 일괄발주 방 식, 주계약자관리 공동도급 방식 등이 도입되어 건설생산체계 담당자 간 새로운 파트너십이 형 성되는 계기가 되고 있다. 그러나 이러한 방식의 도입이 건강한 파트너십을 형성하기보다는 담 당자 간의 갈등과 반목을 초래하는 경우를 많이 볼 수 있다. 이는 이들 방식의 도입에 앞서 대등 한 관계를 기반으로 제휴·협력이 이루어질 수 있는 여건이 조성되지 않은 상황에서 도입되었
기 때문이다. 따라서 이를 위해서는 계약에 따라 관계자 간 역할 분담과 책임 관계를 명확히 할 수 있도록 제도의 재설계가 이루어져야 한다. 그 리고 담당자 간 대등한 관계가 형성될 수 있도 록 건설산업 관련 법률에서 규정하고 있는 건설 관련 업역과 업종의 재조정이 필요하며 업역주 의를 조장하는 계약 관련법의 여러 규정을 정비 하여야 한다.
셋째, 민간과 민간 간의 거래에서도 공정하고 투명한 경쟁이 이루어질 수 있도록 환경이 정비 되어야 한다. 최종 소비자의 가치창조가 고려되 지 않은 단순한 가격만의 경쟁이나 갑의 이익만 을 추구하는 불공정 거래관행이 개선되지 않으 면 건설생산체계의 생산성과 효율성이 향상될 수 없다. 공공부문은 이러한 문제점을 시정하기 위하여 여러 조치를 강구하고 있다. 특히 발주자 와 원도급자 간의 관계는 공정성과 투명성 확보 라는 측면에서 진전을 보고 있다. 그러나 원도급 자와 하도급자 간의 관계에서는 공정성과 투명 성이 거의 확보되어 있지 않다고 하여도 과언이 아니다. 건설생산체계에서 이러한 민간과 민간 간의 거래는 발주자의 관리 범위에서 벗어나 있 기 때문에 민간과 민간 간의 거래, 즉 원도급자와 하도급자 간의 불공정하고 불투명한 거래로 건 설생산체계의 생산성과 효율성이 저하되어도 발 주자가 이를 방지하기 위한 실질적인 역할을 할 수 없다. 따라서 상생협력을 위한 건설생산체계 개편에서 원도급자와 하도급자 간의 불공정하고 불투명한 거래관행의 개선이 중요하게 다루어져 야 한다. 이를 위해서는 건설생산의 경우 민간 간 의 거래를 감시할 수 있는 제도적 장치가 마련될 필요가 있다.