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포스 트성 장시 대의 국토 계획 방향
계획의 집행력 제고와 중기재정계획 활성화
이원희｜한경대학교 행정학과 교수
종합계획 신화의 한계와 새로운 계획의 필요성
우리는 1962년 제1차 경제개발계획을 통해 본격적으로 근대화를 추진하였다. 제 7차 경제사회개발계획을 마지막으로 5개년계획을 마감하였고, 그것은 정부 주 도형 경제에서 시장 주도형 경제로의 전환을 의미했다. 종합계획의 신화가 깨어 지는 순간이었고, 한국 경제의 발전을 위해 새로운 발전 모형의 필요성을 인식시 켜준 계기였다.
그러나 아이러니컬하게 5개년계획 마지막 연도이던 1997년에 외환위기를 맞 았다. 외환위기로 인해 종합계획은 아니지만 무엇인가 새로운 유형의 계획이 필 요하다는 인식이 제기되었고, 2004년 국가재정운용계획이 새롭게 등장하였다.
그리고 지방자치단체에서도 중기지방재정계획이 강화되기 시작했다. 나침반 없 이 항해할 수 없는 것과 마찬가지로 국가 운영에 있어서도 나침반 같은 역할을 할 계획이 필요하다. 아직도 무엇이 우리의 경제 발전과 사회 여건에 적합한 새로운 모형인가를 찾기 위한 진통의 과정에 있다.
계획 실패와 사업 실패, 그리고 재정 위기
국가든 지방자치단체든 재원은 유한하기 때문에 계획을 잘 수립하여 방향성을 설
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에 그치는 경우가 있다. 너무 많은 목표를 제시하다 보니 목표 간에 충돌이 발생 하는 경우도 발견된다. 최근 우리 사회에서 계획이 잘못 설정되어 사업의 실패를 유발하고 이것이 재정 위기를 초래하는 경우가 발견된다.
1. 부풀려진 인구 예측
지방자치단체 입장에서는 모든 지역 개발이 인구 추계에서 출발한다. 주택, 도 로, 상하수도 등 지역 경제에 영향을 미치는 중요한 사회간접투자가 인구에서 출 발한다. 지역에서는 인구를 부풀려서 예측하고자 하는 유혹이 상존하고, 이에 따 라 원인과 결과가 혼돈되기도 한다. 녹지가 조성되면 주거 조건이 좋아지기 때문 에 인구가 유입될 수 있다고 주장하다가, 한편으로는 인구가 유입되기 때문에 녹 지를 조성해야 한다고 주장하기도 한다. 경기도 인구가 1,100만 명 정도인데, 31 개 시군의 장기계획 인구를 모으면 1,500만 명 정도가 될 것이라는 이야기도 부 풀려진 인구 예측의 사례다.
2. 민자 유치 사업과 재정 위기
계획의 미래 예측 실패가 사업 실패로 이어지고 이것이 재정 위기로 이어지는 사 례들은 계획과 예산 간의 관계에 대해 보다 면밀한 검토가 이루어져야 한다는 것 을 보여준다. 수요 예측을 잘못하여 막대한 재정 지출을 야기하는 사업 중에 민 자 유치 사업이 있다.
2011년 기준으로 운영 중인 민자 도로 중 최소 운영수익보장(MRG)을 하는 도로는 인천공항고속도로, 서울외곽순환고속도로 등 9개 도로인데, 모두 수요예 측기관의 예측 교통량을 상회하지 못하여 막대한 정부보조금이 이 도로들에 지출 되고 있다. 특히 인천공항고속도로의 경우 2009년 통행량이 협약수요량의 42.5%
에 불과하여 690억 원이나 되는 정부보조금이 지급되었다. 이렇게 하여 전국적으 로 운영손실이 발생한 민자 도로와 철도에 대한 정부 지급액이 2009년 3,194억 원, 2010년 3,572억 원에 이르고 있다.
재정이 부족하여 민간의 자본을 활용하겠다는 본래의 취지와 달리 결과적으로 보면 오히려 재정 부담이 늘어난 것이다.
지방자치단체와 관련하여 최근 큰 문제가 된 사 례로 경전철사업이 있다. 2000년대 들어 각광받 게 된 경전철사업의 경우 지방자치단체의 무리한 선심성 사업으로 교통수요가 과다하게 예측되었 다고 비판받고 있으며, 용인 경전철의 경우 운영 적자 보전액수가 연간 약 850억 원, 30년간 총 보 전액은 약 2조 5천억 원에 이를 것으로 예상된다.
부산~김해 경전철은 연간 약 800억 원 및 20년 간 총 1조 6천억 원, 의정부 경전철은 연간 약 100 억 원 및 10년간 총 1천억 원의 적자 보전이 예상 된다. 용인 경전철 건설 사례는 성공이 예상되었 음에도 불구하고 막대한 지자체 운영적자가 예상 되어, 용인시와 민간사업자 간의 법적 소송, 전·
현직 시장 간의 책임 유무 다툼 및 책임전가 등을 유발하였다. 문제의 원인을 정확히 발굴·분석하 면 유사한 타 정책사업의 수립과 집행 시에 유용 한 정책적 시사점 및 교훈을 얻을 수 있다.
인천의 월미도 은하철도 건설의 경우를 살펴 보면 계획 검토, 타당성 검토, 기술 검토의 과정
활성화를 위한 개발이었으나 점차 도시재생사업 이라는 토목사업으로 확대되기 시작하였고, 이 에 따라 기술과 공법, 구간이 전면적으로 재조 정되었다. 더군다나 2009년 8~9월에 개최되는 인천세계도시축전을 앞두고 무리한 사업 진행을 요구하여 결국 인천시는 13개월 만에 사업을 마 무리해야 하는 상황이 발생하였고, 월미도 은하 철도 건설 사업은 중앙정부의 재정 지원과 민자 유치 없이 자체 재원으로 추진하기로 결정하였 다. 자체 재원으로 추진할 뿐만 아니라, 인천도 시공사가 추진하기로 했다. 인천교통공사는 자 체 건물을 보유하고 그 일부를 신세계 백화점에 임대하고 있으며, 그 임대 보증금으로 사업을 하 기로 했다. 여기에서 중요한 것은 인천교통공사 가 사업을 추진하기로 함에 따라 다른 재정 사 업의 경우 밟아야 할 많은 행정적 절차를 거치 지 않게 되었다는 점이다. 즉 인천시의 중기재정 계획과 행정안전부에 의한 투융자 심사 등이 전 부 생략되었다.
<표 1> 개통 예정 경전철 예상 적자 분석(2011년 3월 현재)
구분 부산-김해 용인 의정부
주민등록인구(2009년 말) 4,079,396명 839,204명 431,008명 개통 예정일 2011년 4월(준공), 7월(개통) 소송으로 무기한 연기 2012년 6월
협약 체결 시
개통 연도 176,358명 146,180명 79,049명
최종 연도 340,225명 205,849명 126,421명
MRG 보장기간 20년 30년 10년
현재 예측
1일 예상 승객
(개통~최종) 50,000~102,000명 32,000~72,000명 45,000~62,000명
연간 보전액 약 800억 원 약 850억 원 약 100억 원
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4. 형식적인 투융자 심사
지방자치단체에 대한 재정투융자 사업은 1994년 12월 「지방재정법」에 의해 도 입되었다. 일정 규모 이상의 투자 사업에 대해서는 투자에 따른 비용과 편익을 추 계하여 검토하는 절차를 마련한 것이다.
그러나 지방자치단체의 재정투융자심사와 관련해 도덕적 해이가 심각하다.
심사결과 적정 비율은 중앙(16%), 시도 자체(26.5%), 시도 의뢰(28.3%), 시군 구 자체(71.4%)로 갈수록 높아지는 반면 재검토 비율은 중앙(20%), 시도 자체 (13%), 시도 의뢰(10%), 시군구 자체(2%)로 갈수록 낮아지는 경향을 보이고 있 다. 계획에 포함된 사업의 타당성을 검토할 수 있는 사전 절차인 투융자 심사가 형식적으로 운용되면서 사업의 실패가 조장되고 있다고 볼 수 있다. 이러한 기저 에는 임기 중에 무엇인가 사업을 해야 한다는 지방자치단체장의 조급함과 성급 함이 깔려 있다.
계획과 예산의 연동을 위한 과제
1. ‘3+1’ 재정개혁의 의미
2000년대 들어서 달라진 재정 환경에 대응하기 위해 재정 분야의 혁신과 관련해 강력한 조치들이 취해졌다. 소위 ‘3+1’의 재정개혁이 추진되었다. 이는 국가재 정운용계획을 통해 예산과 계획을 연결한다. 이러한 과정에서 국가적 우선순위 를 결정하기 위해 top down 방식의 예산 결정 방식이 도입되었다. 예산을 투입 위주로 관리하지 않고 성과와 연계하기 위해 재정사업의 성과관리 체계가 도입 되었다. 그리고 이러한 과정의 변화를 지원하기 위해 예산 과목을 개편하고 회
<표 2> 2011년 심사단위별 심사결과
(단위: 건)
구분 총계 적정 조건부 재검토
(부적정, 반려 포함) 총계 3,097 1,521(49%) 1,361(44%) 215(7%)
중앙 심사 187 20(16%) 120(64%) 37(20%)
시도 자체 437 116(27%) 265(60%) 56(13%)
시도 의뢰 908 257(28%) 562(62%) 89(10%)
시군구 자체 1,565 1,178(71%) 414(27%) 33(2%)
계와 예산을 연계하기 위한 시스템을 재구축하 였다(<그림 1> 참조). 특히 2006년에는 해방 이후 정부 재정운영의 기본법이던 「예산회계법」 대신
「국가재정법」을 제정하였다.
이렇게 물리적이고 종합적인 계획을 대체하 기 위한 중기재정계획이 매년의 예산 과정에서 실질적으로 의미 있는 과정이 되도록 정착시킬 필요가 있다.
2. 중기지방재정운영계획의 내실화 방안
한편 지방자치단체에서는 1988년 「지방재정 법」을 개정하여 중·장기 지방재정계획 제도를 도입한 후, 1990년 이후부터는 국내외 경제여건 및 투자환경 등 지방재정의 여건 변화를 반영하 기 위해 매년 중기지방재정계획을 수립·운영하 도록 하고 있다. 그러나 지방자치단체서 중기지 방재정계획은 그야말로 형식적인 도상작전(圖
원회를 구성하도록 되어 있는바, 전문가를 참여 시키고 다양한 목소리를 담아내려는 지역의 진 지한 노력이 필요하다.
재정의 건전화와 효율화를 담보하기 위한 지 방자치단체의 노력은 실제 중기지방재정운영계 획의 실효성 확보에서 시작된다.
3. 지방 공공투융자 심사 기관 설립
중앙정부의 경우 500억 원 이상의 사업에 대해 서는 한국개발연구원(KDI)의 공공투자관리센 터에서 예비타당성 조사를 하도록 하고 있다. 이 와 마찬가지로 지방자치단체의 일정 규모 이상 사업에 대해서 사전 타당성 검토를 할 수 있는 독립적이고 전문적인 기관을 설치할 필요가 있 다. 현재 서울시공공투자관리센터, 충북공공투 자분석센터 등 지방에서 투융자 심사 체계를 강 화하고 있는 것처럼 다른 자치단체도 심사기구 설치를 유도해야 한다.
물론 재정 사업뿐만 아니라, 민자유치 사업 과 지방공사가 투자하는 사업도 포함시키는 것 이 바람직하다고 생각된다. 지방자치단체의 경 우 이러한 사업에 대해서도 궁극적으로 자치단 체가 책임을 져야 한다는 의미에서 심사에 포함 하는 것이 바람직하다.
한편 이러한 전담기구가 수행하게 될 투융자 사업의 시설유형들은 도로·하천시설, 환경기 초시설, 농업 관련 시설, 스포츠·문화시설, 청
디지털 예산·회계 시스템 구축
(2004년 중 기본계획 마련)
(Top-down)
(2004년 도입)
국가재정운용 계획
(2004~2008년)
성과관리 제도
(2003~2008년)
자료: 기획예산처. 2004.
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로 하여금 업무를 분담시키도록 하는 방안도 필요하다. 현재 기획재정부 예비타 당성조사의 경우, 대부분의 시설유형들에 대해서는 한국개발연구원이 수행하고 예외적으로 R&D시설에 대해서는 한국과학기술기획평가원(KISTEP)이 수행하 는 것과 같다. 따라서 이처럼 지방재정 투융자사업의 경우에도 시설유형별 전문 성을 고려하여 검토를 수행할 전담기구를 정하여 업무를 분담하도록 하는 방안 을 고려해볼 수 있을 것이다.
재정 운영의 예측 가능성 제고를 위하여
‘계획 없는 예산은 낭비고, 예산 없는 계획은 허구다.’ 곱씹어볼수록 의미가 새로 운 문구다. 예산은 공권력으로 조성되는 세금으로 매년 집행하는 것이기 때문에 장기적인 관점을 갖기가 어렵다. 예산이 낭비돼도 국가는 망하지 않는다는 잘못 된 신념으로 오류가 묵인될 우려가 높다. 그래서 매년 예산이 지향하는 방향성을 제시하기 위해 계획이 필요하다.
정치인들은 99%가 불확실해도 1%의 가능성만 있으면 그것을 주장한다. 반면 공무원은 99%의 가능성이 있으나 1%가 불확실하면 검토를 거듭하고 시행을 거 부한다. 이는 정치인들의 미래 청사진과 그것을 검토하고 예산으로 뒷받침하여 실행력을 제고하는 관료의 선순환 구조가 필요하다는 의미다.
이제 계획과 예산을 잘 연계시켜 국가와 지역 사회의 장기적인 발전을 도모해 야 한다는 원리가 제시되고 있다. 이러한 맥락에서 국가재정운용계획과 중기지방 재정운영계획을 새롭게 바라볼 필요가 있다. 재정의 건전성과 예측 가능성을 높 일 수 있는 제도로 실효성을 제고하기 위한 새로운 접근이 필요한 시점이다.
참고문헌
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이용환 외. 2008. 지방재정 재원감소 대응방안 연구. 경기 : 경기개발연구원.
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Caiden Naomi and Aaron Wildavsky. 1974. Planning and Budgeting in Poor Countries. New Jersey : Transaction, Inc.
Gösta Ljungman. 2005. “Top-down Budgeting: An Instrument to Strengthen Budget Management”. IMF Working Paper.
Washington : International Monetary Fund.
