해외 농업 ‧ 농정 포커스
조 백 희
(농림수산식품부 서기관)
허 주 녕
(한국농촌경제연구원 전문연구원)
캐나다의 농가소득안정 정책 *
1. 캐나다의 농업 현황 및 주요 농정
20)1.1. 농업 여건
캐나다의 면적은 998만㎢로 남한의 100배, 남북한의 45배 정도이며, 인구는 3,300만 명이며, 10개 주(州)와 3개 준주로 구성되어 있다. 2006년 센서스에 의하면 농장경영주 (farm operators)는 32만 7,055명이며, 이 중 전업농은 17만 6,145명이다. 농가인구(farm population)는 68만 4,260명(전체인구의 약 2%), 이 중 농촌지역 농가인구 64만 2,715명, 도시지역 농가인구 4만 1,545명이다. 농촌인구(rural population)는 612만 4,025명이며, 농 촌인구 중 농가인구 비중은 10.3%이다.
경지면적은 6,758만 6,739ha(국토의 6.8%)이며, 농장당 경지면적은 295ha에 달한다.
농업인 1인당 경지면적은 207ha이다. 농업생산액(GDP)은 262.8억 달러(캐나다달러, 2009년)이며, 캐나다 GDP의 2.2%, 농업과 식품산업을 포함한 GDP는 980억 달러(GDP의 8.2%, 2009년)에 달한다. 농가소득은 10만 31달러, 감가상각 후 농가소득은 8만 5,156달 러이다(2008년). 이 중 비농업소득은 7만 8,475달러, 농업소득은 2만 1,555달러이다.
* ([email protected] 02-3299-4171)
표 1 규모별 농가소득 및 소득원(2007년)
단위 : 캐나다달러
구분
비농업소득(O ff-farm income)
순영업소득 (Net operating
income)
순직접지불 (Net program
payments)
순판매소득 (Net market
income)`
총소득 (Total income)
총계 75,223 18,480 9,736 8,744 93,703
연금농
(Pension farms) 62,696 8,363 5,569 2,794 71,060 부업농
(Lifestyle farms) 120,327 -5,777 1,946 -7,723 114,550 저소득농
(Low-income farms) 23,253 2,077 8,471 -6,394 25,329 소기업농
(Small farms) 82,644 6,719 5,726 992 89,363
중기업농
(Medium farms) 73,482 31,943 13,533 18,410 105,425 대기업농
(Large farms) 59,069 63,468 21,436 42,033 122,537 거대기업농
(Very Large farms) 75,229 114,451 45,011 69,440 189,681 주: 연금농(Pension)은 농업소득이 1만 달러이상∼25만 달러미만으로서, 농장주(operator)가 60세 이상∼64세인 경우 연금
을 수령하거나 65세이상인 농가, 부업농(Lifestyle)은 농업소득이 1만 달러이상∼5만 달러미만이고 비농업소득이 5만 달 러이상인 농가, 저소득농(Low-income)은 농업소득이 1만 달러이상∼25만 달러미만이고 총소득이 저소득기준(2007년 4 인가족의 경우 36,356불) 미만인 농가, 기업농(business focussed farms)은 농업소득이 1만 달러이상∼250만 달러미만 이며, 연금농, 부업농, 저소득농에 속하지 않는 농가, 대기업농(large business focussed)은 농업소득이 25만 달러이상
∼50만 달러미만인 농가.
자료: 캐나다통계청(Statistics Canada), 「농가소득통계(Statistics on Income of Farm Families)」, 2007.
농수산물 수출입에서 수출액은 388억 달러(2009년)이며, 5대 농축산물 수출품목에는 비(非)듀럼밀(non durum wheat) 46억 달러, 카놀라종자(canola seeds) 35억 달러, 듀럼밀 (durum wheat)1)과 살아있는 가축(live cattle) 11억 달러, 렌즈콩(편두, lentis) 10억 달러 정 도이다. 주요 수출국에는 미국 199억 달러, 일본 32억 달러, 중국 27억 달러, EU 25억 달러, 멕시코 12억 달러, 홍콩 5억 달러, 한국 4억 달러(수출의 1.1%) 등의 순이다. 그리 고 한국에 대한 주요 수출품목으로는 육류 및 식용내장 1.4억 달러, 곡물 0.7억 달러, 동식물 지방과 기름 및 마가린 0.8억 달러를 차지하고 있다.
수입액은 303억 달러이며, 5대 수입품목에는 포도주 15억 달러, 식재료 12억 달러, 빵·케이크·비스킷 8억 달러, 맥주 6억 달러 정도이다. 캐나다의 주요 농산물 수입국에 는 미국 179.5억 달러, 멕시코 10.8억 달러, 중국 9.5억 달러, 브라질 7.9억 달러, 이탈리 아 7.9억 달러, 프랑스 7.6억 달러, 칠레 6.5억 달러, 한국 0.54억 달러(수입의 0.2%) 등
1) durum wheat(듀럼밀) : 마카로니, 스파게티, 파스타용 밀.
으로 나타난다. 그리고 한국의 대(對)캐나다 주요 수출품목(2009년)에는 곡물식재료·파 스타 0.15억 달러, 어류 및 갑각류 0.08억 달러, 기타 식재료 0.06억 달러, 음료·증류주·
식초 0.05억 달러 정도이다.
1.2. 캐나다의 농정 개요
1.2.1. 농업정책의 특징
캐나다는 매 5년마다 연방농무부(AAFC) 장관과 주·준주의 농업부 장관들이 농업정책 틀(policy frame)에 대한 협약을 체결하여 추진하고 있다. 현재의 농업정책(Growing Forward) 은 2008∼2013년까지 추진되며, 농업투자계정(AgriInvest), 농업소득안정 프로그램 (AgriStability) 등이 경영안정 프로그램으로 운영되고 있다. 과거 2003∼2008년의 농업정책 (Agricultural Policy Framework, APF)에서는 CAIS 등의 경영안정 프로그램이 중심이 되었다.
캐나다는 유일하게 모든 품목을 포괄하는 농가단위 소득안정제도를 전면 실시하고 있으며, 1999년부터 일부 주에서 시범사업(Adjusted Gross Revenue : AGR, 조정총수익보 험)을 하는 미국을 제외하고, 유일하게 모든 품목을 포괄하는 농가단위 소득안정제도 를 1991년 순소득안정계정(Net Income Stabilization Account, NISA) 도입 이후 계속 운영 하고 있다. 반면, EU, 미국, 한국과 같이 농지면적기반의 직불제는 없다.
캐나다의 농정은 협동조합운동의 영향을 많이 받았으며 협동조합운동의 한계를 극 복하기 위해 마케팅보드(Marketing Board) 제도를 도입하면서 생산자의 시장지배력이 강화되었으며, 특히 일부품목은 강력한 시장지배력을 행사하고 있다. 1844년 영국에서 시작된 협동조합운동은 1840년대 영국령 캐나다에도 도입되어 초창기 실패를 거듭하 다 제1차 세계대전 시기부터 번창하여 오늘날에도 활발히 활동하고 있다. 지금도 80여 개의 마케팅보드(Marketing Board, 유통위원회)가 활동하고 있다. 특히 주요 곡물(밀·보 리), 낙농 및 가금류(양계·칠면조) 품목의 경우에는 강력한 시장지배력(생산독점권, 가 격결정권 또는 판매독점권)을 행사하고 있는 실정이다.
1.2.2. 마케팅보드(Marketing Board, 유통위원회)
마케팅보드(Marketing Board)는 농산물의 유통질서 확립을 위해 정부로부터 독점권 (monopoly power)을 부여받은 생산자중심(경우에 따라 정부중심)의 법정 조직을 말한다.
본 위원회의 목적은 농산물의 가격안정을 위한 공급조절 및 적정가격 유지를 통해 생 산자의 적정이윤을 보장함에 있다. 주요 특징으로 품목 내 모든 생산자는 강제 가입되
마케팅보드 사례
- 캐나다소맥위원회(Canadian Wheat Board, CWB, 1935년 입법) : 독점매입권, 독점판매권, 독점수출권 가짐 - 캐나다낙농위원회(Canadian Dairy Commission, 1966년 입법) : 낙농쿼터(Quota) 결정
- 가금류 : 계란, 산란계, 육계, 칠면조의 4품목
· 계란유통에이전시(Canadian Egg Marketing Agency, 1972년) · 칠면조유통에이전시(Canadian Turkey Marketing Agency, 1974년) · 양계유통에이전시(Chicken Farmers of Canada, 1978년) · 산란계유통에이전시(Canadian Hatching Egg Producers, 1986년)
* 1972년 가금류에 대한 마케팅보드를 위해 농업생산물유통에이전시법(Farm Products Marketing Agencies Act) 입법 (1993년 농산물에이전시법으로 개정)
- 민물어업유통위원회(Fresh-Water Fish Marketing Board, 1969년 입법)
○ 조직 : 이사회와 집행기구를 두고 있음 - 이사회 : 생산자, 가공업자, 담당부처대표 등 · 이사회산하에 상설위원회와 자문위원회를 둠
- 집행기구 : 총지배인(general manager), 간부 및 일반직원 등
○ 관찰 및 평가
- 협동조합운동과 밀접한 관련이 있으며 품목에 따라 1920년까지 거슬러 올라가는 오랜 역사를 가짐 - 생산농가 입장에서는 적정가격을 보장받으나 소비자입장에서는 가격인상을 가져와 불리함
- 구매독점권에 대한 농가 반발도 존재(캐나다소맥위원회의 경우 위원회를 거치지 않고 수출을 원하는 농가도 상당수)
며, 일반적으로 해당품목의 매입 및 판매에 관한 독점권을 행사한다.
마케팅보드의 주요 연역에서 1844년 영국에서 시작된 협동조합(co-operative)운동은 영국령 캐나다에도 전파되어 초창기 실패를 거듭하다 1차대전시기 활성화된다. 1920 년대 BC주에서 협동조합을 통한 마케팅은 저장에 의한 공급량조절로 과일의 계절적 가격변동을 완화시키고자 하였으나, 조합에 판매하지 않는 비조합원 및 일부조합원 때문에 마케팅 수행에 애로사항이 발생하였고, 이에 1927년 BC주에서 생산유통법(BC Produce Marketing Act)을 제정하여, 마케팅보드에 모든 과일의 유통을 규정하도록 권한 부여하였다. 1930년대 초 대공황에 따른 농산물 가격하락은 마케팅보드 설립에 대한 입법요구가 증가되어 1934년 연방법률 천연생산물유통법(Natural Products Marketing Act)을 제정하였다.
마케팅보드의 법적근거에서 연방정부는 일반 법률과 일부 특정마케팅보드를 위한 개별 법률도 제정하였다. 농산물유통법(Agricultural Products Marketing Act, 1949년)에서 각 주의 품목별 마케팅보드에게 주(州)들 간의 거래 및 수출에 대한 마케팅규제 권한 (개별 품목별로 농가에 부담금(levy) 부과 등)을 부여하였다.
대표적인 마케팅보드의 유형에는 시장조사, 판매촉진 등 마케팅개발 지원하는 단순 자문형(Advisory & Promotional Board), 가공업자와 협상을 통해 생산자가격을 결정(온타 리오 주(州), 과수, 감자, 옥수수, 토마토, 가공채소 등 마케팅보드)하는 시장가격 협상
형, 모든 생산물에 대한 유통권한을 보유하는 하는 시장 독점형, 생산정보, 생산자와 협의 등을 통해 생산자가격 결정(온타리오 주, 아스파라거스, 온실채소, 신선포도, 양 돈, 양 등의 마케팅보드)하는 가격결정형, 가금류(육계, 산란계, 계란 및 칠면조)와 낙 농분야에서 캐나다 전체의 수요량을 산정하여 각 주별로 생산쿼터(Quota) 할당하는 생 산 제한형 등 다양한 유형이 운영되고 있다.
1.2.3. 공급관리정책(Supply Management)
마케팅보드 가운데 가금류 및 낙농부문에 대한 주요 정책에는 공급관리정책이 있 다. 가금류의 4개 에이전시(육계, 산란계, 계란, 칠면조), 낙농부문의 캐나다낙농위원회 (Canadian Dairy Board, CDB) 등이 있다. 축산부문의 마케팅보드는 다른 마케팅보드에 비해 강력한 시장지배력을 행사하고 있다. 가금류 및 낙농부문에서 진입제한과 생산 결정권한(전국적인 Quota를 통한 생산제한, 생산쿼터가 없으면 생산 불가)을 행사하고, 생산쿼터는 연방마케팅보드 담당, 가격결정은 주별 마케팅보드가 담당한다.
다른 마케팅보드와 마찬가지로 생산자의 적정이윤을 보장하기 위해 도입되었고, 가금류는 1968년 최초 제안 후 진통을 거쳐 4년만인 1972년 농산물유통에이전시법 (Farm Products Marketing Agencies Act) 제정되었다. 가금농가의 가격불안정과 낮은 소득, 낮아지는 시장교섭력을 만회하여 안정적인 소득을 보장하기 위해 입법되었다. 낙농은 1966년 낙농위원회법(Canadian Dairy Commission Act)이 제정되어 우유가격결정(주별 마 케팅보드에서 담당), 생산쿼터 결정(연방 캐나다낙농위원회에서 담당), 풀제(Pool, 공동 판매 및 공동정산) 결성, 원유의 구매와 판매에 관한 결정권을 행사하고 있다.
1.2.4. 협동조합운동 및 지원
협동조합운동은 1844년 영국에서 시작되어 1840년대 영국령 캐나다에도 도입되었 으며 초창기 여러 실패를 거쳐 제1차 세계대전시기에는 번창한다. 1930년대 대공황기 에는 많은 협동조합이 해산되었고, 1940년대(전쟁 및 전후)에는 협동조합에 보험 및 신탁업무도 허용되었다. 그리고 1950년대 이후 협동조합운동은 발전을 계속하고 있다.
캐나다에서 마케팅보드와 협동조합의 관계에서 마케팅보드는 광의의 협동조합에 포함되고, 협동조합은 마케팅보드와는 달리 생산농가의 강제적 가입을 규제하는 법적 조치가 없다. 관련 법률에는 캐나다협동조합법(Canada Co-operative Act, 1998년)과 신용 협동조합연합회법(Cooperative Credit Associations Act, 1991년) 등이 있다. 최근 협동조합 의 발전을 위한 전문가 조언을 받을 수 있는 자문서비스, 협동조합의 사회기여에 대한
연구지원, 협동조합의 혁신적 사업지원 등 3대 분야 지원 사업을 시행하고 있다.
캐나다소맥위원회(Canadian Wheat Board, CWB)
1. 개요
○ 1935년 법률에 의해 설립된 독점구매 및 독점수출권을 갖는 마케팅보드로서 국영무역기업(STE: state trading enterprise)이기도 함
○ 근거법률 : 캐나다소맥위원회법(Canadian Wheat Board Act, 1935년)
○ 대상지역 : 대평원(Prairie)지역 4개주(매니토바, 서스캐처원, 앨버타 및 브리티시컬럼비아 주 동북부의 평화강 (Peace River)유역에 이르는 중부 및 서부지역
○ 대상품목(4개) : 밀(일반밀, 듀럼밀(durum wheat), 보리(사료용 및 맥주용), 귀리, 호밀, 유지종자 등 다른 곡물들도 포함되나 현재 적용하지 않음
○ 대상농가 : 대평원지역 7만5천명 2. 권한
○ 근거법률에 의해 독점구매권(monopsony) 및 독점판매권 행사 - 대평원지역(Prairie)에서 생산되는 밀과 보리에 대한 독점구매권 행사 - 대평원지역(Prairie) 밀과 보리에 대한 국내 및 해외 독점수출권 부여 3. 판매 및 정산방식
○ 공동판매, 공동정산의 Pool제 운영
- 농가의 반출시기에 관계없이 위원회 전체의 수입을 정산하여 전체농가에게 배분
○ 농가에 대한 대금지급
- 초기지불 : 농가가 위원회에 소맥반출시 지급 * 초기지불액은 정부에서 지급보장
- 중간지불
- 잔액지불 : 위원회가 국내외 시장에 1년간 판매후 정산하여 지급, 경우에 따라 손실이 발생할 수도 있어 잔액지불이 없거나 심지어 농가가 이미 받은 지불을 위원회에 반납해야하는 경우도 발생
2. 캐나다의 농가소득안정제도
2.1. 농업투자계정(AgriInvest)
캐나다의 농업투자계정은 일종의 저축예금(savings account)으로 농가의 소규모 소득 감소에 대한 경영안정을 목적으로 운영되고 있다. 그리고 대규모 소득감소(기준소득의 85%이하로 소득감소)는 농업소득안정 프로그램(AgriStability)이 담당하고 있다. 농업투 자계정은 1991년 농가소득보호법 제정과 함께 도입된 순소득안정계정(Net Income Stabilization Account, NISA)을 거의 그대로 계승하였다. 1991년 당시 NISA제도의 도입은 1980년대 하반기 계속되는 곡물생산지대(대평원)의 대가뭄에 대한 임시지원 프로그램 으로 인한 재정압박, UR농업협상 대응 등을 위해 기존 품목별 보조제도에서 탈피하여 모든 품목을 포괄하는 농가단위의 소득안정제도로 도입되었다.
캐나다의 농업정책은 5년마다 연방농무부(AAFC) 장관과 주정부 농업부장관들이 협
약을 맺어 추진하고 있으며, 현 농업정책(Growing Forward)은 2008년부터 2013년까지 5 년간 추진된다. 농업투자계정의 법적근거는 농업소득보호법(Farm Income Protection Act, 1991년)이고, 대상농가는 캐나다에서 농업경영에 종사하고, 국세청(CRA)에 소득세(농 업소득세) 신고를 한 농업인만이 가입가능하다.
농업투자계정의 기본구조에서 농업인은 기금1에 예치하고, 정부는 기금2에 농업인 예치금에 상응하는 금액을 예치(농업인과 정부의 예치금비율 = 1:1비율, 정부예치금 은 연방정부와 주정부가 각각 6:4비율로 부담)한다. 만약 소득이 하락할 경우 농업인 은 기금2(정부 예치금)에서 먼저 인출하고 기금2가 고갈된 후 기금1(농업인 예치금)에 서 추가적으로 인출하는 구조이다. 기금1에서의 인출금은 비과세이나 기금2에서의 인 출은 과세대상이다.
표 2 AgiInvest 기금 구조
기금1(Fund 1) 기금2(Fund 2)
농업인 예치금 정부 예치금
기금2 고갈시 인출 우선인출
비과세 과세
농업인예치금은 인정순매출(ANS : Allowable Net Sale)을 기준으로 예치한다. 인정순 매출은 인정품목 매출(sales of allowable commodities)에서 인정품목 매입(purchases of al- lowable commodities)을 차감하여 계산한다.
인정품목은 공급관리(Supply Management) 대상 품목을 제외한 대부분의 1차 농산물 이 해당된다. 또한 가입자의 농장에서 생산한 가공농산물(processed commodities, 딸기잼, 육포, 밀랍초 등)도 인정품목에 포함된다. 그리고 비인정품목에는 수산양식업, 재조림·
땔감·제지용 묘목이나 목재, 이탄이끼(peat moss) 재배, 야생사냥감농장, 재판매를 위한 농산물 매입 등과 같이 수산·관광 또는 비식용농산물 등이 포함된다.
인정품목 매출은 생산손실 또는 소득대신 받는 농작물보험(production insurance) 보험 금, 야생동물피해보상, 식품검역청의 지급금도 포함된다. 가축의 주문사육 소득도 포 함되며 그 밖에 인정품목의 판매액(매출액)은 당연히 포함된다. 인정품목 매입에는 종 자, 식물(묘목 등), 가축 등 농자재(투입재)의 매입비용과 배합사료, 가축의 주문사육 비용도 포함된다.
매년 예치금 한도는 매년 인정순매출(ANS)의 1.5%, 금액으로는 22,500달러 이하까지
예치 가능하고, 인정순매출은 매년 150만 달러까지만 인정된다(150만*1.5%=22,500불).
누적 예치금 한도(maximum account balance)는 기금1과 기금2를 합친 계정 전체의 최대 잔고는 그 해 및 이전 2년(총 3년)간의 평균 인정순매출(ANS)의 25%를 초과할 수 없다.
농업인 예치금이자는 농업인이 선택한 금융기관과 농업인 협의하여 결정된다. 단, 발 생이자는 모든 기금2(정부예치금)로 입금되어 관리된다. 기금 인출시기는 경영위험완 화 또는 기타 투자를 위해 언제라도(at anytime) 가능하다.
가입절차는 ① 1단계 : 제출일(9월 30일)까지 AgriInvest 신청서를 제출(인터넷 또는 서면), ② 2단계 : AgriInvest 담당행정기관은 신청서에 기재된 재무정보에 근거하여 대 강의 예치금을 기재한 예치안내통지(Deposit Notice)를 가입신청자에게 송부, ③ 3단계 : 가입신청자는 예치안내통지(Deposit Notice)에 있는 신청마감일까지 자신이 선택한 금 융기관(은행, 신용협동조합 또는 서민금고)에 AgriInvest계정을 개설하고 예치금을 예 치, ④ 4단계 : 금융기관은 AgriInvest 담당행정기관에 신청자가 계정을 개설하고 예치 금을 입금한 사실을 통지, 담당행정기관은 가입자의 계정에 정부예치금(government contributions)을 입금한다.
가입현황에서 2007년 142,896명에서 2008년 112,324명으로 확대되었고, 2006년 센서 스당시 농업인(farm operators, 농장경영주) 327,055명을 기준으로 할 경우, 2008년에 약 34.3%수준 농업인 가입하고 있다.
이전 NISA(순소득안정계정)와 차이는 ① 인출조건 폐지(NISA에서는 순소득, 즉 이윤 이 5년 평균 이하이거나 20만 달러이하인 경우만 인출 가능하였으나 AgriInvest에서는 언제라도 경영위험완화 또는 기타 투자를 위해 기금인출이 가능), ② 보너스이자 폐지(
NISA에서는 기금1에 대한 은행의 지급이자 외에 추가로 3%의 보너스이자를 지급하였 으나 AgriInvest에서는 폐지), ③ 예치한도 축소(NISA에서는 순매출(매출-매입)의 3%까 지 예치 가능하였으나 AgriInvest에서는 순매출의 1.5%까지만 예치가능) 등이 상이하다.
캐나다의 농업투자계정은 WTO 규정에서 감축대상보조(Amber Box)로 판단된다. 소 득이 30%초과하여 감소하지 않아도 인출할 수 있는 점에서 허용보조 요건(농업협정문 부속서2의 제7조)2)에 맞지 않다.
그리고 임의가입방식으로 일괄적용방식인 미국, EU, 일본, 한국과 상이하며, 일부
2) UR 농업협정문 부속서2 제7조(소득보험 및 소득안전망 계획에 대한 정부의 재정적 참여) : 가)항- 이러한 지불의 수혜자격은, 농업으로부터 파생되는 소득만을 고려하여, 이전 3년간 또는 이전 5년 기간 중 최고치와 최저치를 제외한 3년간의 평균총수입 또는 순소득을 기준으로 한 상당치(이와 동일하거나 유사한 계획으로부터의 지불은 제외)의 30%를 초과하는 소득의 손실에 의하여 결정된다(이하 생략). 나)항- 이러한 지불의 금액은 생산자가 동 지원에 대한 수혜자격을 갖게 되는 연도의 생산자 소 득손실의 70%미만을 보상한다.(이하 다), 라) 생략).
농가부담 방식으로 전액 정부보조의 미국, EU, 일본, 한국과 상이하다. 즉, 농업인+주 정부+연방정부의 3자(tripartite)가 공동 부담하는 방식(농업인 50%부담, 주정부+연방 정부 50%부담)이다. 농업인의 예치금에 상응하는 금액(즉 1:1 비율)을 정부가 예치금 으로 적립해 주는 구조이나, 실제로는 농업인 입장에서는 예금이자율이 100%가 넘는 초고금리 저축상품의 역할을 담당하고 있다.
AgriInvest는 소규모 소득감소에 대응한 경영안정 프로그램이고 AgriStability는 대규모 소득감소(기준소득의 85%이하 소득감소)를 위한 프로그램으로 설계되었지만, 실질적 으로 AgriInvest는 어느 때나 인출이 가능하므로 대규모 소득감소를 포함하는 모든 수준 의 소득감소에 대한 경영안정 프로그램의 역할을 담당하고 있다. 2003년부터 2008년까 지 시행된 CAIS(농업소득안정 프로그램)에 종래 NISA(순소득안정계정)제도가 재도입됨 으로서 결과적으로 농업인의 경영안정 프로그램을 보다 강화하고 있는 추세이다.
2.2. 농업소득안정 프로그램(AgriStability)
캐나다의 농업소득안정 프로그램은 농가의 대규모 소득감소에 대한 경영안정을 목 적으로 한다. 즉, 기준소득의 85%이하로 소득감소 시 경영안정을 도모하는 역할을 담 당한다. AgriStability는 2003년 도입되었던 농업소득안정 프로그램(Canadian Agricultural Income Stabilization, CAIS)과 같은 제도로서 이를 보다 보완하였다. CAIS는 2003년 당시 5년간(2003∼08년)의 농업정책(Agricultural Policy Framework, APF) 협약을 체결하면서 APF 농업정책의 하나로 도입되었다.
대상농가는 신청하여 가입한 농업인에 한정하고, 캐나다에서 농업경영에 종사하고, 국세청(CRA)에 소득세(농업소득세) 신고를 한 농업인만이 가입 가능하다. 또한, 추가적 으로 최소 계속해서 6개월 이상 영농활동에 종사했어야 하며, 작물의 생산주기 (production cycle)를 완수함을 조건으로 하고 있다.
프로그램의 기본구조는 그 해의 이윤(margin, 농업소득-농업비용)이 기준이윤(reference margin)보다 85%이하로 하락(즉 이윤감소가 15%이상)하는 경우부터 보조금을 지급하 여 이윤이 마이너스, 즉 순손실이 발생하는 경우에도 보조금을 지급한다. 그리고 구간 을 정해 이윤감소가 커질수록 보조금 지급비율이 높아지는 구조이다. 기준이윤은 이 전 5년간 평균이윤(순소득=농업소득-농업비용)으로 최저이윤과 최고이윤은 제외하고 계산하는 올림픽평균방식으로 구한다. 이윤(margin)은 인정소득(allowable income) - 인정 비용(allowable expenses)을 차감한 것을 의미한다. 인정소득은 AgriInvest와 마찬가지로
기준이윤 (Reference Margin) 1구간 100%
(Tier 1) AgriInvest에서 지원 2구간 85%
(Tier 2) 70%
3구간 70%
(Tier 3)
80%
0%
4구간 (Tier 4) 순손실
(Negative Margin)
60%
= 정부보조
그림 1 AgriStability의 구간별 정부보조 비율
대부분의 1차 농산물이 해당된다. 인정비용은 AgriInvest와 마찬가지로 종자, 식물(묘목 등), 가축 등 농자재(투입재)의 매입비용 등이 포함된다.
보조금 지급비율은 1구간(Tier 1, 15%미만 이윤감소)은 AgriInvest로 해결, 2구간(Tier 2, 15%이상∼30%미만 이윤감소)은 70% 보조, 3구간(Tier 3, 30%이상∼100%미만 이윤 감소)은 80% 보조한다. 그리고 순손실(100%이상 이윤감소)의 경우에는 60% 정부보조 를 받는다. 보조금 재원부담은 AgriInvest와 마찬가지로 연방정부와 주정부가 6:4비율 로 분담한다. 보조금 지급상한은 3백만 달러 또는 가입자의 이윤감소의 70% 중 보다 적은 금액을 지급상한으로 한다(순손실의 경우에도 적용).
특히 보조금 선지급제도는 중간지급 및 특정 선지급으로 구분되고 있으며, 중간지 급(interim payment)은 생산주기를 완료하고, 6개월 이상 계속해서 영농활동에 종사하 고, 15%이상 이윤감소 시 보조금을 미리 지급하는 것을 의미한다. 특정 선지급(targeted advance payment, TAP) 는 특정지역이나 특정품목 생산자들에게 심각한 재정타격을 주 는 비정상적 생산 상황이나 시장붕괴 상황 시 지급된다.
농업소득안정프로그램의 가입절차는 ① AgriStability 행정담당기관에 요청하여 가입 안내통지(Enrolment Notice)를 받아야 가입가능, ② 기한 내 수수료(program fee)와 행정 비용분담(administrative cost share, ACS)을 행정담당기관에 납부, ③ 신청기한 내 AgriStability 신청서를 제출, ④ 행정담당기관은 신청서를 처리 후 가입자에게 가입자 가 받을 수 있는 보험금계산액(Calculation of Program Benefits, COB)을 제공한다.
농업소득안정프로그램의 가입농업인은 2007년 119,087명에서 2008년 106,420명으로 소폭 감소하였다. 2006년 센서스 당시 농업인(농장경영주) 327,055명을 기준으로 할 경 우, 2008년에 약 32.5% 농업인이 가입되어 있다.
농업소득안정프로그램의 이전 CAIS(캐나다 농업소득안정 프로그램)와 차이는 종전 CAIS에서는 순손실(negative margin, 마이너스 이윤)의 경우에는 보조금 지급이 없었으 나 현 AgriStability에서는 60% 보조금 지급한다. 종전 CAIS는 NISA(현 AgriStability)가 없 었으므로 모든 이윤감소구간에 적용되었으나 현 AgriStability는 15%이상 이윤하락 시 작동되기 때문이다.
농업소득안정프로그램과 농작물보험(AgriInsurance)은 농작물보험 가입유도를 위해, 순손실이 발생한 경우 농작물보험 미(未)가입 농가에게는 가입농가보다 적게 보조금 을 지급한다(농작물보험 가입 시 받았을 금액의 최고 60%까지 삭감). AgriInvest와 마찬 가지로 농작물보험 보험금도 생산 감소 또는 소득대신 받은 것이므로 인정소득에 포 함된다. 농작물보험은 수량(quantity)변동만 보장하는 반면 AgriStability는 수량변동과 가격(Price)변동을 모두 보장한다.
농업소득안정프로그램은 AgriInvest와 마찬가지로 임의가입방식으로 일괄적용방식인 미국, EU, 일본, 한국과 상이하다. 일종의 종합소득보험(comprehensive income insurance) 으로서 소득감소가 많은 구간일수록 보조금 지급비율이 높아지는 구조이다. 2003년부 터 2008년까지 시행된 CAIS(농업소득안정 프로그램)에 종래 NISA(순소득안정계정)제 도가 재도입됨으로서 결과적으로 농업인의 경영안정 프로그램을 보다 강화하였다.
단기적인 소득변동에는 효과를 발휘할 수 있으나 장기적인 소득감소추세에서는 효과 적으로 작동하지 못한다. 단기에서도 처음 이윤감소 해에는 효과적이나, 2년 이상 연 속적인 경영악화에는 보조금이 감소하게 된다. 농가의 모든 품목을 포괄하는 전체 농 업소득을 파악해야 하므로 농업소득파악이 곤란한 경우 제도운영이 불가능하다.
2.3 농업보험(AgriInsurance)
캐나다의 농업보험은 생산량변동 또는 가격변동에 대응한 품목별 소득안정을 도모 하기 위함이다. 생산량(Q)변동에 따른 경영위험을 완화하는 것이 주 목적이나 가격(P) 변동을 보장하는 프로그램도 일부 운영되고 있다.
농업보험은 1939년 대평원농업지원법(Prairie Farm Assistance Act)에서 출발하였고 1959년 농작물보험법(Crop Insurance Act)을 제정하여 본격적인 농작물보험이 시행되었
다. 연방정부와 주정부가 공동부담하고, 보장대상에서 초기는 곡물, 콩류(pulse), 유지작 물, 목초(forage) 대상이었지만, 이후 강우(rainfall), 서리보험이 추가되었다. 그리고 1991 년 농업소득보험법(Farm Income Protection Act)으로 대체되었다.
농작물보험의 추진체계(연방정부와 주정부의 관계)에서 연방정부는 주정부개발 보 험프로그램의 승인(연방정부의 부담이나 합의가 필요한 프로그램의 경우), 보험료율·
기준수확량·보장수준(coverage level) 등에 관한 기준 개발 및 적용을 담당하고 있다. 주 정부는 보험프로그램 개발 및 시행(design and delivery) 부분을 담당하고 비용부담은 연 방과 주정부가 6:4비율로 부담한다.
농작물보험의 유형으로 수량기준보험(production-based) 또는 면적기준보헙(area-based) 이 있다. 수량보험이 일반적이나 일부 주에서 가격보험(price insurance, 앨버타 가축보 험, 퀘벡 소득안정보험 및 온타리오 위험관리프로그램), 기타 유기농보험(유기농산물 대상), 날씨파생보험 등 특이보험도 존재한다.
브리티시 콜럼비아(BC)는 베리류(berry), 초지(forage), 곡물, 과수(이상 50, 70, 80% 보 장), 포도(99, 95% 보장), 채소(수량기준 50, 70, 80% 보장, 면적기준 90, 80% 보장하고 있다. 퀘벡(Quebec)은 작물보험(과수, 곡물, 감자, 가공용 채소, 메이플시럽, 양봉 등 포 함) 및 품목별 소득보험을 시행하고 있다.
농작물보험의 대상 농가는 가입한 농업인이며, 2010년도 가입농장수는 81,409호로‘06 년 센서스기준 229,373농장의 35.5% 수준이다. 평균보장수준(coverage level)은 74.74%, 가입면적은 2천 6백만 ha로 '06년 센서스기준 농경지 67,587천ha의 38.6% 수준이다.
캐나다의 농작물보험은 주별 특성에 따라 다양한 보험(수량보험, 가격보험, 날씨보 험 등)을 운영하고 있다. AgriStability에 미가입시 보험금을 삭감하는 방식으로 불이익 을 주어 AgriStability와의 연계를 유도하고 있다. 그리고 AgriStability에 비해 덜 복잡하 고 원하는 품목별로 선택하여 가입할 수 있어서 농업인들이 AgriStability보다 더 선호 하는 경향이 있다. 일부 주(퀘벡, 온타리오)에서 생산비용(cost of production)을 보장하는 보험을 운영하는 것이 특이하다(생산비용보다 시장가격이 낮을 경우 그 차액을 보상 하는 제도로서, 농가의 도덕적 해이 발생). 양봉(honey bee)의 경우 질병(disease) 피해도 보상하는 점은 우리나라 보험제도 운영에 검토할 필요가 있다. 또한, 우리나라도 단계 적으로 대상품목을 확대하고 대상재해를 확대한다면 농가 경영안정에 크게 기여할 것 으로 판단된다.
2.4. 재해지원(AgriRecovery)
캐나다의 재해지원은 악천후, 질병 등과 같은 자연재해에 대한 보충적인 지원제도 로 정형화된 계산식을 적용하는 것이 아니라 각 사례별로 손해 사정하여 지원하고 있 다. 재해지원제도의 지원 절차는 주정부에서 연방정부에 해당 재해가 AgriRecovery의 적용대상인지 판단해 줄 것을 요청하고, 연방정부는 피해범위가 전국적이고, 전국적 조직이나 피해를 입은 주들로부터 요청이 왔을 경우 AgriRecovery 적용여부를 판단, AgriRecovery 지원이 결정된 경우, 해당 재해의 특성에 맞게 지원하고 있다.
2007년∼2010년간 7억 8천 4백만 달러가 지급되었고, 연방정부와 주정부 지원 비율은 6:4이다. 예를 들어 홍수피해 가축농가 지원(2009년 3월, 매니토바주(州)), 2008년 가을의 매니토바주 축산농가의 홍수(flood)피해에 대해 초지에 대한 재파종지원을 위해 에이커 당 40불 지원, 사료비용으로 가축당 70불 지원, 세금납부 연기조치 등을 지원하였다.
캐나다의 재해지원제도는 AgriInsurance, AgriStability, AgriInvest 등으로 보장되지 않는 대규모 자연재해에 대한 보완적, 추가적 지원 프로그램이다.
2.5. 선지급금 프로그램(Advance Payments Program, APP)
캐나다의 선지급금 프로그램은 생산(수확)후 농산물이 판매되지 않을 경우, 또는 생 산중 겪게 되는 농가의 현금흐름(cash flow)을 지원하는 프로그램이다. 선지급금 제도는 1957년 대평원곡물선지급금법(Prairie Grain Advance Payments Act)에서 유래하여 1977년 곡물선지급금법(Advance Payment for Crop Act) 제정되어 시행되고 있다.
선지급금 프로그램의 대상 품목에는 곡물, 축산(소, 돼지, 양, 들소, 염소), 유지작물, 과수, 채소, 가죽모피(fur pelt), 양봉, 단풍나무시럽(Maple syrup) 및 담배 등이 해당된다.
그리고 대상 농가는 해당 품목을 수확 후 판매하지 못하거나 생산 중 현금흐름에 어 려움을 겪는 농가이며, 농업에 주로 종사해야 하며 해당품목을 소유, 해당품목의 판매 에 책임을 지고 있는 생산자를 의미한다.
프로그램 기본구조는 수확 후 농산물이 판매되지 않을 경우 생산자단체와 계약을 맺은 금융기관이 농업인에게 선지급금(cash advance)을 대출해 주고 정부는 농업인의 선지급금 상환을 보증해주며 일부이자도 대납해 주는 제도이다.
금융기관이 농업인에게 빌려주는 선지급금 한도는 해당품목 평균 시장가격의 50%
이하이며 최대 40만 달러 한도 내에서 지원할 수 있다. 만약 해당품목이 아직 생산중 인 경우에는 AgriStability에서 받을 수 있는 금액을 기준(즉, 기준이윤×70%, AgriStability
에서 정부의 최대보조수준)으로 선지급금 한도가 제한된다. 농업인은 생산품목 또는 AgriStability나 AgriInsurance 등에서 향후 받게 되는 지급금(보험금)을 담보로 제공가능 하다. 그리고 정부는 농업인의 최초 선지급금 10만 달러에 대해 농업인을 대신해서 금융기관에 이자를 납부해 준다.
농업인은 생산기간(18개월) 단위로 선지급금을 대출받고 상환해야 한다(해당품목이 판매된 경우 농업인은 선지급금을 상환하여야 하며, 아울러 해당품목이 판매되었음도 증명). 농업인이 기간(1년 6개월)내 선지급금과 발생이자를 상환하지 않을 경우 연방정 부는 최고 99%까지 금융기관에 이를 대납해 줄 수 있다.
캐나다의 선지급금 프로그램은 해당품목 생산자단체에서 시행하고 있으며, 전국적 으로 74개 생산자단체가 참여하고 있다. 2007∼2010년간 연방에서 77억 달러 선지급 금을 지원하고 있고, 매년 3∼4만 명의 농업인이 선지급금 대출받고 있는 실정이다.
선지급금 프로그램은 농업인이 현금흐름에 어려움을 겪지만 금융기관으로부터 대 출이 어려울 수 있는데, 정부가 농업인 대출금(선지급금)에 대해 금융기관에 지급보증 을 해주고 농업인이 납부해야 하는 일부이자도 면제해 줌으로써 농업인이 쉽게 대출 을 받아 경영위험을 극복할 수 있도록 도와주는 제도이다.
선지급금 프로그램의 장점에는 농업인은 수확 후 시장가격이 좋지 않을 경우 수확 물의 판매를 유보하였다가 시장가격이 호전되면 판매하여 소득을 더 높일 수 있다. 농 산물의 수확 전 생산단계에서도 현금흐름에 어려움이 있는 경우에는 대출금(선지급금) 을 받음으로서 유동성위기를 극복할 수 있다. 하지만 정부가 최초 대출금(선지급금)의 10만 달러까지 이자를 대납하고 채무불이행시 99%까지 대납하는 것은 농업인의 도덕 적 해이 초래할 가능성이 있다.
3. 시사점
캐나다의 농가소득안정제도는 소득파악을 전제로 하는 농업소득안정 프로그램이므 로 국내 도입은 신중히 접근할 필요가 있다. 먼저 농업인 소득파악이 가능한 제도적 기반조성이 선결되어야 한다. 소득파악의 제도적 기반조성이후 장기적으로 도입할 경 우에는 일괄 적용되는 직불제방식이 아닌 임의가입의 보험방식으로 운영하는 것이 바 람직할 것이다.
품목포괄적인 농업소득안정 프로그램보다 개별품목을 대상으로 하는 농작물보험의
지속적 확대로 농업인의 경영안정에 크게 기여할 가능성이 높다. 농작물보험의 대상 품목과 대상재해를 단계적으로 확대하여 품목 포괄적 농업소득안정제도와 유사한 효 과를 유도할 수 있을 것이다. 특히, 자국 실정에 맞는 소득안정 프로그램의 개발과 적 용이 바람직하므로 우리나라도 우리 실정에 적합한 소득안정제도의 운영이 필요(특히 벼농업의 비중이 커 벼농가에 대한 소득안정이 가장 중요)하다.
새로운 WTO 규정과 합치하는 소득안정제도의 운영과 관련하여 UR농업협정에 이 어 진행 중인 DDA협상에서 국내보조에 대한 추가감축이 추진됨에 따라 최종협정에서 허용되는 보조금액내에서 직불제 또는 소득안정제도를 운영해야 하는 제약이 있다.
이에 따라, 향후 DDA협상결과에서 허용하는 보조금액 범위 내에서 소득안정제도가 운영 가능하도록 검토 및 대응책 마련이 필요할 것이다.
캐나다 소득안정정책 연혁
○ 1958년 농업안정화법(Agricultural Stabilization Act, ASA)
- 농업가격지지법(Agricultural Prices Support Act, 1944년)후속으로, 개별품목별 가격(price)만 보장하는 전형적 가격안정 프로그램
○ 1959년 농작물보험법(Crop Insurance Act) 도입 시행
- 농작물보험의 원형은 1939년 대평원농업지원법(Prairie Farm Assistance Act)으로서 곡물출하량의 1%를 매년 부담
○ 1976년 서부곡물안정화법(Western Grain Stabilization Act)
- 기존 농업안정화법(ASA)에서는 대평원지역 곡물농가의 가격안정이 충분하지 않다는 불만에 따라 가격안정이 아닌 소득안정 프로그램을 도입
○ 1986∼1989년, 1989년, 1990년 연이은 곡물농가대상 임시지원 프로그램 - 1980년대 후반 국제곡물가격 하락과 가뭄피해에 따른 임시조치들
· 1986∼1989년 특별캐나다곡물프로그램(Special Canadian Grains Program) : 낮은 곡물 가격으로 피해를 입은 곡물 및 유지작물 농가 지원
· 1989년 농작물가뭄지원프로그램(Crop Drought Assistance Program)
· 1990년 연방-주합동 농장지원프로그램(combined federal-provincial farm aid program)
○ 1991년 농업소득보호법(Farm Income Protection Act) : GRIP, NISA, CI의 3개 프로그램으로 구성 - 1985년 국제곡물가격의 급격한 하락은 3년 만에 서부곡물안정화프로그램의 재정적자를 초래 - 이에 전면적 농정쇄신을 추진하여 그 일환으로 소득안정제도도 개편
- GRIP(Gross Revenue Insurance Plan, 총수익보험 프로그램) - NISA(Net Income Stabilization Account, 순소득안정계정)
○ 2003년 CAIS(Canadian Agricultural Income Stabilization, 캐나다 농업소득안정 프로그램) - AgriStability의 전신, 종래 NISA를 폐지하고 이를 대체
참고문헌