국가혁신시스템은 코로나19 시대에 올바른 해법을 제공하는가?
한웅규 과학기술정책연구원 부연구위원
1. 우리는 코로나19 시대에 살고 있다
코로나바이러스감염증-19(COVID-19, 이하 코로나 19)가 전 세계를 휩쓸고 있다. 일각에서는 2012년 중 동호흡기증후군(MERS)과, 2002년 중증급성호흡기 증후군(SARS)을 한참 거슬러 올라가 14세기 2,500 만 명에서 6,000만 명의 유럽인을 사망케 했던 흑사 병과 비교하기도 한다. 문재인 대통령이 2월 18일 국 무회의에서 현 상황을 ‘비상경제시국’으로 규정하면 서 보건정책과 더불어 세제지원・규제개혁・임대료 인 하 등 민생안정을 위한 각종 경제정책을 촉구할 정도 로 코로나19의 확산은 우리 사회에 공포로 각인되고 있다(연합뉴스, 2020.2.18.b).
코로나19는 발생원인과 전파경로의 진위를 떠나 보 건행정, 산업경제, 과학기술 등 학제적 대응을 해야 하는 다부처 속성의 ‘국가난제(wicked problem)’라 할 수 있다. 먼저, 코로나19는 확진자・사망자 누적과
추이를 보더라도 잠재적으로 인류의 건강과 생존을 위협하는 질병임에는 이견이 없다. 그뿐만 아니라 이 감염병은 우리나라 산업경제에 막대한 영향을 미친 다. 중국의 자동차 부품업체 가동률이 현저히 떨어져 중간재 공급의 차질로 현대・기아차 생산라인의 장기 휴업으로 이어질 수 있다(조선비즈, 2020.2.17.). 이 는 지역경제를 지탱하는 일자리와 직결된다. 제주도 청은 코로나19 확산에 따라 관광업종에 직격탄을 맞 게 되어 산업위기대응특별지역 지정 건의 작업에 착 수했다(연합뉴스, 2020.2.11.). 일본의 노무라 증권 (野村證券)은 코로나19의 충격이 클 경우 올해 한국 의 경제성장률이 0.5% 수준에 머물 것으로 예측한 다(연합뉴스, 2020.2.18.a). 이처럼 코로나19는 신 체의 병에서 사회의 병으로 변이하고 있다.
[그림 1] 코로나19 확산 현황
<세계 코로나19 확산 현황>
출처 : 연합뉴스(2020.3.12.)
<코로나 맵 캡쳐 화면>
출처 : 코로나 맵 웹사이트
2. 코로나19 시대에는 매뉴얼이 오작동한다
‘매뉴얼(manual) 강국’ 일본이 코로나19 사태에 고 전하고 있다. ‘매뉴얼’은 설명서, 안내서 또는 지침 으로서, 주어진 조건에서 특정 목적을 달성하기 위한 절차와 방법을 알려주는 길라잡이의 기능을 한다. 따 라서 매뉴얼에는 절차와 활동을 정확하고 세밀하며 이해하기 쉽게 묘사해야 한다. 세계 최초의 휴대용 음향기기인 일본 소니社의 ‘워크맨(Walkman, 1979 년 첫 출시)’이 이러한 매뉴얼 철학을 잘 반영한 사례 라 할 수 있다. 워크맨은 전축 등 기존의 거대 음향 장비를 손에 들어오는 공간 안에 집적하여 세부기술 의 구조적・구동적 매뉴얼을 최적화한 혁신의 결과물
이었다. 이 작은 기기는 1970년대까지 카세트테이프 와 LP 레코드가 차지했던 음향시장에 일대 변혁을 가 져와 일본의 전자산업과 음악산업을 세계 선두의 반 열에 올려놓았다. 지진이 잦은 일본은 재난대응 매뉴 얼이 발달한 나라이기도 하다. 하물며 인스턴트 라 면 봉지에 적혀있는 ‘라면 끓이는 법’의 상세함과 소 비자 수요를 반영한 주기적인 갱신은 타의 추종을 불 허할 정도이다.
세계 최고 수준의 매뉴얼을 갖추고 있는 일본에서 코 로나19 사태가 아베 내각에 대한 불신으로 이어지고
있다. 일본 후생노동성(厚生労働省)에 따르면, 코로 3. 현대의 기술패권과 경제성장은 국가혁신 매뉴얼
에서 비롯되었다
일본의 매뉴얼 철학은 2차 세계대전 패망의 후유증 에서 벗어나기 위해 단행했던 국가혁신에서도 발견 된다. 이에 관한 근대사는 Freeman2)의 연구로 거슬 러 올라간다. 그는 20세기 후반기 일본의 급속한 경 제성장의 원인을 탐색하고자 했는데, R&D・생산・기 술도입에 대한 공격적 지원, 과학기술에 대한 확고 한 집중, 촘촘한 산학연관 연계 확립 등 비즈니스 혁 신을 촉진하는 무형의 강점을 파악했다(Freeman, 1987; 1995). Freeman은 당시 유럽・미국 대비 기 술력의 열위에도 불구하고 일본이 기술진보를 통해 경제적 성공을 이끌었던 핵심요인으로 국가혁신시스 템(national innovation system)을 지목했다. 국가 혁신시스템은 일본의 흩어져 있던 잠재력 있는 지식 을 한데 모으고 유기적으로 조직화함으로써 지식생 산을 촉발하고 체계적 혁신을 추진하며 지식의 경제 적 가치를 창출하는 정부 주도의 매뉴얼을 제공했다 (Edquist, 1997; Freeman, 1987, 1995; Lundvall, 1992; Nelson, 1992, 1993).
나19 집단감염이 일어난 2월 3일부터 요코하마(橫 浜)항에 정박 중인 크루즈선 ‘다이아몬드 프린세스’
호에서 감염자 542명(2월 18일 기준)을 기록했다 (SBS뉴스, 2020.2.18a)1). 2월 15~16일에 실시한 전 화 여론조사에 응답한 일본국민들의 상당수가 일본 정부의 코로나19 대응력(부정적 50%, 긍정적 34%) 과 크루즈선 정박(부적절 45%, 적절 39%)에 비판적 시각을 보였다. 또한 대다수의 응답자는 코로나19의 일본 내 확산(85％)과 경제적 타격(87%)에 대한 불안 을 드러냈다(SBS뉴스, 2020.2.18.b). 전문가들에 따 르면, 아베 정권의 코로나19에 대한 오판은 전례가 없는 상황에 대한 대응력의 미숙함 때문이다. 일본은 코로나19 대응 매뉴얼을 보유하고 있지 않아 현명한 의사결정을 신속하게 내리지 못했다는 것이다. 출발 지에서 도착지까지 깔린 트랙에서 벗어나지 않으면 소기의 목적을 효율적으로 달성하는 데 익숙한 ‘매뉴 얼 강국’이 예상치 못한 갓길의 출현으로 한순간에 길 을 잃은 형국이다.
[그림 2] 일본 매뉴얼 철학의 예시
[그림 3] 코로나19에 대한 일본 정부 대응 여론조사 결과(아사히(朝日)신문 발표)
<1960/70년대 천일社의 별표전축>
출처 : 문화일보(2013.8.2.)
<‘도쿄방재’의 지진대응 매뉴얼>
출처 : 매일경제(2017.11.17.)
출처 : SBS뉴스(2020.2.18.b)를 토대로 연구자 작성
<1979년 출시된 소니社의 워크맨>
출처 : 소니社 홈페이지
긍정적 모르겠음
부정적
적절 부적절
모르겠음
<코로나19 대응> <크루즈선 정박>
16%
45%
39%
16%
50% 34%
한국의 경우에도 국가혁신시스템은 과학기술・산업・
경제・지역 등 사회 전반을 긍정적인 방향으로 이끄는 매뉴얼의 역할을 해왔다. 한국은 6.25 전쟁으로 초토 화된 땅 위에 한강의 기적으로 표현되는 압축성장을 이뤄냈으며, 공적개발원조(Official Development Assistance, ODA) 수원국에서 공여국으로 전환하고 OECD 회원국이 된 세계 유일의 모범사례가 되었다.
이 성공의 근간에는 국민들의 땀방울은 물론이거니 와 ‘경제개발 5개년 계획’에 내재해 있는 국가혁신
을 위한 매뉴얼 철학이 자리하고 있다. ‘경제부흥 만 이 국민의 살길이다’라는 표어를 앞세워 과학기술・교 육・건설・제조・농림・수산・축산・보건 등 전 분야에 걸 쳐 고속성장 매뉴얼에 따라 정책을 시행했다.
4. 코로나19 시대, 非 매뉴얼적인 국가혁신시스템이 필요하다
코로나19 사태에서는 판에 박힌 관례적 대응이 효과 를 보지 못하고 있다. 발생근원을 명백히 규명하기
어렵다. 공식적인 치료제가 없다3). 의심환자와 확진 자의 이동을 강제로 통제하기 어렵다. 그래서 확산 방지의 골든타임(golden time)을 놓치기 쉽다. 감염 병 최초 발생국과의 외교적 조정・합의・협력에 한계 가 있다. 코로나19 대유행에 대비하기 위한 음압병상 과 전담 의료진 등 가용자원이 한정되어 있다(연합뉴 스, 2020.2.20.).
우리나라는 이미 과거에 미숙한 초기대응을 겪었으 나 민첩한 태세 전환으로 MERS 사태에 성공적으로 임했다. 이를 계기로 열감지기 상시 운영 확대, 공격 적 예산 편성, 감염병 R&D 투자 지원, 24시간 대응 기반 확충, 질병관리본부라는 컨트롤타워의 지속적
인 기능 확대 등 첨단 플랫폼을 계속해서 장착해왔다.
그러나 코로나19 사태는 지금까지 우리 사회가 만들 어 온 조밀한 국가혁신시스템 메커니즘의 실효성을 반감시켰다. 일부 의사결정자들의 오판(정책・규제), 공식 치료제의 부재(과학), 검진결과의 비일관성(기 술), 치료제 개발을 위한 연구・임상환경 부족(R&D), 치료제 공급의 지연(생산), 대체 치료제의 안전성을 확보하지 않은 기술-시장 연결망(유통), 병상 및 전담 의료진 부족(서비스・교육), 자료공유 부족 및 지연(정 보) 등 국가혁신시스템을 이루는 모든 부문에서 문제 점을 드러냈다.
이번 코로나19에 대한 부적절한 대응의 기원을 지난
[그림 4] OECD 국가혁신시스템 모형 [그림 5] 제1차 경제개발 5개년 계획(안)과 계획도표
출처 : OECD(1999)
<제1차 경제개발 5개년 계획(안) 표지>
출처 : 국토연구원 전자도서관 홈페이지
<경제개발 5개년 계획도표, 1963년 제작>
출처 : 토지주택박물관 홈페이지
70년간 우리 사회가 경험했던 매뉴얼을 토대로 만들 어낸 성공스토리에서 살펴볼 수 있다. 그동안 우리나 라는 주어진 상황 속에서 제한된 자원과 기반을 활용 하여 시스템적으로 혁신을 일궈나가는 정부 주도의 탁월한 집중력을 선보였다. 그러나 코로나19 시대에 서의 생존법은 4차 산업혁명 시대의 불명확한 진화방 향과 변이적 사회수요처럼 동태적 조건을 담지 못하 는 ‘매뉴얼식 정답 찾기 공식’에서 벗어난다. 코로나 19 시대에는 발생・확산・대응이 불확실성, 비정형성, 비계량성을 보인다. 코로나19 시대는 지금까지 국가 가 제공해 온 확실하고 정형적이며 계량적인 매뉴얼 과 궤를 달리한다. 따라서 코로나19 시대는 틀 안에 갇힌 매뉴얼에 대한 지나친 의존이 문제를 현명하게 관리하지 못하게 하는 맹신적인 의사결정을 끌어낸 다고 경고한다.
현재의 국가혁신시스템에서는 경험을 통해 이성적 지식을 획득하고 사회적 담론을 거쳐 합의된 매뉴얼 이 보편적 법칙으로 자리매김한다. 이는 개별성과 우 연성을 배제하고 보편적 법칙이 모든 상황을 지배한
[그림 6] 우리나라 감염병 보고・대응・관리 체계
<감염병신고 보고체계>
출처 : 질병관리본부 홈페이지
<스마트검역 프로세스>
출처 : 윤정환 외(2016)
<입국자 감염인 정보시스템 화면>
출처 : 윤정환 외(2016)
<신종 감염병 긴급상황 보고・대응체계>
출처 : 질병관리본부 홈페이지
다는 관점을 견지한다. 따라서 매뉴얼은 무의미한 정 보를 담고 있는 당연한 행위를 설명하기도 한다. 더 나아가 우리나라는 한 치의 흐트러짐 없는 매뉴얼이 있어야 심리적 안정을 갖는 사회가 된 지 오래다. 그 래서 우리는 일사불란(一絲不亂)한 행태로 성공을 만 들어 왔던 압축성장의 공식에서 크게 벗어나지 못해 왔다. 그러나 요즘 우리는 기존의 보편적 매뉴얼 법칙 으로 코로나19라는 신종 감염병에 쉽게 대응하기 어 렵다는 것을 목격하고 있다.
5. 국가혁신시스템의 非 매뉴얼화는 ‘상상의 축적’에 서 시작한다
국가혁신시스템의 非 매뉴얼화는 공공의 선(善)이 없 는 방종을 허락하는 것이 아니다. 주체들이 각자의 역 할을 하며 유기적으로 상호작용함으로써 공동의 목 적달성을 이루고자 하는 시스템의 본질은 유지되어 야 한다. 다만, 非 매뉴얼적인 국가혁신시스템은 기 존 사회가 구현하고자 하는 그림을 크게 훼손하지 않 은 채 불확실하고 비정형적이며 비계량적인 돌발상
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[그림 7] 신종 감염병을 주제로 한 영화와 소설
<영화 ‘컨테이젼’ 포스터>
출처 : 중도일보(2020.2.27.)
<소설 ‘어둠의 눈’ 표지>
출처 : 뉴시스(2020.2.14.)
황을 유연하게 극복하기 위한 전략적이고 미래지향 적인 사고를 품어야 한다.
2월 18일 국무회의에서 문재인 대통령은 ‘상상력을 발휘하고 전례를 따지지 말고 창의적으로 임하라’고 강조했다(연합뉴스, 2020.2.18.b). 여기에 ‘축적의 길’(이정동, 2017)을 간접 인용하자면, 코로나19를 극복하기 위해서 각계 전문가와 일반국민이 신종 감 염병에 영민하게 대처할 수 있는 창의적인 국가혁신 시스템을 구축하도록 도전하는 데 사회가 실패 책임 을 나누어야 한다. 또한 신종 감염병이라는 경험하지 못한 상황을 선제적으로 대비하기 위해 국가혁신시 스템은 복잡다단한 혁신활동이 앞으로 맞닥뜨릴 고 위험(high risk)의 시행착오를 환영해야 한다. 무엇 보다도, 규칙적이고 통상적인 상황에서 벗어난 시나 리오, 즉 신종 바이러스의 갑작스러운 발생, 임의적 확산 방향과 예측하기 어려운 수준, 감염원의 변이에
따른 불확실한 대처방안의 인지 등에 대한 창의적 상 상(想像)에 기반한 지식의 축적이 수반되어야 한다.
2011년 호흡기 감염병 사태를 다룬 영화 ‘컨테이젼 (Contagion)’이 코로나19 사태를 계기로 관심을 받 고 있다. 바이러스 발생지는 홍콩, 박쥐가 흘린 바나 나를 섭취한 돼지, 이 돼지를 요리한 사람에게서 시작 된 바이러스, 이 음식을 먹은 손님, 감염자 수의 급격 한 증가, 가짜뉴스를 퍼뜨리는 블로거, 정보를 막는 단체, 문제해결을 위해 힘을 합치는 연구자, 불안감 에 휩싸인 사회, 마스크를 상시 착용하고 접촉을 꺼리 는 대중. 이 모든 것이 현재 상황과 흡사하다. 미국 베 스트셀러 작가 딘 쿤츠(Dean Koontz)의 1981년 작 소설 ‘어둠의 눈(The Eyes of Darkness)’도 눈길을 끈다. 이 소설에서는 중국 우한을 배경으로 바이러스
‘Wuhan-400’이 실수로 확산된다.
일반적으로 상상(想像)은 당장 눈에 보이고 손에 잡
히는 실체(實體)가 아니다. 그런데 현재의 국가혁신 시스템에서는 확실하고 정형적이며 계량적인 실체와 근거가 있어야만 도전의 기회를 얻을 수 있다. 언젠가 는 코로나19 사태가 종식될 것이다. 그리고 어느 시 점에서 어디에선가 또 다른 형태의 코로나 ‘N’이 출 현할 것이다. 코로나19 시대는 코로나 ‘N’ 시대를 대 비해서 창의적 상상을 현실로 구현하기 위한 혁신적 도전과 실패를 강하게 요구한다. 지금, 코로나19 시 대는 우리에게 묻는다. 무질서의 시대에 이성적 질서 가 통하는가?
![[방글라데시] 2022. 1월 경제 동향](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)