연구자료 02-6
직원 해외연수 결과보고서
영국의 직업교육훈련
연구자료 02-6
직원 해외연수 결과보고서
영국의 직업교육훈련
연수자: 고 혜 원
한국직업능력개발원은 21세기 국가 경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 향상을 위해 국가인적자원개발과 평생직업교육훈련에 관련된 다양한 정책 연구와 프로그램을 개발・보급하고 있다.
이 연구자료는 인적자원개발연구실 고혜원 연구원이 2000년도 해 외교육훈련(2000. 12. 20 - 2001. 3. 19) 기간 동안 영국 Institute of Developm ent Stu dies at the University of Su ssex 에서 연수하며 영국의 고용 및 직업교육훈련정책에 관하여 작성한 보고서를 바탕 으로 제작된 것이다.
이 연구자료가 관련 정책 개발과 현장 개선에 유용한 참고자료로 널리 활용될 수 있기를 기대한다.
차 례
Ⅰ. 연수 개요 1
Ⅱ. 연수 내용 3
1. 영국 직업교육훈련정책 분석 3
2. 학습기술협의회 설립 - 교육훈련의 공공성 강화 34
3. 청소년 실업의 문제와 고용지원서비스 40
4. 시사점 49
표 차 례
<표 1> 노동시장 프로그램에 대한 재정지출(국내총생산의 비율) 국제비교 8
<표 2> 전체노동력 대비 적극적 노동시장 프로그램
참여자의 비율 국제비교 9
<표 3> 잉글랜드 청소년현장훈련(WBTYP)의 예산과 성과 11
<표 4> 청소년현장훈련의 점수(1999년 기준) 12
<표 5> 1997년 기준 직업훈련관련자간 재정부담비율 14
<표 6> 기업의 종업원 교육훈련(의견조사결과)에 대한 국제 비교 15
<표 7> 실업자훈련의 변천과정(1972년-현재) 17
<표 8> 잉글랜드와 웨일즈지역의 성인현장훈련
훈련생구성(1999/ 2000년도 기준) 18
<표 9> 성인현장훈련의 예산과 성과 18
<표 10> 잉글랜드와 웨일즈지역 성인현장훈련 수료생의 상태 19
<표 11> 파트너십의 형태 44
그 림 차 례
[그림 1] 영국 교육훈련의 양극화모델(p olarization m odel) 33
[그림 2] 학습기술협의회의 조직 39
Ⅰ. 연수 개요
1. 연수자: 고혜원
2. 연수기간: 2000. 12. 20 - 2001. 3. 19
3. 연수기관: Institute of Developm ent Stu dies at the University of Su ssex, United Kingdom
4. 연수과정명: Visiting Researcher in Individu al Stu dy Course (supervisor: Martin Greeley, Ph . D. in Economics) 5. 연수 목적: 영국의 고용 및 직업교육훈련정책의 운영실태 분석 6. 연수내용 및 방법
University of Su ssex에서 고용 및 직업교육훈련정책의 운영에 관한 전 문가 면담, 문헌연구, 관련 강의수강 및 세미나 참여.
- University of Su ssex내의 IDS(Institute of Development Stu dies), IES(Institute of Employment Stu dies), SPRU (Science Policy Research Unit)의 문헌 분석 및 소속 전문가와 면담을 통하여 영국 직업교육훈 련정책에 대하여 검토하고 관련 대학원 강의 및 세미나에 참여함.
고용 및 직업교육훈련정책을 수립하고 집행하고 있는 관련 기관을 방 문하여 정책의 운영내용을 검토함.
- 교육고용부(DfEE at London), Brighton Job Centre, Su ssex Training and Enterprise Council(Su ssex TEC), Lew es College, Brighton College of Technology, Learning Direct (University for Industry)
자료조사를 위하여 국립도서관(British Library at London), 정부간행물 센터(The Stationery Office at London) 방문
Ⅱ. 연수 내용
* 이하에서 제시되는 내용은 2001년 기준으로 작성된 것이며 당시의 기구명 들이 그대로 사용된다. 예: 교육고용부(DfEE: Department for Education and Employment)는 현재 교육기술부(DfES: Departm ent for Education and Skills)로 변화하였으며, 훈련기업협의회(TECs: Training and Enterprise Councils)는 학습기술협의회(LSCs: Learning and Skills Councils)로 변화함.
1. 영국 직업교육훈련정책 분석 가. 정책분석의 배경
영국은 지식기반경제구축을 위한 인적자원개발을 가장 강조하고 있는 선 진국의 하나로서 국가의 발전 목표인 새로운 영국 을 이루고 미국이나 기타 유럽국가에 비해 뒤지고 있는 국가경쟁력을 회복하면서 또한 개인의 취업가 능성 및 고용안정성을 확대하는 차원에서 인적자원개발을 강력히 추진하고 있다.
최근의 영국의 직업교육훈련제도 및 정책은 교육이 최선의 경제정책 이라 는 인식하에 그간 국가재정부담으로 작용해 왔던 시혜적 복지에 대한 반성 으로서 직업교육훈련을 통한 복지수혜층의 노동시장 참여를 추진하는 차원 에서 강조되고 있고 직업교육훈련에 대한 각종 지원 역시 자격증취득률이나 취업과 같은 성과치에 연계한 체제로 구축되고 있다. 이러한 적극적 복지 및 성과연계적 지원체제에 대한 관심은 우리나라에도 현재 많은 시사점을 주고 있다. 특히 영국의 직업교육훈련은 노사정 삼각구조속에서 사용자측의 입장 이 중심이 되는 체제로서 우리나라가 최근 사업주의 교육훈련 참여를 강조 하고 있는 입장에서 또한 민간부문중심 교육훈련제도로의 개편을 강조하는
입장에서 사용자중심 직업교육훈련제도의 성공과 실패양상을 동시에 보여주 고 있기 때문에 우리나라에 많은 시사점을 제공해 줄 수 있다.
그러나 우리나라의 영국의 인적자원개발 및 직업교육훈련에 대한 그간의 이해는 영국정부의 선전 위주의 문헌 및 보고서에 의존한 바가 크며 실제 정책 및 제도의 운영상황과 그 공과에 대한 분석은 이루어지지 못하였다. 따 라서 영국의 직업교육훈련 정책 및 고용정책의 성공과 실패양상을 분석적으 로 파악하고자 하였다.
영국의 직업교육훈련제도는 의사결정과정상 노사정이 미치는 삼각관계의 틀에서 보았을 때 사업주측의 시각이 우세한 사용자지배 , 시장에 의한 규 제 로 정의할 수 있다. 특히, 최근에 와서는 직업교육훈련을 비롯한 사회정책 전반에 걸쳐 신공공관리주의(New Public Management) 의 영향으로 공공부 문의 역할 축소 및 공공-민간의 역할 분담의 원칙이 정해지고 있다.
영국의 직업교육훈련은 사용자측의 자발성이 강조되기 때문에 사용자측에 서 실시하는 사업체 내부의 교육훈련에 관해서는 이른바 시장에 맡겨두고 국가는 개입하지 않는 전통을 견지하고 있으며, 단지 시장실패로 발생하게 되는 실업자훈련에만 국가가 개입하고 있다. 또한, 정부가 재정지원하고 있 는 실업자훈련도 정부가 직접 전달하는 것이 아니라 정부와 계약관계에 있 는 민간기업인 훈련기업협의회가 담당하고 있으며, 따라서 실업자 훈련의 성 과도 자격증취득률이나 취업률과 같은 성과치에 인센티브를 부여하는 등 효 율성의 측면이 강조되고 있다.
그러나 이러한 영국의 시장중심적 훈련정책은 장기실업자나 장애인, 고령 자, 신규실업자인 청소년층을 주 정책대상으로 하면서 이들에 대한 노동시장 참여를 정책목표로 하고 있으나 유럽의 경쟁국가인 독일이나 프랑스 등에 비하여 여전히 취약계층의 참여가 부진한 결과 노동시장내에서 장기실업자 의 비중이 줄어들고 있지 않는 등 이들에 대한 효과적인 정책이 되지 못하 였다는 점이 문제점으로 제기되고 있다. 더욱이 영국의 경우 경쟁국에 비하 여 중간수준 기술(intermediate skill)의 부족문제가 가장 심각한 것으로 나타 나고 있는데 이는 바로 국가인력양성의 핵심이라고 볼 수 있는 사업체훈련 의 참여부족에서 비롯한다는 비판이 많다. 국가가 개입하고 있지 못하는 사
용자의 근로자에 대한 훈련의 공급 및 공급수준 등이 국가 전체의 인력공급 에서 파악할 때 부족한 점이 많다.
영국의 실업률은 최근 경기호조로 유럽의 평균수준보다 낮은 비율을 나타 내고 있는데 이러한 낮은 실업률은 경제활동참가율이 과거보다 줄어들고 있 다는 점, 청소년층과 노년층의 경제활동참가율이 줄어들었다는 점에 기인한 바가 크며 여전히 장기실업자의 비율은 유럽의 여타국가보다 높다는 데 문 제가 있다. 특히, 16-24세의 청소년의 실업률은 전체 실업률의 배에 이르고 있는데 이러한 청소년 실업의 주요 원인으로는 기술 및 자격, 경력의 부족 등이 논의되고 있다. 즉, 이는 자격증을 한개도 보유하고 있지 못한 경우에 높은 교육 및 자격증을 보유한 사람보다 4배나 많은 실업률을 기록하는 데 서 찾아볼 수 있다. 그러나 비슷한 자격증을 보유하고 있는 경우에도 인종적 으로 소수민족에 속하는 경우 높은 실업률을 기록하고 있고, 특히 16-24세의 흑인청소년의 경우 실업률은 2000년 봄 기준 33%에 달하였다(Office for N ational Statistics, Labour Force Survey.)
이상의 결과는 그간의 훈련프로그램이 취약계층의 참여를 정책목표로 하 였으나 실제 집행과정에서 Value for money', 효율성 , 성과에 연계한 인센 티브 를 강조한 나머지 취약계층의 참여가 오히려 배제되는 등 형평성을 보 장하는 사회정책으로 작동하지 않았음을 반증하는 사례이기도 하다. 이는 최 근 학습기술협의회의 설립배경에서도 드러나고 있다. 학습기술협의회의 설립 은 그간의 직업교육훈련체계가 특히 취약계층에 대한 지원을 충분하게 해오 지 못했다는 것을 인식한 결과라고 한다. 영국은 과거 보수당정부시절부터 학습에 대한 정책우선순위를 부여하고 학습을 고양하는 제도를 도입하여 왔 으나 학습에서 배제되는 취약계층의 문제가 여전하였으며 더욱이 그들의 자 녀에게까지 사회적 배제의 대물림이 이루어진다는 지적이 많았다. 특히, 장 애인의 학습참여도가 여타 국가에 비하여 현저히 부족하다. 이는 훈련의 성 과에 연계한 재정지원체제의 문제로 말미암아 훈련전달과정에서 걷어내기 효과(Creaming effect)'가 작동하였기 때문이다.
작고 강력한 정부, 작고 효율적인 정부를 실현하려는 최근의 혁신운동은 일반적으로 모두 신공공관리 로 불려지고 있다. 이러한 신공공관리론의 이념
하에 미국, 영국, 호주, 뉴질랜드 등 선진국의 행정개혁프로그램이 구체화되 고 있으며, 이러한 신공공관리론은 본질적으로 민간부문에서 활용되고 있는 실천기법들의 공공부문에 대한 적용으로서 결국은 효율성을 목표로 하는 관 리방식이라고 요약할 수 있다. 영국의 직업훈련도 이러한 신공공관리의 아이 디어를 접목하여 성과연계재정지원(Output-related Funding)의 원칙하에 직 업훈련을 실시하고 있다. 원래 정부가 재정 지원하는 직업훈련은 훈련생수 및 훈련기간과 훈련프로그램의 질에 따라 재정지원의 수준 및 규모가 달라 져 왔다. 그러나 value for money'를 강조하는 신공공관리론이 도입되면서 결과 및 성과를 강조하는 성과연계재정지원제도가 도입되었고 성과연계재정 지원제도는 훈련의 성과(자격증취득률이나 취업률)에 따라 재정지원의 수준 이 달라지도록 하고 있다. 성과연계재정지원제도는 현재 영국과 미국, 네덜 란드가 도입하고 있는데 이 중 영국은 직업훈련분야 전반에 걸쳐 광범위하 게 도입하고 있고 이로 인하여 어느 국가의 직업훈련의 성과보다 나은 성과 지표(취업률, 자격증취득률)들을 보여 주고 있다. 그러나 성과연계재정지원제 도가 성과를 증진시키고 경쟁을 도입할 수 있다는 등의 장점이 있다고 이론 적으로는 주장되고 있으나 실제 경험적 성과분석에서는 아직 일관된 결론은 나오고 있지 않다. 성과연계재정지원제도가 훈련기관들이 다양한 훈련공급을 할 수 있도록 유연성을 제고하고 경쟁을 강화하고 있는지, 성과는 실제 증진 시키고 있는지, 행정의 효율성은 제고시키고 있는지 등이 더욱 분석되어야 할 연구대상이다.
나. 직업교육훈련정책의 내용
1) 정책 기조
직업교육훈련부문의 영국의 지속적인 문제 중 하나가 직업교육훈련에 대 한 기업의 관심이 부족하다는 것이다. 1989년에 정부는 이러한 현상을 극복 하기 위한 노력의 일환으로 잉글랜드 및 웨일즈에 훈련기업협의회와 스코틀 랜드에서는 지방기업협의회(Local Enterprise Councils: LECs)를 설립할 것을 발표하였다. 훈련기업협의회 및 지방기업협의회의 설립은 지방의 기업계에
직업교육훈련에 대한 책임을 부과하면서 동시에 그 지역의 기업계가 바라는 직업교육훈련의 요구를 보다 효과적으로 충족될 수 있도록 하는 것을 목적 으로 하였다.
정부의 정책은 이러한 훈련기업협의회등을 통하여 기업이 직업교육훈련의 모든 면에서 주도적 역할을 수행하도록 하는 것이다. 정책수립에 노동조합을 관여케 한다거나 또는 산업별 협회 같은 사회단체를 직업교육훈련에 참여케 하는 방식은 영국의 직업교육훈련 역사에서 보는 바와 같이 영국에서는 성 공하기 힘든 것으로 정부측에서는 평가하고 있다.
1989년에 시작하여 1991년까지 설립이 완료된 훈련기업협의회는 2001년 학습기술협의회로 변화하기 전 10년동안 시장중심형 영국의 직업교육훈련을 총 집행하는 기관이었다. 영국의 직업교육훈련제도는 대처의 보수당정부, 현 재의 블레어 정부의 다양한 제도적 개혁을 거쳐 시장원리에 기초한 제도로 정착되었다. 영국의 경쟁국가인 독일이나 프랑스와는 달리 탈규제적인 시장 을 기반으로 한 직업교육훈련으로 변화하면서 직업교육훈련분야에 노사관계 가 적용되는 범위도 급속히 줄어들고 있는 실정이다.
정부가 재정 지원하는 직업교육훈련도 여전히 시장 실패의 영역으로 간주 되는 부문에서만 이루어진다. 블레어 정부는 이전의 대처정부보다는 직업교 육훈련정책을 강조하고 있으나 대처정부와 마찬가지로 시장이 실패했을 때 만, 그것도 실업자나 노동시장에서 차별 받는 집단 등과 관련해서만 개입하 고 있다.
현 블레어 정부의 직업교육훈련정책의 기조는 실업자 및 취약계층에 대한 뉴딜(New Deal)을 중심으로 살펴볼 수 있는 노동을 위한 복지 (Welfare-to-Work) 의 구호 속에서 잘 확인된다. 즉, 뉴딜 프로그램 하에서 정 부는 장기실업자들에게 일정한 직업훈련을 받을 것과 어떤 직종에서도 일한 다는 조건으로 구직자수당(Job Seekers Allowance: JSA)1)을 지급하고 있다.
물론 조건의 불이행에는 수당의 상실이라는 대가가 따른다. 이는 과거 보수 당정부의 정책을 그대로 계승한 것으로서 고용조건과 무관하게 노동시장의
1) 구직자수당은 우리나라의 실업급여처럼 구직등록을 한 이후 구직이 안되는 경우 수당을 받은 형식이다.
참여를 강조하고 있다. 이를 위하여 현 정부는 고용증대를 위해 기업가에게 보조금을 지급하고 복지관련 수당과 조세의 유인구조를 정비함으로써 실업 자 및 취약계층의 노동시장 참여를 압박하고 있다.
Lodem el and Trickey (2000)는 블레어정부가 이전과는 다른 두 가지 방식 으로 실업자에 대한 강제적인 근로활동을 요구한다고 정리하였다. 첫째, 청 년층 실업자 모두에게 의무적인 활동을 보편적으로 추구하는 정책(universal p olicy)을 채택하였고, 둘째, 이전 노동시장프로그램에 편입되어 있지 않았던 일하지 않던 자들에 대한 정책의 활성화이다.
최근의 노동시장정책 또한 사용자에게 노동의 활용에 대한 재량권을 더 부여하기 위해 유연성을 강화하는 쪽으로 진행되어 왔다. 그 결과 영국은 현 재 선진산업국가 가운데 가장 규제완화가 많이 이루어진 노동시장을 갖게 되었고 사회 전반에서 임금격차가 늘어나는 등 사회적 형평성이 상실되었다 는 비판을 많이 받고 있다.
이런 분위기 하에서 메이저정부에서나 블레어정부에서나 모두 노동시장정 책에 관한 한 그리고 직업훈련부문에 관한 한 독일, 프랑스, 스웨덴 등 유럽 의 다른 나라와 비교할 때 여전히 정부의 재정지출은 저조한 것으로 나타나 고 있다(<표 1>).
<표 1> 노동시장 프로그램에 대한 재정지출(국내총생산의 비율) 국제비교 단위: %
구 분
프랑스 독일 스웨덴 영국
1994 1995 1996 1997 1995 1996 1997 1998 1994- 1995
1995-
1996 1997 1998 1993- 1994
1994- 1995
1995- 1996
1996- 1997 1 0.16 0.15 0.16 0.16 0.23 0.24 0.21 0.23 0.27 0.26 0.30 0.30 0.24 0.22 0.20 0.18 2 0.42 0.38 0.36 0.35 0.38 0.45 0.36 0.34 0.77 0.55 0.43 0.48 0.15 0.14 0.10 0.09 3 0.30 0.27 0.27 0.26 0.06 0.07 0.07 0.07 0.23 0.02 0.02 0.03 0.14 0.14 0.12 0.13 4 0.33 0.40 0.49 0.52 0.44 0.42 0.33 0.39 0.90 0.82 0.70 0.58 0.02 0.03 0.12 - 5 0.09 0.10 0.08 0.08 0.26 0.27 0.28 0.25 0.82 0.70 0.62 0.62 0.03 0.03 0.03 0.02 6 1.57 1,43 1.44 1.50 2.08 2.38 2.50 2.29 2.51 2.26 2.16 1.91 1.60 1.41 1.26 1.05 7 0.38 0.36 0.36 0.35 0.29 0.15 0.05 - 0.02 - - - - - 1.26 - 계 3.24 3.09 3.16 3.22 3.75 3.99 3.80 3.56 5.52 4.62 4.25 3.93 2.18 1.95 1.72 1.47
a 1.29 1.31 1.35 1.37 1.37 1.45 1.25 1.27 2.99 2.36 2.09 2.01 0.57 0.54 0.46 0.42 p 1.95 1.79 1.80 1.85 2.38 2.53 2.55 2.29 2.53 2.26 2.16 1.91 1.6 1.41 1.26 1.05
주: 1. 공공고용서비스 및 행정 2. 노동시장훈련 3. 청년대책 4. 고용보조금 5. 장애인 대책 6. 실업급여 7. 조기퇴직수당 a. 적극적 대책(1-5) b. 소극적 대책(6-7) 자료: OECD(1998). Employment Outlook. Paris: OECD.
특히 전체 노동력 중 직업훈련에 참여하는 비중이 1997년 기준 1% 내외를 기록하면서 비교국가중 가장 낮은 비율을 차지하고 있다는 데 문제가 있다(<표 2>).
<표 2> 전체노동력 대비 적극적 노동시장 프로그램 참여자의 비율 국제비교 단위: %
구 분
프랑스 독일 스웨덴 영국
1994 1995 1996 1997 1995 1996 1997 1998 1994- 1995
1995-
1996 1997 1998 1993- 1994
1994- 1995
1995- 1996
1996- 1997 1 3.9 3.5 3.3 2.8 2.0 1.9 1.3 1.5 4.4 4.6 4.2 4.7 1.3 1.3 1.0 1.0 2 3.1 2.8 2.6 2.6 0.6 0.7 0.7 0.9 2.5 0.7 0.7 0.9 0.8 0.9 1.0 1.2 3 4.2 4.5 4.3 4.5 1.4 1.4 1.2 2.1 6.1 7.7 7.5 5.4 0.2 0.3 0.1 - 4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 1.4 0.9 1.0 1.1 0.1 0.2 0.2 0.2 계 11.5 11.1 10.5 10.1 4.3 4.2 3.5 4.8 14.4 13.8 13.4 12.1 2.5 2.6 2.3 2.4
주: 1. 노동시장훈련 2. 청년대책 3. 고용보조금 4. 장애인대책 자료: OECD(1998). Employment Outlook. Paris: OECD.
2) 직업교육훈련별 유형
영국은 복지에 대한 국가의 투자는 적으면서도 노동시장참여율은 높게 나 타나고 있어서 미국과 같은 자유주의 복지국가로 분류되고 있다. 직업교육훈 련부문에서도 잔여적 지위인 노동시장의 취약계층인 실업자나 신규진입자인 청소년층을 주요 정책대상으로 한다. 따라서 직업교육훈련의 유형중 정부가 직접 재정지원하는 프로그램은 양성훈련, 실업자훈련 및 뉴딜로 제한되고 있 다. 정부는 양성훈련이나 실업자훈련에 대한 재정지원은 하고 있으나 교육훈 련의 집행은 계약을 통하여 민간기구인 훈련기업협의회에 이양하였고, 취업 률이나 자격증 취득률과 같은 직업교육훈련의 성과에 근거하여 훈련기업협 의회의 공공재정의 집행을 평가하고 있다. 기업 내에서 실시하고 있는 훈련 인 계속훈련에 관해서는 정부는 직접적인 재정지원은 하지 않고 있으며 다
만 기업에 대한 인적자원투자인증제도(Investor in People)나 개인에 대한 훈 련비용 대부, 세제혜택 등을 통하여 간접적으로 지원하고 있다.
가) 양성훈련
양성훈련(initial training)이란 의무교육을 이수하였으나 고등교육기관에 진 학하지 않은 16세-18세 사이 청소년 대상의 직업훈련을 말한다. 영국의 학제 는 지역별로 다양하다. 우리나라가 6-3-3-4제의 단일학제를 택하고 있는 것과 달리 지역별로 다양한 학제를 가지고 있으며 가장 보편적인 학제를 중심으 로 설명하면 학교교육은 5세 이전의 학령전교육(pre-compulsory education, 약 2년간), 5-11세의 초등교육(6년간), 11-18세의 중등교육(5-7년간), 그리고 18 세 이후의 계속교육(further education) 단계로 이 단계에 포함되는 교육기관 은 계속교육대학, 전문가대학(주로 농업 및 예술, 디자인계), 6학년(sixth form) 학교가 있다. 다음은 고등교육 단계로서 대학 및 기타 고등교육 기관 이 이 단계의 교육기관에 포함된다. 현재 의무교육은 16세까지로 되어 있으 나 실제 18세가 될 때까지는 학교교육을 더 이수하거나 양성훈련에 참여하 거나 간에 국가가 무료로 지원하는 교육훈련을 이수할 수 있다.
청소년 실업을 해소하고자 정부가 재정지원하는 청소년훈련으로는 소위 청소년현장훈련(Work Based Training for Young People: WBTYP)이라고 하 는 현대도제 프로그램(Modern Apprenticeship), 국가훈련생 프로그램 (N ational Traineeship), 청소년훈련(Youth Training) 등이 있다. 청소년현장훈 련 참가자들의 다수는 재직자 지위여서 현대도제 프로그램 참여자의 90%, 청소년훈련 참여자의 50%가 고용된 상태에 있다. 그러나 참여자들의 40% 정 도는 이 프로그램을 이수하지 못하는 것으로 나타났다. 청소년현장훈련의 대 표적 프로그램이 다음의 현대도제와 국가훈련생이다.
(1) 현대도제와 국가훈련생2)
현대도제는 보수당정부에서도 시작되었던 프로그램을 수정하여 1995년에 도입되었으며 16-24세 청소년을 대상으로 기업체에서 도제식 훈련을 실시하 는 것이다. 이 훈련은 일반적으로는 청소년을 고용하여 임금을 지불하는 형 태로 실시된다. 훈련생들이 국가직업자격증(National Vocational
2) 이 두가지 프로그램은 2002년도부터 하나의 프로그램으로 통합될 예정이다.
Qu alification : NVQ) 3급 이상의 자격 취득을 하도록 실시되는 이 훈련은 81 개 직종에서 실시되고 있으며, 가장 수가 많은 부문은 기계 제조업 (engineering manufacturing) 분야이다.
현대도제는 주당 최소 30시간 이상 40시간 미만의 전일제 훈련을 받게 되 고 훈련생・훈련기업협의회・기업의 3자가 서명하는 도제훈련계획 (Apprenticeship Plan)에 의해 진행된다. 이 훈련에 대해 훈련기업협의회는 8 주 간격으로 점검을 하며 고용상태가 아닌 경우는 4주 간격으로 점검한다.
이 훈련의 재정 지원은 훈련기관과 훈련기업협의회 간 계약에 의하여 이 루어지며, 지원수준은 산업부문 및 훈련형태에 따라 달라진다. 훈련생 선발 에는 훈련기업협의회, 상공회의소, 진로서비스(Career Service)가 관여하며, 훈련기업협의회가 행정절차를 지원하고 있다.
국가훈련생 프로그램은 1997년 9월에 도입된 제도로 16세 이상의 의무교 육을 마친 청소년들에게 현대도제 보다는 조금 낮은 단계인 국가직업자격 2 급에 해당하는 현장훈련을 제공한다. 국가훈련생 프로그램은 사용자측이 직 접 설계하고 운영하는 훈련방식이어서 현대도제 프로그램보다 사용자측 수 요를 좀 더 정확히 반영할 수 있다는 장점이 있다.
<표 3> 잉글랜드 청소년현장훈련(WBTYP)의 예산과 성과
구 분 1997-98년 1998-99년 1999-00년
예산(백만 파운드) 740 741 864
첫 번째 진입자(천명) 209 192 265
국가직업자격(NVQ)
취득비율(%) 65 70 66
국가직업자격(NVQ)
취득자수(천명) 139 154(계획) 139
단가(파운드) 2,925 2,832 -
훈련생중 취업률
(단, 예상, %) 67 74 75
N VQ 취득비용(파운드) 6,141 6,611 5,947
주: 청소년현장훈련은 청소년훈련, 현대도제, 국가훈련생 및 그 외 훈련을 모두 포함한다.
자료: DfEE. (1999). Education and Training Statistics f or the United Kingdom.
Sheffield : DfEE.
(2) 재정 지원과 질 관리
청소년현장훈련의 총재정은 교육고용부가 인구 변화에 따른 조정을 거친 후 그간의 지원실적을 고려하여 결정한다. 교육고용부는 정부지역사무소 (Government Regional Offices)에 재정을 지원하며, 정부지역사무소는 훈련 기업협의회에 훈련기업협의회의 사업계획에 근거하여 재정 지원을 한다. 이 후 훈련기업협의회는 훈련기관과 사용자들에게 재정지원한다. 이 재정은 훈 련비용과 훈련생 수당을 충당하며, 수준은 지역별로 차이가 있다. 최근 연구 에서는 사용자들의 양성훈련 분야에 대한 기여가 정부의 지원금액과 거의 같은 것으로 나타나고 있다(1995-1996년 기준 총 약 6억 3,000만 파운드).
이상에서 언급한 교육고용부에서 정부지역사무소, 훈련기업협의회에서 훈 련기관으로 이어지는 재정지원의 단계를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
기존의 훈련생 수와(전체 재정의 60%) 인구학적 요인에 따라 예상되는 신 규 훈련생 수(40%)에 근거하여 교육고용부에서 재정이 정부지역사무소로 이 관된다. 이 첫 번째 단계에서도 각 훈련생에 대해 훈련의 수준별로 자격증취 득에 따라 일정한 점수가 부여되는 성과연계재정지원의 방식이 적용된다. 각 훈련기업협의회는 관할 지역의 정부지역사무소에 연간 사업계획을 제출해야 하며, 그 속에서 그들이 포괄하게 되는 훈련생의 수와 형태를 제시하여야 한 다. 정부지역사무소는 개별 훈련기업협의회와 훈련실시 목표 및 소요금액을 협상하여 다음 기준에 따라 재정을 지원한다. 각 신규훈련생에 대해 20%, 훈 련중인 각 훈련생에 대해 50%, 각 취득 자격증에 대해 30% 정도이다.
<표 4> 청소년현장훈련의 점수(1999년 기준)
구 분 현대도제제도 국가훈련생제도
국가직업자격 2급 3 3
국가직업자격 3-4급 6또는
3(이전자격증에 따라서) 적용안함
자료: CEDEFOP(1999). The f inancing of vocational education and training in the United Kingdom . Thessaloniki: CEDEFOP .
훈련기업협의회에서 훈련기관에 지원하는 방식은 정부와 계약한 방식과 다르게 비용협상이 이루어지는 경우가 많다. 즉 정부의 재정지원부분에서 민 간기업인 훈련기업협의회가 이윤을 가져야 하므로 정부지원보다 적은 액수 를 지원하는 것이다. 그래서 훈련기업협의회는 훈련기관에 대하여 훈련의 결 과나 심사와 상관없는 지원도 할 수 있다. 훈련기업협의회가 완전히 공급자 와 협상하기 나름이다.
일부 훈련기업협의회에서는 훈련신용제도(training credit, youth credit)라 고 부르는 바우처제도를 활용해 왔다. 바우처제도는 학생이나 훈련생에게 명 목 가치가 100파운드 이상인 바우처를 주는 것이다. 이 바우처의 실제 가치 는 각 훈련기업협의회에 의하여 훈련 규정이나 훈련기관들이 경쟁하는 시장 상황에 근거하여 결정된다.
국가직업자격(NVQ)의 도입과 이에 따른 작업장에서의 평가 방식은 현장 훈련의 이수생들이 자격을 취득하는데 커다란 영향을 미쳤다. 현장훈련의 기 초기술 및 기초지식과 관련한 일반 기준을 설정하기 위한 중심적인 기구는 없다. 사용자단체가 대부분 훈련시 준수해야 할 교육과정의 내용에 대한 지 침을 마련하였다. 그러나 최근에 와서는 전국훈련기구(National Training Organization : NTO)에서 현대도제제도를 위한 적정 기준을 마련하고 있으며, 이는 정부지원과 무관하게 도제훈련을 실시하고 있는 사용자에게도 영향을 미치고 있다.
전국훈련기구(NTO)는 정부로부터 그들의 관련 산업분야의 훈련수요를 진 단하고 그러한 수요에 부응할 수 있도록 책임을 지는 전략적 기구로서, 정부 의 훈련 전략을 핵심산업 차원에서 제시해 왔다. 이 기구들은 또한 산업내의 직종 기준을 정립하고 관련된 국가직업자격의 발전을 지원하는 임무도 맡고 있다. 현대도제 프로그램의 경우 훈련기관들은 자체평가서를 제출하고 훈련 기업협의회에서 실시하는 훈련기관의 질에 관한 서면평가를 받는다. 또 훈련 기업협의회와 훈련기준협의회(Training Standard Council: TSC)의 감사를 받 는다.
나) 계속훈련(기업내 훈련)
계속훈련이란 재직자중에 정부지원 양성훈련에 참가하고 있는 것으로 간
주되는 자들을 제외한 종업원들에 대한 직업훈련이다. 계속훈련의 주요 형태 및 정부지원사업은 다음의 세가지이다.
첫째, 기업이 종업원에게 주로 자신들의 재정을 활용하여 실시하는 훈련이 다. 물론 이러한 훈련을 지원하기 위해 정부가 훈련기업협의회를 통하여 간 접적인 재정지원을 하고 있다. 둘째, 기업이 소속 종업원을 교육훈련시키되 주로 공공재정이 이용되면서 실시되는 훈련으로, 종업원들이 개인 학생 자격 으로 계속교육대학에 등록하여 실시되고 있다. 셋째, 개별 종업원들이 개인 자격으로 훈련기업협의회를 통하여 정부의 재정적 지원을 받거나 계속교육 재정지원협의회를 통하여 계속교육대학에 등록함으로써 공공자금을 받아 교 육받는 경우이다.
다음의 <표>는 영국 전체의 직업훈련에 관한 관련자들간의 재정부담비율 을 보여주고 있다. 정부는 양성훈련과 실업자훈련에 관하여 전적으로 책임을 지고 있으며 계속훈련에 관한 한 기업이 지출하는 훈련비용이 가장 많은 비 중을 차지하고 있음을 알 수 있다.
<표 5> 1997년 기준 직업훈련관련자간 재정부담비율
단위: 백만 파운드, %
구 분 양성훈련 계속훈련 실업자훈련
중앙정부 2,286(77) 1,457(12) 700(100)
지방정부 40(1) -(-) -(-)
기업 630(21) 10,600(87) -(-)
개인 10(-) 130(1) -(-)
계 2,966(100) 12,197(100) 700(100)
자료: CEDEFOP(1999). The f inancing of vocational education and training in the United Kingdom . Thessaloniki: CEDEFOP .
한편, 1993년에 이루어진 조사에 의하면 88%의 사용자들이 종업원들에게 직업훈련을 제공하고 있다고 한다고 밝혔다(CEDEFOP, 1999). 그러나 영국 종업원들의 다수는 체계적인 직업훈련을 받고 있지 못하고 있는 것으로 나 타나고 있다. 정부통계는 1994년말 기준 15% 미만의 근로자가 직업훈련을
받고 있음을 보여 주었다. 다른 자료에 의하면, 사용자들이 실시하는 직업훈 련에 대한 투자는 생산직보다는 대학을 졸업한 이들에게 치우쳐 있다고 한 다. 즉, 기업 내에서 근로자에 대한 훈련은 양적으로는 많이 이루어지고 있 으나 훈련의 내용은 고학력이면서도 기존에 훈련을 많이 받았던 이들을 중 심으로 이루어지고 있는 것이다.
1997년 교육고용부가 발표한 녹서(green paper)인 학습의 시대(The Learning Age)'에 따르면, 1993년 기준(종합적 수치를 보여주는 가장 최근의 자료임) 종업원 25인 이상 기업의 82%가 최근 1년간 일정한 집체훈련을 실 시하였다고 답하였는데 그 숫자는 해당기업 종업원의 불과 1/ 2 미만에 한하 여 실시된 것이라고 한다. 또한 상대적으로 청년층이 고령층보다, 전문직이 단순직종보다 더 많은 직무관련훈련을 받고 있다. 또한 자격증을 이미 보유 하고 있는 종업원들이 없는 종업원보다 더 많이 직업훈련을 받았고 대기업 들이 소규모 기업들보다 더 많은 직업훈련을 실시하고 있다. 다음의 <표>는 영국이 경쟁국들과 비교하여 기업의 교육훈련 수준이 낮음을 보여주고 있다.
<표 6> 기업의 종업원 교육훈련(의견조사결과)에 대한 국제 비교
구분 영국 한국 일본 독일 프랑스
1999년 22위 29위 4위 8위 19위
2001년 34위 27위 5위 8위 26위
자료: IMD. The World Competitiveness Yearbook. 각년도.
사용자가 재정지원하는 계속훈련은 1995년 영국기업연맹(Confederation of British Indu stry: CBI) 집계에 따르면 생산 손실까지 포함할 때 약 80억 파 운드에 달하였다. 사용자들의 종업원 1인당 평균 계속훈련 비용은 기업의 규 모가 클수록 감소하는 편이었다. 사무직 관련 기업일수록 종업원당 훈련비용 이 높았고, 건설업은 훈련생당 훈련비용이 가장 높게 나타나는 경향을 보였 다.
훈련기업협의회에서는 소규모기업 기술지원사업(skills for small business), 소규모기업훈련비대부(sm all firm training loans), 지역경쟁력강화예산(local
comp etitiveness bu dget)과 같은 프로그램을 통하여 기업의 직업훈련을 지원 하고 있다.
다) 실업자훈련 (1) 성인현장훈련
실업자훈련이라 함은 19세 이상의 실업자에 대한 훈련을 말한다. 1998년까 지 실업자훈련은 취업훈련(TfW: Training for Work), 즉 63세까지의 실업자 중 6개월 이상의 실업자들에 대한 훈련을 말하였다. 취업훈련은 실업자의 개 별 직업능력에 근거하여 진로지도, 훈련, 자격증, 취업경험 과정 등을 시행하 는 것으로, 장기 실업자에 대한 취업을 목표로 하였다.
실업자에 대한 훈련과 프로그램은 구직자수당과 밀접한 관련이 있다. 구직 자수당은 근로가 가능한 사람에게만 통상 지원되는 것이므로, 교육훈련을 받 을 경우에는 구직자수당 수혜자와 마찬가지로 1주 16시간 이상의 직업훈련 에 참여해야 한다.
그런데 근로복지 프로그램인 뉴딜이 도입되면서 실업자훈련은 상당한 변 화를 겪게 되었다. 1998년 뉴딜이 도입되면서 18-24세의 연령층에게 실업자 훈련 이외에 청소년 뉴딜이 적용되기 시작하였고, 25-63세 중 2년이상의 실 업자에 대해서도 뉴딜이 적용되기 시작하였다. 이에 따라 기존의 실업자훈련 은 성인현장훈련(Work Based Training for Adults: WBTA)으로 변화하였다.
<표 7> 실업자훈련의 변천과정(1972년-현재)
명 칭 기 간
훈련기회계획(Training Opp ortunities Schem e) 1972.8-1985.7 특별임시고용프로그램
(Special Tem p orary Em ploym ent Program m e) 1979.4-1981.3 공동체프로그램(Com munity Programme) 1982.4-1988.9 자원프로그램(Voluntary Projects Programme) 1982.8-1988.9 직업훈련계획(Job Training Scheme) 1985.7-1985.9 기획프로그램(Wider Opportunities Program me) 1985.7-1988.9 신직업훈련계획(N ew Job Training Scheme) 1986.11-1988.9 고용훈련(Employment Training) 1988.9-1993.3 고기술훈련(H igh Technology Training) -1983.3 고용활동(Employment Action) 1991.10-1993.3 취업학습(Learning at Work) 1992.9-1993.8 취업훈련(Training for Work) 1993.3-1997.3 성인현장훈련(Work Based Training for Adults)
(성인현장학습, Work Based Learnin g for A du lts) 1998.3-
실업자훈련은 잉글랜드에서는 훈련기업협의회와 훈련기업협의회와 합병한 상공회의소(CCTE: Chambers of Commerce, Training and Enterprise)가 각 훈련기관과 계약하여 행해지고 있으며, 지역의 수요에 맞춘 맞춤 형태의 훈 련 등이 가능하다.
1999/ 00년 기준 성인현장훈련생들의 구성을 분석한 결과는 다음의 <표>에 나타나 있다. 훈련생중 남성들이 전체의 68%를 차지하고 있으며, 25-49세의 훈련생이 전체의 65%를 차지하고 있다. 실업기간은 6-12개월 정도가 가장 많 았다. 훈련기간은 훈련생의 수요에 따라 다양하나 평균 훈련기간은 18주 정 도였다.
<표 8> 잉글랜드와 웨일즈지역의 성인현장훈련 훈련생구성(1999/ 2000년도 기준)
단위: %
성별 남 68
여 32
연령별
18-24세 23
25-49세 65
50-59세 12
실업기간
1-5개월 22
6-12개월 28
13-23개월 19
24-35개월 11
36개월 이상 20
자료: DfEE(1999). Education and Training Statistics f ore the United Kingdom. Sheffield : DfEE.
<표 9> 성인현장훈련의 예산과 성과
구분 1997-98년 1998-99년 1999-00년
예산(백만 파운드) 382 340 331
시작 수(천명) 184.7 120 116.0
취업자수(천명) 46 46 43.3
취업에 소요된 비용(훈련비
및 수당, 파운드) 4,155 6,214 6,529
훈련기간(주) 13 19 18
N VQ 취득비율(%) 32 35 35.1
자료: DfEE. (1999). Education and Training Statistics f ore the United Kingdom.
Sheffield : DfEE.
(2) 재정 지원과 질 관리
실업자훈련은 양성훈련과 비슷한 방식으로 재정지원이 이루어진다. 교육고 용부는 양성훈련과 같이 정부지역사무소에 재정을 지원하고, 이들은 훈련기 업협의회에, 훈련기업협의회는 훈련기관에 재정을 전달하는 것이 일반적이 다. 뉴딜이 도입되기 이전에 실업자 훈련 재정은 교육고용부로부터 정부지역 사무소를 거쳐 훈련기업협의회로 전달되는 한가지 경로만 있었다. 하지만 뉴
딜의 도입으로 고용청(Employment Service)과 지역의 기구들이 개입하는 새 로운 재정전달방식이 도입되었다. 뉴딜프로그램을 담당하는 지역의 기구들은 정부지역사무소와 훈련기업협의회의 관계처럼 사업계획을 협상하는 방법으 로 고용청에 재정지원을 위한 입찰을 한다. 지역의 기구들은 훈련기관에 재 정을 지원하며, 이는 기존의 훈련기업협의회가 단독으로 재정지원을 하던 지 역에 상당한 변화를 초래하였다. 이에 따라 일부 훈련기관들은 훈련기업협의 회와 계약하여 실업자훈련을 실시할 것인지, 아니면 지역의 기구와 계약하여 뉴딜프로그램을 실시할 것인지, 또는 둘 다 실시할 것인지 선택하기도 한다.
다음의 <표>에서 보이는 것처럼 훈련 종료후 6개월 시점에서는 훈련수료 생들의 취업률은 약 45%에 달하고 있다.
<표 10> 잉글랜드와 웨일즈지역 성인현장훈련 수료생의 상태
단위: %
조사일 훈련종료일 취업
긍정적 결과(취업, 전일제훈련 진입 또는 기타 정부재정훈련 진입)
실업
1998년 1월
1997년
7월 45 51 43
2월 8월 46 51 42
3월 9월 46 52 42
4월 10월 46 49 45
5월 11월 45 48 46
6월 12월 44 47 45
자료: DfEE(1999). Education and Training Statistics f ore the United Kingdom. Sheffield : DfEE.
다. 논의
1) 경제적 측면에서 본 영국의 직업교육훈련
논자들은 영국이 20세기에 들어서면서 과거의 영광에서 벗어나 경제적으
로 쇠퇴하고 있는 원인 중의 하나로 직업훈련제도의 취약성을 공통적으로 제시하고 있다3). 어떻게 이러한 원인이 제시될 수 있었는지 먼저 영국의 경 제적인 경쟁력 저하의 원인을 알아보도록 한다.
20세기초부터 지속된 영국의 경제적 쇠퇴는 1970년대 초부터 시작된 세계 적인 경제위기에 훨씬 더 심각해졌다. 1970년대의 경제적 위기는 서구자본주 의 국가 모두에서 나타났던 일반적 현상이었으나 영국은 황금기 동안에 이 미 상대적 쇠퇴를 계속해 옴으로써 위기에 대처하기 어려운 구조적 취약성 을 안고 있었기 때문이다. 영국경제의 쇠퇴원인에 대해서는 다양한 해석이 존재하나 이를 정리하면 대체로 다음과 같다.
첫째, 국제화된 금융자본의 지배력이다. 19세기 중엽 대영제국의 황금기에 형성된 영국의 금융과두제는 지금까지도 막강한 지배력을 유지하고 있다. 흔 히 런던의 헤게모니(hegemony of the City)'로 불리는 이런 금융자본의 우 위와 국제지향성은 국내 산업의 발전에 지극히 불리하게 작용해 왔다. 금융 자본의 우위는 산업자본으로 하여금 금융자본의 경영평가에 민감할 수밖에 없게 함으로써, 단기적인 이윤창출에 집착하게 만들었으며 산업구조의 합리
3) 다음의 표는 잉글랜드의 1980년대 교육훈련 실적을 보여주고 있다. 1980년대에도 유럽의 경쟁국과 비교하여 교육훈련의 결과가 좋지 않았음을 알 수 있다.
<표> 잉글랜드의 교육훈련 국제비교 실적
구분 비교
학교성적
(86년, 15세기준 수학성적)
잉글랜드의 상위20%=독일의 상위20%
잉글랜드의 평균=독일의 하위50%
정규교육참여율(88년) 16세
16-18세
잉글랜드=47%, 미국, 일본, 스웨덴=85-95%
잉글랜드=32%, 일본, 스웨덴, 미국=80%이상 자격증 보유 노동자비율(80-81년) 잉글랜드=36%, 독일=66%, 일본=60%
고등교육부문 18세 비율
고등교육 및 계속교육 10-24세 비율
영국=15%, 미국=48%이상, 한국=36%
영국=20%, 일본=30%, 스웨덴=37%
교육훈련(87년)의
전문자격증 취득비율 영국=20%, 프랑스/ 독일=60%, 미국/ 일본=85%
고용상태 성인훈련 -정부(90년) -개인(88년)
영국=0.1%으로서 유럽에서 최하 최근 3년간 훈련을 받지 않은 경우 66%, 미래에 훈련이수계획 없는 경우 42%
자료: NIESR(1983); NIESR(1986); OECD(1990); MSC/ NEDO(1984); DES(1989);
Han dy (1987); Finegold (1992)에서 재인용.
화를 위한 장기적 전략을 수립할 수 없도록 하였다. 이러한 상황에서 기업들 은 종업원들에 대한 직업훈련과 같은 장기적인 계획은 설정하기가 힘들었다.
금융자본의 국제지향성 역시 산업자본에는 불리했다. 금융자본은 세계적인 신용대부를 통해 이익을 취할 수 있었으므로 자국 산업자본에 유리한 신용 의 제공은 중요한 사안이 아니었다. 오히려 산업자본의 수출을 유리하게 할 수 있는 파운드화의 평가절하가 이들에게 항상 저지해야 할 목표였다.
둘째, 일부 거대 산업자본의 조기국제화와 내수자본의 취약성이다. 전후 내수를 기반으로 부흥한 독일이나 일본의 산업자본과는 달리, 영국의 핵심적 산업자본은 빨랐던 산업혁명과 광범위한 식민지 상품시장의 영향으로 초기 부터 대단히 국제화되어 있었다. 게다가 자국의 내수자본을 지원하지 않는 금융자본의 성격은 이를 더욱 강화시켰다. 이는 이들 초국적 기업의 이윤 증 대가 국내에서의 투자와 고용의 창출 및 임금증대로 연결되지 않는다는 것 을 의미했다. 한편 이들과 달리 내수에 기반한 자본들은 금융자본의 헤게모 니와 제국의 유산에 기인하는 전근대적 기업문화(제조업종사자에 대한 경시 풍조와 기업주들의 기업가정신의 결여) 및 노사관계라는 한계 속에서 열위를 면치 못했다. 그리고 이는 이윤이 높고 팽창적인 잉글랜드 남동부의 소수의 금융자본 및 초국적 기업들과 나머지 내수자본 간의 차이를 확대시켜 경제 의 이원화를 가져왔다.
셋째는 국가의 취약성이다. 영국의 국가는 케인즈 주의를, 국가가 개입하 지 않고 시장을 방치할 경우 초래될 실업과 정체를 교정하기 위한 총수요 조절수단으로만 생각했다. 따라서 투자와 생산 등 공급측면과 수요측면을 잘 조화시킬 국민경제의 총체적 관리를 위한 개입은 시도하지 않았다. 국가기구 내에 이런 총체적 관리를 담당할 정부부처 간의 정책협조도 없는 상태에서, 거시경제정책의 결정은 런던의 금융자본과 긴밀히 연결된 소수의 재무부관 료의 손에 맡겨져 있었던 것이다. 이들은 국제수지의 적자로 파운드화의 위 기가 표면화될 경우, 신용회복을 위하여 디플레정책을 대응하고, 이렇게 하 여 수요가 충분히 위축되면 다시 리플레정책으로 회귀하는 스탑-고우정책 (stop-go p olicy)으로 일관하면서 금융자본의 이해를 일차적으로 대변했다.
그리고 이런 구조적 한계에 의해 제약된 경제정책의 특성들은 노동당 정권
이나 보수당정권이나 크게 다르지 않았다.
마지막으로 들 수 있는 것은 영국 노조의 방어적 힘과 전(前) 근대적 노사 관계이다. 영국의 노동조합은 전국적 수준에서 국가와 자본간의 협상을 통해 자신에 유리한 경제정책을 유도하는 조직이기보다는 임의주의에 입각하여 작업장 수준에서의 단기적 물질적 이익을 추구하는 조직이었다. 그리고 적어 도 작업적 수준에서 자신의 이익을 방어하는 힘은 더욱 강화되었는데 이 역 시 영국산업의 현대화에 큰 장애물이 되었다. 노조는 기존의 낡은 노사관계 의 관행에 집착하면서 산업합리화에 저항했던 것이다. 물론 더욱 중요한 문 제는 투자부족이었고 이는 투자증대의 환경을 조성하지 못했던 국가나 자본 가들의 실패에 기인하는 것이라는 점에서, 그리고 국가나 자본가들 역시 이 런 산업관계를 개선하기 위해 적극적 노력을 기울이지 않았다는 점에 있다.
그러나 노조의 이런 방어적, 보수적 성향 역시 경제적 쇠퇴에 전혀 책임이 없지는 않았던 것이다.
그렇다면 이러한 경제적 쇠퇴를 극복할 하나의 대안이었던 대처정부 이래 의 유연화는 어떻게 진행되었으며 이는 어떠한 영향을 미쳤는가?
J. Atkinson에 따르면 포디즘의 경직성을 극복하고 소비자들의 차별화된 수요를 만족시킬 다품종 소량생산을 수행하기 위해서는 다음 세 가지의 유 연화가 필요하다고 한다.
첫째, 수요변화에 대응하여 노동력의 규모를 신속하고 용이하게 변화시킬 수 있는 능력을 의미하는 수량적 유연성(numerical flexibility), 둘째, 시장수 요, 기술, 혹은 기업전략의 변화에 맞추어 노동자들을 쉽게 배치 전환시킬 수 있는 능력을 의미하는 기능적 유연성(functional flexibility), 셋째, 보수의 구조가 수량적, 기능적 유연화를 고무하고 개별노동자의 수행업적과 기술숙 련도를 반영할 수 있는 정도를 의미하는 보수의 유연성(pay flexibility)이다.
이런 기업수준에서의 유연성을 제고하기 위해서는 당연히 이를 뒷받침할 국가의 규제완화와 자유화조치가 뒤따라야 한다. 수량적 유연성의 제고를 위 해서는 고용보호를 위한 국가의 규제조치가 철폐되어야 하고, 보수의 유연화 를 위해서는 기존의 집단현상에 의한 경직적 임금결정을 뒷받침해왔던 노사 정의 3자협상구조를 해체시켜야 하며, 자본 주도의 기능적 유연성을 위해서
는 작업장 수준에서 노조가 지니고 있던 여러 법적, 제도적 권한들을 약화시 켜야 하기 때문이다.
그러나 다른 한편으로 국제경쟁력을 갖는 진정한 의미의 유연적 생산방식 으로의 이행이 이루어지기 위해서는 이러한 탈규제만으로는 부족하다. 그것 은 또 다른 형태의 국가개입을 필요로 한다. 신기술에 기반한 유연생산의 확 산을 위해서는 대규모의 연구개발투자가 요구되고 또한 기능적 유연성을 발 휘할 수 있는 고숙련노동력이 필요하지만, 이는 집합재(collective goods)적인 성격을 갖는 것으로 개별 기업단위에서는 이루어지기 어렵기 때문이다.
Jessop에 따르면 기존의 케인즈주의적 복지국가를 대신하는 슘페터주의적 복 지국가는 개방경제 속에서 자국 기업의 국제경쟁력의 강화를 위해 기업의 재구조화와 혁신을 지원할 다양한 정책들을 실시해야 한다. 개별기업이 감당 할 수 없는 대규모의 연구개발투자나 신기술을 사용할 노동자들의 훈련, 재 훈련 등이 그것이다.
그러나 1980년대 들어 본격적으로 추진된 대처정부의 유연화전략의 특징 은 유연생산을 위해 필요한 하부구조(infrastructure)의 조성 없이 탈규제에만 의존하려 했다는 것이다. 전통적으로 기업가정신을 결여하고 있던 영국의 자 본가들은 연구개발투자와 노동력의 재숙련에 적극적으로 나서지 못했고 대 처정부 역시 마찬가지였다. 대처정부는 노동자들을 재숙련화시킴으로써 기술 적 유연화를 꾀하는 대신, 고용・임금・작업시간・노동조건에 대한 규제장치 를 해제함으로써 노동시장을 수량적・가격적으로 유연화시켰다.
이와 같은 탈규제를 통한 시장의 강화는 자본에 대해서도 적용되었다. 대 처정부는 민간산업의 혁신을 적극적으로 지원하거나 스스로 연구개발투자에 나서는 대신에 자생적 경쟁력의 강화라는 명분 아래 영국의 자본을 국제경 쟁에 노출시켰던 것이다. 즉, 대처정부는 새로운 국가개입에는 지극히 소극 적인 한편 탈규제의 논리만을 채택함으로써 노동과 자본을 모두 철저한 시 장경쟁으로 내몰았던 것이다.
영국은 기업의 문제에 관한 한 정부가 개입하지 않는 긴 역사를 가지고 있었으나 대처정부 이래 수행된 각종 규제완화 조치는 이를 더욱 강화시켜 갔다. 이런 상황에서 기업의 종업원에 대한 직업훈련도 기본적으로 개별 종
업원들과 기업에 거의 전적으로 책임이 주어졌기 때문에 종업원의 직업훈련 에 대한 기업의 의무는 없어졌다. 청소년이나 실업자와 같은 취약계층의 직 업훈련에 대한 정부의 지원을 제외하면 체계적인 직업교육훈련제도가 없다 고 할 수 있다.
전통적으로 존재하던 직업훈련의 자발주의에 덧붙여 대처의 집권 이후 다 양한 제도적 개혁을 통하여 직업교육훈련제도가 시장원리에 기초한 규제로 변화하였기 때문이다. 1960년대의 짧은 조합주의적 경험을 탈피하여 정부는 사용자와 종업원들이 스스로 훈련에 대하여 책임지고 모든 종업원에게 훈련 의 기회가 주어지는 완전한 훈련시장을 더 선호하게 된 것이다.
한편으로 정부재정지원훈련인 양성훈련과 실업자훈련 부문에서도 정부는 재정지원을 통하여 훈련기관을 주도할 수 있는 권한을 가지면서도 다른 한 편으로는 고객의 선택 폭을 넓히면서 비용을 절감하기 위하여 분권화된 경 쟁을 이용하는 준시장적(quasi-m arket)제도를 채택하였다. 정부가 운영하던 직업훈련시설과 같은 공공재산은 매각되었고 민간부문인 훈련기업협의회를 통하여 간접적으로 훈련공급업자와 계약을 통해 훈련을 공급하게 된 것이다.
정부는 충분히 발전한 훈련시장에서 사용자와 종업원이 스스로 훈련을 책임 지게 하고 반면에 정부는 청소년이나 실업자에게 신경을 쓰는 등 책임을 분 담해야 한다고 생각했다.
물론 보수당 하에서도 경쟁국과 경쟁하기 위한 국가교육훈련목표가 제시 된 바 있다. 1989년 경쟁국과 비교한 기술 및 생산성 저하에 자극 받아서 영 국기업연맹(CBI)을 주축으로 한 연구팀은 국가교육훈련목표(NTETs)를 제시 하였다. 이는 분명히 기업들조차 국가 전체의 교육훈련의 저하를 걱정하였기 때문이었다. 이 계획은 정부를 제외한 직업훈련의 이해관계자들이 국가적, 분야별, 지역별로 목표를 성취하는데 있어 행해야 할 방안에 대한 행동계획 을 합의, 결정했고, 그 목표에 대한 모든 이해관계자들의 책임을 강조했다.
그러나 당시 보수당정부는 이 계획을 공식적으로 승인하지 않았는데 그러 한 사실은 국가의 개입을 최소화하고, 국가가 목표실행의 추가적 비용책임을 떠맡을 수 없다는 당시 정부의 정책사고를 반영하는 것이었다. 그러나 일단 그 목표가 국가적으로 공유되고, 국가훈련 테스크포스(the National Training
Task Force)와 그 후임인 교육훈련목표 국가자문위원회(the National Advisory Council for Education and Training Targets; N ACETT)의 책임이 되면서, 정부는 보다 책임을 느끼지 않을 수 없었으며, 또한 그 목표를 달성 하는데 있어 정부가 보조할 수 있는 방안에 대한 실천계획을 내놓게 되었다.
그러나 물론 목표의 전제는 법적 의무에 의한 체제(a statutory based system)가 아니라, 완전히 자발적 체제를 통한 성취였다. 영국기업연맹은 더 높은 수준의 성취는 국가가 비용을 부담해야 할 것이라 하면서 교육훈련의 이해관계자인 사업주, 개인, 정부는 투자에 있어 그들의 몫을 받아들여야 할 것이라고 주장했다. 그러나 단지 권고받은 사업주들만이 완전히 자발적 상태 에서 노동인력에 대한 투자를 높였으며, 또 정부의 추가재정 책임을 요구하 지 않았다.
더욱이 그 목표는 기술수준의 낮은 노동인력(the lower attainer)의 요구는 무시했다. 가장 낮은 기능을 지닌 15%의 청소년은 기본목표(the foundation targets)에 포함되지 않았다. 이는 이러한 청소년들의 기능이 영국의 경쟁력 에 그다지 도움이 되지 못한다고 판단한 것이라 해석될 수 있다. 그래서 교 육훈련을 통한 경쟁력 강화와 같은 모든 기본가정은 교육적으로 혜택받지 못한 이들(educational disadvantaged)을 무시하는 경향을 실질적으로 드러낸 것이라고 보는 연구자도 있다.
어쨌든 국가교육훈련목표는 전 계층을 포함하고 있다기보다는 특정계층에 국한되었다. 목표에는 청소년과 노동인력 전체의 자격취득은 포함되어 있다.
그러나 장기 실업자의 요구수준에도 미치지 못하며, 여성, 소수인종 혹은 특 별한 배려가 요구되는 이들에 대한 교육훈련 불평등도 해명하지 못하고 있 었다. 이 목표는 1995년 개정되었고, 2000년, 2002년까지의 목표로 확장되었 다.
국가교육훈련목표(N TETs) 성공적인 미래를 위한 기술계발
목적세계수준으로 교육훈련의 기준과 성취수준을 높여, 영국의 국제경쟁력을 향상시키기 위하여 1. 모든 사업주는 사업성공을 달성하기 위한 근로자개발에 투자한다.
2. 모든 개인은 공인자격을 취득할 수 있는 교육훈련에 참여하고, 이를 통해 필요와 소망을 충족시킨다.
3. 모든 교육훈련은 특히 핵심기술 능력을 육성함으로써, 독립성, 유연성, 넓은 식견을 계발한다.
목표 2000 기본학습
1. 19세까지, 청소년의 85%가 C등급이상 5 GCSEs, 중급 GN VQ 혹은 국가직업자격 2 레벨 취득.
2. 19세까지 청소년의 75 %가 통신, 수리능력, IT능력 2 레벨 취득. 그리고 21세까지 35 %가 이 핵심기술영역에서 3 레벨 취득.
3. 21세까지, 청소년의 60%가 2 GCE A levels, 고급 GNVQ 혹은 국가직업자격 3 레벨 취득.
평생학습
1. 노동인력의 60 %가 국가직업자격 3 레벨, 고급 GNVQ 혹은 2 GCE A 레벨 자격취득.
2. 노동인력의 30 %가 국가직업자격 4 레벨이상의 직업적, 전문적, 관리 혹은 학문 자격취득.
3. 200인 이상 사업장의 70 %, 50인 이상 사업장의 35 %가 IIP로 공인됨.
2002년까지의 국가교육훈련목표 - 12살 어린이 중 80 %가 적합한 언어능력을 갖춘다.
- 12살 어린이 중 75 %가 적합한 수리능력을 갖춘다.
- 5-7살 아동이 다니는 학급규모를 모두 30명 이하로 낮춘다.
- 한해 퇴학을 당하는 학생의 수를 8,400명 이내로 줄인다.
- 16살 청소년의 50 %가 중등교육수료고사(GCSE)에서 5개의 상위점수를 받는다.
- 19살 청소년의 85 %가 Level 2 이상의 점수를 받는다.
- 21살 학생의 60 %가 Level 3 이상의 점수를 받는다.
- 성인의 50 %가 Level 3 이상의 점수를 받는다.
- 고용청은 1998년 4월에서 1999년 3월까지 총 130만 명의 실업자에게 일자리를 제공한다.
이러한 시장중심형 정책이 비판을 받는 것과 달리 논자들 일부는 영국이 기본목표를 달성할 가장 효과적인 방법은 조합주의적 독일 모델보다는 미국 / 프랑스 모델을 채택하여 전일제 수업에서 집단 참여를 유도하는 것이라고 주장하기도 한다. 이러한 주장의 주요 쟁점은 영국경제가 기술의 공급뿐만 아니라 수요가 높지 못해 기술 균형이 낮기 때문에 이미 기업의 훈련 강화 를 통해 타개할 가망성이 없다고 판단하는 것이다. 기업이 직업훈련에 체계 적으로 참여하도록 하는 전제조건은 그 기본이 되는 제도구조가 영국보다는 독일 및 북유럽 국가들(이들 나라에서는 기업이 매우 유기적으로 조직되어있 음)에 더 유사해야 한다고 판단하고 있다.
그러나 미국식 모델 또한 기업의 기술수요를 증가시키도록 하는 어떠한 제도적 개혁도 이루지 않았다는 데 문제가 있다. 사실 과거의 영국의 경제적 르네상스를 구성했던 핵심요소들은 지속적 GDP 성장, 제조업에서의 생산성
및 수출 증대, 효율성과 이윤을 중시하는 기업가 문화의 발전 등이었다. 앞 서 살펴 본 바와 같이 금융자본의 산업에 대한 부정적 영향력은 장기적인 안목의 금융-산업관계에 대한 정책으로부터만 완화될 수 있다. 또한 혁신과 숙련의 향상 역시 공공재적 성격을 갖는 것으로서 국가의 정책적 지원과 기 반조성 속에서만 가능한 것이다. 기업가문화와 경영능력의 향상 역시 이윤을 증가시킬 수 있는 인센티브와 더불어 혁신을 하지 않고는 살아남을 수 없는 제도적 압력이 존재할 때만 가속화될 수 있었다.
하지만 현재 영국의 직업훈련의 문제점은 바로 이렇게 사용자주도적이면 서 자발성을 강조하고 시장의 실패를 인정하지 않는다는 점에 있다. 완벽한 자발적 체계는 국가 인력의 기술수준을 높여주지 못한다. 사용자를 상대로 한 영국기업연맹(CBI)의 설문에서조차 절반 이상의 사용자들이 사용자주도의 자발적 훈련은 국가경제의 수요를 충족시키는데 적절하지 않으며, 근로자의 장기적 개발에 적합하지 않다고 응답하는 결과가 나오고 있다. 즉, 기술수요 를 충족시키는 수단이 시장에만 의존하는 형태에는 어려움이 많다는 지적이 다.
영국의 경쟁국인 독일의 훈련제도가 이루어내는 높은 수준의 기능은 독일 경제의 높은 생산성과 무역의 강력한 성과와 광범위하게 관련이 깊고 특히 제조업의 성과에 영향을 미치고 있다. 영국은 종종 독일 훈련제도의 강점과 비교되는 반대의 비교사례가 되고 있다. 독일, 영국, 프랑스, 네덜란드의 비 슷한 회사들간의 10년 기간 동안의 사례를 비교한 영국의 National Institute of Economic and Social Research의 결과에 따르면, 국가별 기능 투입수준이 나 그 기능의 이용 방식의 차이가 여전히 국가간 요소 생산성에서 차이를 초래하는 주요 요인이라고 한다. 금속, 가구, 제과, 의류, 호텔, 소매업 등의 다양한 산업에서 영국 근로자의 낮은 수준의 자격이 다른 나라 특히 독일에 비하여 영국의 생산성이 낮은 주요 요인이었다.
또한 국가별 통계에 대한 분석에서도 같은 결과를 발견할 수 있다. 1987년 제조업내 57개 업종에 대해 영국과 독일의 상대적인 노동생산성을 비교하여 보면, 해당 업종 종사자가 보유한 기능자격의 상대적인 수치와 매우 연관성 이 컸다. 동일하게 1978년에서 1987년까지 기간동안 25개 영국과 독일의 제
조업종의 수출 성과의 상대적 차이도 종사자의 자격의 상대적 차이와 상관 관계가 있음이 드러났으며, 자본집약도와 R&D 투자비중의 차이를 통제한 결과도 마찬가지이다.
Finegold and Soskice(1988)는
영국에서 그 노동력의 교육 및 훈련 면에서 낙후되었다는 사실이 전후 의 빈약한 경제성장성과에 기여하여 왔다. ... 공인된 엔지니어가 복잡한 산업기계로 미숙련근로자보다 훨씬 생산적으로 일할 것이라는 주장을 그 누구도 논박할 수 있을 것 같지 않다. ... 첫째, 영국산업 의 단기적인 팽창은 훈련제도가 충분한 숙련노동을 공급하는 데 실패 함으로써 방해를 받아왔다. 둘째로 영국경제와 개인기업들이 국제경쟁 에서의 장기적 이동에 적응해 나가는 능력이 자질을 갖춘 인력의 부족 으로 방해를 받아 왔다.
고 밝히고 있다. 또한 영국과 같은 시장모델이 제공할 수 있는 훈련은 국 가의 경쟁력을 제고할 수 있는 높은 수준의 숙련은 제공하지 못하며, 저숙련 균형(low-skill equilibrium)만을 이룰 수 있다고 하였다. 시장 중심적 훈련모 델의 훈련은 국가가 훈련에 개입하는 것이 아니기 때문에 사업주 내지는 근 로자 개개인의 책임으로 인식되는 시각이 대부분이다. 따라서 이 경우 국가 전체로 볼 때 소수의 고숙련 고부가가치 인력부문과 다수의 저숙련 생산부 문으로 인력구조가 구분되고, 취약한 복지구조는 형평성을 추구하지 못하여 소득불균형 내지는 사회적 불평등이 야기될 수밖에 없다고 한다.
시장모델의 경우 일반적으로는 지배적인 저부가가치 산업이 사업주의 즉 각적인 수요를 충족하기 위한 제도적 구조를 결정짓는 경향이 있다. 이런 방 안들은 주변부(marginal) 근로자의 취업능력을 유지하는 기능을 수행함으로 써 저비용・저부가가치 형태의 생산을 하는 사업주들을 지원하는 수동적 대 책이 될 수밖에 없다. 이 체제 내에서 고부가가치 형태의 산업을 추진하는 사업주들은 정부가 훈련비용의 상당부분을 부담하는 조합주의적 모델에 비 하여 높은 숙련형성 비용을 지출해야 한다. 조합주의적 모델에서는 교육훈련
제도가 사업주들의 숙련기능인력 요구에 강한 영향을 미치기 때문에 사업주 들에게는 고부가가치형태의 생산을 유지해야 하는 압력으로 작용한다. 조합 주의 모델에서 국가는 숙련형성 비용을 분담할 뿐만 아니라 산업, 노동계와 더불어 숙련형성 과정에 대한 통제권한을 가지고 있다. 하지만 이러한 조합 주의적 모델과는 거리가 먼 영국의 경우 기술의 부족은 바로 영국이 택하고 있는 시장 중심적 모델의 한계에서 비롯한 것이라는 지적을 받게 되었다.
Layard, Mayhew and Ow en도 영국의 상대적인 경제적 몰락의 원인 (contributory factor)이 국가전체의 훈련의 수준이 낮은데서 비롯한다고 비판 하고 있다. 경쟁국가인 독일이 강력한 제조업을 보유하고 숙련수준이 높은 것은 바로 훈련제도가 사회 전체적으로 잘 갖추어져 있기 때문인 것으로 파 악하고 있다. 이에 비해 영국의 경우는 기업의 훈련에 대한 강제유인이 없기 때문에 국가전체의 숙련수준이 저조할 수밖에 없는 것이다.
영국의 저발전의 이유로 이미 영국 내부에서는 1870년대부터 직업훈련 부 문의 저발전이 지적되어 왔다. 그러나 이를 개혁하려는 시도는 일관적이지 않았다. 인적자본에 대한 부적절한 투자는 영국의 산업성과에 악영향을 미치 고 있으며, 특히 이는 세계경쟁의 본질적 측면의 변화에서, 또한 기술중심 생산품과 서비스의 증가의 측면에서 본다면 다음 세기에 더 심한 악영향을 미치게 될 것으로 판단된다.
한편, 1996년 영국노동조합회의(Trade Union Congress: TUC)가 발표한 평생학습의 재정지원방안(Funding Lifelong Learning) 도 다음과 같은 내용 을 담고 있다.
영국 경제는 자발적 훈련제도에 바탕을 둔 저숙련의 평준화라는 덫에 걸려 있다. 경제의 기술에 대한 빈약한 수요가 훈련에 대한 인센티브를 없애고 있으며, 이는 다시 저숙련 노동력을 양산하고 있다. 이런 기술의 부족은 value for money 를 강조하는 경제지향적 전략으로의 이동을 방 해하고 있다. 우리는 이런 악순환을 깰 필요가 있으며, 고숙련・고품 질・고임금 경제를 추구해야 한다.
