98
글로벌정보
영국은 ‘국가계획 정책 프레임워크’(National Planning Policy Framework: 이 하 NPPF)를 통해 국가계획 정책을 수립하고 있다. NPPF는 현재 주택 · 지방자치부 (Ministry of Housing, Communities and Local Government: MHCLG)의 전신인 지 방자치부(Department for Communities and Local Government)에서 2012년 3월 27 일 처음 발간했다.
2010년 연립정부는 ‘모든 형태의 개발과 국가경제, 환경 및 사회적 우선순위 설정을 포함하는 단순하고 통합된 국가계획 프레임워크를 의회에 발행하고 제시’한다고 공표했 다. NPPF는 그 결과물이라 할 수 있다. 당시 그렉 클라크(Greg Clark) 하원의원은 기획 및 중앙분권부 장관이 기획 정책에 보다 단순하고 접근하기 쉬운 접근방식을 도입할 것 을 제안했다.
프레임워크는 이전의 국가계획 정책과 정책지침을 간소한 형태로 탈바꿈했다. 프레임 워크에 의해 명시적으로 철회되지 않는 한 기존 정책은 여전히 유효하지만, 1천 페이지 이상이었던 국가계획 정책을 50페이지 안팎으로 줄여 핵심 내용을 간추렸다. 2012년 연 립정부는 나머지 국가계획 정책지침을 추가로 검토해 반영했으며 영국에서 계획을 뒷받 침하는 법률, 정책지침의 전체 내용은 정부의 ‘국가계획 실무지침’ 웹사이트에서 찾아볼 수 있다.
국가계획 정책 프레임워크의 원칙
NPPF는 기존의 지역계획기구를 해체하고 지역주민과 책임 있는 평의회가 그들만의 독 특한 지역 · 근린 계획을 만들 수 있는 틀을 만들기 위해 새로운 지역계획기구를 도입했 다. 프레임워크는 계획의 목적을 지속가능한 발전(sustainable development) 목표 달성 을 돕기 위한 것이라고 명시하고 있다. 그리고 지속가능성한 발전은 경제 · 사회 · 환경이 라는 세 가지 차원에서 의미를 찾고 있다.
NPPF는 계획 수립과 의사결정의 핵심 원칙을 열두 가지로 규정했다.
글로벌정보
영국
국가계획 정책 프레임워크
(National Planning Policy Framework)
99
제459호 2020 January
1. 계획을 기반에 두고 진행돼야 함
2. 실행 과정이 창의적이어야 하며, 일회적인 정밀조사가 돼서는 안 됨 3. 지속가능한 개발을 지원하는 데 있어서 사전 예방적이어야 함 4. 높은 품질을 추구하고 확보해야 함
5. 다른 영역의 다양한 특성을 고려해야 함 6. 저탄소 경제로의 전환을 지지해야 함
7. 자연 환경을 보존·향상하고 오염을 줄이는 데 기여해야 함 8. 유휴지의 사용을 장려해야 함
9. 혼합연료 사용·개발을 장려해야 함 10. 유산을 보존해야 함
11. 대중교통, 보행, 자전거 타기의 사용을 극대화해야 함 12. 건강, 사회, 문화 복지를 지원해야 함
지역계획 및 근린계획
각 지방 당국은 그 지역의 지속가능한 발전을 위해 지역계획을 수립한다. 15년이라는 기 간 동안 ‘무엇이 허용될 것인지, 그리고 어디에서 허용되지 않을 것인지에 대한 명확한 정책과 개발의 기회’를 정해야 한다.
이 프레임워크는 이웃, 지역조직, 기업과의 적극적인 참여 · 협력을 제안하며, 인접 한 지역당국, 공공기관, 자원 · 민간 부문 조직과의 협력을 제안한다. 또한 지역참여자 가 지역 당국, 기타 기관 및 지역 공동체와 사전 신청을 통해 신청 과정의 효율성을 개 선할 것을 제안한다. 프레임워크는 지역계획에 포함돼야 하는 전략적 우선순위를 정 하고, 지역계획은 독립적인 검사관에 의해 검토될 것임을 명확히 한다. 최신 지역계 획에 따라 제안된 개발은 지체 없이 승인돼야 하며, 최신 지역계획과 상충되는 개발은 거부돼야 한다.
‘근린포럼’(neighbourhood forum)은 이웃을 위한 이웃계획을 수립하고 개발에 관 한 권한을 부여받아 근린계획을 만든다. 근린계획은 지역계획의 전략적 정책과 일치 해야 하지만, 구체적인 지역의 전략계획이 없을 경우 근린계획이 우선시된다. 근린 포럼은 근린개발권한(Neighbourhood Development Orders)과 지역사회건설권한 (Community Right to Build)을 통해 개발계획 허가를 부여할 수 있는 권한을 가지며 이 경우 지역 주민투표를 필요로 한다. 근린계획과 상충하는 계획 신청은 일반적으로 허가되지 않는다.
100
비판 및 NPFF 개정
프레임워크와 그 실행에 대해 여러 가지 우려가 제기됐다. 첫째로 지속가능성과 같은 목표 는 달성계획을 구체적으로 세우기에 모호하게 적시돼 있다. 두 번째로 프레임워크에 따른 변화를 이행할 수 있을 만한 충분한 자원이 있는지에 대해 이의가 제기됐다. 셋째로 현재 중 요한 문제로 여겨지는 주택 부족 등을 제대로 언급하지 않았다. 넷째로 지역계획이 개발에 대한 적절한 통제력을 가질 수 있을지 의문이라는 점도 문제로 제기됐다. 다섯 번째로 공간
계획이나 장소 만들기에 대한 구체적인 언 급을 하지 않고 전략적 의제들만 나열함으 로써 모호함을 가중시켰다. NPPF의 방향 에 대해서 일부 학자들은 이 정책적 모호함 이 결국 도시계획의 공공성에 대한 통제 와 기여를 저해하고 시장 경제논리에 따 라 도시개발이 일어나게끔 방치하는 결 과를 낳았다고 비판하며, 이를 신자유주 의 시대의 도시계획 사례 중 하나로 언 급했다(Waterhout, Othengrafen and Sykes 2013).
NPPF는 2019년까지 여러 차례에 걸쳐 지속적으로 개정되고 있다. 2015년 12월, 지역사회 및 지방정부는 처음으로 주택을 구입하는 사람을 위한 저비용 주택 등 신규 주 택의 공급을 지원하기 위해 NPPF의 변경에 대한 의견수렴을 위한 협의에 착수했다. 이 어 2016년 4월에 지방자치단체위원회는 ‘지방자치단체의 국가계획 정책 협의’를 발표해 의회 종료 전에 NPPF에 대한 종합적으로 재검토할 것을 요구했다.
2018년 3월에는 테레사 메이(Theresa May) 총리가 토지 이용을 극대화, 그린벨트 보 호를 강화하며 계획허가를 주택개발에 중점을 두기 위해 NPPF 정비에 착수했다. 메이 총리는 협의가 있을 때까지 기존 NPPF는 전면 재검토될 것이라고 말했다.
2018년 7월, 정부는 개정된 NPPF를 발표했다. 개정안은 다음과 같은 핵심 영역에 초 점을 맞추고 있다.
<그림 1> NPPF 개정안 발표를 진행하고 있는 메이 총리
자료: Yorkshire Post 2018.
글로벌정보
101
제459호 2020 January
· 새로운 가정과 공간을 위한 고품질의 디자인을 촉진
· 환경 보호를 위해 더 강력한 제재 권리를 제공
· 올바른 장소에 적절한 수의 집들을 건설
· 주택공급에 대해 의회와 개발자의 책임감 부여
· 설계 품질을 우선시하지 않거나 주변 환경을 적절히 보완하지 않는 개발에 대한 의회의 계획 허가 거부권 허용
의회는 새로운 규정을 반영해 지역사회의 주택 수요를 계산하고, 가장 필요할 때 더 많은 주택을 제공할 수 있다. 2018년 11월부터 주택 개선 시범사업이 실시돼 한 지역 에서 건설되는 주택의 수를 증가시킬 수 있다. 환경면에서는 환경부(Department for Environment, Food and Rural Affairs: DEFRA)의 ‘25개년 환경계획’과 NPPF를 보다 밀접하게 연계함으로써 생물 다양성을 더욱 보호하기 위해 NPPF를 개정했다. 이 계획 은 서식지를 보호할 뿐만 아니라 개발 제안을 평가할 때 대기 질 보호를 강조한다.
앞서 살펴본 바와 같이 NPPF는 지역의 구체적인 공간계획을 포함하고 있지 않다. 의 사결정 과정에서 고려해야 하는 사항들을 상당히 광범위하게 언급하고 있을 뿐이다. 실 제로 계획 문서에는 어떠한 다이어그램이나 지도, 지표가 포함돼 있지 않다. 이는 타 유 럽 국가와 비교해도 독특한 영국의 도시계획체계의 특징 중 하나로, 지역 의견과 그에 따른 계획의 유연성을 강조한다. 하지만 국가 차원의 구체적인 지역 전략계획이 부재함 으로 인해 부작용도 꾸준히 언급되고 있다. 런던 중심의 지역 불균형 현상은 점차 더 커 지고 있으며 대부분 계획의 개입 권한이 대형 기반시설사업 정도에만 한정되면서 개발 사업의 공공성 보장을 어떻게 할 것인지에 대한 질문이 끊임없이 제기되고 있다.
[자료: MHCLG. 2012. External review of government planning practice guidance. https://www.gov.uk/government/
publications/external-review-of-government-planning-practice-guidance (2019년 12월 30일 검색).
______. 2019. National Planning Policy Framework. https://www.gov.uk/government/publications/national- planning-policy-framework--2 (2019년 12월 30일 검색).
Waterhout, B., Othengrafen, F. and Sykes, O. 2013. Neo-liberalization processes and spatial planning in France, Germany and the Netherlands: An exploration. Planning Practice & Research 28, no.1: 141-159.
Yorkshire Post. 2018. Tim Breitmeyer: Nationalisation of land won’t solve the housing crisis. March 13, https://
www.yorkshirepost.co.uk/news/opinion/columnists/tim-breitmeyer-nationalisation-of-land-won-t-solve-the- housing-crisis-1-9059659 (2019년 12월 30일 검색).]
조현지 | University College London 도시 및 지역계획학과 박사 ([email protected])