제5차 국토종합계획:
국민과 함께 국토의 새 지평을 열다
최병선
가천대학교 명예교수 (sunchoe@daum.net)
새 천 년의 개막과 동시에 출발했던 제4차 국토종합계획(2000~2020년)이 드디어 1년 후면 막을 내린다. 남아 있는 1년 동안에 다음 20년(2020~
2040년) 사이의 국토공간 변화를 이끌 제5차 국토종합계획이 마련돼야 한다.
계획된 일정에 따르면 계획시안은 이미 마련되었고 이를 토대로 이해관계자 와 국민의 의견을 수렴하여 연말이면 새 국토종합계획이 확정될 것이다.
국토계획을 처음으로 선보인 것은 지금부터 50여 년 전이다. 당시에는 도 시화, 산업화가 대단히 빠른 속도로 진행되면서 도로, 철도, 댐 등 국가기간 시설의 설치, 주택 · 공장용지의 공급, 도시공간 관리 등이 매우 시급했던 시 기였다. 때마침 경제개발 5개년 계획이 두 차례나 성공적으로 추진되면서 국 가계획의 위상이 높게 인식되던 때이기도 했다. 이런 시대상황을 배경으로 국토계획은 경제계획과 함께 도시화와 산업화를 이끌어 가는 쌍두의 최상위 국가계획으로 자리매김하게 되었다.
이렇듯 국민적 기대를 받으며 출발한 국토계획이 어느덧 다섯 번째를 맞이 하고 있다. 50년 만에 다섯 번째가 되는 것은 처음 세 번은 10개년 계획이었 는데 제4차 때부터 20개년 계획으로 계획기간이 늘어난 탓이다. 차수로 치 면 네 차례의 국토계획이 수립되었지만, 계획기간의 중간에 여건변화를 반영 하여 수립한 5개년 단위의 수정계획까지 합친다면 그간 총 일곱 차례의 국토 계획이 수립되었다.
여러 차례의 국토계획을 거쳐 오면서 국토계획의 지향점은 계획수립 당시 의 시대적 여건과 필요에 따라 바뀌었다. 이를테면 제1차 국토종합개발계획 은 당시에 온 국력이 집중됐던 신속한 산업화를 효과적으로 지원하기 위한
2 국토 제447호(2019. 1) 국토시론
국토기반 조성에 초점이 맞추어졌다. 이어서 제2차 국토종합개발계획부터는 한편으로는 산업 화, 도시화를 적극 지원하면서 다른 한편으로는 부정적 부산물인 지역 간 불균형 성장, 국토 난 개발 등에 대처하는 쪽으로 정책방향이 정해졌다. 여기에 세월의 흐름에 따라 새로이 사회적 화 두로 등장한 이슈들, 이를테면 지속가능한 개발(ESSD), 개방국토, 통일 대비 등이 차수를 달리 하며 국토계획의 핵심 지향점으로 추가되기도 했다.
이런 과정을 거치며 우리 국토에는 그동안 적지 않은 변화가 있었다. 제1차 국토종합개발계획 수립 당시 50%에 불과했던 도시화율이 현재 92%까지 늘어났다. 1인당 국민소득은 275달러 수 준에서 3만 달러로 치솟았다. 인구규모는 3.2천만 명에서 5.2천만 명으로, 고속도로는 550km 에서 4400km로 증가했다. 비록 몇 가지 사례에 불과하지만 이처럼 물량적으로 본 국토계획은 다소의 굴곡은 있었을지언정 대체로 성공적이었다고 할 수 있다. 다만, 제2차 국토종합개발계 획 이래 국토계획의 핵심과제로 줄곧 추진해왔던
국토균형발전은 아직도 진척은커녕 오히려 역주 행 상태를 면치 못하고 있다. 제5차 국토종합계획 이 해결해야 할 핵심난제 중 하나이다.
그러나 제5차 국토종합계획은 이 밖에도 극복 해야 할 수많은 과제에 직면해 있다. 무엇보다 지 난 반세기 동안 국토공간 변화의 가장 큰 동인이 었던 급속한 도시화, 산업화의 긴 여정이 이제 막 을 내렸다. 한없이 지속될 듯했던 인구증가도 멈 춰 섰고 인구구조는 피라미드에서 항아리형을 거
쳐 거의 역삼각형으로 변했다. 경제성장 속도도 둔화되어 저성장 기조가 자리 잡았다. 반면에 그동안 도시화 · 산업화 속도에 맞춰 서둘러 공급됐던, 어쩌면 부실 공급됐던 주거시설 등을 비 롯한 국가기간시설의 노후화가 대단히 빠르게 진행되고 있다. 이제 우리 사회는 오랜 개발 우선 의 시대에서 유지관리, 재생의 시대로 확실하게 방향을 틀었다. 국토정책의 근본적인 방향 전환 이 필요하다.
같은 맥락이지만 국민소득의 증가, 인구구조의 변화, 민주화의 진전 등과 더불어 사회적 가 치체제와 국민의식도 철저하게 바뀌었다. 어렵고 가난했던 시절의 최우선적 가치였던 양적 충 족은 더 이상 선호 대상이 아니다. 이보다는 개성, 다양성, 건강, 문화, 환경, 여가 등 삶의 질적 측면으로 추구 대상이 옮겨갔다. 여기에 민주화가 폭넓게 진행되면서 형평, 참여, 복지, 포용 등 에 대한 욕구가 급속도로 확산되고 있다. 이제 우리 사회는 기본적인 생리적 생존욕구의 충족 단계에서 완벽하게 벗어나 사회적, 개인적으로 세분화되고 차별화된 맞춤형 욕구충족이 대세인 단계로 넘어갔다.
물량적으로 본 국토계획은 대체로 성공적이었다고 할 수 있다.
다만, 국토계획의 핵심과제로 줄곧 추진해왔던 국토균형발전은 오히려 역주행 상태를 면치 못하고 있다.
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한편, 정보통신, 생명과학, 자율주행, 로봇 등 첨단과학 분야의 기술혁신은 극히 짧은 기간에 이미 우리 생활의 곳곳에 깊숙하게 침투하여 큰 영향을 주고 있다. 너무나 빠르게 진행돼 온 이 러한 흐름이 과연 얼마나 넓게 그리고 오래 지속될 것인지, 그 끝은 어떤 모습을 띠게 될지, 실 상은 안개에 싸여 있다. 따라서 이것이 국토공간에 미칠 영향에 대해서는 수많은 추론에도 불구 하고 아직은 짧은 경험의 단순 연장 수준에 머물고 있다. 만약에 최근의 흐름이 거대한 패러다 임 전환의 초기 상태라면 비교적 먼 미래인 20년 후에는 전혀 예상치 못했던 국토 모습이 전개 될 가능성을 배제할 수 없다. 요컨대, 국토공간에 대한 잠재적 영향력이 대단히 크면서도 불확 실성에 갇혀 있는 이 문제는 제5차 국토종합계획이 직면한 가장 큰 도전 요소가 아닐 수 없다.
이 밖에도 최근 들어 급진전되고 있는 남북한 간의 평화분위기 확산은 국토계획의 공간적 범 위를 남한에서 한반도, 나아가 인접국까지로 넓힐 것을 요구하고 있다. 그런가 하면 기후변화나
미세먼지 등으로 인한 재해가 빈발하면서 국민의 안전욕구가 한껏 증폭되고 있기도 하다. 이 같은 문제들은 하나같이 과거에는 접해보지 못했던, 그 러나 향후 국가와 국민생활의 장래에 결정적 영향 을 미치게 될 것들이어서 제5차 국토종합계획의 핵심적 도전과제가 되고 있다.
앞에서 제5차 국토종합계획이 극복해야 할 몇 가지의 주요 도전과제를 간략하게 검토해보았다.
이들 도전과제 중 일부, 예컨대 국토균형발전이 나 지속가능한 개발, 삶의 질 향상 등은 과거 정책 의 실패요인을 면밀히 살펴 과감하게 혁신하는 것으로 효과적인 대응이 가능하다. 그러나 최근 에 본격적으로 시작된 과학기술 혁신, 기후변화, 평화 국토 등은 종래의 과제들과는 근본적으로 다른 대응을 필요로 한다. 과학기술 혁신은 빠른 변화 속도에 반해 변화의 방향이 불확실하다는 점에서, 그리고 기후변화와 평화 국토는 우리 의지만으로는 해결할 수 없다는 점에서 그렇다.
따라서 이런 종류의 과제에 대해서는 예기치 않은 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 유연한 계 획체계의 구축이 반드시 필요하다. 이를테면 미래의 불확실성에 대응해 다양한 시나리오를 제 시하는 방안이 가능할 수 있겠다. 또는 20년 계획은 큰 틀의 전략과 정책방향을 설정하는 수준 으로 한정하고, 5년 단위로 수정계획에서 구체화된 정책수단을 제시하고 상시 모니터링을 활성 화하는 체제 구축 역시 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.
그간의 다양한 여건변화에서 살펴보았듯이 제5차 국토종합계획은 지난 반세기 동안의 흐름과 는 판이한 새로운 시대, 새로운 국토를 선도해야 하는 계획이다. 각별한 역사적 소명의식을 갖 고 국민과 함께하는 진정성 있는 계획수립을 기대한다.
제5차 국토종합계획은 지난 반세기 동안의 흐름과는 판이한
새로운 시대, 새로운 국토를 선도해야 한다.
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