ㅣ KRIHS 보고서 ㅣ
규제완화 시대의 비도시지역 관리방향을 체계적으로 제시
홍성조 | 한국교통대학교 도시·교통공학과 조교수([email protected])
도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구
Improvements of Development Permit System for Non-urban Area Addressing the Change of Urban Planning Regulation System
김동근·김상조·김성수·이병재·구형수·이태웅 지음
현재 정부는 모든 분야에서 규제완화 정책을 강력하게 추진하고 있으며, 이와 같은 정책기조는 당분간 지속 될 것으로 예상된다. 특히, 규제가 ‘단두대’로 처단해야 할 악으로까지 규정되고 있는 상황에서 도시계획의 실 현을 위한 다양한 수단들이 불필요한 규제로 비판 받 고 있으며, 실제로 많은 도시계획 관련 규제들이 사라 지거나 수정되기도 하였다. 이러한 상황에서 연접개발 제한 규정의 폐지, 허용용도 나열식에서 불허용도 나 열식으로의 변화와 같은 큰 변화가 비도시지역의 도시 계획 제도에서도 이루어지고 있다. 그러나 도시계획의 실현수단이 대부분 규제의 형태를 가지고 있는 상황에 서 단순히 규제를 없애고 축소하기만 할 수는 없으며, 규제방식이 변화해야 한다면 이를 보완할 수 있는 다
양한 대응방안의 마련이 필요할 것이다.
도시계획의 규제방식이 전환되고 있는 상황에서 본 보고서는 공간적으로는 비도시지역에, 내용적으로는 개발행위허가제도에 집중하고 있다. 이는 비도시지역 이 국토의 83.4%에 달하는 면적으로 미래 세대에게 보 전해야 할 중요한 공간이기 때문이다. 또한, 현재 비도 시지역의 도시계획 체계가 개발행위허가제도에 많이 의존하고 있는 것도 주된 요인이다. 따라서 본 보고서 는 비도시지역의 도시계획 규제방식이 다양한 방향으 로 변화하고 있는 시점에서 비도시지역 관리수단으로 서 개발행위허가제도의 개선방향을 제시하는 것을 최 종 목적으로 하고 있다.
본 보고서는 6개의 장으로 이루어져 있다. 제1장
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은 연구의 개요로 연구의 범위, 방법, 기대효과 등을 서술하고 있다. 제2장은 비도시지역에서의 토지이용 현황과 문제점을 분석하고 있다. 이 장에서는 비도시 지역에서의 개발행위허가가 개발비용이 적은 전, 답, 임야를 중심으로 이루어지고 있으며, 이에 따라 도시 적 토지이용과 비도시적 토지이용의 혼재, 자연경관 의 훼손, 생태계의 파괴와 같은 문제점이 발생하고 있 음을 제기하였다. 또한, 개발행위허가가 공간적으로 산재하여 분포하고 있으며, 이에 따라 토지의 비효율 적 이용, 기반시설의 부족, 기반시설의 설치비용 증 가와 같은 문제점이 발생하는 것을 확인하였다.
제3장에서는 비도시지역의 관리체계를 분석하고 개발행위허가제도가 갖는 특징을 검토하였다. 연구 진은 토지이용규제체계를 규정체계, 계획체계, 심 의·허가체계의 세 가지로 구분하였는데, 비도시지 역은 규정체계와 계획체계가 모두 도시지역에 비하 여 미흡한 것으로 분석하였다. 비도시지역의 용도지 역은 5종에 불과하여 도시지역(16종)에 비해 매우 부 족하여, 상대적으로 느슨한 규정체계를 가지고 있다.
또한, 비도시지역의 면적이 도시지역의 5배에 이름 에도 불구하고, 도시기본계획과 도시관리계획에서 비도시지역은 도시지역에 비해 미흡하게 다루어지 고 있어 계획체계 또한 도시지역에 비하여 상대적으 로 미비한 상황이다. 이런 상황에서 비도시지역의 도 시계획은 심의·허가체계를 중심으로 운영되고 있으 며, 그 중심에 개발행위허가제도가 있음을 밝혔다.
제4장에서는 최근 진행되고 있는 도시계획 규제방 식의 변화가 비도시지역에 어떠한 영향을 미칠 것인가 를 전문가조사를 통하여 예측하였다. 연구진들은 연접 개발제한규정의 폐지, 성장관리방안의 도입, 불허용도 나열식으로의 전환을 주요한 규제방식 변화로 판단하 고 이에 대한 전문가들의 의견을 취합하여 분석하였다.
분석결과 최근의 비도시지역 도시계획 규제방식의 변
화는 난개발을 완화하기보다는 영향력이 미미하거나 오히려 난개발을 조장할 수 있다는 의견이 크게 분석되 어 이에 대한 보완책이 필요한 것으로 나타났다.
제5장에서는 비도시지역의 관리를 위한 개발행위 허가제도의 개선방향을 세 가지로 제시하고 있다. 먼 저 개발행위허가제도의 재량행위에 따른 부담감을 줄 이고, 객관성과 예측가능성을 높이기 위하여 관련 계 획과 연동할 필요성을 제시하였다. 두 번째로 도시기본 계획과 도시관리계획에서 비도시지역의 내용을 확대하 고, 성장관리방안의 도입을 통하여 비도시지역에 대한 공간계획의 선제시가 필요하다고 하였다. 마지막으로 중요도를 감안한 체크리스트 도입을 통하여 개발행위 허가의 기준을 차등화하고 명확히 할 것을 제시하였다.
우리는 적절한 대응방안이 미비한 상황에서 준농 림지의 규제완화가 매우 심각한 난개발 문제로 이어 지는 것을 이미 경험하였다. 따라서 정책적·사회 적·경제적으로 다양한 요인에 따라 규제방식이 변화 하더라도 적절한 대응방안이 동시에 마련되지 않으면 또 한 번 비도시지역의 심각한 난개발 문제에 직면하 게 될 가능성이 있다. 본 연구는 비도시지역의 도시계 획 규제방식의 변화에 매우 발빠르게 대응한 시의적 절한 연구이며, 비도시지역의 토지를 효율적으로 이 용하면서도 난개발을 방지하기 위하여 활용가치가 높 은 연구다. 특히, 구체적인 실행수단을 함께 제시하고 있어 지방자치단체의 개발행위허가 과정에서 유용하 게 활용될 수 있을 것으로 예상되며, 장기적으로 비도 시지역의 난개발을 방지하는 데 크게 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 본 보고서는 도시계획과 도 시정책을 연구하는 사람들뿐 아니라 실제 계획을 수 립하고 집행하는 관계 공무원과 실무자들에게 필독서 임이 분명하며, 관련 분야의 연구자, 실무자, 공무원 들에게 일독을 권한다.
