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연구보고서 2000-05

산업정책의 한계와 경쟁정책의 역할

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이 인 권

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산업정책의 한계와 경쟁정책의 역할

- 빅딜업종을 중심으로-

1판1쇄 인쇄/2000년 6월 5일 1판1쇄 발행/2000년 6월 8일

발행처/한국경제연구원 발행인/좌승희 편집인/좌승희 등록번호/제13-53

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(구입문의) 3771-0057

ISBN 89-8031-172-9 6,000원

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발 간 사

한국의 경제성장 과정에서 산업정책이라는 이름으로 진행되어 온 정부의 자원배분에 대한 선택적 간섭은 1960년대 수입대체․수 출지향적인 공업화전략을 시작으로 1997년말 IMF 경제위기 이후 대기업의 과잉설비를 해소하기 위해 추진된 빅딜정책에 이르기까 지 다양한 정책수단과 방법을 통하여 이루어졌다. 국내의 시장경 쟁 촉진과 시장기능의 활성화를 위해 1980년대부터 추진된 시장개 방 확대, 공정거래제도 시행, 규제완화 및 민영화의 부분적인 실천 에도 불구하고 경제 각 부문에 깊게 뿌리내리고 있었던 정부규제 는 1990년대에 들어와서도 정부기구의 대 시장기구 우위의 위치를 지속시켰다. 가격규제와 진입․퇴출규제들은 여전히 시장기능을 위축시키는 등 시장역행적인market conflicting 산업정책의 진행이 계 속되었다. 즉 1990년대 문민정부의 업종전문화정책과 국민의 정부 의 빅딜정책은 과거 30년 이상 진행되어 온 산업정책의 관성과 틀 로부터 크게 벗어나지 못한 것으로 판단된다. 국민의 정부가 들어 선 후 추진된 주요업종의 경쟁사업자간 사업교환, 기업결합 혹은 컨소시엄에 의한 단일기업의 설립 등 소위 빅딜이 외형적으로는 기업의 자율적인 협의를 통하여 추진되는 형식을 취했지만 채권단 을 통한 시장외적인 정부의 압박과 개입이 있었음을 부인하기 어 렵다. 이러한 일련의 과정 속에서 빅딜업종에 만성적인 과잉설비 가 존재하여 왔는지, 과연 빅딜정책을 통하여 과잉설비의 문제를 해결할 수 있는지, 그리고 시장구조나 유효경쟁 정도에 어떠한 결 과를 초래하는지 등 중요한 쟁점들에 대해 사전적으로나 사후적으

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로도 충분한 논의가 학계나 연구서클에서 제기되지 못했다.

이 보고서는 1997년의 경제위기 이후에 정부개입에 의해 이루어 진 빅딜의 필요성과 경제적 효과를 체계적으로 분석하여 빅딜에 대한 전문적이고 학술적인 평가기준을 제공하고자 하였다. 이 연 구는 이미 실행된 정책을 사후적으로나마 객관적으로 평가하여 장 래의 정책 결정에 지표를 제공한다는 점에서 중요한 의의가 있다.

이 보고서는 제2장에서 정부가 산업정책 차원에서 실시한 시대 별 시장개입 형태를 몇 가지 자원배분 기준에 따라 유형별로 정리 하였다. 그리고 빅딜업종에서 과연 만성적인 과잉설비가 존재하여 왔는지를 검토하였다. 개별 빅딜업종의 매출액 증가율이 제조업 전체의 매출액 증가율보다는 높아 상대적으로 나쁘지 않은 수요조 건임에도 불구하고 자동차, 항공, 철도차량, 발전설비․선박엔진, 전자업종에서 정상가동률에 미치지 못했던 연도수의 비율이 상당 히 높게 나타났다. 그리고 불황기의 가동률에도 못미치는 연도수의 비율은 자동차, 항공, 철도차량, 발전설비․선박엔진업종에서 높게 나타났다. 통계분석 결과는 자동차, 항공, 철도차량, 발전설비․선 박엔진업종에서 수요증가 규모를 훨씬 상회하는 과잉설비투자가 지속되어 구조적인 과잉생산능력이 존재해 왔음을 시사해 주고 있 다. 한편으로 통계분석 결과들은 정부가 자원배분에 직접 관여해 서는 성공적인 산업구조조정을 달성하기 어렵다는 것을 예시해 주 고 있다. 즉 과점산업에서 영위하는 경쟁기업들의 각종 전략적인 행태를 정부가 현실적으로 통제할 수 없다는 것이다. 이러한 전략 적 경영행위는 정부가 사전적으로 통제할 수 없을 뿐만 아니라 산 업정책 차원에서 사후적으로 관여할 경우 필연적으로 효율적인 자 원배분을 저해하는 결과를 초래할 수 있음을 지적하고 있다. 실증 분석 결과는 신규기업의 시장진입을 저지하기 위해서 기존 기업들 이 전략적으로 설비투자 확대를 시도했었다는 사실을 시사하고 있 다. 한 가지 주목해야 할 사항은 이러한 설비투자의 확대는 부분적

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으로 기존 기업들이 정부의 진입규제 등 산업정책을 적극적으로 활용한 데 기인했다는 것이다.

이어서 제3장에서는 8개 업종에서의 기업인수합병이 일정한 관 련시장에서 경쟁을 제한할 수 있는지의 여부를 주요국가의 심사기 준을 가지고 확인하였다. 한국과 일본 양국의 기업결합심사기준을 적용할 때 기업결합 대상 8개 업종 16개 품목 대부분이 경쟁당국 의 중점 심사대상이 됨을 알 수 있다. 특히 승용차, 버스, 트럭, 철 도차량 및 발전설비품목의 경우 양국의 경쟁제한 추정기준 4개 항 목에 모두 해당되는 것으로 드러났다. 이 보고서는 빅딜의 수단으 로 등장한 경쟁사업자간 사업교환 및 기업결합 혹은 컨소시엄에 의한 단일기업의 설립 등 관련시장에서 실질적으로 경쟁을 제한하 고 사회적 후생을 줄일 수 있는 기업인수합병에 대해 경쟁정책상 의 사전견제와 심사기능이 제대로 발휘되지 못하였다는 점을 지적 하고 있다. 자동차산업 관련 기업결합심사 보고서에 대한 검토에 서 지적하였듯이 부실기업의 회생불가원칙 적용이 미흡하였다. 이 보고서는 경기침체로 시장의 공급과잉이 존재하여 당해업종의 경 쟁기업들이 재무적으로 부실해지는 경우, 산업구조조정 차원에서 인위적인 기업결합을 유도해 시장구조를 독과점화시키기보다는 산 업별로 일시적으로 경쟁업체간 물량이나 가격조정 등 불황카르텔 을 인정해 장기적으로 시장구조를 경쟁적으로 유지하는 것이 더 합리적인 대안일 수 있었음을 지적하고 있다. 그리고 빅딜 종결에 따른 새로운 산업재편 후 독과점화가 심화된 산업에서 경쟁가능시 장 내지 유효경쟁이 이루어질 수 있는 방안, 즉 시장에서 경쟁의 긴장을 유지시킬 수 있는 경쟁정책의 현실적 방안을 모색하고 있 다. 무엇보다도 빅딜은 정부의 시장에 대한 원셧one shot 개입이며 빅딜 이후 모든 산업구조조정은 원칙적으로 시장규율에 맡길 것임 을 천명할 필요가 있다. 한편으로 기존기업의 독과점 이윤 향유시 시장경합성을 제고하기 위해서 잠재적 경쟁자의 신규진입의 가능

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성을 항시 열어 놓아야 할 것이다.

특히 저자는 연구의 중간과정에서 전문가들의 의견을 수렴하고 보고서의 완성도를 높이기 위해 제2장의 주요내용을 “과잉설비의 결정요인에 관한 연구”라는 제목으로 산업조직학회(1999년 동계학 술대회)에서 발표한 바 있다. 토론자로 참여하신 남일총 박사와 학회회원 여러분의 귀중한 논평은 이 보고서의 질적 개선에 큰 도 움이 되었음을 저자는 밝히고 있다. 또한 저자는 번거로운 통계자 료 수집 및 정리를 도맡은 오선희 연구조원과 보고서 마무리 과정 에서 도움을 준 김소현 연구조원에게 감사의 뜻을 전한다. 뿐만 아니라 원내 세미나에 토론자로 참여하여 유익한 논평을 해주신 서울대 최종원 교수와 건설적인 조언을 아끼지 않은 황인학 박사, 박승록 박사, 서정환 박사 등 동료 연구위원들에게 감사를 드린다.

끝으로 수시로 주어지는 단기과제에도 불구하고 연구를 성실하게 수행해 준 이인권 연구위원에게 감사의 말씀을 전한다. 아울러 이 보고서에 담긴 모든 내용은 저자의 견해이며, 본원의 공식견해가 아님을 밝혀두는 바이다.

2000년 6월 한국경제연구원 원장 좌승희

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차 례

제1장 연구의 배경 및 내용 / 13

제2장 과잉설비와 산업정책 / 21 1. 산업정책의 흐름/ 23

2. 산업정책 핵심이슈로서의 과잉설비 / 30 3. 과잉설비의 결정요인/ 31

(1) 만성적인 과잉설비가 존재하는가 / 31 (2) 과잉설비의 결정요인들/ 34

4. 자료 및 분석모형/ 38 (1) 자 료 / 38

(2) 분석모형 / 38

(3) 모형설정의 적합성 검증/ 43 5. 추정결과 및 분석/ 45

6. 요약 및 소결론/ 51 부 표/ 57

제3장 기업결합과 경쟁정책 / 75 1. 빅딜과 기업결합/ 77

(1) 기업구조조정과 기업결합정책/ 77 (2) 기업결합규제 실적/ 79

2. 경쟁제한성 판단/ 83

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(1) 관련시장의 개념적 획정/ 83 (2) 경쟁제한 추정 / 88

3. 합리의 원리에 의한 기업결합심사 : 개념적 분석틀 / 99 4. 기업결합심사에 대한 검토 / 107

(1) 반도체․정유 / 107 (2) 자동차 / 108

(3) 철도차량 및 항공/ 114 5. 요약 및 결론/ 115

참고문헌 / 120

부록 : 관련법규 / 127

영문초록 / 154

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표 차 례

<표 2-1> 산업육성법의 주요내용 / 26

<표 2-2> 합리화지정 산업 / 27

<표 2-3> 매출액 증가율(업종별․연도별) / 32

<표 2-4> 설비가동률(업종별․연도별) / 33

<표 2-5> 가동률 75%와 80% 미만인 연도수와 총연도수 대비 비율(총연도수 11년) / 34

<표 2-6> 대상업종 및 기업목록 / 39

<표 2-7> η

i

와 분산비율의 수치/ 45

<표 2-8> Fixed effects model with interactive term / 46

<표 2-9> Fixed effects model with interactive term and time dummy / 51

<표 3-1> 재계합의 원안 및 추진현황/ 79

<표 3-2> 한국의 기업결합심사 위반/ 81

<표 3-3> 한국과 일본의 법령 및 심사기준에 근거한 업종별․품목별 경쟁제한 여부/ 95

<표 3-4> 미국의 기업결합심사기준에 근거한 업종별 경쟁제한 여부/ 99

<표 3-5> 가격상승효과를 상쇄하는 데 필요한 비용절감의

크기/ 102

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그림차례

<그림 3-1> 자갈시장 사례로 본 지리적 시장의 획정 / 86

<그림 3-2> 업종별․제품별 시장점유율(1997년 기준) / 89

<그림 3-3> 1992년도 기업결합심사지침하의 안전지대와 불안전지대/ 98

<그림 3-4> Williamson의 단순상쇄모형/ 100

<그림 3-5> 기업결합의 영역별 후생효과/ 106

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부표차례

<부표 2-1> Pooled model with time dummy / 57

<부표 2-2> Pooled model without time dummy / 57

<부표 2-3> Fixed effects model without interactive term and with time dummy / 58

<부표 2-4> Fixed effects model without interactive term and time dummy / 58

<부표 2-5> 업종별 주요변수들의 통계치/ 59

<부표 2-6> 업종별․연도별 주요변수들의 통계치/ 61

<부표 2-7> 업종별․기업별 주요변수들의 통계치/ 64

<부표 2-8> 업종별․기업별․연도별 주요변수들의 통계치 / 69

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제1장 연구의 배경 및 내용

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한국의 경제성장 과정에서 산업정책이라는 이름으로 진행되어 온 정부의 자원배분에 대한 선택적 간섭은 1960년대 수입대체․수출 지향적인 공업화전략을 시작으로 1997년말 IMF 경제위기 이후 대 기업의 과잉설비를 해소하기 위해 추진된 빅딜정책에 이르기까지 다양한 정책수단과 방법을 통하여 이루어졌다. 1990년대 이전까지 는 특정 산업을 육성하고 보호하기 위해 제정된 법과 제도를 통하 여 정부의 자원배분에 대한 개입이 직접적으로 이루어졌다. 반면 에 그 이후에는 정부의 자원배분에 대한 직접적인 개입은 줄어들 었고 주력업종과 주력기업 선정 등 업종전문화시책을 추진하는 과 정에서 여신관리규제의 완화, 국내 및 해외금융 조달의 원활화, 공 업입지법상의 규제완화 등 인센티브를 통한 전문화 유도시책이 산 업정책의 수단으로 활용되었다.

이러한 산업정책 기조의 근본적인 전환노력은 1980년대부터 시 작된 국내시장의 규모 확대, 급속한 개방과 국제화 추진과정에서 정부의 직접적 개입이 시장의 정상적인 자원배분 기능을 왜곡시킬 뿐만 아니라 민간과 시장의 역할이 상대적으로 커진 상황에서 정 부가 의도한 정책목표를 달성하기가 어려워졌다는 데 그 이유가 있다. 또한 압축성장 과정에서 정부의 시장개입으로 누적된 자원배 분의 왜곡문제를 해결하기 위하여 시장원리의 도입을 확대하여야 한다는 주장이 학계 및 연구서클에서 꾸준히 제기되었고, 정부기 구의 한계를 보완하기 위한 법․제도적 장치들이 부분적으로 도입 되기 시작하였다. 시장기구의 원활한 작동을 위하여 공정거래제도 의 시행, 정부의 규제완화, 공기업 민영화, 시장개방의 확대, 외국 인투자 촉진 등이 추진되었다. 시장기능을 활성화하기 위한 이러 한 조치들은 정부규제주의에 근간을 둔 산업정책적 규제의 틀을 어느 정도 벗어나게 할 수 있는 동인들이었다. 그러나 이러한 정 책목표를 추진하기 위하여 선택된 정책수단과 방법이 정책목표와 정합성을 갖지 못하였고 정책추진 과정에서 일관성도 부족하였다.

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그 결과 시장기능을 활성화시키려는 본래의 정책목표를 달성하는 데는 크게 미진하였다.

그 이유는 공정거래제도가 공정한 시장경쟁을 촉진하기보다는 기업집단에 대한 규제에 상당한 무게를 두어 왔고, 정부의 규제완 화도 형식적인 절차간소화 내지 건수 위주의 실적에 치우친 면에 서 찾을 수가 있다. 또한 공기업 민영화도 경제력집중 문제와 주 식시장의 부담, 이해당사자들의 첨예한 대립으로 정책추진에 큰 탄력성을 갖지 못했다. 그리고 시장개방도 자본재, 중간재, 원자재 위주의 수입개방에 초점이 맞추어져 있었고 이들의 수입비중이 전 체 수입의 90%를 차지하였다. 수입선다변화제도, 긴급수입제한제 도, 탄력관세제도 등 생산자 위주의 개방정책 기조하에서 최종소 비재에 대한 국내시장의 경쟁압력은 크게 제고되지 못하였다.

국내의 시장경쟁 촉진과 시장기능의 활성화를 위해 추진된 시장 개방 확대, 공정거래제도 시행, 규제완화의 부분적인 실천에도 불 구하고 경제 각 부문에 깊게 뿌리내리고 있었던 정부규제 만능주 의는 1990년대에 들어와서도 정부기구의 대 시장기구 우위의 위치 를 지속시켰다. 가격규제와 진입․퇴출규제들은 여전히 시장기능 을 위축시키는 등 시장역행적인market conflicting 산업정책의 진행이 계속되었다.1) 즉 1990년대 문민정부의 업종전문화정책과 국민의 정부의 빅딜정책은 과거 30년 이상 진행되어 온 산업정책의 관성 과 틀로부터 크게 벗어나지 못하였다.

국민의 정부가 들어서서 추진한 주요업종의 경쟁사업자간 사업 교환, 기업결합 혹은 컨소시엄에 의한 단일기업의 설립 등 소위 빅딜이 외형적으로는 기업의 자율적인 협의를 통하여 추진되는 형 식을 취했지만 채권단을 통한 시장외적인 정부의 압박과 개입이

1) 1997년 통상산업부(현 산업자원부)에서 자체 조사한 진입규제 현황에 따르면 한국 표준산업 분류상 세분류 기준으로 총 325개 업종의 63%에 해당하는 205개 업종 분 야에서 진입규제가 계속되고 있는 것으로 나타났다.

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있었음을 부인하기 어렵다. 정부의 직접적인 빅딜업종 선택은 없 었다 하더라도 재벌기업간 빅딜협의 과정에서 정부의 영향력 행사 는 기업집단으로 하여금 주요업종에 대한 자율적인 취사 선택을 할 수 있는 여지를 남겨주지 않았다. 즉 기업이 자산 혹은 주식을 팔고 사는 거래정보가 사전에 누출되어 정상적인 거래 성립이 어 려웠고 시장을 통한 기업거래가 정부의 직․간접적인 영향으로부 터 자유롭지 못했다. 매매 당사자간 거래 대상기업에 대한 시장가 치 평가에 있어서 큰 차이를 보이는 상황에서 팔고 싶지 않은 혹 은 사고 싶지 않은 기업을 일정기간 내에 사고 팔 수밖에 없도록 강요하는 시장외적인 요인들이 기업매매에 있어서 구속적인 제약 조건binding constraint으로 작용하였다. 이는 관련기업들에게 주어진 조건에서 최적의 선택이 아닌 모서리해corner solution를 강요하여 자 원의 효율적 배분을 저해하는 결과를 초래할 수 있다.

빅딜을 추진하게 된 주요동기의 하나는 주력업종에서 기업집단 간 과당경쟁에 의해 초래된 과잉설비를 해소한다는 것이다.2) 즉 핵심분야로의 업종전문화를 추진하여 기업의 국제경쟁력을 제고함 과 아울러 과잉설비를 해소하여 국가경제의 부담을 줄인다는 것이 다. 대기업의 과잉설비 혹은 중복투자 문제는 경제위기시마다 거 듭 제기되어 왔고 가부장적 위치에 있는 정부는 산업구조조정 차 원에서 시장개입을 되풀이해 왔다. 빅딜도 그 연장선상에서 이해 할 수 있다.

자원의 흐름에 대한 교통정리를 시장기구의 신호signal에 맡기지 않고 정부의 인위적인 조정에 맡길 때 시장에서 내생적으로 결정 되는 기업의 최적 규모와 적정 경쟁기업수를 보장할 수 있는지, 빅 딜업종 선정이 정태적인 양적 수급관계만으로 과잉투자 여부를 결

2) 정부개입을 주장하는 학자들은 과당경쟁 개념을 “경쟁으로 인해 국민경제에 입히 는 손실이 경쟁으로 인해 얻는 경제적 이득보다 큰 경쟁상태”라고 정의하나 개념 자체에 대한 논란의 여지가 있다.

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정한 측면은 없었는지, 과잉투자(혹은 과당경쟁) 여부 판단시 정태 적인 양적 수급관계 이외에 규모의 경제 등 통폐합에 따른 시너지 효과의 유무, 당해업종에서 영위하는 국내기업의 국제경쟁력 수준, 그리고 동태적 비교우위 확보 가능성 여부 등 여러 가지 경쟁력 결 정요소를 고려했는지 의문이다. 이외에도 최소한 해당제품의 내수 와 수출 의존도, 제품의 특성(동질적 혹은 이질적 제품, 최종재 혹 은 중간재 산업), 경쟁업체간의 전략적 의사결정, 당해업종의 경기 순환 주기, 시장구조 등이 충분히 검토되었는지 명확하지 않다. 문 제는 이처럼 복잡하게 얽혀 있는 요인들을 정부가 종합적으로 분 석하여 해결방안을 모색하는 것이 사실상 용이하지 않다는 것이다.

산업정책의 실효성에 대한 연구에는 다양한 실증분석 결과들이 있다. 산업정책이 거시경제 성과(예 : 일인당 GDP, 소득분배, 자본 생산성, 총요소생산성)와 기업의 생산성을 제고한다는 산업정책의 실효성을 주장하는 논문도 있고, 산업정책은 실질적으로 거시경제 성과나 기업의 생산성에 큰 영향을 끼치지 못한다는 연구결과도 있다. 이 연구보고서는 그 동안 한국경제를 대상으로 시행되어 온 산업정책의 사후적인 실효성 여부에 초점을 맞춘 것이 아니라 빅 딜업종에 속해 있는 개별기업의 실질 재무데이터를 가지고 체계적 인 통계분석을 시도함으로써 산업정책이 갖는 원인적인 한계를 입 증해 보는 데 연구의 초점을 맞추고 있다. 그렇기 때문에 이 연구 에서는 산업정책의 사후적인 실효성 여부에 대한 판단은 유보하기 로 한다.3)

이 연구의 대상인 8개 업종에서 만성적인 과잉설비가 존재하여 왔는지, 과연 정부주도에 의한 과잉설비의 조정이 문제를 근본적

3) 이 보고서에서는 산업정책의 사후적인 실효성 여부에 대한 판단은 유보하나 정부 의 시장에 대한 직․간접적인 개입으로 인한 경제성과와 비개입시의 경제성과를 현실적으로 측정․비교하기가 어렵고, 비경제적인 요소들을 고려하는 정치인과 관 료들의 의사결정 시계(decision horizon)가 짧기 때문에 정부의 실험적인 산업정책 이 국가경제에 커다란 부담으로 작용할 수 있음을 지적한다.

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으로 해결할 수 있는 것인지에 대한 여부를 객관적이고 체계적인 통계분석을 통하여 검증하고자 한다. 이 연구는 과잉설비를 해소 하기 위해서 정부가 직접 시장에 개입하는 산업정책이 그 역할과 기능에 있어서 한계를 드러낼 수밖에 없다는 사실을 엄격한 통계 적인 분석을 통해서 입증할 것이다.

이 연구에서 산업정책의 오류 가능성에 대한 지적 이외에 또 한 가지 짚어보고자 하는 이슈는 빅딜추진 과정에서 드러난 경쟁정책 의 부재현상이다. 문제는 빅딜의 수단으로 등장한 경쟁사업자간 사업교환 및 기업결합 혹은 컨소시엄에 의한 단일기업의 설립 등 관련시장에서 실질적으로 경쟁을 제한하고 사회적 후생을 줄일 수 있는 기업인수합병에 대해 경쟁정책상의 사전견제와 심사기능이 제대로 발휘되지 못하였다는 점이다. 경쟁정책이 산업정책의 보조 수단으로 전락하면서 경쟁의 유지, 촉진 및 경쟁과정의 보호라는 경쟁정책 본연의 기능이 크게 훼손되어 기업결합심사 관련 경쟁정 책의 공동화현상이 두드러졌다.

이 연구는 빅딜 대상업종의 기업인수합병으로 인한 관련시장에 서의 경쟁제한 가능성 여부를 주요국가의 심사기준을 이용하여 점 검한다. 또한 대기업간 기업결합이 시장구조의 독과점화를 심화시 키고, 이미 경쟁제한의 폐해가 나타나고 있다는 점을 고려할 때 과연 해당 기업결합으로 폐해를 상쇄시키고도 남는 효율성 증대를 기대할 수 있는지 사후적으로나마 검토하고자 한다. 정부가 인허 가조치를 통하여 진입장벽을 구축하지는 않았지만 대기업집단에 대한 획일적 업종수의 제한은 준법률적 진입장벽으로 잠재적 경쟁 자를 배제하는 효과를 가지게 되어 독과점시장을 고착화할 수 있 다.4) 산업조직이 새롭게 재편되어 기존기업이 독과점이윤을 향유

4) 표학길 교수의 추계에 의하면 독과점률의 지표가 되는 제조업의 독과점이윤율(mark- up rate)은 지난 10년 동안 28%에서 37%로 오히려 증가추세에 있다(한국경제신문, 1998년 6월 15일자).

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할 때 신규기업의 시장진입 문제가 다시 대두될 수 있다. 독과점 시장의 고착 및 신규진입 문제 등 빅딜 이후 예상되는 문제점을 논의하고 이의 해결을 위한 시장의 경합성 혹은 유효경쟁을 유지 하기 위한 효율적이고 합리적인 경쟁정책의 기본방향을 모색할 것 이다.

이 연구의 구성은 다음과 같다. 먼저 제2장에서 정부가 산업정책 차원에서 실시한 시대별 시장개입 형태를 몇 가지 자원배분 기준 에 따라 유형별로 정리하였다. 그리고 경제위기시마다 정책적 이슈 로 떠오르는 과잉설비의 근원적인 문제를 이해하기 위하여 과잉설 비의 결정요인을 엄격한 통계적 분석을 통하여 규명한다. 통계적 분석내용을 토대로 산업정책효과의 사전적인 한계를 논할 것이다.

이어서 제3장에서는 8개 업종에서의 기업인수합병이 일정한 관련 시장에서 경쟁을 제한할 수 있는지의 여부를 주요국가의 심사기준 을 가지고 확인한다. 그리고 기업결합심사시 합리의 원리를 적용할 수 있는 개념적 분석틀을 제시하고, 이를 기초로 공정거래위원회 기업결합심사의 주요 문제점들을 검토한다. 나아가 빅딜정책의 추 진과정에서 산업정책상의 보조수단으로 전락한 경쟁정책의 위상 재정립과 빅딜업종에서의 시장경합성을 제고하기 위한 경쟁정책에 대하여 논의하고자 한다.

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제2장 과잉설비와 산업정책

1. 산업정책의 흐름 ··· 23

2. 산업정책 핵심이슈로서의 과잉설비 ···30

3. 과잉설비의 결정요인 ···31

4. 자료 및 분석모형 ···38

5. 추정결과 및 분석 ···45

6. 요약 및 소결론 ··· 51

부 표 ···57

(20)

1. 산업정책의 흐름

Coates(1996)는 산업정책에 관한 폭넓은 문헌연구에서 산업정책 이란 정부가 산업과 관련하여 취하는 모든 경제적, 사회적 혹은 환 경적인 정책과 행동을 포함한다고 정의하고 있다. 실질적으로 거시 경제정책, 사회간접시설, 교육제도 등도 모든 산업활동의 외적인 공공환경에 포함되기 때문에 산업정책을 이러한 폭넓은 의미로 정 의할 수 있다. 반면에 Krugman and Obstfeld(1991)와 小宮降太郞 외(1984) 등은 산업정책을 경제성장을 촉진하기 위해 자원의 배분 을 인위적으로 이동시키려는 정부정책 또는 산업간의 자원배분이 나 각 산업의 경제활동 수준을 그러한 정책이 수행되지 않았을 경 우와 다르게 변화시키기 위하여 행하는 정부정책으로 그 의미를 좁히고 있다.5) 논의의 초점을 경제의 특정 부문과 특정 산업을 전 략적으로 보호 혹은 육성하려는 정부의 의도에 국한한다면, 산업 정책을 경제활동 영역간 자원배분에 직․간접적으로 간여하고 영 향력을 행사하는 정부의 정책과 행태라고 규정할 수 있다. 이 연 구에서의 논의는 이와 같은 좁은 의미의 산업정책에 국한한다.6)

한국에서 정부의 자원배분에 대한 선택적 간섭은 대체로 네 가 지 차원에서 이루어졌다. 첫번째는 한정된 자원을 특정 부문에 선 별적으로 집중시키는 부문간 자원배분intersectoral allocation of resources

의 경우이다. 예를 들어 수출촉진 및 수입대체와 관련된 부문이나 중화학공업 부문에 자원을 우선적으로 배분하는 경우로서 이는 대 체로 각 국가의 거시적인 경제개발 전략과 밀접히 연관되어 있다.

두 번째는 사양산업으로부터의 성장산업과 미래산업 등 전략산업 으로의 자원 재배분과 같은 산업간 자원배분interindustrial allocation of 5) 이병기(1998),『한국경제의 성장요인과 산업정책의 역할』, p.38 인용.

6) 정부가 일정한 거래분야에서 공정한 경쟁을 유지․보호하고 독과점적 시장구조를 경쟁적인 시장구조로 유지하는 과정에서 필연적으로 자원의 재배분효과를 수반하는 산업조직정책과 산업정책은 구별된다.

(21)

resources의 경우이다. 세 번째는 특정 산업 내에서 경쟁기업간 인 수합병, 일부 사업부의 매각 혹은 단일기업의 설립을 통해 규모의 경제를 실현하여 해당 산업의 경제효율성을 제고하고 국제경쟁력 을 실현하고자 하는 특정 산업내 자원배분intraindustrial allocation of re-

sources의 경우이다. 마지막으로는 특정 기업집단으로 하여금 주력

업종에 핵심역량을 집중하도록 유도하는 업종전문화나 사업포트폴 리오에 대한 제약 등 기업내 자원배분intrafirm allocation of resources의 경우이다. 이러한 산업정책은 정해진 정책목표를 달성하기 위하여 다양한 정책수단을 동원한다. 예를 들어 진입규제 및 관세․비관 세 장벽을 통한 국내산업 보호, 정부 수출보조금, 신용의 차별적 배정, 조세감면, 경쟁기업간 투자조정 및 정책 가이드라인 등 그 정책수단은 다양하다.

이와 같은 정부의 자원배분 간섭형태에 따른 분류와 동원된 정 책수단을 기준으로 하여 1960년대 수출지향적 공업화전략 이후부 터 1997년말 IMF 경제위기 이후 추진된 빅딜정책에 이르기까지 산업정책의 대략적인 시대별 흐름을 다음과 같이 정리할 수 있다.

1960년대 산업정책의 핵심으로는 강력한 수출유인체계를 근간으로 하는 수출촉진정책과 수입대체적 성격을 갖는 시멘트, 화학, 철강 등의 개별 산업지원정책을 들 수 있다. 1960년대말 시작된 중화학 공업 육성을 위한 입안작업은 1967년 기계공업진흥법, 1969년 석 유화학공업진흥법, 자동차공업육성계획, 전자공업진흥법으로 이어 졌고, 1970년대에 이르러 중화학공업제품의 수출이 50% 이상을 차 지하도록 한다는 목표하에 1970년 철강공업육성법, 조선공업진흥 기본계획, 1971년 비철금속제련사업법 등이 입안되었고, 이른바 ‘중 화학공업선언’ 이후 석유화학, 철강, 기계, 조선 등의 중화학공업 육성을 위한 다양한 제도의 정비와 함께 공업용지의 확보 및 공장 배치를 위한 제도적 장치가 이루어졌다.7) 이 기간 중에 세제, 금

7) 자세한 논의는 이성순․유승민(1995)과 이병기(1998) 참조.

(22)

융, 무역정책상의 파격적인 유인체계와 사업자 등록, 시설 및 제조 공정 등의 경쟁제한 규정하에 추진된 중화학공업육성정책은 규칙 보다는 정부의 재량적 판단에 따라 진행되어 왔다. 정부의 절대적 권위와 이에 기초한 재량권의 행사로 인해 시장에 대한 정부의 개 입이 가장 적극적으로 이루어진 시기로서, 한정된 자원을 특정 부 문에 선별적으로 집중시키는 부문간 자원배분intersectoral allocation of resources이 주로 이루어졌다.

1980년대에 들어와 경제안정과 중화학공업부문의 과잉중복투자 후유증을 치유하려는 경제운용기조는 1960∼1970년대와 큰 차이를 보이고 있지만, 정부의 자원배분에 대한 간섭은 지속적으로 진행 되어 왔다. 특히 1960년대와 1970년대에 만들어진 7개의 산업별 육 성법이 폐지되고, 1986년에 공업발전법이 발효되면서 합리화산업 지정(성장산업과 사양산업)을 통해 정부가 개입할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다. 한시적인 합리화 노력을 통해 경쟁력 확보가 가능하지만 산업의 특성상 민간의 자율적인 경쟁력강화 노력이 어 려운 분야로 간주된 자동차, 중전기기重電機器, 선박용 디젤엔진 및 건설중장비산업 등 성장산업 혹은 국가 전략산업에 대하여는 경쟁 력 보완차원에서, 반면 경제여건 변화로 생산과잉 상태가 장기간 지속될 우려가 있으나 민간자율로 과잉시설의 처리 및 업종전환이 이루어지기 어려운 분야인 섬유, 염색가공업 및 비료 등 사양산업 에 대하여는 구조조정 차원에서 조세금융상의 지원, 기술개발지원, 생산전문화, 신규진입제한, 생산설비의 감축, 노후시설의 폐기․개 선 등의 다양한 정책수단이 동원되었다. 이 기간 동안에는 주로 사 양산업에서 성장산업으로의 산업간 자원배분intraindustrial allocation of

resources이 이루어졌고, 특정 산업내 경쟁제한과 과잉설비의 해소과

정에서 부분적으로 산업내 자원배분도 이루어졌다.

(23)

<표 2-1> 산업육성법의 주요내용

주요내용 (법제정 연도)

기 계 (1967)

조 선 (1967)

전 자 (1969)

석유화학 (1970)

철 강 (1970)

비철금속 (1971)

섬 유 (1979) 규 제

진입제한 시설규제

설비 표준화 시설확장 승인

국내 생산설비 이용 장려제도 생산규제

원자재수입 규제 생산기준과 검사 기술수입 억제 가격통제 보고와 검사

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× 산업합리화

산업합리화 계획 × × × × ×

연구개발보조 연구개발에 대한 보조금 공동 연구개발

× ×

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× × ×

금융지원 특별지원기금 금융지원 보조금

직접보조

공공시설 사용료 인하

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조세특혜 특별감가상각 조세감면/면제

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× × ×

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특별산업단지 조성 × × × ×

행정지원 해외활동 지원 원자재 구입

× ×

× ×

사업자 단체 × × × ×

자료 : Chang(1993), “The Political Economy of Industrial Policy in Korea,” p.143

(24)

인용.

(25)

<표 2-2> 합리화지정 산업

산 업 합리화지정 합리화기간

경쟁력 보완분야 (1호)

1) 자동차 2) 중전기기重電機器

3) 선박용 디젤엔진 4) 건설중장비

1986. 7.16

1986. 7∼1989. 6(3년)

1986. 7∼1988. 6(2년)

구조조정 필요분야 (2호)

5) 직물 6) 합금철 7) 염색가공업 8) 비료

1986. 7.16

1987. 1. 5 1987.12.31

1986. 7∼1989. 6(3년)

1987. 1∼1988.12(2년) 1987.12∼1990.11(3년) 주 : 1989년 6월 직물을 제외한 업종은 합리화기간이 만료되었고 직물에 대해서는

3년간 연장되었음.

자료 : 김지홍(1989),「시장진입과 공업발전법 운용방안」, p.47 인용.

1980년대말부터 우리 경제의 급속한 개방화․국제화 추진일정에 대비해서 우리나라를 대표하는 대기업의 경쟁력 확보 필요성이 제 기되었다. 이를 위해서 여신관리제도의 일부 규제를 풀어야 한다 는 취지하에 1991년 6월 상공자원부(현 산업자원부)에 의해 주력 업체제도가 시행되었다. 이 주력업체제도는 신경제5개년 계획이 수 립되는 과정에서 1993년 7월 업종전문화시책으로 이름이 바뀌었 다.8) 신경제계획의 대기업집단 업종전문화 및 세계 일류기업화를

8) 1994년도『상공자원백서』에 정부의 업종전문화시책 추진배경과 기대효과가 개괄적 으로 잘 나타나 있다. “국가간 경쟁이 날로 치열해지고 있는 가운데, 우리 경제의 개방과 국제화도 급속히 진전되고 있다. ... (중략) ... 그러나 우리 기업은 세계 일류기업에 비해 그 규모 및 경쟁력에서 현저한 격차를 보이고 있어 대형화와 기 술혁신이 시급한 현실이다. 우리나라 주요기업을 일본, 미국 등 선진국의 일류기업 과 비교하면 매출액과 기술개발 투자가 1/5∼1/20 수준에 불과한 실정이다. ...

(중략) ... 우리 기업은 아직도 20∼55개 계열기업을 거느리고 6∼12업종을 영위 하고 있어 투자 및 기술개발 노력의 분산으로 치열한 국제경쟁에 어려움을 안고 있다. 이러한 상황에 비추어 개별 기업집단이 독자적으로 업종전문화를 추진하고 있으나 업계의 자율적인 노력만으로 소기의 성과를 거둘 수 없고, 개별 기업집단

(26)

촉진하기 위한 추진방향이 다음과 같이 제시되었다. 개방화 및 국 제화에 따라 국내외 시장에서의 경쟁이 더욱 치열해질 것이므로 대규모기업집단은 비관련다각화를 지양하고 ‘주력업종’에 한정된 재원을 집중투자하여 업종의 전문화를 촉진한다는 것이다. 한편 선 진국의 일류기업과 효과적으로 경쟁할 수 있도록 ‘주력기업’의 대 형화와 일류기업화를 유도하며, 산업의 전후방 연관효과와 기술융 합 등으로 기술의 상승효과가 극대화되도록 관련다각화를 통해 산 업경쟁력을 제고한다는 것이다. 30대 기업집단을 업종전문화 대상 으로 각 기업집단은 대규모투자가 소요되고 타산업에 전후방 연관 효과가 크며 고도의 기술수준이 요구되는 업종 중에서 3개 이내의

‘주력업종’을 선정하며, 해당 기업집단은 ‘주력업종’에 속하는 계열 기업 중 전․후방 연관효과 및 기술융합효과가 있는 소수 기업들 을 ‘주력기업’으로 선정하였다. 정부는 ‘주력기업’에 대하여 가능한 범위 내에서 여신관리, 국내 및 해외금융 조달, 공정거래법상의 출 자한도 규정, 기술개발자금 및 공업입지 등에서 우대조치를 강구 하였다.9) 대규모기업집단으로 하여금 주력업종에 핵심역량을 집중 하도록 유도하는 업종전문화정책은 사업포트폴리오에 대한 제약으

이 독자적으로 업종전문화를 추진하는 것보다 정부가 구체적인 시책을 마련하여 이를 뒷받침하는 것이 대기업의 업종전문화를 촉진하여 산업전반에 걸쳐 경쟁력 있는 산업군의 육성이 가능할 것이라고 판단되어 정부가 이 시책을 수립하게 된 것이다. 업종전문화시책의 기대효과는 주력업종과 주력기업을 중심으로 해당 기업 이 한정된 자원을 집중투자함으로써, ... (중략) ... 기술혁신과 대량생산으로 국가 경쟁력을 강화하고 세계시장을 겨냥한 생산․판매․기술 개발체제를 구축함으로써 기업의 국제화가 촉진되고, 이를 통해 세계 일류기업으로 발전해 나갈 수 있게 될 것으로 기대된다. ... (중략) ... 대기업의 업종다변화와 비관련다각화를 방지함으 로써 중소기업의 건전한 발전을 촉진할 것으로 기대된다.”

9) 30대 대규모기업집단의 주력업종과 주력기업의 신청이 접수되고 1994년 1월 18일 기업집단별 주력업종과 주력기업이 최종 확정발표되었다. 그 당시에 11개 업종에서 30대그룹의 112개 기업이 선정되었고, 1995년도 시점에서 선정된 32대 대규모기업 집단의 118개 주력기업은 제조업종에 87개 기업(74%), 비제조업종(건설업, 무역․유 통․운수업)에 31개 기업(26%)이다.

(27)

로서 기업집단내 일정자원을 핵심역량이 있는 사업부문에 집중하 는 기업내 자원배분intrafirm allocation of resources의 형태를 띠고 있다.

1997년말 IMF 충격 이후 들어선 국민의 정부는 5대 기업집단을 대상으로 빅딜정책과 5대 이하 기업집단을 대상으로 기업구조개선

작업workout정책을 추진하였다. IMF 경제위기의 구조적 원인의 하

나로 지목된 5대 기업집단의 과잉설비투자를 해소한다는 취지에서 추진된 빅딜정책은 경쟁사업자간 사업교환 및 기업결합 혹은 컨소 시엄에 의한 단일기업의 설립 등을 정부가 강력하게 유도함으로써 실행되었다. 이 과정에서 특정 산업 내에서 경쟁기업간 인수합병, 일부 사업부의 매각 혹은 단일기업의 설립을 통해 규모의 경제를 실현하여 해당 산업의 경제효율성을 제고하고 국제경쟁력을 실현 하고자 하는 특정 산업내 자원배분intraindustrial allocation of resources

의 결과가 나타났다. 또한 기업구조개선작업 프로그램을 통하여 중견기업집단의 사업포트폴리오 축소downscoping와 기업 규모축소

downsizing가 이루어져 기업내 자원배분intrafirm allocation of resources

도 동시에 진행되었다.

정부의 자원배분에 대한 개입 유형별로 그 동안의 산업정책의 흐 름을 요약하면 1960년대와 1970년대는 한정된 자원을 특정 부문에 선별적으로 집중시키는 부문간 자원배분이 주류를 이룬다. 이는 수 출촉진 및 수입대체와 관련된 부문이나 중화학공업부문에 자원을 우선적으로 배분하는 국가의 거시적인 경제개발전략과 밀접히 연 관되어 있기 때문이다. 1980년대에 들어와서는 사양산업으로부터 의 성장산업과 미래산업 등 전략산업으로의 자원 재배분과 같은 산 업간 자원배분이 두드러진다. 이는 주로 1986년에 발효된 공업발 전법을 근거로 합리화산업지정(성장산업과 사양산업)을 통해 실행 되었다. 1990년대에 들어서는 특정 산업 내에서 경쟁기업간 인수 합병, 일부 사업부의 매각 혹은 단일기업의 설립을 통해 규모의 경제를 실현하여 해당 산업의 경제효율성을 제고하고 국제경쟁력

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을 실현하고자 하는 산업내 자원배분과 특정 기업집단으로 하여금 주력업종에 핵심역량을 집중하도록 유도하는 업종전문화나 사업포 트폴리오에 대한 제약 등 기업내 자원배분의 경우가 주류를 이룬 다.

2. 산업정책 핵심이슈로서의 과잉설비

앞에서 언급한 것처럼 만성적인 과잉설비 혹은 중복투자의 문제 는 경제위기시마다 주요이슈로 등장하였고 그때마다 구조적인 과 잉설비의 해소를 위한 정부의 시장개입이 되풀이되어 왔다. 정부가 과잉설비에 대하여 처음으로 인위적인 조정을 시작한 것은 1979년 제2차 오일쇼크 이후이다. 1980년대 초반 중화학공업부문의 과잉중 복투자 후유증을 치유하기 위하여 대규모 투자조정이 이루어졌다.

이는 1970년대 정부의 중화학공업부문 육성정책의 결과로 초래된 비합리적인 투자결정을 정부가 사후적으로 수습하는 형태로서, 자 원배분에 대한 정부개입의 오류를 시정하기 위해서 정부가 시장의 자원배분 기능에 다시 개입하는 산업정책의 극단적인 예를 보여주 고 있다. 1980년대 중반 공업발전법이 발효되면서 산업합리화업종 지정규정에 근거하여, 생산과잉 상태가 장기간 지속될 우려가 있 으나 민간자율로 과잉시설의 처리 및 업종전환이 이루어지기 어려 운 분야인 섬유, 염색가공업 및 비료 등 사양산업에 대하여 정부 주도의 구조조정이 이루어졌다. 이들 산업에 대하여 조세금융상의 지원, 기술개발지원, 생산전문화, 신규진입제한, 생산설비의 감축, 노후시설의 폐기․개선 등의 다양한 정책수단이 동원되었다. 1990 년대에 들어와서 기업집단이 적정다각화 수준을 벗어나 과도한 사 업확장으로 소수의 기업집단이 영위하는 업종에 신규로 진입해 들 어오자 정부는 과잉중복투자 문제와 기업집단별 핵심사업부문의

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경쟁력약화를 우려하여 업종전문화정책을 펼치게 된다. 대규모기 업집단의 비관련다각화를 억제하고 경쟁력 있는 선택된 주력업종 에 한정된 재원을 집중투자하는 업종전문화를 촉진시키기 위해서 정부는 주력기업에 대하여 가능한 범위 내에서 여신관리, 국내 및 해외금융 조달, 공장입지 선정 등에서 다양한 인센티브를 제공하였 다. 1997년말 IMF 충격 이후, 주요업종에서 기업집단간 소위 과당 경쟁에 의해 초래된 만성적인 과잉설비를 해소한다는 차원에서 5 대 기업집단을 중심으로 빅딜을 추진하게 된다. 즉 5대 기업집단에 대하여 핵심분야로의 업종전문화를 추진하여 기업의 국제경쟁력을 제고함과 아울러 과잉설비를 해소하여 국가경제의 부담을 줄여야 한다는 취지에서 정부의 강력한 의지, 채권단의 압력, 그리고 전경 련의 중재와 조정을 통해 사업교환, 기업의 인수합병 등의 빅딜이 추진되었다. 돌이켜보건대 1980년대 이후 진행된 산업정책의 중심 에 과잉설비 혹은 중복투자의 문제는 지속적으로 제기되었고 예외 없이 정부의 자원배분에 대한 직․간접적인 간섭이 이루어졌다.

3. 과잉설비의 결정요인

(1) 만성적인 과잉설비가 존재하는가

해당업종의 기업뿐만 아니라 국가전체 경제에 부담이 되는 과잉 설비란 시장의 구조와 업종의 특성 및 경기순환에서 비롯되는 자 연적인 혹은 일시적인 초과생산능력이 아니라 경기가 정상적인 국 면 혹은 호황기peak demand에도 지속적으로 발생하는 고질적인 혹 은 구조적인 과잉생산능력chronic excess capacity이다. 미래의 수요 및 공급능력을 정확히 예측하지 못한 데서 기인하는 과도한 설비 투자의 확대 및 중복투자의 성격을 띤 신규사업투자 등으로 과잉

(30)

설비는 사후적expost으로 발생할 수 있다. 이 경우에는 사전적exante

인 과잉설비의 개념은 의미가 없다.

설비투자의 과잉정도를 의미하는 과잉설비의 대리변수proxy variable

로서 부가가치를 유형고정자산으로 나눈 설비투자효율이나 경상이 익률을 제안하기도 한다. 그러나 이러한 수치는 시장지배력 등의 시장구조와 공급측면에서의 비용변수 등에 상당한 영향을 받기 때 문에 과잉설비의 대리변수로 활용하는 데에는 문제가 있다. 이 연 구에서는 과잉설비를 나타내는 대리변수로서 각 기업의 비가동생 산능력unutilized capacity을 이용한다. 즉 일정 수요수준에서 가동되 지 않는 유휴설비를 의미한다.

1988∼1998년 샘플기간 중 빅딜업종의 평균 매출액 증가율은 23.48%로 제조업 전체의 매출액 증가율 11.79%에 비하여 크게 높은 편이다. 빅딜업종별 연평균 매출액 증가율을 보면 반도체 45.58%, 석유화학 23.01%, 자동차 13.93%, 항공 42.41%, 철도차량 26.01%, 발전설비․선박엔진 16.40%, 정유 14.94%, 전자 20.47% 등이다.

<표 2-3> 매출액 증가율(업종별․연도별)

(단위 : %) 업 종 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 평균 반도체 - 24.39 17.66 93.14 69.52 54.95 69.11 79.86 -12.91 18.08 18.52 45.58 석유화학 12.07 3.17 32.73 28.96 104.12 9.24 21.13 7.49 9.55 31.45 5.93 23.01 자동차 20.94 12.84 29.51 8.71 10.99 23.07 22.99 19.80 18.16 9.64 -23.44 13.93 항공 27.00 -3.82 17.10 118.54 -25.17 30.22 91.41 86.10 33.68 31.45 56.20 42.41 철도차량 39.78 19.00 70.39 3.11 120.50 8.01 43.57 -12.52 24.82 -3.62 -23.90 26.01 발전설비․선박엔진 3.66 8.44 40.87 42.35 16.92 5.70 15.50 28.61 15.58 18.48 -15.75 16.40 정유 23.23 42.05 29.31 28.58 20.29 4.78 7.64 14.18 21.44 -1.72 -25.46 14.94 전자 31.94 11.62 7.74 22.18 14.55 15.81 28.16 33.66 16.16 33.46 9.93 20.47 제조업 전체 17.55 8.38 17.08 11.12 8.98 11.46 14.71 15.48 8.47 4.75 - 11.79

(31)

샘플기간 중 업종별 평균가동률은 반도체 92.27%, 석유화학 93.83

%, 자동차 72%, 항공 79.05%, 철도차량 69.67%, 발전설비․선박 엔진 77.89%, 정유 92.14%, 전자 80.56%이다.

<표 2-4> 설비가동률(업종별․연도별)

(단위 : %) 업 종 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 평균 반도체 90.59 87.64 77.69 88.00 96.49 94.00 102.40 98.33 96.78 91.75 89.55 92.27 석유화학 82.00 86.33 92.98 104.03 93.04 98.66 106.21 96.67 94.50 89.84 88.81 93.83 자동차 64.49 65.26 64.94 62.79 62.01 80.00 88.00 81.87 89.83 76.12 56.65 72.00 항공 58.98 65.52 78.12 77.86 54.19 67.24 140.46 54.65 45.29 68.52 87.07 79.05 철도차량 74.96 72.56 77.26 67.29 66.26 55.91 74.33 71.59 65.83 65.45 84.22 69.67 발전설비․선박엔진 86.35 56.43 73.73 70.23 66.96 79.09 82.33 81.62 83.56 85.00 91.50 77.89 정유 91.52 91.35 91.93 96.30 82.98 89.48 92.52 97.73 98.03 96.29 85.38 92.14 전자 75.90 70.95 78.74 77.01 83.97 76.17 85.96 82.24 83.39 86.12 85.67 80.56 제조업 전체 79.20 76.30 78.30 79.50 78.40 77.90 81.30 81.00 81.80 79.90 - 79.36

동일기간 중 제조업 전체의 평균가동률은 79.36%이다. 제조업 전체의 평균가동률은 매년 80%를 기준으로 ±1∼2%의 변동폭을 보이고 있다.

업종마다 다소 차이는 있지만 제조업에서 통상적으로 가동률 80%

를 정상가동률로 추정한다. 가동률 75%는 불황기에 해당하는 가동 률로서 1988∼1998년 샘플기간 중 경기불황기에 속하는 1989년의 제 조업 전체의 평균가동률은 76.30%에 해당한다. 경기호황기인 1995 년 전후 기간 중에는 제조업 전체의 평균가동률이 81∼82%에 이른 다. 빅딜업종의 1988∼1998년 샘플기간 중 가동률이 75%와 80% 미 만인 연도수 및 비율을 <표 2-5>에 정리하였다.

(32)

<표 2-5> 가동률 75%와 80% 미만인 연도수와 총연도수 대비 비율 (총연도수 11년)

업 종 반도체 석유화학 자동차 항 공 철도차량 발전설비․

선박엔진 정 유 전 자 75% 미만인 연도수

(비율 : %)

0 (0.00)

0 (0.00)

6 (54.54)

7 (63.64)

9 (81.82)

4 (36.36)

0 (0.00)

1 (9.09) 80% 미만인 연도수

(비율 : %) 1 (9.09)

0 (0.00)

7 (63.64)

9 (81.82)

10 (90.91)

5 (45.45)

0 (0.00)

5 (45.45)

개별 빅딜업종의 매출액 증가율이 제조업 전체의 매출액 증가율 보다는 높은 수요조건임에도 불구하고 자동차(63.64%), 항공(81.82%), 철도차량(90.91%), 발전설비․선박엔진(45.45%), 전자(45.45%)업종 에서 정상가동률 80%에 미치지 못했던 연도수의 비율이 상당히 높게 나타나고 있으며, 불황기의 가동률 75%에도 못미치는 연도 수의 비율은 자동차(54.54%), 항공(63.64%), 철도차량(81.82%), 발 전설비․선박엔진(36.36%)업종에서 높게 나타났다. 특히 자동차, 항 공, 철도차량업종의 경우 각 비율이 50% 이상을 상회하고 있다.

즉 자동차, 항공, 철도차량, 발전설비․선박엔진업종에서 수요증가 규모를 훨씬 상회하는 과잉설비투자의 지속으로 구조적인 과잉생 산능력이 존재해 왔음을 시사해 주고 있다.

(2) 과잉설비의 결정요인들

시장구조, 시장행동 및 시장성과의 상호관계에 대한 대부분의 이 론적 혹은 실증적 연구는 배분적 효율성에 초점이 맞추어져 있다.

이러한 연구에서는 시장성과의 지표로서 이윤율mark-up rate을 통상 적으로 사용한다. 반면에 시장성과의 또 다른 지표인 과잉설비의 정도를 이용하여 전략적인 시장행동, 시장구조와의 상호관계를 연구

(33)

한 논문은 매우 드물다. 과잉설비와 시장구조 관계에 대한 주요 연 구논문(Chamberline, 1957; Bain, 1962; Meehan, 1967; Scherer, 1969;

F. Esposito & L. Esposito, 1974, 1986) 중에서 시장구조와 과잉설 비에 대한 직접적이고 본격적인 연구로는 Chamberline(1957), Bain (1962) 및 Espositos(1974)의 논문을 들 수 있다.10) 독과점적 시장구 조하에서 과잉설비가 존재한다는 최초의 경제학적 이론은 Cham- berline(1957)에 의해 제기되었다. 그는 독점적 경쟁시장monopolistic competition market하에서 상품의 다양성output variety을 위해 지불해 야 하는 일종의 비용으로서 평균총비용곡선의 최저점과 실질산출 량의 괴리정도를 과잉설비로 보고 있다. Bain(1962)은 상당히 높은 수준의 진입장벽이 구축된 6개의 표본산업에서는 과잉설비를 관찰 하지 못했고, 상대적으로 진입장벽이 낮은 3개 산업에서 고질적인 과잉설비가 존재한다는 것을 밝히고 있다. Espositos(1974)는 1963

∼1966년 기간 중 미국의 35개 제조업체들의 시장구조와 과잉설비 의 데이터를 가지고 회귀분석을 한 결과, 고집중과점산업과 준경 쟁산업보다 중집중과점산업에서 통계적으로 유의한 과잉설비가 존 재한다는 것을 보이고 있다. Espositos(1986)는 미국의 273개 산업 데이터의 실증분석을 통하여 경기호황기에 고집중과점산업과 저집 중과점산업보다 중집중과점산업에서 과잉설비가 평균 2.8% 높게 나타난다는 사실을 확인하였다.

이 연구는 Espositos의 실증모형을 기초로 해서 시장성과 지표

10) Meehan(1967)은 수요가 지속적으로 증가하는 5개 산업에서 투자가 어떻게 조정 되는가를 연구했다. 그는 두 개의 과점산업(철강, 시멘트)과 두 개의 경쟁산업(유 연탄, 제분)에서 같은 정도의 과잉설비가 존재하고, 독점산업인 알루미늄산업에서 과잉설비가 존재하지 않음을 발견했다. Scherer(1969)는 투자의 불안정도를 규명 함으로써 과잉설비 문제를 접근하고 있다. 그는 1954∼1963년 동안 투자의 불안 정도를 나타내는 변수를 시장집중도 지수와 수요의 불안정도 지수에 회귀분석함 으로써 집중도와 투자불안정도 지수는 양의 부호관계에 있고, 통계적으로 유의함 을 지적하였다.

(34)

의 하나인 과잉설비, 시장구조와 시장행동 관련변수들간에 어떠한 상호작용이 있는가를 분석하여 산업정책상의 함의를 논의하는 데 목적이 있다. 경제이론상 경쟁산업과 독점산업에서 수요의 증가가 항구적일 때 기대과잉설비expected excess capacity는 명확하게 정의된 다.11) 그러나 가격이나 산출량과 같은 선택변수choice variable에 대 하여 경쟁기업간 전략적 상호작용을 수반하는 과점산업에서의 과 잉설비에 대한 정의는 명쾌하지 못하다. 과점산업일지라도 상위 소 수 기업의 고시장집중, 높은 신규진입장벽 혹은 제품차별화가 심하 지 않은 과점산업의 경우에 공유할 수 있는 최대의 산업이윤에 대 하여 경쟁기업간의 암묵적 합의 혹은 초점focal point의 형성이 가능 하다면, 항구적인 수요의 증가에 직면한 과점기업들은 공동으로 새 로운 장기균형 생산능력 수준에 유연하게 적응할 수도 있다. 물론 진입장벽이 높고 상위 소수 기업의 시장집중률이 높은 고집중과점 산업의 경우도 과잉설비가 일어날 수 있다. 왜냐하면 산업수요의 증가에 따라 하나의 과점기업이 매출액과 시장점유율을 높이려고 생산설비의 확대를 꾀하는 경우, 경쟁과점기업들이 자신들의 시장 점유율의 하락을 용인하지 않는 한 과잉설비는 일어날 수밖에 없 다.

과잉설비의 발생은 기존기업이 전략적으로 신규기업의 시장진입 을 저지하는 행태와도 관련이 있다. Spence(1977)와 Bulow, Geana- kopolos and Klemperer(1985) 등은 잠재적 신규기업이 시장진입 이후 정상적인 이윤을 누릴 수 없을 정도로 기존기업이 과잉설비

11) 완전경쟁산업에서는 항구적인 수요의 증가가 일어날 때, 가격기대탄력치(elasticity of price expectation)가 1이기 때문에 신규기업의 일시적인 과잉진입과 기존기업 의 생산량 확대가 동시에 일어날 수 있다. 결과적으로 장기균형가격에서 증가된 산업 최대생산능력이 산업수요를 초과하기 때문에, 산업 총생산능력의 일부분이 가동되지 않는다. 반면에 독점기업들은 기대장기균형가격에 그들의 생산설비를 조정해 나가기 때문에 과잉설비는 일어나지 않는다. 즉 신규기업의 진입이 효과적 으로 차단되어 독점기업의 최대산출능력은 영향을 받지 않는다.

(35)

를 보유하고 있다면 그 산업에서 신규진입은 실질적으로 일어날 수 없음을 지적하고 있다. 자본재 등의 투자는 불가역성irreversibility을 가지고 있으며, 결과적으로 특정 산업에서 선점적 공약preemptive

commitments의 성격을 갖고 있기 때문에 과잉설비를 진입저지 수단

으로서 효과적으로 활용할 수 있다는 것이다.12) 기존기업이 신규 기업의 시장진입을 전략적으로 저지하기 위해 과잉설비를 유지한 다는 가설의 실증분석으로는 Hilke(1984), Ghemawat(1984), Kirman and Masson(1986), Masson and Shaanan(1986), Lieberman(1987) 등의 연구가 있지만 이들 연구가 전략적 과잉설비의 유지가설을 일관성 있게 입증하는 것은 아니다.

이와 같이 과잉설비는 상기에서 논의된 시장구조의 특성과 전략 적인 시장진입 저지행태 등의 이유에서 일어날 수도 있지만, 시장 수요예측의 부정확성에 의해서 일어날 수도 있다. 산업수요가 증 가할 때 통상적으로 모든 기업의 매출액이 동일한 증가로 이어지 지는 않을 것이다. 그러므로 기업별로 동일한 비율의 생산설비의 증대를 기대할 수는 없다. 또한 미래에 대한 낙관적인 수요예측을 하는 기업은 생산설비를 크게 증대시킬 것이고, 반대로 미래의 수 요예측에 대하여 비관적인 기업은 보수적인 수준에서 생산설비를 조절할 것이다. 또한 예상치 않은 수요의 증가를 대비해서 자신의 고객뿐만 아니라 경쟁기업의 고객의 수요도 충족할 수 있도록 하 기 위하여 여유있는 설비의 규모를 유지하는 인센티브를 가질 수 있다. 한편 경쟁기업간의 외형경쟁이 과대설비투자를 야기할 수 있다. 또한 과잉설비의 정도는 이외에도 각 산업의 자본집약도, 수 요의 증가율 등 다양한 변수에 의해서 영향을 받을 수 있다. 제조

12) Dixit(1980)은 Spence가 제시한 균형이 완전하지(perfect) 못하다는 이유로 이 가설 에 대하여 의문을 제기하고 있다. 즉 subgame perfection의 조건을 적용할 경우, 신규기업의 시장진입을 전략적으로 저지하기 위해서 과잉설비를 활용할 수 있지 만 균형상태에서는 유휴설비가 관찰되지 않는다는 것이다.

수치

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참조

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