참여정부 지방분권정책의 방향과 과제

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지 지 방 방 분 분 권 권 과 과 지 지 역 역 발 발 전 전 체 체 제 제 구 구 축 축 방 방 안 안 1 1

머 머리리말말

지방자치제도를 다시 도입함에 있어서 작은 목소리에 불과했던 지방분권의 확대 요구는 지난 대통령 선거과정을 통하여 국민적인 담론으로 확대되었다. 노무현 정부는 출범 후 지방분권을 중요한 국정과제로 설정하고 이를 실현하기 위한 실 천계획으로서‘참여정부의 지방분권 추진 로드맵’을 발표하였다.

노무현 정부의 지방분권정책은 과거 정부와는 다른 성격을 가지고 있다. 김영 삼 정부와 김대중 정부의 중앙정부 개혁은 지방분권과는 별개로 추진되었다. 그 결과 중앙정부의 개혁성과는 중앙부처를 몇 개 줄였다거나 공무원을 몇 명 감축 하였다는 통계숫자로 표현되고 선전되었다. 그럼에도 불구하고 중앙정부의 기능 은 그대로 남아 있었고 대통령의 임기말이 되면 감축되었던 중앙공무원의 숫자와 부서가 다시 늘어나는 악순환이 되풀이되었다. 노무현 정부는 이 점에 착안하여 중앙정부의 개혁과 지방분권을 함께 묶어서 추진하고 있다. 먼저 지방분권을 통 하여 중앙정부의 기능을 없애거나 지방정부로 이양하여 중앙정부의 과부하를 해 소하고 남은 기능을 효율적으로 수행하기 위해 중앙정부를 개혁한다는 것이다.

노무현 정부의 국가개혁기구가‘정부혁신지방분권위원회’라고 명명된 것도 이러 한 개혁구상을 포함하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 지방분권을 통하여 중앙정부 의 기능을 정상화하고 효율적인 정부를 만들겠다는 의미다. 이 점에서 노무현 정 부가 추진하고 있는 중앙정부개혁의 핵심은‘바구니 비우기’로 상징될 수 있다.

적지 않은 중앙정부의 권력을 지방이나 민간에게 이양하고 나면 현재의 중앙정부

참여정부 지방분권정책의 방향과 과제

이

이기기우우｜｜인인하하대대학학교교 사사회회교교육육학학과과 교교수수

조직과 인력은 재조정하는 것이 불가피해진다.

새로운 국가의 행정개혁 내지 중앙정부개혁은 지방분권의 후속작업으로 실천되어야 하는 국 가적인 과제에 속한다. 만일 지방분권, 민간이양 없이 조직개편 중심의 정부개혁을 추진하는 경 우에는 양김시대의 실패가 되풀이될 것이다.

지방분권이 성공적으로 이루어지면 지방정부 의 역할도 증대될 것이므로 기존의 조직과 인력 으로는 처리하기 어렵게 될 것이다. 이를 개선하 기 위한 지방정부의 개편도 요구된다. 이 점에서 지방분권은 지방정부의 역할을 재정립하고 자치 역량을 강화하는 의미를 가진다. 지방의 문제를 지방의 시각에서 해결하지 못하고 항상 중앙정 부에서 해결해주기를 기다릴 수밖에 없었던 여 건과 체질을 강화하기 위하여 지방정부의 자치 역량을 강화하는 것이 필요하다. 지역문제를 지 역에서 해결할 수 있는 권한과 능력을 구비하고 책임성을 확보하기 위한 여건이 조성되어야 한 다. 지방정부의 구성원인 주민들의 공동체의식 과 책임감에 바탕을 둔 참여를 확대하고 학습역 량을 강화하는 것이 필요하게 된다. 이렇게 본다 면 한국의 지방분권정책은 주민참여를 통하여 주민들의 역량과 공동체의식을 활성화하고, 이 를 기반으로 지방정부를 혁신하며 중앙정부의 변화를 일구어내기 위한 국가재구조화 프로젝트 라고 명명할 수 있다.

여기서는 우선 현정부의 지방분권정책의 방 향과 과제를 살펴보기 위하여 정부의 지방분권 실천계획서인 지방분권 추진 로드맵의 개요를 살펴보고 주요 정책과제를 살펴보고자 한다. 다 음으로 이를 실천하기 위한 입법적인 과제를 제 시할 계획이다.

지

지방방분분권권의의 목목적적과과 추추진진원원칙칙

1. 지방분권의 목적

노무현 정부의 지방분권은 국가 전체를 재구조 화하고 지역사회를 활성화하는 수단으로 이해된 다. 지방분권이 단순히 지방정부의 기능을 보강 하는 수준을 넘어서서 사회가 국가전체의 패러 다임을 전환하는 지렛대로서 위상을 가진다. 우 선 분권을 통하여 시민사회의 역량을 인정하고 활성화하기 위하여 주민의 자발적인 참여와 연 대를 통하여 지역공동체를 혁신하는 계기를 제 공한다. 또한 지방분권을 통하여 지방정부의 자 치역량을 강화하고 책임성을 강화함으로써 지역 문제를 지방차원에서 해결할 수 있도록 한다. 중 앙정부는 지방분권을 통하여 작은 생활문제는 지방정부에 이양하고 전국적인 큰 문제에 역량 을 집중하도록 함으로써 과부하로 인한 기능마 비를 해소하도록 혁신하자는 것이다. 지방분권 을 매개로 지역사회를 혁신하고, 지방정부를 혁 신하며, 중앙정부의 혁신을 통하여 국가전체가

‘아래에서 위로’의 혁신 메커니즘에 의해 변화 하도록 구상된 것이다. 이러한 국가재구조화는 주민과 함께 하는 가까운 정부를 실현시키며 지 방의 활력을 국가발전의 동력으로 삼는 분권형 국가를 목표로 한다. 중앙정부의 혁신과 지방정 부의 혁신이 별개의 과제가 아니라 지방분권을 통하여 불가분하게 연결된다. 지방분권을 통하여 지방정부의 역량이 강화되고 주민참여를 통해 지 방정부 혁신이 유발되어 중앙정부가 감량화되면 중앙정부의 혁신여건도 성숙되게 마련이다.

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머 머리리말말

지방자치제도를 다시 도입함에 있어서 작은 목소리에 불과했던 지방분권의 확대 요구는 지난 대통령 선거과정을 통하여 국민적인 담론으로 확대되었다. 노무현 정부는 출범 후 지방분권을 중요한 국정과제로 설정하고 이를 실현하기 위한 실 천계획으로서‘참여정부의 지방분권 추진 로드맵’을 발표하였다.

노무현 정부의 지방분권정책은 과거 정부와는 다른 성격을 가지고 있다. 김영 삼 정부와 김대중 정부의 중앙정부 개혁은 지방분권과는 별개로 추진되었다. 그 결과 중앙정부의 개혁성과는 중앙부처를 몇 개 줄였다거나 공무원을 몇 명 감축 하였다는 통계숫자로 표현되고 선전되었다. 그럼에도 불구하고 중앙정부의 기능 은 그대로 남아 있었고 대통령의 임기말이 되면 감축되었던 중앙공무원의 숫자와 부서가 다시 늘어나는 악순환이 되풀이되었다. 노무현 정부는 이 점에 착안하여 중앙정부의 개혁과 지방분권을 함께 묶어서 추진하고 있다. 먼저 지방분권을 통 하여 중앙정부의 기능을 없애거나 지방정부로 이양하여 중앙정부의 과부하를 해 소하고 남은 기능을 효율적으로 수행하기 위해 중앙정부를 개혁한다는 것이다.

노무현 정부의 국가개혁기구가‘정부혁신지방분권위원회’라고 명명된 것도 이러 한 개혁구상을 포함하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 지방분권을 통하여 중앙정부 의 기능을 정상화하고 효율적인 정부를 만들겠다는 의미다. 이 점에서 노무현 정 부가 추진하고 있는 중앙정부개혁의 핵심은‘바구니 비우기’로 상징될 수 있다.

적지 않은 중앙정부의 권력을 지방이나 민간에게 이양하고 나면 현재의 중앙정부

참여정부 지방분권정책의 방향과 과제

이

이기기우우｜｜인인하하대대학학교교 사사회회교교육육학학과과 교교수수

조직과 인력은 재조정하는 것이 불가피해진다.

새로운 국가의 행정개혁 내지 중앙정부개혁은 지방분권의 후속작업으로 실천되어야 하는 국 가적인 과제에 속한다. 만일 지방분권, 민간이양 없이 조직개편 중심의 정부개혁을 추진하는 경 우에는 양김시대의 실패가 되풀이될 것이다.

지방분권이 성공적으로 이루어지면 지방정부 의 역할도 증대될 것이므로 기존의 조직과 인력 으로는 처리하기 어렵게 될 것이다. 이를 개선하 기 위한 지방정부의 개편도 요구된다. 이 점에서 지방분권은 지방정부의 역할을 재정립하고 자치 역량을 강화하는 의미를 가진다. 지방의 문제를 지방의 시각에서 해결하지 못하고 항상 중앙정 부에서 해결해주기를 기다릴 수밖에 없었던 여 건과 체질을 강화하기 위하여 지방정부의 자치 역량을 강화하는 것이 필요하다. 지역문제를 지 역에서 해결할 수 있는 권한과 능력을 구비하고 책임성을 확보하기 위한 여건이 조성되어야 한 다. 지방정부의 구성원인 주민들의 공동체의식 과 책임감에 바탕을 둔 참여를 확대하고 학습역 량을 강화하는 것이 필요하게 된다. 이렇게 본다 면 한국의 지방분권정책은 주민참여를 통하여 주민들의 역량과 공동체의식을 활성화하고, 이 를 기반으로 지방정부를 혁신하며 중앙정부의 변화를 일구어내기 위한 국가재구조화 프로젝트 라고 명명할 수 있다.

여기서는 우선 현정부의 지방분권정책의 방 향과 과제를 살펴보기 위하여 정부의 지방분권 실천계획서인 지방분권 추진 로드맵의 개요를 살펴보고 주요 정책과제를 살펴보고자 한다. 다 음으로 이를 실천하기 위한 입법적인 과제를 제 시할 계획이다.

지

지방방분분권권의의 목목적적과과 추추진진원원칙칙

1. 지방분권의 목적

노무현 정부의 지방분권은 국가 전체를 재구조 화하고 지역사회를 활성화하는 수단으로 이해된 다. 지방분권이 단순히 지방정부의 기능을 보강 하는 수준을 넘어서서 사회가 국가전체의 패러 다임을 전환하는 지렛대로서 위상을 가진다. 우 선 분권을 통하여 시민사회의 역량을 인정하고 활성화하기 위하여 주민의 자발적인 참여와 연 대를 통하여 지역공동체를 혁신하는 계기를 제 공한다. 또한 지방분권을 통하여 지방정부의 자 치역량을 강화하고 책임성을 강화함으로써 지역 문제를 지방차원에서 해결할 수 있도록 한다. 중 앙정부는 지방분권을 통하여 작은 생활문제는 지방정부에 이양하고 전국적인 큰 문제에 역량 을 집중하도록 함으로써 과부하로 인한 기능마 비를 해소하도록 혁신하자는 것이다. 지방분권 을 매개로 지역사회를 혁신하고, 지방정부를 혁 신하며, 중앙정부의 혁신을 통하여 국가전체가

‘아래에서 위로’의 혁신 메커니즘에 의해 변화 하도록 구상된 것이다. 이러한 국가재구조화는 주민과 함께 하는 가까운 정부를 실현시키며 지 방의 활력을 국가발전의 동력으로 삼는 분권형 국가를 목표로 한다. 중앙정부의 혁신과 지방정 부의 혁신이 별개의 과제가 아니라 지방분권을 통하여 불가분하게 연결된다. 지방분권을 통하여 지방정부의 역량이 강화되고 주민참여를 통해 지 방정부 혁신이 유발되어 중앙정부가 감량화되면 중앙정부의 혁신여건도 성숙되게 마련이다.

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지 않을 수 없는 것이다. 지역문제의 해결을 대 표자에게 맡기는 경우에도 대표자 선출에 보다 신중할 것이며 대표자들의 논의과정에 참여하려 는 동기를 갖게 될 것이다. 이 점에서 지방분권 은 수동적이고 소극적인 주민을 공동체문제에 대해 스스로 책임을 지는 적극적이고 능동적인 시민으로 변화시키는 시민교육의 공간을 확보하 는 데 있어서 의미가 크다. 지역의 크고 작은 문 제를 각종 모임의 화젯거리로 만들어 지역문제 에 대한 관심과 책임을 인격의 한 요소가 되게 하는 것에 지방분권의 궁극적인 목적이 있다고 할 것이다.

지금까지 권한배분의 방식은 중앙정부의 사 무 중에서 지방사무로 이양할 것을 주장하는 자 가 그 근거를 밝혀야 하는 입증책임을 졌다. 이 는 중앙정부의 권한이 원칙이고 지방정부의 권 한은 예외라는 사고에서 비롯된 것이다. 보충성 의 원칙을 권한의 재배분 과정에 적용하면 모든 공공문제에 대한 관할은 원칙적으로 기초지방정 부의 관할에 속하는 것이 되고 광역지방정부나 중앙정부의 역할은 예외가 된다. 지방정부의 권 한이 원칙이 되고 광역정부나 중앙정부의 역할 이 예외에 속한다는 것은 지방분권작업의 추진 에 있어서 중요한 의미를 가진다. 예외를 주장하 는 자는 그 예외의 타당성을 입증해야 하는 것이 사물의 논리적인 귀결이다. 그렇다면 광역지방 정부의 관할이나 중앙정부의 관할 필요성을 입증 하지 못하는 한 모든 공공사무에 대한 관할권은 기초지방정부에 있다는 결과가 된다. 이는 입증 책임의 전환을 의미한다. 즉, 광역지방정부나 중 앙정부의 관할을 주장하는 자가 기초지방정부의 처리능력이 없음을 입증해야 할 부담을 가진다.

3)

포괄성의원칙

김대중 정부의 지방이양작업은 4만여 개의 단위 사무로 분할하고 개별적인 단위사무를 이양하는 방식을 택했다. 단편적이고 파편화된 사무이양 작업으로는 국가재구조화를 할 수 없다고 인식 하고 관련된 사무를 묶어서 한 덩어리로 이양한 다는 의미에서 사무를 포괄적으로 이양하는 원 칙을 채택하였다.

지

지방방분분권권의의 주주요요과과제제

참여정부의 지방분권 추진 로드맵에서는 지방분 권 추진방향으로 7대 기본방향과 20대 주요과제 를 설정하고 있다. 논자에 따라서는 지나치게 많 은 과제를 나열하고 있는 것이 아니냐는 비판도 제기되고 있는 것으로 알고 있다. 한 가지, 한 가 지가 모두 쉽지 않은 과제인데 20가지나 추진할 수 있는 역량이 과연 있느냐는 것이다. 7대 기본 방향은 중앙- 지방정부간의 권한재배분, 획기적 인 재정분권의 추진, 지방정부의 자치역량 강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계정립이 속한다. 이를 다시 체계화하면 중앙 정부의 권한과 재정의 지방이양, 지방정부의 수 권기반 조성으로 대별될 수 있다. 그 중에서도 핵심적인 과제는 전자이며 후자는 보완적인 조 치에 해당된다고 볼 수 있다.

1. 중앙정부의 권한과 재정의 지방이양

중앙정부와 지방정부간 권한재배분에 속하는 과 제로는 지방분권추진 기반강화, 중앙권한의 획 2

2.. 지지방방분분권권 추추진진의의 원원칙칙

지방분권 추진 로드맵은 지방분권의 추진전략으로 선분권 후보완의 원칙, 보충성 의 원칙, 포괄성의 원칙 등을 제시하고 있다.

1) 선

선분분권권후후보보완완의의원원칙칙

먼저 선분권 후보완의 원칙은 지방정부와 시민사회에 대한 신뢰에 기반을 두고 있다. 그동안 지방분권은 시민사회와 지방정부에 대한 회의적이고 부정적인 시각 때문에 지지부진했다. 지방분권으로 인하여 다소 문제가 있는 경우에도 우선적으 로 분권조치를 취하고 시민사회와 지방정부가 분권의 부작용을 스스로 치유해 나 갈 수 있는 자정능력을 갖도록 보완하여 부작용을 해소한다는 방침이다.

2) 보

보충충성성의의원원칙칙과과입입증증책책임임의의전전환환

다음으로 기능배분의 원칙으로는 보충성의 원칙을 채택하였다. 이는 이미 학계에 서 널리 주장하여 왔던 것으로서 가까운 정부에 우선적인 관할권을 인정한다는 국가조직 원리다. 민간이 처리할 수 있는 경우에는 국가공동체가 관여해서는 안 되며, 가까운 지방정부가 처리할 수 있는 업무를 상급 지방정부나 중앙정부가 관 여해서는 안 된다는 원칙이다. 궁극적으로는 사람이 중심이 되는 국가구성원리라 고 볼 수 있다.

보충성의 원칙을 적용함에 있어서는 지방정부의 업무처리능력이 기준이 되므 로 지방정부의 수권능력 기반조성이 중요한 변수가 된다. 즉, 지방자치단체의 자 치역량이 향상됨에 따라 권한배분의 정도도 달라질 수 있게 된다. 보충성의 원칙 을 통하여 업무수행의 효율성을 높이고 다른 한편으로는 하위 공동체의 자율성을 높여 다양한 문제해결 방식을 도입하고 정책의 성과를 비교할 수 있도록 하여 학 습을 촉진하는 데 기여한다. 개인이나 기초지방정부가 해결할 수 있는 문제에 대 해서 광역지방정부나 중앙정부가 개입하는 것은 낭비이며 권한의 중복을 통한 효 율의 감소를 가져온다. 무엇보다도 가까운 지방정부에서 구체적인 생활문제를 해 결하도록 함으로써 주민들이 공동체문제에 관심을 갖게 하고 참여를 촉진함으로 써 주민 스스로 공동체에 대한 책임을 높이도록 한다.

분권화된 정치권력구조에서 지방정부와 주민들은 지역의 생활문제를 해결함 에 있어 중앙정부의 지원을 기다리고 있을 수가 없게 된다. 주민들이 지역문제를 해결하기 위해 보다 좋은 정책을 만들어 내고 토론을 벌이며 이를 위한 학습을 하

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지 않을 수 없는 것이다. 지역문제의 해결을 대 표자에게 맡기는 경우에도 대표자 선출에 보다 신중할 것이며 대표자들의 논의과정에 참여하려 는 동기를 갖게 될 것이다. 이 점에서 지방분권 은 수동적이고 소극적인 주민을 공동체문제에 대해 스스로 책임을 지는 적극적이고 능동적인 시민으로 변화시키는 시민교육의 공간을 확보하 는 데 있어서 의미가 크다. 지역의 크고 작은 문 제를 각종 모임의 화젯거리로 만들어 지역문제 에 대한 관심과 책임을 인격의 한 요소가 되게 하는 것에 지방분권의 궁극적인 목적이 있다고 할 것이다.

지금까지 권한배분의 방식은 중앙정부의 사 무 중에서 지방사무로 이양할 것을 주장하는 자 가 그 근거를 밝혀야 하는 입증책임을 졌다. 이 는 중앙정부의 권한이 원칙이고 지방정부의 권 한은 예외라는 사고에서 비롯된 것이다. 보충성 의 원칙을 권한의 재배분 과정에 적용하면 모든 공공문제에 대한 관할은 원칙적으로 기초지방정 부의 관할에 속하는 것이 되고 광역지방정부나 중앙정부의 역할은 예외가 된다. 지방정부의 권 한이 원칙이 되고 광역정부나 중앙정부의 역할 이 예외에 속한다는 것은 지방분권작업의 추진 에 있어서 중요한 의미를 가진다. 예외를 주장하 는 자는 그 예외의 타당성을 입증해야 하는 것이 사물의 논리적인 귀결이다. 그렇다면 광역지방 정부의 관할이나 중앙정부의 관할 필요성을 입증 하지 못하는 한 모든 공공사무에 대한 관할권은 기초지방정부에 있다는 결과가 된다. 이는 입증 책임의 전환을 의미한다. 즉, 광역지방정부나 중 앙정부의 관할을 주장하는 자가 기초지방정부의 처리능력이 없음을 입증해야 할 부담을 가진다.

3)

포괄성의원칙

김대중 정부의 지방이양작업은 4만여 개의 단위 사무로 분할하고 개별적인 단위사무를 이양하는 방식을 택했다. 단편적이고 파편화된 사무이양 작업으로는 국가재구조화를 할 수 없다고 인식 하고 관련된 사무를 묶어서 한 덩어리로 이양한 다는 의미에서 사무를 포괄적으로 이양하는 원 칙을 채택하였다.

지

지방방분분권권의의 주주요요과과제제

참여정부의 지방분권 추진 로드맵에서는 지방분 권 추진방향으로 7대 기본방향과 20대 주요과제 를 설정하고 있다. 논자에 따라서는 지나치게 많 은 과제를 나열하고 있는 것이 아니냐는 비판도 제기되고 있는 것으로 알고 있다. 한 가지, 한 가 지가 모두 쉽지 않은 과제인데 20가지나 추진할 수 있는 역량이 과연 있느냐는 것이다. 7대 기본 방향은 중앙- 지방정부간의 권한재배분, 획기적 인 재정분권의 추진, 지방정부의 자치역량 강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계정립이 속한다. 이를 다시 체계화하면 중앙 정부의 권한과 재정의 지방이양, 지방정부의 수 권기반 조성으로 대별될 수 있다. 그 중에서도 핵심적인 과제는 전자이며 후자는 보완적인 조 치에 해당된다고 볼 수 있다.

1. 중앙정부의 권한과 재정의 지방이양

중앙정부와 지방정부간 권한재배분에 속하는 과 제로는 지방분권추진 기반강화, 중앙권한의 획 2

2.. 지지방방분분권권 추추진진의의 원원칙칙

지방분권 추진 로드맵은 지방분권의 추진전략으로 선분권 후보완의 원칙, 보충성 의 원칙, 포괄성의 원칙 등을 제시하고 있다.

1) 선

선분분권권후후보보완완의의원원칙칙

먼저 선분권 후보완의 원칙은 지방정부와 시민사회에 대한 신뢰에 기반을 두고 있다. 그동안 지방분권은 시민사회와 지방정부에 대한 회의적이고 부정적인 시각 때문에 지지부진했다. 지방분권으로 인하여 다소 문제가 있는 경우에도 우선적으 로 분권조치를 취하고 시민사회와 지방정부가 분권의 부작용을 스스로 치유해 나 갈 수 있는 자정능력을 갖도록 보완하여 부작용을 해소한다는 방침이다.

2) 보

보충충성성의의원원칙칙과과입입증증책책임임의의전전환환

다음으로 기능배분의 원칙으로는 보충성의 원칙을 채택하였다. 이는 이미 학계에 서 널리 주장하여 왔던 것으로서 가까운 정부에 우선적인 관할권을 인정한다는 국가조직 원리다. 민간이 처리할 수 있는 경우에는 국가공동체가 관여해서는 안 되며, 가까운 지방정부가 처리할 수 있는 업무를 상급 지방정부나 중앙정부가 관 여해서는 안 된다는 원칙이다. 궁극적으로는 사람이 중심이 되는 국가구성원리라 고 볼 수 있다.

보충성의 원칙을 적용함에 있어서는 지방정부의 업무처리능력이 기준이 되므 로 지방정부의 수권능력 기반조성이 중요한 변수가 된다. 즉, 지방자치단체의 자 치역량이 향상됨에 따라 권한배분의 정도도 달라질 수 있게 된다. 보충성의 원칙 을 통하여 업무수행의 효율성을 높이고 다른 한편으로는 하위 공동체의 자율성을 높여 다양한 문제해결 방식을 도입하고 정책의 성과를 비교할 수 있도록 하여 학 습을 촉진하는 데 기여한다. 개인이나 기초지방정부가 해결할 수 있는 문제에 대 해서 광역지방정부나 중앙정부가 개입하는 것은 낭비이며 권한의 중복을 통한 효 율의 감소를 가져온다. 무엇보다도 가까운 지방정부에서 구체적인 생활문제를 해 결하도록 함으로써 주민들이 공동체문제에 관심을 갖게 하고 참여를 촉진함으로 써 주민 스스로 공동체에 대한 책임을 높이도록 한다.

분권화된 정치권력구조에서 지방정부와 주민들은 지역의 생활문제를 해결함 에 있어 중앙정부의 지원을 기다리고 있을 수가 없게 된다. 주민들이 지역문제를 해결하기 위해 보다 좋은 정책을 만들어 내고 토론을 벌이며 이를 위한 학습을 하

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시정, 주민불편해소 등의 관점에서 검토될 수 있 다. 유사중복기능을 중심으로 검토되며 보충성 에 따라 지방정부가 수행할 수 있는 기능을 수행 하는 특별지방행정기관을 지방정부에 통합시키 고 존치가 불가피한 경우에는 공간적인 정비를 통해 주민의 접근성을 높이는 방향이 검토될 수 있다.

지방재정분권과 관련한 조치로는 지방재정의 확충과 불균형 시정, 지방재정 자율성 확대, 지 방재정의 건전성 및 투명성 확보 등이 있다. 지 방재정 확충은 지방교부세 등 제정조정제도의 강화를 통하는 방법과 국세의 지방세이전 및 지 방세확충 등의 방법을 고려할 수 있으나 후자는 지역간 재정불균형을 심화시킬 것으로 예측되기 때문에 전자에 중점을 둘 것으로 예상된다. 특히 교부세의 법정률에 대한 인상 등이 유력한 정책 수단으로 고려될 수 있을 것으로 본다. 여기에서 는 사무이양과 동시에 이루어지는 것과, 사무이 양을 촉진하기 위한 분권촉진수단으로 결정되는 것도 고려될 수 있다. 지방재정 자율성을 높이기 위해서는 예산편성지침의 폐지가 고려되고 있 다. 중앙정부의 간섭통로가 되는 국고보조금제 의 개선을 통한 포괄보조금제의 선택, 국고보조 금의 교부세화 등 꼬리표를 줄이기 위한 노력이 있을 것으로 본다. 재정확충과 자율성증대에 따 른 지방재정의 책임성을 확보하고 투명성을 높 이기 위한 복식부기제도, 재정출납관의 독립성 강화 등의 안전장치도 동시에 고려되고 있다.

2. 수권기반의 조성

지방분권이 기대한 만큼의 성과를 거두기 위해

서는 중앙정부의 권한과 재원을 지방정부에 이 양하는 것만으로는 충분하지 않다. 지방정부가 합리적인 정책을 결정할 수 있는 여건을 조성하 여야 하며 지방정부의 권한남용을 방지하기 위 한 안전장치도 갖추어야 한다. 이에 포함되는 것 으로는 지방정부의 자치권 강화, 지방의정 활성 화, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 정부간 관계개선 등을 들 수 있다.

먼저 지방자치권 강화에는 자치입법권을 확 대하기 위한 조치로 지방자치법 제15조 단서의 삭제, 개별법의 조례제정근거 법제화 등이 포함 되며 궁극적으로는 헌법개정도 고려될 수 있다.

자치조직 및 인사권을 확대하기 위하여 표준정 원제 등을 폐지 내지 개선하는 방안도 검토될 것 으로 예상된다. 지방정부의 공간계획권을 확대 하기 위해 도시계획권의 결정권, 승인권에 대한 재검토가 요구되고 있다. 지방의정 활성화를 위 해서는 신분의 강화, 전문성 신장을 위한 조치, 의회사무기구 인사제도, 지방선거제도의 개선과 제 등이 설정되어 있다. 특히‘명예직’조항을 삭 제하는 법률개정이 있었으나 의정활동비 등을 어떻게 결정할 것인지는 여전히 대통령령에 위 임되어 있다. 대통령령으로 상한선을 정하기보 다는 인구규모나 재정상태를 고려하여 조례로 정하도록 다시 위임하는 것이 분권추세에 부합 한다고 본다.

지방정부의 권한과 자율성이 확대되는 것과 상응하여 지방정부의 책임성을 강화하기 위한 조치가 필요하다. 현재의 지방정부에 대한 통제 시스템은 중앙정부가 책임지도록 하는 외부통제 가 중심이다. 이는 지방정부의 중앙의존성을 높 이는 요인이 되므로 바람직하지 않다. 특히 중복

1

기적 지방이양, 지방교육자치제도 개선, 지방자치경찰제도의 도입, 특별지방행정 기관의 정비에 관한 과제가 포함된다. 획기적 재정분권 과제에는 지방재정력 확 충 및 불균형 완화, 지방세정제도 개선, 지방재정의 자율성 강화, 지방재정운영의 투명성ㆍ건전성 확보 등이 포함된다. 그 중에서 주요한 것 몇 가지를 설명하면 다 음과 같다.

먼저 지방분권 추진기반의 확보를 위해 분권추진법령을 정비할 계획이다. 특 히 현재의 사무구분 체제를 개선하여 지방자치단체가 처리하는 모든 사무를 자치 사무로 하되 국가의 개입이 필요한 경우에는 그 개입 근거와 정도를 법규로 규정 하도록 하며 재정부담에 대해서도 법령으로 명시하는 등 단체위임사무 및 기관위 임사무를 폐지하는 방안 등이 검토되고 있다. 획일화된 지방자치제도를 개선하여 다양한 제도를 선택할 수 있는 가능성을 검토해보고 필요하다면 시범실시도 고려 하고 있다.

중앙권한의 지방이양작업은 5년간 지속적으로 실시되며 단계별로 추진될 예정 이다. 기능이양은 그 기능을 규정하고 있는 수많은 개별법의 개정을 전제로 하고 있다. 또한 기능을 이양함에 있어서는 대도시 등에 특례를 인정할 수 있는 차등이 양도 검토되고 있다.

지방교육자치제도의 개선은 세 가지 방향에서 추진될 예정이다. 우선 교육행 정이 일반행정에서 분리되어 칸막이 행정을 실시함으로써 생기는 부작용을 해소 하기 위한 통합 내지 연계강화 방안을 모색한다. 또한 지방교육행정에 대한 주민 참여를 확대하며 주민과 가까운 기초지방정부에서 교육권한을 종합적으로 행사 할 수 있도록 하는 방안을 모색한다. 전국적으로 획일화된 교육행정체제를 지방 에 따라 다양화하는 방안도 검토된다.

현행 한국의 경찰기능은 국가에 의하여 독점되어 있으며 지방자치단체는 관할 권이 없다. 이에 따라 지역의 치안수요와 주민친화적인 치안서비스 제공을 위한 경찰기능의 지방화를 추진할 필요가 있다. 교통과 방범 중심의 생활치안을 지방 정부로 이양하여 주민과 함께 하는 치안행정체제의 구축을 목적으로 하여야 한 다. 그밖에 수사권의 지방이양도 고려될 수 있으나 그 범위에 대해서는 아직 결정 된 것이 없다. 실시단위에 대해서도 시ㆍ도 중심이냐, 기초지방정부 중심이냐에 대해 결정된 바가 없으나 어떤 사무를 이양하는지 여부에 따라 달라질 수 있다.

기관조직 형태에 대해서도 지방경찰위원회제도를 채택할 것인지 아니면 독임제 로 할 것인지가 검토되어야 한다.

특별행정기관의 정비에 대해서도 지방행정의 종합성 실현과 중복행정의 폐단

(6)

시정, 주민불편해소 등의 관점에서 검토될 수 있 다. 유사중복기능을 중심으로 검토되며 보충성 에 따라 지방정부가 수행할 수 있는 기능을 수행 하는 특별지방행정기관을 지방정부에 통합시키 고 존치가 불가피한 경우에는 공간적인 정비를 통해 주민의 접근성을 높이는 방향이 검토될 수 있다.

지방재정분권과 관련한 조치로는 지방재정의 확충과 불균형 시정, 지방재정 자율성 확대, 지 방재정의 건전성 및 투명성 확보 등이 있다. 지 방재정 확충은 지방교부세 등 제정조정제도의 강화를 통하는 방법과 국세의 지방세이전 및 지 방세확충 등의 방법을 고려할 수 있으나 후자는 지역간 재정불균형을 심화시킬 것으로 예측되기 때문에 전자에 중점을 둘 것으로 예상된다. 특히 교부세의 법정률에 대한 인상 등이 유력한 정책 수단으로 고려될 수 있을 것으로 본다. 여기에서 는 사무이양과 동시에 이루어지는 것과, 사무이 양을 촉진하기 위한 분권촉진수단으로 결정되는 것도 고려될 수 있다. 지방재정 자율성을 높이기 위해서는 예산편성지침의 폐지가 고려되고 있 다. 중앙정부의 간섭통로가 되는 국고보조금제 의 개선을 통한 포괄보조금제의 선택, 국고보조 금의 교부세화 등 꼬리표를 줄이기 위한 노력이 있을 것으로 본다. 재정확충과 자율성증대에 따 른 지방재정의 책임성을 확보하고 투명성을 높 이기 위한 복식부기제도, 재정출납관의 독립성 강화 등의 안전장치도 동시에 고려되고 있다.

2. 수권기반의 조성

지방분권이 기대한 만큼의 성과를 거두기 위해

서는 중앙정부의 권한과 재원을 지방정부에 이 양하는 것만으로는 충분하지 않다. 지방정부가 합리적인 정책을 결정할 수 있는 여건을 조성하 여야 하며 지방정부의 권한남용을 방지하기 위 한 안전장치도 갖추어야 한다. 이에 포함되는 것 으로는 지방정부의 자치권 강화, 지방의정 활성 화, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 정부간 관계개선 등을 들 수 있다.

먼저 지방자치권 강화에는 자치입법권을 확 대하기 위한 조치로 지방자치법 제15조 단서의 삭제, 개별법의 조례제정근거 법제화 등이 포함 되며 궁극적으로는 헌법개정도 고려될 수 있다.

자치조직 및 인사권을 확대하기 위하여 표준정 원제 등을 폐지 내지 개선하는 방안도 검토될 것 으로 예상된다. 지방정부의 공간계획권을 확대 하기 위해 도시계획권의 결정권, 승인권에 대한 재검토가 요구되고 있다. 지방의정 활성화를 위 해서는 신분의 강화, 전문성 신장을 위한 조치, 의회사무기구 인사제도, 지방선거제도의 개선과 제 등이 설정되어 있다. 특히‘명예직’조항을 삭 제하는 법률개정이 있었으나 의정활동비 등을 어떻게 결정할 것인지는 여전히 대통령령에 위 임되어 있다. 대통령령으로 상한선을 정하기보 다는 인구규모나 재정상태를 고려하여 조례로 정하도록 다시 위임하는 것이 분권추세에 부합 한다고 본다.

지방정부의 권한과 자율성이 확대되는 것과 상응하여 지방정부의 책임성을 강화하기 위한 조치가 필요하다. 현재의 지방정부에 대한 통제 시스템은 중앙정부가 책임지도록 하는 외부통제 가 중심이다. 이는 지방정부의 중앙의존성을 높 이는 요인이 되므로 바람직하지 않다. 특히 중복

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기적 지방이양, 지방교육자치제도 개선, 지방자치경찰제도의 도입, 특별지방행정 기관의 정비에 관한 과제가 포함된다. 획기적 재정분권 과제에는 지방재정력 확 충 및 불균형 완화, 지방세정제도 개선, 지방재정의 자율성 강화, 지방재정운영의 투명성ㆍ건전성 확보 등이 포함된다. 그 중에서 주요한 것 몇 가지를 설명하면 다 음과 같다.

먼저 지방분권 추진기반의 확보를 위해 분권추진법령을 정비할 계획이다. 특 히 현재의 사무구분 체제를 개선하여 지방자치단체가 처리하는 모든 사무를 자치 사무로 하되 국가의 개입이 필요한 경우에는 그 개입 근거와 정도를 법규로 규정 하도록 하며 재정부담에 대해서도 법령으로 명시하는 등 단체위임사무 및 기관위 임사무를 폐지하는 방안 등이 검토되고 있다. 획일화된 지방자치제도를 개선하여 다양한 제도를 선택할 수 있는 가능성을 검토해보고 필요하다면 시범실시도 고려 하고 있다.

중앙권한의 지방이양작업은 5년간 지속적으로 실시되며 단계별로 추진될 예정 이다. 기능이양은 그 기능을 규정하고 있는 수많은 개별법의 개정을 전제로 하고 있다. 또한 기능을 이양함에 있어서는 대도시 등에 특례를 인정할 수 있는 차등이 양도 검토되고 있다.

지방교육자치제도의 개선은 세 가지 방향에서 추진될 예정이다. 우선 교육행 정이 일반행정에서 분리되어 칸막이 행정을 실시함으로써 생기는 부작용을 해소 하기 위한 통합 내지 연계강화 방안을 모색한다. 또한 지방교육행정에 대한 주민 참여를 확대하며 주민과 가까운 기초지방정부에서 교육권한을 종합적으로 행사 할 수 있도록 하는 방안을 모색한다. 전국적으로 획일화된 교육행정체제를 지방 에 따라 다양화하는 방안도 검토된다.

현행 한국의 경찰기능은 국가에 의하여 독점되어 있으며 지방자치단체는 관할 권이 없다. 이에 따라 지역의 치안수요와 주민친화적인 치안서비스 제공을 위한 경찰기능의 지방화를 추진할 필요가 있다. 교통과 방범 중심의 생활치안을 지방 정부로 이양하여 주민과 함께 하는 치안행정체제의 구축을 목적으로 하여야 한 다. 그밖에 수사권의 지방이양도 고려될 수 있으나 그 범위에 대해서는 아직 결정 된 것이 없다. 실시단위에 대해서도 시ㆍ도 중심이냐, 기초지방정부 중심이냐에 대해 결정된 바가 없으나 어떤 사무를 이양하는지 여부에 따라 달라질 수 있다.

기관조직 형태에 대해서도 지방경찰위원회제도를 채택할 것인지 아니면 독임제 로 할 것인지가 검토되어야 한다.

특별행정기관의 정비에 대해서도 지방행정의 종합성 실현과 중복행정의 폐단

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감사, 포괄적인 감사를 폐지하고 개별사안에 대한 조사를 중심으로 개선하며, 외 부감사보다는 지방의회와 주민에 의한 통제가 중심이 되도록 하는 법제개편이 필 요하다. 이를 위해 행정정보 공개범위 확대, 내부의 자율적 감사기능 강화, 주민 감사청구제 개선, 주민소송제도의 도입 등이 검토되고 있다. 특히 지방정부에 대 한 평가는 획일화를 가져올 우려가 있으므로 자체평가를 중심으로 개편할 필요가 있다.

무엇보다도 중요한 지방정부의 자치역량은 주민참여를 바탕으로 하는 시민사 회의 활성화다. 아무리 강조해도 부족한 과제이지만 이는 시민사회의 능동적인 노력에 의해 활성화되어야 하며 중앙정부가 직접 나서서 적극적으로 개입하는 것 은 득보다 실이 많다. 관제조직의 폐단과 비판이 있을 수 있기 때문이다. 지역언 론의 육성도 매우 중요하지만 지방정부와 시민사회의 과제로 하는 것이 바람직하 며 정부의 과제라고 보기는 어렵다.

정부간 관계는 지방정부가 활동하는 데 있어서 중요한 여건이 된다. 현재는 일 방적이고 하향적인 관계로 굳어져 있어서 쌍방향적 소통이 잘 이루어지지 못하고 있다. 중앙정부와 지방정부, 광역지방정부와 기초지방정부간에는 지방정부의 중 앙정부 정책결정과정에 대한 참여, 기초지방정부의 광역지방정부에 대한 관여, 지방자치단체 4대 협의체의 기능강화 등이 중요하다. 지방정부와 지방정부간의 수평적인 관계에서는 갈등구조를 극복하여 상호 협력적인 관계를 정립하는 것이 필요하다. 이를 위해 다양한 협력방식을 활성화하는 구상이 필요하다.

지

지방방분분권권 추추진진을을 위위한한 입입법법적적 과과제제

1. ‘지방분권특별법’의 제정과 관련된 문제

일부 민간단체들이 제안하여 대통령 선거과정에서 공약으로 채택되었던 것 중의 하나가 지방분권특별법의 제정이다. 많은 국민들이 특별법의 제정으로 상당한 수 준의 분권화가 달성될 것으로 기대하고 있으나 사실은 그렇지 못하다는 데 문제 의 심각성이 있다. 특별법의 제정을 제안한 단체들이 무엇을 법안의 내용으로 할 것인지에 대한 진지한 검토 없이 요구하고, 대통령후보자들이 이를 어쩔 수 없이 공약으로 수용함으로써 발생한 문제다. 그렇다고 하더라도 정부의 지방분권추진 기구가 출범하기 이전이라면 지방분권추진기구에 특별한 권한을 부여하고 과제 를 법률에 담는 수준의 지방분권특별법을 제정하는 것이 가능했을 것이다. 그런

데 지방분권을 추진하는 정부기구가 출범하여 분권추진의 세부적인 계획을 발표하였고 작업반 을 구성하여 이미 작업에 착수한 지금 새롭게 추 진기구를 조직한다는 것은 시기적으로 적절하지 않다. 실기를 한 것이라 볼 수 있다. 이 시점에서 추진기구를 새로 논의하는 것은 분권추진 일정 을 뒤로 늦추는 결과를 초래할 것이기 때문이다.

현재의 시점에서 지방분권특별법에 담을 수 있는 내용은 추상적인 수준의 원론적인 지방분 권의 방향과 원칙, 과제의 확정 정도가 될 것이 다. 구체적인 분권의 성과는 개별적인 법률의 개 정이 있어야 실현되는 것이며 이를 특별법에 담 는다는 것은 모양새가 좋지 않을 뿐만 아니라 정 부안으로 제안하는 경우 관계부처간의 협조를 받아야 한다. 지방분권에 결정적인 도움을 주는 내용도 담지 못하면서 관계 부처간이나 여야정 치권이 갈등할 여지가 있는 무리한 내용을 담았 을 때 실익은 별로 크지 못하다.

지방분권특별법을 제안했던 단체와 지방4단 체협의회가 구체적인 특별법안의 내용을 둘러싸 고 논란을 거듭하고 있다. 지방분권특별법이 지 방분권의 실현에 큰 도움을 주지 못한다면 특별 법에 너무 집착하여 에너지를 소모하는 것은 지 방분권의 발목을 잡는 것이 된다. 지엽적인 문제 에 얽매여 막상 중요한 지방분권의 법제를 정비 하는 데 장애를 초래할 수도 있다는 것을 고려할 필요가 있다. 현 시점에서 지방분권특별법을 제 정해야 하는 이유는 그것이 공약사항이라는 이 유밖에 없다. 공약이기 때문에 법률을 제정하지 않을 수 없다고 한다면 대부분 큰 이견 없이 합 의할 수 있는 지방분권의 기본원칙, 방향, 과제 등을 법률의 내용으로 담는 것이 바람직하다고

본다. 그러한 내용이 무슨 특별법이냐는 비판이 나올 수도 있겠지만, 내용에 대한 깊은 고려도 없이 특별법 제정을 제안한 것에 대해 책임을 물 어야 한다. 특별법의 제정을 둘러싼 논란을 거듭 할수록 지방분권의 추진은 늦추어지는 결과를 초래할 것이다. 그보다는 분권실현을 위한 구체 적인 법제를 구비하는 데 역량을 결집시키는 것 이 필요하다.

2. 지방분권 추진을 위한 구체적인 법제의 정비

지방분권 추진 로드맵에서 지방분권 과제로 제 시한 20대 과제 중에서 상당한 부분은 지방자치 법과 부속법령의 정비로 실현될 수 있다. 예컨대 지방자치권의 강화, 지방재정의 자율성강화, 지 방정부 내부혁신 및 공무원 역량강화, 지방의정 활성화, 지방선거제도의 개선, 지방정부에 대한 민주적 통제체계의 확립, 지방정부에 대한 평가 제도의 개선, 다양한 주민참여제도의 도입, 중앙 지방정부간 협력체제 강화, 지방정부간 협력, 정 부간 분쟁조정기능 강화 등이 이에 해당한다.

즉, 20대 과제 중에서 과반수인 11개 과제가 지 방자치법이나 관련법률 등의 개정으로 실현될 수 있다. 그렇다면 현 시점에서 별로 실익도 없 는 지방분권특별법의 제정에 기울이는 노력을 지방자치법개정안의 발의로 전환하는 것이 지방 분권의 실질적인 실현을 위하여 훨씬 실익이 클 것으로 기대된다. 주민투표, 주민소환, 주민소송 등 다양한 주민참여제도를 모아서 주민참여에 관한 법률을 별도로 만들자는 제안도 있다.

지방재정의 분권이 지방분권의 핵심적인 요 소인 점을 감안하면 재정분권을 위한 법제의 정

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감사, 포괄적인 감사를 폐지하고 개별사안에 대한 조사를 중심으로 개선하며, 외 부감사보다는 지방의회와 주민에 의한 통제가 중심이 되도록 하는 법제개편이 필 요하다. 이를 위해 행정정보 공개범위 확대, 내부의 자율적 감사기능 강화, 주민 감사청구제 개선, 주민소송제도의 도입 등이 검토되고 있다. 특히 지방정부에 대 한 평가는 획일화를 가져올 우려가 있으므로 자체평가를 중심으로 개편할 필요가 있다.

무엇보다도 중요한 지방정부의 자치역량은 주민참여를 바탕으로 하는 시민사 회의 활성화다. 아무리 강조해도 부족한 과제이지만 이는 시민사회의 능동적인 노력에 의해 활성화되어야 하며 중앙정부가 직접 나서서 적극적으로 개입하는 것 은 득보다 실이 많다. 관제조직의 폐단과 비판이 있을 수 있기 때문이다. 지역언 론의 육성도 매우 중요하지만 지방정부와 시민사회의 과제로 하는 것이 바람직하 며 정부의 과제라고 보기는 어렵다.

정부간 관계는 지방정부가 활동하는 데 있어서 중요한 여건이 된다. 현재는 일 방적이고 하향적인 관계로 굳어져 있어서 쌍방향적 소통이 잘 이루어지지 못하고 있다. 중앙정부와 지방정부, 광역지방정부와 기초지방정부간에는 지방정부의 중 앙정부 정책결정과정에 대한 참여, 기초지방정부의 광역지방정부에 대한 관여, 지방자치단체 4대 협의체의 기능강화 등이 중요하다. 지방정부와 지방정부간의 수평적인 관계에서는 갈등구조를 극복하여 상호 협력적인 관계를 정립하는 것이 필요하다. 이를 위해 다양한 협력방식을 활성화하는 구상이 필요하다.

지

지방방분분권권 추추진진을을 위위한한 입입법법적적 과과제제

1. ‘지방분권특별법’의 제정과 관련된 문제

일부 민간단체들이 제안하여 대통령 선거과정에서 공약으로 채택되었던 것 중의 하나가 지방분권특별법의 제정이다. 많은 국민들이 특별법의 제정으로 상당한 수 준의 분권화가 달성될 것으로 기대하고 있으나 사실은 그렇지 못하다는 데 문제 의 심각성이 있다. 특별법의 제정을 제안한 단체들이 무엇을 법안의 내용으로 할 것인지에 대한 진지한 검토 없이 요구하고, 대통령후보자들이 이를 어쩔 수 없이 공약으로 수용함으로써 발생한 문제다. 그렇다고 하더라도 정부의 지방분권추진 기구가 출범하기 이전이라면 지방분권추진기구에 특별한 권한을 부여하고 과제 를 법률에 담는 수준의 지방분권특별법을 제정하는 것이 가능했을 것이다. 그런

데 지방분권을 추진하는 정부기구가 출범하여 분권추진의 세부적인 계획을 발표하였고 작업반 을 구성하여 이미 작업에 착수한 지금 새롭게 추 진기구를 조직한다는 것은 시기적으로 적절하지 않다. 실기를 한 것이라 볼 수 있다. 이 시점에서 추진기구를 새로 논의하는 것은 분권추진 일정 을 뒤로 늦추는 결과를 초래할 것이기 때문이다.

현재의 시점에서 지방분권특별법에 담을 수 있는 내용은 추상적인 수준의 원론적인 지방분 권의 방향과 원칙, 과제의 확정 정도가 될 것이 다. 구체적인 분권의 성과는 개별적인 법률의 개 정이 있어야 실현되는 것이며 이를 특별법에 담 는다는 것은 모양새가 좋지 않을 뿐만 아니라 정 부안으로 제안하는 경우 관계부처간의 협조를 받아야 한다. 지방분권에 결정적인 도움을 주는 내용도 담지 못하면서 관계 부처간이나 여야정 치권이 갈등할 여지가 있는 무리한 내용을 담았 을 때 실익은 별로 크지 못하다.

지방분권특별법을 제안했던 단체와 지방4단 체협의회가 구체적인 특별법안의 내용을 둘러싸 고 논란을 거듭하고 있다. 지방분권특별법이 지 방분권의 실현에 큰 도움을 주지 못한다면 특별 법에 너무 집착하여 에너지를 소모하는 것은 지 방분권의 발목을 잡는 것이 된다. 지엽적인 문제 에 얽매여 막상 중요한 지방분권의 법제를 정비 하는 데 장애를 초래할 수도 있다는 것을 고려할 필요가 있다. 현 시점에서 지방분권특별법을 제 정해야 하는 이유는 그것이 공약사항이라는 이 유밖에 없다. 공약이기 때문에 법률을 제정하지 않을 수 없다고 한다면 대부분 큰 이견 없이 합 의할 수 있는 지방분권의 기본원칙, 방향, 과제 등을 법률의 내용으로 담는 것이 바람직하다고

본다. 그러한 내용이 무슨 특별법이냐는 비판이 나올 수도 있겠지만, 내용에 대한 깊은 고려도 없이 특별법 제정을 제안한 것에 대해 책임을 물 어야 한다. 특별법의 제정을 둘러싼 논란을 거듭 할수록 지방분권의 추진은 늦추어지는 결과를 초래할 것이다. 그보다는 분권실현을 위한 구체 적인 법제를 구비하는 데 역량을 결집시키는 것 이 필요하다.

2. 지방분권 추진을 위한 구체적인 법제의 정비

지방분권 추진 로드맵에서 지방분권 과제로 제 시한 20대 과제 중에서 상당한 부분은 지방자치 법과 부속법령의 정비로 실현될 수 있다. 예컨대 지방자치권의 강화, 지방재정의 자율성강화, 지 방정부 내부혁신 및 공무원 역량강화, 지방의정 활성화, 지방선거제도의 개선, 지방정부에 대한 민주적 통제체계의 확립, 지방정부에 대한 평가 제도의 개선, 다양한 주민참여제도의 도입, 중앙 지방정부간 협력체제 강화, 지방정부간 협력, 정 부간 분쟁조정기능 강화 등이 이에 해당한다.

즉, 20대 과제 중에서 과반수인 11개 과제가 지 방자치법이나 관련법률 등의 개정으로 실현될 수 있다. 그렇다면 현 시점에서 별로 실익도 없 는 지방분권특별법의 제정에 기울이는 노력을 지방자치법개정안의 발의로 전환하는 것이 지방 분권의 실질적인 실현을 위하여 훨씬 실익이 클 것으로 기대된다. 주민투표, 주민소환, 주민소송 등 다양한 주민참여제도를 모아서 주민참여에 관한 법률을 별도로 만들자는 제안도 있다.

지방재정의 분권이 지방분권의 핵심적인 요 소인 점을 감안하면 재정분권을 위한 법제의 정

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머 머리리말말

최근 가속화되고 있는 세계화와 지방화의 진전으로 중앙정부의 역할은 점점 감소 되고 있는 반면, 지방정부나 민간부문의 역할은 상대적으로 커지고 있다. 경쟁력 을 강조하는 세계화와 지방의 역할을 강조하는 분권화 추세는 지역

(region)에 대

해 새로운 역할을 요구하고 있다. 이에 따라 지역이 새로운 공간경제단위로 부상 하고 있으며 지역의 참여가 발전의 중심축으로 주목받고 있다.

이와 같은 지역발전패러다임은 지역의 잠재력과 개성을 살린 지역발전전략 수 립과 지역단위의 자율적・창의적 발전체제 구축 등 이른바 지역중심의 분권형 국 토발전체제와 밀접한 관련이 있다. 분권형 지역발전체제란 지역발전을 위해 중앙 및 지방정부 그리고 민간부문의 참여와 협력을 극대화하기 위한 제도적인 틀로 서, 분권화와 정부기능의 지역화방안은 지역중심의 통합적 거버넌스 구축과 더불 어 분권형 지역발전체제의 핵심과제라 할 수 있다.

분권형 지역발전체제는 중앙정부 주도로 수행되던 정부기능의 지방이양을 요 구하고 있다. 그동안 국토 및 지역개발 관련업무가 지방정부로 이양 또는 위임되 어 왔으나, 추진실적이 미흡하고 단편적이었다. 아직도 지역발전시책의 추진시 중앙정부와 지방정부간 역할분담이 미흡하고 지역단위에서의 효율적 정책집행체 계 미비로 지역의 내생적 발전역량을 함양하는 데 한계가 있다. 따라서 이 글에서 는 지역개발분야의 기능배분 실태를 개발촉진지구제도의 운용사례를 중심으로 살펴보고 지역개발기능의 중앙- 지방 기능배분 및 실현방안을 검토하고자 한다.

지역개발분야의 중앙-지방간 기능재분배 방안

김

김태태환환｜｜국국토토연연구구원원 연연구구위위원원,, 서서순순탁탁｜｜서서울울시시립립대대학학교교 도도시시행행정정학학과과 교교수수

비는 매우 중요하다. 지금 시점에서 개정을 검토해 볼 수 있는 법률로는 국세와 지 방세 조정에 관한 법률, 지방교부세법, 지방세법, 지방양여금법, 지방재정법 등이 될 것이다. 특히 법정교부율 인상을 위한 지방교부세법의 개정이 필요하다고 본 다. 향후 획기적인 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하는 경우 그에 상응하는 재 정적인 조치가 수반되어야 한다.

지방교육자치제도의 개선과 지방자치경찰제도의 도입도 법률의 규정을 통하 여 이루어진다. 이를 위해서는 지방교육자치에 관한 법률을 비롯하여 관련 법령 의 개폐가 필요하다. 지방교육행정에 있어서 칸막이 행정의 폐단을 극복하고 단 체장의 지방교육발전에 대한 정치적 책임을 확보하기 위한 법률 개정이 필요하 다. 더구나 현행 헌법 제118조 제1항은 지방의회를 두고 있으며 제2항에서는 지 방자치단체장을 규정함으로써 양기관을 지방자치단체의 최고기관으로 보고 있 다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체의 교육행정기관을 이들과 별도로 규정하고 있는 지방자치법 제112조 및 지방교육자치에 관한 법률은 이에 위반된다. 따라서 지방자치법과 지방교육자치에 관한 법률 등에 대한 진지한 재검토가 필요하다.

지방자치경찰제도의 도입을 위해서는 경찰법의 개정이 필요하다. 경찰이 처리 하는 업무 중에서 탈경찰화할 것은 다른 부서로 옮기고 남은 경찰기능을 국가와 지방자치단체간에 어떻게 배분할 것인지가 먼저 검토되어야 한다. 전국적인 수사 나 치안의 유지, 광역적인 사무 등은 국가의 경찰사무로 남아야 하며 그밖의 치 안, 방범, 교통, 기초 질서의 유지 등은 지방자치단체의 사무로 되어야 한다.

중앙정부의 권한을 지방정부로 이양하기 위해서는 대부분 법률의 개정을 필요 로 하며 그 수도 수백 개에 이른다. 해당하는 개별 법률을 일일이 개별적으로 개 정하는 경우 매우 많은 시간이 소모되며 수백 개의 법률개정안을 제출해야 하는 번거로움이 있다. 또, 이를 개별적으로 심의하고 의결하는 것은 매우 비효율적이 다. 지방분권이 국가의 기능을 향상하기 위한 재구조화작업에 해당하므로 이를 위한 기능의 재배분을 일괄법으로 타결하는 것이 바람직하고 로드맵에서도 3차에 걸쳐 일괄법을 제정한다는 방침을 세워놓고 있다.