ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
머리말
최근 기후변화로 인해 광범위한 지역에 직·간접적인 피해를 주는 초대형 재해가 빈번히 발생 하고 있다. 초대형 재해는 기후변화로 인하여 태풍, 홍수, 대설과 같은 자연현상이 비정상적으 로(abnormalness) 대형화되어 나타난다. 그 결과로 초대형 재해는 사회·경제·환경적으로 극 심한 피해를 일으킨다.
초대형 재해는 개인적 위협과 더불어 경제적 피해와 사회적 혼란 같은 국가적 차원의 위기를 빈번하게 발생시킨다. 재해 복구비용뿐만 아니라 경제침체, 건강, 심리적 악영향 등으로 간접비 용도 발생시키게 된다. 그래서 국가 차원에서 초대형 재해에 효과적으로 대응하기 위해 리스크 요 소를 파악하고 현황을 평가하여 전망하는 것이 매우 중요하다. 재해 리스크 평가를 하게 되면 한 정된 자원을 효율적으로 배분하거나 정책 우선순위를 정할 수 있는 합리적인 근거를 제공할 수 있 기 때문이다. 또한 리스크를 정량화함으로써 위협 정도를 효과적으로 인식하여 전달할 수 있고, 이를 통해 국가는 재해요인을 사전에 발견하고 제거함으로써 초대형 자연재해에 대비할 수 있다.
이미 미국이나 일본, 영국과 같이 초대형 재해가 빈번한 선진국과 OECD, IPCC, WEF와 같은 국제기구들은 재해 리스크에 대한 신속한 대응과 인식 제고의 필요성을 강조하며 다차원적인 대 응을 위해 리스크 평가를 시행하고 있다. 이들은 공통적으로 리스크 평가와 관리를 위한 전담부
반영운 | 충북대학교 도시공학과 교수([email protected])
2 초대형 재해 리스크 전망과 분석
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만 선진국을 제외한 대부분의 국가들은 초대 형 재해에 대해서 국가적 차원의 예측은 물 론 대응체계를 구축하지 못하고 있다. 대표 적 방재 국가인 일본과 미국 역시 초대형 재 해 앞에서는 적절한 대응도 하지 못하고 속 수무책으로 큰 피해를 입기도 하였다. 우리 나라 역시 태풍 루사(2002년)와 매미(2003
년)의 발생과 같이 초대형 재해로부터 안전하다고 할 수 없는 상황이다. 이는 초대형 재해의 리스크 전망 필 요성을 확인시켜 준다. 따라서 기존의 재해 리스크 전 망에서 나아가 극한 기후를 고려하는 초대형 재해 리 스크 전망이 필요하다.
이 글은 초대형 재해 리스크의 개념과 분석방법을 소개하고 개략적으로 리스크를 전망하고자 한다. 이 를 통해 초대형 재해와 관련된 전문가들의 관심과 참 여가 생겨나길 바란다.
초대형 재해와 리스크 속성
1. 초대형 재해
국내에서는 재해를 규모에 따라 명확히 구분하지 않 고 있다. 다만, 김경남(2011)은 「자연재해대책법」,
「재난 및 안전관리 기본법」, 「민방위기본법」 등 관련 법체계 및 재난분류 체계를 비교하여 ① 각종 사건, 사고 긴급출동 상황, ② 재해 상황, ③ 특별재난지 역 선포 상황, ④ 민방위사태 이상 상황 등으로 구분 하여 제시하였고, 이를 미국 국토안보부의 4개 재해 분류와 연계하여 고찰하였다(<그림 1> 참조). 미국
국토안보부의 기준에 따라 재해를 규모별로 분류하 면 Emergency, Disaster, Catastrophe, Extinction Level Event로 나뉜다. 이 중 Catastrophe는
‘Catastrophic Incident’로 ‘Emergency’, ‘Disaster’
보다 피해가 광범위하여 여러 기관과 조직의 대응이 요구되는 규모가 큰 재해로 보고 있다. Catastrophe 의 재해 규모는 정량적으로 정해지지 않았지만 Extinction Level Event가 소행성의 충돌, 지구 오존 층의 완전한 손실, 전염병의 대유행으로 인한 100%
사망(김경남 2011) 등을 논하는 것으로 보아, 전멸 상 황을 넘지 않는 모든 자연재해를 Catastrophe, 즉 초 대형 재해로 규정할 수 있다.
「재난 및 안전관리 기본법」에서는 ‘재난’을 ‘국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있 는 것’이라고 정의하였고, ‘특별재난’은 피해의 ‘수습’
측면까지 확대하였다. 반면, 「자연재해대책법」에서는
‘재해’를 ‘피해’로 한정하였는데, 초대형 재해를 자연 재해로 규정한다면, 초대형 재해는 ‘수습’이 아닌 ‘피 해’까지로 범위를 한정시켜야 한다.
이를 종합하면, 초대형 재해는 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조 제1호 가목에 따른 태풍·홍수 등 자 연현상1)이 기후변화로 인해 일정 강도 이상으로 나
출처: 김경남. 2011. 필자 재구성.
Emergency
각종 사건·사고 긴급출동 상황
Disaster
재해 상황
Catastrophe
특별재난지역 선포 상황
민방위사태 이상 상황 Clifford
Oliver (2010)
김경남 (2011)
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1) 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조 제1호 가목에서는 자연재난을 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류 (藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해로 정의함.
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타나 경제·사회·환경적으로 극심한 피해를 주거나 줄 수 있는 재해로 정의할 수 있다(<그림 2> 참조).
2. 초대형 재해 리스크
유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)은 리스크(Risk)를 ‘자연재해 또 는 인적 재해와 취약한 조건이 상호 작용하여 사고, 재 산피해, 생계 손실, 경제활동 중단, 환경피해 등의 유 해한 결과로 나타날 가능성’으로 정의하고 있다.
유럽연합집행위원회(European Commission:
EC)는 리스크를 ‘어떤 일정 기간 동안 부정적인 사건으로 인해 부정적인 결과(피해의 종류와 정 도)가 발생할 가능성’으로 정의하고 있다. 리스크 의 수학적인 정의에는 가능성(Probability)에 상 황(Resulting degree of damage)을 적용하였 으며(Risk=Probability×Resulting Degree of Damage), 이를 더 구체적으로 Hazard(피해의 원인 이 되는 자연현상), Vulnerability(취약성), Value at Risk(잠재적 피해량) 3개의 구성요소가 상호 작용하 는 형태로 재구성하였다(<그림 3> 참조).
초대형 재해는 기후변화로 인해 일정 규모 이상 강 도가 나타나는 이상 자연현상으로 인해 그 피해가 큰 재해를 일컫는다. 초대형 재해는 기존의 재해와 비교
하여 극한의 원인과 극한의 결과를 가진다는 차이점 으로 볼 때, 리스크 또한 구조는 같지만 피해의 원인 이 되는 자연현상(Hazard)은 극한 값을 갖는다. 즉, 초대형 재해 리스크는 이상(또는 극한의) 자연현상과 취약성 및 잠재 피해량의 상호 작용을 통해 발생할 수 있는 피해의 가능성으로 정의할 수 있다.
초대형 재해 리스크 전망
1. 기후환경의 변화와 극한 시나리오
기후가 변하면서 전례에 없던 이상 현상이 발생한다.
고온다습한 지역인 중국 남부와 필리핀 등 동남아 지 역이 극심한 가뭄에 시달리는 반면, 상대적으로 비 가 적게 내리는 미국 중남부 지역은 한 달 넘게 폭우 가 지속된다. 이처럼 기후변화는 지구를 극한의 상황 에 처하게 한다.
IPCC 5차 평가보고서(2013)에서는 새로운 온실가 스 시나리오(RCP)를 정하였다. RCP 시나리오는 온 실가스 농도에 따라 2.6(지구 스스로 회복 가능한 경 우), 4.5(온실가스 저감 정책이 상당히 실현되는 경우), 6.0(온실가스 저감 정책이 어느 정도 실현되는 경우), 8.5(현재 추세로 온실가스가 배출되는 경우)로 구분하 였다. RCP 8.5는 기후변화를 완화하기 위한 노력 없
<그림 2> 초대형 재해의 정의
출처: 재난 및 안전관리 기본법.
극심한 피해 경제적, 사회적, 환경적 피해
결과
<그림 3> 리스크 구성요소
출처: European Commission. 2009.
재해 리스크 = Probability × Resulting degree of damage
재해 리스크 = Hazard × Vulnerability × Value at Risk
초대형 재해 리스크 = Hazard × Vulnerability × Value at RiskExtreme 기후변화로 인한 이상 자연현상
태풍, 홍수, 강풍, 풍랑, 대설, 가뭄 등 원인
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(2011)에서 2100년까지의 기후변화를 전망한 결과, RCP 8.5 시나리오에서는 21세기 말 한반도의 평균 기 온이 6.0℃ 상승할 것으로 나타났다. 이러한 상승된 기 온으로 인해 태풍, 홍수, 가뭄 등의 강도가 심해질 수 있다. 예를 들어, 대기-해양 대순환 모델(AOGCM)은 RCP 시나리오대로 온도가 지속적으로 상승할 경우 집 중강우가 발생하고, 열대성 저기압과 풍속이 심화되 며, 열파의 빈도와 세기가 증가하는 극단적인 현상이 나타날 것으로 전망한다. 이처럼2) 기후의 변화는 극적 인 자연재해와 필연적인 관계를 가지고 있다.
2. 재해 리스크 분석기법
■ UNDP의 포괄적인 리스크 평가
UNDP의 리스크 평가는 국가 및 지역 수준을 대상으 로 한다. 이 평가는 국가 및 지역의 역량 평가, 국가 및 지역 수준 모두에서 재난 리스크 평가 수행, 국가 재난관측소(NDO) 구축, 그리고 재해 리스크 감소 계 획을 효율적으로 수행하는 데 도움을 주는 것에 목적 이 있다. 평가의 주요 내용은 국가 경제 또는 개인의 잠재적인 손실과 영향을 측정하는 것이다. 이를 통해 재해 리스크 감소 계획과 전략수립 시 리스크를 감소 할 수 있는 측정가능한 목표를 세울 수 있게 할 수 있 다. UNDP의 리스크 평가는 기존 리스크 평가부터 상세계획을 공식화하는 7단계로 이루어진다.
■ UNISDR의 자연재해 핫스팟: 전 세계 리스크 분석 재해감소를 위한 국제전략기구(International Strategy for Disaster Reduction: UNISDR)의 리스크 분석은
장 높은 곳(hot spot)을 선정하는 것이다. 가뭄, 지진, 홍수, 산사태, 폭풍, 화산 등의 모든 재해를 다루며, 분 석과정은 다음과 같다. 첫 번째, 주요 재해들로 인한 사망률 및 경제적 손실 리스크에 대해 격자 셀의 형태 로 지도에 표시한다. 하지만 낮은 인구, 비농업 지역 의 격자 셀은 제외한다. 두 번째, 각각의 격자 셀에 위 험 노출과 리스크를 계산하여 표시한다. 각 격자 셀에 의한 위험 노출은 Hazard frequency × pop(or GDP) 로 계산한다. 리스크(Risk)는 pop or GDP hazard exposure × vulnerability로 계산한다. 핫스팟 분석 의 결과는 사망률 및 경제적 손실 리스크 두 가지로 나타난다.
■ The Ready Campaign의 리스크 평가
Ready의 리스크 평가는 국가 및 지역을 대상으로 위 협 또는 위험을 식별하고, 더 나아가 위험의 예방과 억제 및 리스크 완화를 위한 기회를 식별하는 목적 으로 사용된다. 리스크 평가를 위해 BIA(Business Impact Analysis)분석을 사용하였다. BIA분석은 사 업의 기능 및 과정의 붕괴 결과를 예측하고 복구 전 략을 개발하는 데 필요한 정보를 수집한다. 이는 위 험으로부터의 손실에 더 취약한 자산들의 취약성과 약점을 식별할 수 있는 장점이 있다. Ready의 리스 크 평가는 3단계로 이루어져 있다. 첫 번째, 어떤 종 류의 위험인지를 식별하고, 취약성 평가를 통해 사람 및 자산에 끼칠 위험을 평가한다. 두 번째, 취약성으 로는 건물 구조, 공정 시스템, 보안 시스템 및 손실 방 지 프로그램의 결함 등이 포함된다. 마지막으로, 위 험으로부터 발생한 영향을 분석한다.
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2) 페루와 에콰도르에서는 1997~1998년에 발생한 홍수로 약 600명이 사망하고 6,500만 달러에 이르는 경제적 손실을 입음.
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■ 시사점
재해 리스크 평가 관련 사례들은 주로 지수 산정을 이 용하여 정량적인 분석기법에 초점을 맞추어 평가를 하였다. 특히 지표 기반 평가나 모델링 분석을 통한 주 요 지역(hot spot) 연구가 일반적이었으며, 국가 단위 의 평가도 진행되었다. 리스크 평가에서는 분석 범위 가 커질수록 사용되는 지표가 적어지고, 단순화되는 경향을 파악할 수 있었다. 또한 분석 신뢰성을 높이기 위해 공간 리스크 변수를 적용하였으며, 가까운 미래 예측뿐만 아니라 중장기적 관점에서 미래 리스크를 평가하였다. 마지막으로, 정책에 대한 고려사항 역시 지속적인 평가와 업데이트를 통해 리스크를 저감하려 하였다. 그러나 기상 변화를 예측하기 위한 시계열 기 상자료가 부족한 것으로 보인다. 미래 기후에 대한 불 확실성을 줄이고 안정적인 기상변화를 예측하기 위해 서는 방대한 시계열 기상 자료가 입력되고 분석되어 야 한다. 이와 더불어 기후변화 RCP 8.5 시나리오와 같이 극한 시나리오가 고려되어야 한다. 자연환경의 변화예측에 대한 상관관계 분석 또한 중요하게 연구 되어 초대형 재해의 발생가능성을 고려하여야 한다.
3. 초대형 재해 리스크 전망
재해 리스크 평가와 마찬가지로 초대형 재해 리스크 평가는 지수를 산정하여 평가할 수 있다. 앞선 초대 형 재해 리스크 개념을 적용하면 수문기상학적, 지질 학적, 생물학적 재난과 같은 자연현상은 Hazard에 해당한다. 즉, Hazard 영향을 일정 강도 이상으로 본 다면 Hazard는 초대형 재해의 원인이 되고 Risk의 증가로 이어진다.
초대형 재해 리스크 평가는 두 가지 방법으로 평 가할 수 있다. 규범적으로 ‘초대형 재해’ 범주에 맞는 기후 지표를 선택하고 산술적으로 평가하는 방법, 자
연 현상을 일으키는 원인과 결과를 설명할 수 있는 시 뮬레이션 값을 매개공식을 이용하여 도출하고 평가 하는 방법이 있다. 통계 기법이나 모델이 정교해지면 미래 리스크 전망은 신뢰성이 높아진다. 이때 분석에 사용되는 자료는 선행연구를 통해 검증된 초대형 재 해와 상관성이 있는 기후 자료로 대변되어야 한다.
또한 초대형 재해의 실제 데이터들을 사용하여 기후 극한 값, 극한 자료들이 사용되어야 한다.
이를 통해 초대형 재해 리스크를 전망해 볼 수 있 다. 우리나라의 과거 10년(1988~1997년) 자연재해 의 원인은 호우 59.8%, 태풍 30.0%이었으나, 최근 10년(1998~2007년)에는 태풍 61.3%, 호우 28.0%로 변화하고 있다(국토연구원 2009). 또한 전 세계적으 로 수문기상재해의 발생빈도는 1950~1959년 232회 에서 2000~2005년 2,135회로 급격하게 증가하였다 (UNISDR). 또한 IPCC가 승인한 ‘극한현상 및 재해의 위험관리 특별보고서(SREX) 요약집(2011)’에 따르면 21세기 후반 폭염 증가 가능성은 90%가 넘는다. 집 중호우 빈도 증가 가능성은 66% 이상에 달하고 있다.
즉, 자연재해 발생 빈도가 잦아지고 규모도 거대화되 고 있다. Hazard의 증가가 결국엔 리스크의 기하급 수적인 피해를 일으키는 특성으로 볼 때 시간이 갈수 록 발생가능성 및 파급효과가 높아져 피해가 심화되 는 것으로 볼 수 있다. 극한기후 증가 현상이 자주 발 생한다면 이는 물관리, 식량안보, 보건, 산업 등 다양 한 분야에 영향을 주는 요인으로 작용할 것이다. 따라 서 초대형 재해 리스크를 보다 정밀하게 분석하고 전 망하기 위해서는 몇 가지 해결해야 할 과제가 있다.
첫째, 평가지수 개발에 대한 논의가 필요하다.
OECD나 UNDP, UNCSD는 이미 재해 관련 지수 개발을 진행하고 있다. 또한 UN 세계평가보고서 (2009)는 ‘측정할 수 없는 것은 관리할 수 없다’를 목 표로 채택하고 있을 만큼 선제적 리소스 투입을 위해 18
우선순위를 선정하기 위한 것이다. 개별 국가나 우리 나라에 적용하기에는 무리가 있다. 우리나라에서도 일부 수자원 분야 및 지진 분야에서 연구되고는 있지 만 개발된 지수들이 인과관계가 불명확하고 대형화 되는 재해 추세를 포함하고 있지 않다. 초대형 재해 의 개념적 접근으로 지수 개발을 위한 논의와 전폭적 인 지원이 필요한 시점이다.
둘째, 자료 개발에 대한 노력이 필요하다. 지수 개 발을 위해서 학술적인 연구가 진행되고 있지만 무엇보 다 가장 필요한 것은 사람이 거주하는 모든 지역을 포 괄할 수 있는 자료 개발의 표준화된 방법이라고 할 수 있다(Takeuchi and Chavoshian 2013). 따라서 리스 크 평가 자료들은 다음과 같은 방향을 가지고 개발되 어야 한다. 자료의 해상도를 향상시켜야 하고, 효율적 인 침수영향평가 모형의 개발이 필요하며, 노출 및 민 감도에 대한 직접적인 지표 및 자료 개발이 필요하다.
셋째, 리스크 전망은 중앙정부와 지역 차원에서 추진되어야 한다. 중앙정부는 리스크 전망의 전략적 방향과 틀(개념 및 그와 관련된 법제도) 정립에 초 점을 맞춰야 하며, 지역 차원에서는 이를 바탕으로 지역적 특성에 맞춰 리스크를 전망하고, 그에 맞춰 서 피해 상습지역의 대책을 수립하고 시행해야 한다.
맺음말
이 글에서는 초대형 재해 리스크 전망의 필요성, 리스 크 평가 및 분석방법, 리스크 전망에 대해 살펴보았 다. 앞에서 기술하였듯이 우리는 과거의 재난발생 이 후 복구방식을 탈피하고 리스크라는 개념하에 효율 적인 재해 예방정책 시행이 필요하다. 다만 초대형 재 해에 대비해 적절한 수준의 리스크 평가가 이뤄져야
서 제시한 몇 가지의 과제는 기후변화 시대에 지역사 회가 직면하고 있는 재해 위험요인을 인식하고 다가 오는 초대형 재해를 방어하기 위해 필수적으로 해결 해야 할 것들이다. 국가 및 지역 차원에서 초대형 재 해 리스크와 관련된 정책을 수립하고 시행하기 위해 서는 리스크 평가 및 전망을 통해 지역에 맞게 전문화 되고 세분화되어 정책에 반영될 수 있도록 지속적인 노력이 이루어져야 할 것이다.
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