요약 및 정책건의
Ⅰ. 연구개요
1. 연구의 배경 및 목적
－서울시 상업지역의 개발형태는 1~2층에서 60층 이상, 150%의 저밀에서 1,000% 이상의 초고밀까지 다양한 모습으로 나타나고 있음. 또한 상업 지역의 용도는 입지특성과 수요에 따라 업무, 근린생활시설, 대형판매시 설, 숙박, 위락, 주상복합 및 오피스텔 등 다양한 기능이 집적하고 있음.
－다양한 토지이용 형태를 보이는 상업지역 특성을 반영할 수 있도록 중 심․일반․근린․유통 등 4개의 상업지역으로 세분할 수 있도록 하고 있으나 실제로는 90% 이상이 일반상업지역 위주로 획일적인 관리를 하 고 있는 실정임.
－이 연구의 목적은 서울시 특성에 부합하는 상업지역의 역할 및 기능을 정립하고, 지역특성을 반영한 상업지역의 운영 및 관리방향을 제시하는 것임.
2. 연구의 주요내용
－첫째, 서울시 상업지역 관련 제도 및 운영실태를 분석함. 우선 상업지역 의 정의와 용도 및 밀도체계에 대해 살펴보고, 서울시 상업지역 지정 및 변경현황, 상업지역별․중심지별 용도, 밀도 등의 토지이용현황 특성을 파악함.
－둘째, 서울시 상업지역 문제점을 종합적으로 진단함. 상업지역의 밀도,
용도 등 통계분석과 개발사례 분석 등을 통해 문제점 유형 및 원인을 도출함.
－셋째, 지역특성을 반영한 상업지역별 관리 방향 및 기준을 제시하고, 아 울러 서울시 상업지역 제도 및 운영체계 개선방안을 제안함.
Ⅱ. 연구결과
1. 서울시 상업지역의 관리실태
◦상업지역의 용도 및 밀도는 지역특성에 따라 차등적으로 나타남
－서울시 상업지역의 약 75%가 도심, 부도심, 지역중심, 지구중심 등에 골 고루 지정되어 있어 중심지 체계와 밀접한 관계를 가지고 운영되고 있음.
－상업지역의 용적률은 중심지 위계 및 중심․일반․근린상업지역 등 상 업지역별로 차등적으로 나타나고 있음.
－상업지역 용도분포의 분석 결과, 도심과 부도심은 업무 및 상업중심, 지 구중심은 근린생활 및 주거중심 등으로 중심지 위계에 따라 용도의 차등 화가 나타나고 있음.
◦일반상업지역 위주의 획일적 관리
－서울시 상업지역은 조례상 상업지역별 허용용도의 차이가 거의 없고, 용적 률 역시 상업지역별 최대한도만을 규정한 채 획일적으로 적용되고 있음.
－또한 중심지 위계나 기반시설의 정도, 상업지역 지정목적 등이 상이함에 도 불구하고, 서울시는 전체 상업지역의 약 90%를 일반상업지역으로 지 정․관리하고 있어 지역특성을 고려한 정교한 관리가 어려운 실정임.
◦상업지역에 대한 관련 연구 미흡
－서울시 상업지역이 중심지 육성, 토지의 집약적 활용, 고용 창출 등 도시 의 핵심적인 역할을 수행함에도 불구하고 상업지역의 중요성과 위상에 비해 관련 정책이나 연구실적은 미미함.
－법 제도상에서 상업지역의 개념, 기능, 역할 등이 일반적이어서 서울에 적용하기에 한계가 있음. 특히, 중심․일반․근린․유통상업지역의 차 이가 모호하여 지역특성을 고려한 정교한 관리가 어려운 실정임.
◦상업지역 관리수단의 실효성 제고 필요
－지구단위계획구역이 상업지역의 밀도, 용도 등을 실질적으로 차등 관리 할 수 있는 수단이지만, 실제로는 중심지 위계와 특성에 따른 차등 관리 는 미흡한 실정이며, 소극적인 용도 설정으로 인하여 용도 규제 효과는 거의 없는 것으로 나타남.
－도시환경정비사업은 중심지 상업지역의 주요한 정비수단으로 활용되고 있 으나, 획일적인 밀도체계를 준용하고 있어 지역특성을 반영하기 어려움.
－용도지구는 불허용도 열거방식 및 높이 규제 위주로 운영되어 상업지역 내 용도와 밀도 차등화의 실효성이 미미하나, 미관․고도지구 등에서는 높이 규제로 인한 용적률 규제효과가 부분적으로 나타나고 있음.
2. 서울시 상업지역 문제 진단 1) 지역맥락을 고려하지 않는 개발
－지역맥락을 고려하지 못한 용도지역의 획일적 지정 및 관리는 기존 도시 조직이 가지고 있던 고유의 특성을 사라지게 하고, 주변과의 부조화된 도시경관 형성, 상업가로의 활력 저하 등 여러 부작용의 주요 원인이 되 고 있음.
－상업지역 중 저밀저층의 주거지역 등과 연접해 있는 지역에서 고층․고 밀개발로 경관이 훼손되거나, 도로변에 띠 형태의 노선상업지역에서 기 형적 형태의 고밀고층개발로 인해 도시경관이 훼손되는 사례가 발생하 고 있음.
2) 중심지 위계와 부합하지 않는 개발
－현행 상업지역 용적률체계는 국토법 및 서울시 도시계획조례에 의해 종 별로 다소 밀도차이가 존재하나, 중심지 위계와 상관없이 대부분 일반상 업지역으로 지정되어 있어 중심지 위계에 따른 밀도 차등적용이 어려운 실정임.
－다만, 지구단위계획에서 중심지 위계에 따라 밀도의 차등적용을 유도하 고 있으나, 중심지 위계별로 큰 차이가 없고, 오히려 택지개발지구나 생 활권중심 등에서 기준용적률이 더 높게 설정되어 있는 경우가 발생하고 있음.
－개별 중심지의 상업지역 평균 용적률을 살펴보면, 상대적으로 중심지 위 계가 낮은 도곡, 묵동, 구로 등의 지구중심에서 평균 개발 용적률이 부도 심이나 지역중심의 평균 용적률보다도 크게 높은 것으로 나타남.
3) 과도한 지가상승에 따른 상업지역 활성화 저해
－상업지역으로 변경된 일부지역은 특별한 개발계획이나 개발수요가 없는 데도 용적률 800%의 고밀개발에 대한 기대심리 등으로 인한 지가상승 으로 상업지역의 개발이 위축되고, 오히려 주변의 준주거지역이나 제3 종일반주거지역에서 개발이 활발히 이루어지는 사례가 발생하고 있음.
－상업지역으로 변경된 지역과 그 주변지역을 대상으로 신축비율을 비교 한 결과, 중곡, 홍제, 화양 등의 변경지역에서는 변경 이후 10년이 경과
하였으나 신축비율이 1% 내외로 매우 저조하며, 1% 수준의 신축용도 역시 상업지역의 높은 지가를 감당할 수 있는 주거로 개발된 것으로 확 인됨.
4) 상업지역 내 과도한 주거 개발
－상업지역에서 용도와는 무관하게 동일한 용적률을 적용하다 보니, 상업 및 업무 수요가 상대적으로 낮은 지역은 사업성 논리에 따라 주거복합 중심으로 개발되고 있으며, 이러한 경향은 상대적으로 중심지 위계가 낮 은 지역중심과 지구중심에서 최근 들어 뚜렷하게 나타나고 있음.
－오피스텔은 용도규정상 업무로 분류되나, 사실상 주거로 이용되는 사례 가 다수임. 오피스텔 역시 최근 들어 그 증가가 두드러지고 있어 통계적 수치보다 실제로 더 많은 주거용도가 개발되고 있는 것이 현실임.
Ⅲ. 정책건의
1. 서울시 상업지역 개선방향 및 관리목표 1) 개선방향
－상업지역의 실태분석 결과를 보면, 전반적으로 서울시 상업지역은 지정 목적에 맞게 운영되고 있다고 판단됨. 단, 일부 지역에서 서울의 고유한 특성을 가진 지역의 멸실, 도시경관 훼손, 서울시 공간구조에 부합하지 않는 개발, 최근 과도한 주거개발 등의 문제점이 발생하고 있음.
－따라서 향후 서울시 상업지역 관리방향은 전면적인 개편보다 지역특성 에 맞게 운영될 수 있도록 기존의 제도를 개선하는 것이 필요하며, 장기 적으로는 서울의 다양성을 반영할 수 있는 제도적 세분화를 점진적으로 추진하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.
<그림> 서울시 상업지역 관리방향
2) 관리목표
◦관리목표 1：지역특성을 고려한 상업지역 관리
－서울시 특성에 맞는 상업지역 관리를 위해서는 중심․일반․근린․유통 상업지역 등 상업지역별로 중심지 체계와 지역별 토지이용을 고려하여 용도와 밀도를 차등 관리할 수 있는 기준마련이 필요함.
◦관리목표 2：근린상업지역과 중심상업지역의 활성화
－향후 상업지역으로 변경 시 상업지역 지정목적, 중심지 위계, 주변지역 과의 정합성 등을 감안하여 해당 지역특성에 부합하는 상업지역으로 지 정할 필요가 있음. 특히 도심과 부도심 중 도시경쟁력 강화를 위하여 필 요한 경우 중심상업지역의 지정을 유도하고, 개발수요가 낮거나 소규모 상업시설의 유도가 필요한 지역은 근린상업지역을 적극적으로 활용함.
◦관리목표 3：상업지역 관리수단의 실효성 제고
－현재 운영되고 있는 용도지구, 지구단위계획, 도시환경정비사업 등 관리 수단들을 지역특성에 맞고 보다 차별화된 용도와 밀도계획이 수립될 수 있도록 유도하는 것이 필요함.
2. 서울시 상업지역 관리방향
1) 지역특성을 고려한 상업지역별 관리
◦중심상업지역 관리방향
－중심상업지역은 도심․부도심지역에서 서울시 정책실현을 위해 전략적 으로 고밀․대형 상업 및 업무기능 확충을 통해 중심기능을 강화할 필요 가 있는 지역으로 제한적인 확대를 검토하도록 함.
－밀도관리는 기준용적률을 700% 이하, 허용용적률을 최대 1,000% 이하 로 계획하도록 함.
－용도관리는 주거비율을 20% 이하로 관리하고, 중심상업지역으로 변경 시에는 주거 주용도로의 개발을 지양하도록 함.
◦일반상업지역 관리방향
－일반상업지역은 중심지 위계 및 개발 용도별로 밀도를 차등적으로 관리 하도록 하며 향후 상업지역으로 변경 검토 시 일반상업지역 위주의 변경 을 지양하고 지역특성에 부합하는 상업지역으로 지정하도록 함.
－밀도관리는 기준용적률을 300%~600%, 허용용적률을 800% 범위 내에 서 계획하도록 하되, 기준용적률은 중심지 위계별 차등적용을 위해 도 심․부도심지역 600%, 지역중심 500%, 지구중심 400%, 중심지 외 지역 300% 이하 범위 내에서 전면도로 폭원, 계획용도 등을 고려하여 계획하 도록 함.
－용도관리는 현재 중심지 내 주거비율을 고려하여 도심․부도심지역 20% 이하, 그 외 지역 40% 이내로 제한하도록 함. 일반상업지역으로 변 경 시에는 주거중심의 개발을 지양하도록 함.
◦근린상업지역
－근린상업지역은 지구중심 이하 역세권 등의 중․저밀 상업 활성화와 소 규모 상업 육성 및 보호가 필요한 지역을 중심으로 점진적으로 확대할 필요가 있음. 특히 기존 일반상업지역 가운데 근린생활시설이 50% 이상 인 지역은 향후 지구단위계획 재정비 시 근린상업지역으로 변경을 검토 하도록 함.
－밀도관리는 기준용적률을 300%~500%, 허용용적률을 600% 범위 내에 서 계획하도록 하되, 해당 지역의 토지이용 특성을 감안하여 ‘소규모 상 업시설 보호, 생활권 단위의 주민편의시설 입지, 주거 연접지역’(300%
이하), ‘중심지 주변지역과 중심지 내 업무․상업지원 기능이 필요한 지 역’(400% 이하), ‘중심지 내 대형 판매, 주거복합, 호텔 등의 입지가 필요 한 지역’(500% 이하) 등으로 구분하여 차등적용하는 것을 검토함.
－용도관리는 현재 중심지 내 주거비율을 고려하여 도심․부도심지역을 20% 이하, 그 외 지역을 40% 이내로 제한하도록 함.
◦상업지역별 밀도와 용도 차등적용의 실현화 방안
－앞서 제시된 상업지역별 관리기준을 실제적으로 적용하기 위해서는 이 미 상업지역 내 지구단위계획, 도시환경정비계획, 재정비촉진계획 등 별 도의 도시관리계획이 수립되어 있거나, 수립예정인 지역은 앞서 제시한 상업지역별 관리방향에 따라 용도와 밀도계획 등을 수립하도록 함.
－별도의 도시관리계획이 수립되지 않은 지역 중에서 계획적 관리가 필요 한 중심지 등은 지구단위계획 등 도시관리계획을 수립하여 관리함.
－한편 이미 개발이 완료 또는 안정화된 기성 시가지로서 별도의 계획수립 이 불필요하거나, 계획 수립이 어려운 지역은 상업지역별 관리기준을 적 용하기 위한 별도의 지침을 마련하여 운영하도록 함.
2) 도시관리수단의 실효성 제고
◦지구단위계획 실효성 제고
－상업지역 지정 및 지구단위계획 수립목적 달성을 위해 지정용도를 적극 적으로 활용하고, 불허용도는 상업지역에 허용되는 용도 가운데 지역특 성에 비추어 입지가 제한될 필요가 있는 용도 위주로 지정해야 함.
－밀도는 앞서 제시한 상업지역별 관리기준에 따라 중심지 위계별로 차등 적용하는 것이 필요하며, 특히 중심지 외지역과 택지개발지구 등에서 사 업성 위주의 과도한 용적률 계획을 지양해야 함.
◦지역특성을 고려한 다양한 정비수법 개발 및 적용
－소단위 정비수법도 지역특성에 따라 선택하여 적용하기 위한 다양한 방 식이 요구되며, 이를 위한 구체적인 제도적 기반이 마련되어야 함.
－또한 향후 도시환경정비구역이 기존의 도심, 부도심에서 지역중심 등 대 상범위가 확대되는 추세에 있으므로, 이러한 지역특성을 반영하기 위해 앞서 제시한 상업지역별 밀도관리 기준을 적용하는 것을 검토할 필요가 있음.
◦특정 지역의 용도와 밀도 규제 적용을 위한 특별용도지구 도입 검토
－서울시 상업지역은 미관지구, 고도지구, 시설보호지구, 개발진흥지구 등 이 지정되어 있으나, 주로 높이 규제 중심으로 운영되고 있어 용도와 밀 도의 관리효과가 크지 않은 실정임.
－따라서 개발진흥지구와 같이 상업지역의 지역특성 유지 및 강화를 위한 용도지구를 적극 활용하고, 추가적으로 지역맥락에 따라 용도와 밀도를 차등적용하기 위한 특별용도지구 도입 등에 대한 검토가 필요함.
3) 장기 개선방향
－서울 등 대도시의 상업지역은 기능적으로 중심업무에서 근린중심까지, 역사적으로 전통적인 상업지역에서부터 새롭게 형성된 상업지역까지 매 우 다양하여 현재 중심․일반․근린․유통상업지역만으로는 효율적인 관리에 한계가 있음.
－장기적으로는 상업지역에 대한 추가 종세분화를 통하여 지역특성과 여 건을 고려한 효율적인 토지이용 관리체계를 구축할 필요가 있음. 우선적 으로 상업지역의 90% 이상을 차지하고 있는 일반상업지역을 입지특성 과 건축물의 용도, 개발밀도, 기반시설 여건 등을 고려하여 1, 2, 3종으로 세분화하는 방안이 장기적으로 검토되어야 할 것으로 판단됨.
