권역별 연동형 비례대표제에서 의석할당과 국회의원 의석수에 대한 공간적 접근
이정섭*·조한석**·지상현***
A Spatial Approach to the Apportionment and the Number of the National Assembly’s Members in the Regional Party-list
Proportional System
Lee Chung Sup* · Cho Hanseok** · Chi Sang-Hyun***
* 경상대학교 지리교육과 조교수(Assistant Professor, Department of Geography Education, Gyeongsang National Univer- sity), [email protected]
** 동국대학교대학원 정치학과 박사과정(Ph. D. Candidate, Political Science Major, Dongguk University), [email protected]
*** 경희대학교 지리학과 조교수(Assistant Professor, Department of Geography, Kyunghee University), [email protected]
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참고문헌
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대한지리학회지
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요약 : 최근 개헌관련 논의에서 언급되고 있는 권역별 연동형 비례대표제는 현재의 국회의원 선거제도와 비교하 여, 비례성은 개선하고 지역주의 문제는 완화시킬 가능성이 기대되는 대안적 선거제도이다. 새로운 선거제도의 도입 취지와 필요성에 대해서는 학계와 정치권에서 오랜 기간 논의된 바 있다. 그러나 새로운 선거제도를 도입 하고 정착시키기 위해서는 다양한 시각에서의 접근과 검토가 필요하다. 특히 선거구와 공간, 지역구분은 밀접하 게 연결되어 있음에도 불구하고 이에 대한 구체적인 논의들이 아직 충분하지 않다. 본 연구는 권역별 연동형 비 례대표제에 따른 지역별 의석배분에 대해서 공간적 관점에서 예상되는 문제들을 사전에 검토하는 것을 목적으 로 한다. 구체적으로는 정치권에서 논의되고 있는 5개 ‘공직선거법’ 개정안에 대해서 의석할당 시뮬레이션을 진 행하였다. 그리고 공간과 관련된 문제들, 첫째 지금까지 선거제도에서 간과되었던 선거구 획정 이전의 의석할당 의 과정, 둘째 의석할당의 공간 단위와 적합성, 셋째 지방자치·분권과 관련된 대표성 등을 분석하였다. 이를 바 탕으로 이 연구는 ‘권역’ 기반이 아닌, ‘광역자치단체별’ 연동형 비례대표제의 도입가능성을 검토하여 제시한다.
주요어 : 권역별 연동형 비례대표제, 광역자치단체, 선거구, 의석할당, 지방자치, 대표성, 시뮬레이션
Abstract : Compared with the existing National Assembly electoral system, regional party-list proportional
system mentioned in the recent discussions on constitutional amendment is an alternative electoral system
which is expected to improve the proportionality of representation and alleviate the problem of excessive
regional voting patterns. The purpose and necessity of introducing a new electoral system has long been
discussed in academic and political circles. However, in order to introduce and settle down a new system,
more through examinations from diverse perspectives are needed. Especially, although the electoral district,
spaces and delineation of regions are closely associated, discussions on these issues are still not enough to
elicit consents from people with diverse political perspectives. The purpose of this study is to investigate the
problems in the process of regional allocation of seats from the spatial perspectives under the introduction
of regional party-list proportional system. Specifically, this study aims to investigate the following issues by
the simulation of the five scenarios developed by several legislators: first, the process of apportionment before
determining electoral district, second, the spatial unit and its appropriateness for apportionment, third, rep-
1. 서론
지금까지 우리나라 국회의원 지역선거구를 획정하 는 과정에서 의석할당(apportionment)1)의 과정은 생략되었고, 단지 경계설정(redistricting)에만 의존 해 왔다. 이로 인해 국회의원 선거마다 선거구를 이루 는 지역이 바뀌거나, 일부 지역이 서로 다른 지역구로 나뉘는 현상이 빈번하게 일어나게 되었다. 일반적으 로 의석할당 과정은 주로 의회의 지역 대표성과, 그리 고 경계설정은 유권자 대표성과 밀접한 관련이 있다.
따라서 의석할당 과정의 생략은 우리 국회가 지역 대 표성보다는 유권자 대표성에 중점을 두고 있다는 의 미를 함축하고 있다.
우리가 의석할당 과정을 중요하게 여기지 않았던 이유는 첫째, 1988년 개헌 이후 8차례 국회의원 총선 에서 지역대표는 개별 유권자가 행사하는 투표가치 의 평등을 위해서 최다·최소인구 선거구 간의 인구 비례만을 적용, 즉 헌법재판소 판결에 따라 4:1, 3:1, 2:1 이라는 범위 내에서 경계설정을 했고, 비례대표 는 전국 단위로 그 후보자 명부를 작성했기 때문에 지역, 권역 또는 광역자치단체의 행정구역별로 엄격 한 기준에서 의석할당이 요구되지 않았다. 둘째, 우리 나라는 연방제 국가가 아니기 때문이다. 미국에서 건 국 초기부터 주요 정치지도자들인 Hamilton, Jef- ferson, Adams 등이 하원에서 각 주(state)별 대표성 과 의원정수에 대한 수리적 근거를 모색했던 이유, 그 리고 주(bundesland)별 연동형 비례대표제를 채택 하고 있는 독일에서 의석할당 과정이 매우 중요한 이 유는 바로 연방 국가들이기 때문이다. 셋째, 무엇보 다도 우리나라 ‘공직선거법’에는 국회의원 중에서 각 각 지역구와 비례대표 의석수가 명시되어 있지 않기
때문이다.2) 현재 비례대표제가 없는 미국은 ‘의석재 할당법(Reapportionment Act of 1929)’에 연방 하 원의원의 수를 435석으로, 독일에서는 ‘연방선거법 (Bundeswahlgesetz)’에 연방 하원의회 지역대표와 비례대표를 각각 299석으로 명시하고 있는 것에 비 해서, 우리 ‘공직선거법’에서는 제21조 제①항에 “국 회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의 원을 합하여 300명으로 한다.”로만 규정하고 있다.
이 때문에 지역구와 비례대표 의석수가 총선 때마다 계속 변동되었고, 실제로는 지역구 의석수를 먼저 정 하고 남은 50석 안팎의 의석수만을 비례대표에게 할 당되고 있다.3)
그러나 이제 우리나라도 의석할당에 대한 논의가 필요한 시점에 이르렀다. 현재 본격화되고 있는 개헌 논의에서 선거구제를 개편하는 문제가 핵심에 자리 하고 있고, 현재 선거구제의 대안으로 제기되고 있는
‘양원제’와 ‘연동형 또는 권역별 연동형 비례대표제’에 서는 선거구를 획정하기 위해서 가장 먼저 의석할당 의 과정이 요구된다.
특히 권역별 연동형 비례대표를 채택하고자 한다 면4) 각각의 권역(혹은 지역, 행정구역, 블록)에 몇 개 의 비례대표 의석을 할당할지에 대해서부터 우선적 으로 결정해야 한다. 또한 지역구와 비례대표 투표 결 과가 연동되기 때문에 지역구 의석에 대해서도 마찬 가지로 지역적, 공간적인 의석할당이 필요하다. 아울 러 현재까지의 논의과정과 국회의 법률개정안을 통 해 볼 때 비례대표 의석수는 현재보다 증가할 가능성 이 높다는 점을 감안하면, 반대급부로 각 권역, 시도 에서 몇 개의 지역구 의석수를 감축할 것인지에 대한 논의도 의석할당을 기초로 진행되어야 할 것이다.
하지만 위에서 살펴본 바와 같이 현행 우리의 공 직선거법에서는 의석할당을 위한 첫 단계에서 필요
resentation issues related to local autonomy and decentralization. In addition, based on the results the study, the possibility of introducing a proportional representation system by metropolitan area rather than regional constellation which is likely to cause controversy.
Key Words : Regional party-list proportional system, Metropolitan area, Electoral district, Apportionment,
Local autonomy, Representation, Simulation
한 ‘전체 국민의 수’를 나눌 제수(除數)가 고정되어 있 지 못하며, 국회의원 의석수 증감5)을 비롯하여 총·지 역구·비례대표 의석수에 대해서 제시되고 있는 여러 의견들 사이에 편차가 매우 크다. 그리고 권역의 개수 에 있어서도 17개 광역자치단체가 기준이 될 것인지, 광역자치단체가 결합된 4∼7개의 권역으로 설정할 것 인지 등 다양한 주장들이 존재하는데, 결국 의석할당 에 필요한 기초 변수가 불명확한 것이 현실이다.
현재까지는 권역별 연동형 비례대표제와 관련된 중앙선거관리위원회의 정치관계법 개정의견, 국회에 계류되어 있는 ‘공직선거법’ 일부개정 법률안들에서 의석수, 권역 구분과 권역의 개수에 대해서는 초보적 인 논의가 있을 뿐이다. 게다가 이들 논의는 권역이라 는 새로운 선거구, 선거제도를 도입하기 위해서 필요 한 공간적 관점에서의 접근과 분석을 간과한 채 진행 하고 있다.
이상과 같은 현재 상황에서는 무엇보다도 의석할 당 시뮬레이션이 필요하다. 비록 시뮬레이션에 필요 한 변수들의 값이 명확하게 합의되지 않았지만, 역설 적으로 여러 변수와 조건을 투입한 다양한 시뮬레이 션과 그 결과에 대한 비교를 통해서 각 변수의 적절 성, 정합성을 찾거나 대안을 모색할 수도 있다는 것이 다. 이는 선거제도의 개편을 추진하고자 하는 당위성 과 함께 이러한 당위성을 관철시킬 수 있는 방안은 법 적, 제도적, 기술적 그리고 공간과 지역적 합리성 안 에서만 가능하기 때문이다.
이러한 맥락에서 이 연구는 정치권에서 논의되고 있는 5가지 ‘공직선거법’ 개정안을 기본 시나리오로 설정하고, 각 시나리오가 제시한 변수를 토대로 국회 의원 지역구와 비례대표 의석할당 시뮬레이션을 진 행하고자 한다. 그리고 시뮬레이션을 통해 도출된 의 석할당 결과를 바탕으로 권역 설정의 공간 단위, 권역 개수와 지역 구분, 지방자치와 권역 간 정합성과 대표 성 등에 대해서 공간적 관점에서 분석하고, 나아가 미 래에 나타날 수 있는 문제에 대한 검토와 대안 모색을 목표로 한다.
2. 선행 연구 검토와 의석할당 과정
1) 연동형 또는 권역별 연동형 비례대표제 도입 주장
제6공화국 헌법을 바탕으로 치러진 8차례 국회의 원 총선은 혼합형 선거제도에 해당되는데(전용주 역, 2017; Farrell, 2011), 지역구 국회의원은 소선거구 제, 비례대표 국회의원은 각 정당들이 전국을 공간 단 위로 명부를 작성하고 의석을 배분받는 것이 기본적 인 골격이었다.6) 그러나 대다수 선행 연구에서 우리 의 국회의원 선거제도는, 첫째 소선거구제 단순다수 제 방식이기에 과다한 사표(死票)를 발생시키고 유권 자의 의사가 의석으로 정확하게 반영되기 힘든 구조 적인 문제, 즉 비례성이 낮다는 것, 둘째 정당 사이에 도 비례성 편차가 크게 발생하여 몇몇 거대 정당들은 실제 득표보다 많은 의석 배분이라는 이익을 얻지만, 반대급부로 나머지 정당들은 불이익을 받아 왔다는 점, 셋째 영남과 호남에서 특정 정당이 의석을 독점하 는 지역주의 문제를 발생시키는 원인 중 하나로 지적 받아 왔다(김종갑, 2013).
낮은 비례성과 지역주의를 극복하는 것이 우리 정 치와 선거제도 개혁의 중대한 과제라는 점에서 1990 년대 중반부터 독일의 선거제도가 대안으로서 주목 받았다. 현실 정치에서는 2002년 12월 노무현 대통령 당선 이후 인수위원회에 설치된 정치개혁연구실에서
‘독일식 정당명부 비례대표제 도입’이 제시된 것(조정 관, 2017)을 비롯하여, 낮은 비례성으로 불이익을 받 았던 군소정당들도 이를 도입하자고 주장하였고(김 종갑, 2013), 최근에는 2014년 헌법재판소가 지역구 별 인구비율을 2:1 이내로 할 것을 주문한 후에 중앙 선거관리위원회는 정치관계법 개정의견에서 도입 검 토를 제시하였고, 2017년 대선에서 “국회 구성의 비 례성 강화와 지역편중을 완화”하기 위해서 권역별 정 당명부 비례대표제를 도입을 문재인 대통령의 공약 으로, 그리고 지금의 개헌 정국 아래에서 이러한 의견 에 동조하는 정당과 정치인이 적지 않다.
이처럼 독일의 선거제도가 대안으로 등장하게 된
것은 지역구를 유지하면서도 비례성을 높일 수 있다 는 점, 즉 연동형 의석배분이라는 것과 비례대표 후보 자 명부를 권역별로 작성하기에 지역주의를 완화시 킬 수 있는 기제를 가지고 있다는 점 때문일 것이다.
특히 소선거구와 단순다수제를 근간으로 하는 지금 선거제도가 영남과 호남 사이의 지역주의·지역구도 문제를 해소할 수 없게 만드는 제도적 요인으로 간주
7)되었기에 대안적 선거제도로서 학계와 정치권에서 상당한 주목을 받게 되었다.
연동형 비례대표제는 각 정당의 득표율에 따라 비 례대표와 지역구의 의석배분이 서로 연계되어 있다.
우리나라 선거에서 지난 총선까지 유권자들은 지역 구 후보와 각 정당의 비례대표에 대해서 1인 2투표 를 하였다, 그러나 득표율이 지역구와 비례대표 간에 서로 영향을 주지 않는 병립형 비례대표제였기에 흰 색 지역구 투표용지에 따른 득표율은 지역구 대표 선 정에만, 그리고 녹색 비례대표 투표용지에 의한 득표 율은 비례대표 선정만을 결정했다. 반면 연동형은 국 회의원 의석수를 각 정당의 비례대표 투표 득표율을 기준으로 배분하고, 각 정당에 배분된 의석수에서 해 당 정당이 지역구 국회의원선거에서 얻은 당선자 수 를 빼는 방식이다8). 이러한 이유로 연동형 비례대표 제가 도입된다면, 득표수를 의석수로 전환할 때의 비 례성을 높이게 되고, 결과적으로 사표 비율을 낮추게 된다. 한편, 연동형 비례대표제는 다시 각 당의 비례 대표 후보자 명부 작성에 있어 그 공간적 단위를 기준 으로 전국과 권역별로 구분할 수 있는데, 특히 후자인 권역별 연동형 비례대표제 아래에서는 특정 정당이 해당 권역의 비례대표 투표에서 100%에 육박하는 득 표를 얻지 못하면 지역구와 비례대표 의석을 독점하 는 것이 제도적으로 불가능하기 때문에, 지역주의를 극복 또는 완화할 수 있는 대안이 될 것으로 제시되어 왔다.
학계에서도 독일의 선거제도를 도입하면 어느 정 도 지역주의 문제를 완화할 수 있다는 취지에서 적 용 방안과 의석할당 시뮬레이션을 실시한 여러 논의 들이 이루어져 왔는데, 조기숙(1998), 강원택(2003, 2009b), 박찬욱(2005), 김종갑(2013), 황아란(2015) 등의 연구가 대표적이다. 황아란은 가변형 정당명부
제의 권역 비례대표를 전제로 제19대 총선과 동일한 54석을 비례대표 의석으로 설정했지만, 나머지 연구 들에서는 현재와 같은 50-60석 정도의 비례대표 의 석으로는 비례성 확보와 지역주의 극복에 실질적인 효과를 기대할 수 없다는 점을 지적하면서, 총 의석과 비례대표 의석 모두 확대하거나 총 의석은 바꾸지 않 더라도 비례대표 의석 비율을 확대하여 100~120석 정도가 되어야 함을 주장하였다. 한편 비례대표 후보 자 명부작성의 공간 단위에 있어서도 지금과 같은 전 국을 고수하는 것에서부터 4~7개 권역 설정 등으로 다양하게 제시하였다. 그리고 선행 연구들에서 제시 된 주목할 분석은 과거 총선의 투표 결과를 투입했을 때, 각 권역별 비례대표 당선자가 특정 정당에게 독 점되는 것을 막게 된다는, 즉 호남 권역에서 영남 기 반 정당, 영남 권역에서는 호남 기반의 정당이 최소한 1~2석 이상의 비례대표 당선자를 확보할 수 있다는 것을 보여 주었다.
그런데 이들 연구들은 설정한 의원정수 또는 비례 대표 의석의 비율, 비례대표 후보자 명부 작성의 공간 단위 및 권역 설정, 의석할당 방법 등에서 상당한 차 이가 있고, 무엇보다도 공통적으로 의석할당을 비례 대표에만 치중하여 진행하였다. 비례대표 의석에 대 해서는 각 연구가 설정한 권역에 대해서 그 인구 비례 를 기준으로 다양한 의석할당 방법을 적용하여 제시 했지만, 지역구 의석에 대해서는 매우 간단하게 처리 하였다. 각 시도별 의원수라든지 지역구의 새로운 조 정이 없는 가운데 수적인 추론을 적용하거나(조기숙, 1998), 지역구 의석의 권역별 분포는 이전 총선의 의 석수에 대해서 비율을 적용하여 조정(박찬욱, 2005), 또는 선행 총선과 동일한 지역구 의석수로 간주(강원 택, 2009b; 김종갑, 2013)하였다. 아울러 4~7개 정도 로 전국을 권역으로 구분해야 하는지에 대해서도 근 거와 타당성을 명확하게 밝히지 않았고, 나아가 독일 식 선거제도의 도입 필요성에 비해 그에 따라 나타날 수 있는 다른 문제들, 특히 공간과 지역적 문제에 대 한 검토는 상대적으로 소홀하게 이루어졌다.
물론 선행 연구가 진행될 당시에는 지금과 다른 선 거 요소, 예컨대 정당명부식 비례대표제 실시 여부, 헌법재판소의 인구 비례 기준 변동 그리고 세종특별
자치시 출범 등의 상황이 현재와 다르다는 점을 감안 해야 한다. 그러나 투표의 등가성과 대표성, 권역 설 정의 적합성 등을 보장하기 위해서 그리고 무엇보다 지역구와 비례대표 투표 결과를 연동시키기 위해서 는 지역구에 대해서도 정교한 방법의 의석할당이 반 드시 진행되어야 할 것이다.
2) 의석할당 과정과 여러 방법들
의석할당 과정은 일반적으로 다음과 같은 단계를 거치게 된다. 그런데 ‘투표 전’ 선거구 획정에서의 의 석할당 과정과 ‘투표 후’에 이루어지는 비례대표제의 정당별 득표율에 따른 의석배분 과정의 논리는 실제 로는 동일하다고 할 수 있다. 즉 권역은 정당, 권역별 인구수는 정당별 득표수 그리고 권역별 의석수는 정 당별 당선자수와 서로 조응시킬 수 있다.
첫 번째 단계는 전국을 공간적 범위로,
• 전체 국민의 수÷총 의석수=기준 인구수(stan- dard population)……(1)을 구한다.9)
두 번째 단계는 각 권역/지역 단위를 공간적 범위로,
• 권역별 인구수÷기준 인구수=기준 몫(standard quotas)……(2)를 구한다.
세 번째 단계는 (2)에서 발생하는 소수점 이하의 값 을 정수(整數)로 처리할 일관성 있는 규칙을 선정하 고, 이를 적용하여 최종적인 권역별 의석수를 할당 하게 된다. 이 단계에서 적용할 수 있는 대표적인 방 법(method)들로는 Jefferson(d’Hondt), Webster (Sainte-Laguë/Schepers), Hamilton(Hare/Nie- meyer), Adams, Huntington and Hill 등이 제시한 것들이 있다.
현재 우리나라는 비례대표국회의원의석의 배분, 즉 당선자 결정을 위해서 Hamilton 방법을 사용하고 있고,10) 미국과 독일은 의석할당에 각각 Huntington and Hill 방법, Sainte-Laguë/Schepers 방법을 이용 하고 있다. 그런데 여러 가지 방법들이 개발되었고 각 국은 자신들의 현실에 맞는 방법을 채택, 활용하고 있 지만, ‘완벽한’ 의석할당 방법이란 현재까지 존재하 지 않는다. 수학자인 Balinski and Young(1982)은 세 개 이상 지역 또는 정당에 대한 의석할당의 과정에
는 어떠한 방법을 사용하더라도 반드시 ‘앨라바마 역 설(Alabama paradox)’, ‘인구증가 역설(Population paradox)’, ‘새 주의 역설(New states paradox)’ 등의 문제가 하나 이상은 발생한다는 정리(theorem)를 제 시하였다.11)
3. 의석할당 시뮬레이션에 필요한 변수 설정
1) 연동형 비례대표제 시나리오 설정
선거구 획정을 위한 의석할당에서는 어떤 방식을 선택할 것인지가 중요하지만, 그보다 앞서서 최소한
ⅰ)전국과 권역별 인구수, ⅱ)총·지역구·비례대표 의석수, ⅲ)권역 개수·구성 등의 변수 값은 반드시 정해 놓아야만 한다. 본 연구에서는 임의의 변수 값을 제시하지 않는다. 대신 파라미터(parameter)로서 현 재 정치권의 논의들을 시나리오로 설정하고, 각 시나 리오들이 제시한 변수 값들을 의석할당 시뮬레이션 에 투입하고자 한다.
우선 최근 연동형 또는 권역별 연동형 비례대표제 도입과 관련된 논의들 중에서, 2015년 2월의 중앙선 거관리위원회의 정치관계법 개정의견과 제20대 국회 에 계류 중인 5개 ‘공직선거법’ 개정안에 한정12)하여 의석할당 시뮬레이션을 위한 기본 시나리오로 정하 였다. 이 중에서 중앙선거관리위원회의 의견과 국회 에서 소병훈 의원이 대표 발의한 개정안은 실질적으 로 같은 내용을 담고 있기에 결국 5개 개정안이 국회 의원 정수와 의석할당 시뮬레이션에 필요한 시나리 오가 된다.
그런데 이상의 5개 시나리오들은 연동형 비례대표 제를 도입하고자 함에는 공통점이 있지만, 각 정당이 비례대표명부를 작성하는 공간 단위에는 권역별이냐 전국이냐에 따라 차이가 있다.
먼저 권역별 연동형 비례대표제 도입을 제시하고 있는 시나리오들은,
㉮ 중앙선거관리위원회 의견(2015. 2)/소병훈 의원
외 9인 발의안(의안번호 1228, 2016. 7. 27.)
㉯ 김상희 의원 외 13인 발의안(의안번호 5632, 2017. 2. 14.)
㉰ 박주민 의원 외 10인 발의안(의안번호 5634, 2017. 2. 15.)
다음으로 전국단위의 연동형 비례대표제 도입을 제시한 시나리오들은,
㉱ 박주현 의원 외 9인 발의안(의안번호 2832, 2016. 10. 24.)
㉲ 심상정 의원 외 9인 발의안(의안번호 10785, 2017. 12. 12.) 등이다.
비록, ㉱와 ㉲시나리오는 권역별 비례대표제가 아 니지만, 지금과는 다른 연동형의 도입을 주장하고 있 다는 점과 ㉲의 경우에는 지역구에 대한 의석할당이 필요하다는 점에서 시뮬레이션에 필요한 기초 시나 리오로 함께 설정하였다.
2) 인구 변수
현행 ‘공직선거법’ 제25조(국회의원지역구의 획정) 에는 “국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선 거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 주민등록법
제7조 제1항에 따른 주민등록표에 따라 조사한 인구 로 한다.”라고 되어있다.
해당 조항에 근거한다면, 다음번 제21대 총선의 인 구기준이 되는 시점은 2019년 1월 31일로 미래의 것 이다. 따라서 이 연구에서는 통계청의 ‘장래인구추계’
에서 2019년 중위 추계 기준의 시도별 인구를 활용하 는데, 이것은 추계이고, 특히 연앙(年央) 추계인구이 므로 실제와 다소의 오차가 발생할 가능성을 감안해 야 한다.
3) 총·지역구·비례대표 의석수 변수
5개 시나리오 중에서 ㉮, ㉱, ㉲는 총의석수와 지 역구 및 비례대표 의석수가 사전에 결정되어 있지 만, ㉯김상희 의원안과 ㉰박주민 의원안은 가변적이 다. 박주민 의원안에서는 인구 14만 명당 1명을 기준 으로 산출한 수에서 소수점 이하를 버리도록 하고 있 다. 문제는 제수 14만 명을 어느 피제수를 나눌 것인 지에 따라서 그 몫이 달라진다는 것이다. 우리나라 전 체 인구수를 14만 명으로 나누고 소수점 이하를 버리 면 370석의 몫이 산출되지만, 광역자치단체별 인구수 를 14만 명으로 나누고, 소수점을 버린 이후 그 값들
표 1. 시나리오별 국회의원 정수에 관한 내용과 의석수 설정
시나리오 국회의원 정수에 관한 제시 내용 총
의석수
지역구 의석수
비례대표 의석수
㉮중선위 안 총정수 300명을 권역별로 인구비례에 따라 배분함.
권역별로 지역구와 비례대표 비율은 2:1 범위(±5%)에서 정함. 300 200 100
㉮소병훈 의원안 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 300명으로
하되, 지역구국회의원과 비례대표국회의원의 비율은 2:1로 한다. 300 200 100
㉯김상희 의원안 …인구 15만명당 1인을 기준으로 산출한 수로 하되, 지역구국회의원과 비례대
표국회의원의 비율은 3:1로 하고… 345* 259* 86*
㉰박주민 의원안 국회의 의원정수는 인구 14만명당 1명을 기준으로 산출한 수(소수점 이하는
버린다)로 하되, 지역구국회의원과 비례대표국회의원의 비율은 2:1로 한다. 370* 247* 123*
㉱박주현 의원안 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 316명으로
하고, 지역구국회의원정수는 253석, 비례대표국회의원정수는 63석으로 한다. 316 253 63
㉲심상정 의원안 국회의 의원정수는 지역구국회의원 240인과 비례대표국회의원 120인을 합하
여 360인으로 하되… 360 240 120
*주: 국회예산처가 해당 개정안의 ‘비용추계서’에서 제시된 의석수임.
을 합산하면 362석이 나온다. 또한 뒤에서 다루겠지 만 해당 개정안이 제시안 6개 권역별 인구수를 나누 고 합하면 367석이 된다. 아울러 총의석수에 대해서 지역구과 비례대표 의석수 간의 2:1 비율을 적용하 면, 소수점이 나타나는 경우도 발생하게 되어, 개정안 조문만으로 의석수를 결정하기가 매우 곤란하다. 더 욱이 ㉯김상희 의원안은 인구 15만 명이 제수가 되는 데, 이때 발생하는 소수점 이하를 어떻게 처리할 것인 지를 명확하게 규정하지 않고 있다.
일단, 이 연구에서는 ㉯와 ㉰의 의석수에 대해서 전 국 인구수를 피제수로 설정하여 총 의석수를 구하고, 발생한 소수점 이하는 버렸다. 다음으로는 지역구와 비례대표 의석수 간의 비율을 적용하여 각각의 의석 수를 구했는데, 이때 발생한 소수점 이하는 반올림 처 리하였다. 이것은 연구자들의 자의적 해석이 아니라, 해당 개정안에 대해서 국회예산정책처가 작성한 ‘비 용추계서’에서 적용한 방식을 따른 것이다.
이렇게 하여, 표 1과 같이 5개 시나리오별 총 의석 수, 지역구 의석수, 비례대표 의석수를 정하였다.
4) 권역 개수와 구성 변수, 그리고 의석할당의 공간 단위 문제
앞서 살펴보았던 것과 같이, 5개 시나리오들 중에 서 ㉱와 ㉲에서는 각 정당이 비례대표 후보자명부를 전국 단위로 작성함을 주장하고 있다. 이와 달리 ㉮와
㉯, ㉰는 권역별로 작성할 것을 제시하고 있는데, 그
권역의 설정과 구성에 있어서는 차이가 있다. 세 가지 시나리오 모두에서 전국을 6개 권역으로 나눈다는 점 에서는 동일하지만, 어떤 광역자치단체를 묶어서 각 권역을 구성할 것인지에 대해서는 다소 다른 의견을 제시하고 있다. ㉮중앙선거관리위원회 안/소병훈 의 원안과 ㉰박주민 의원안에서는 6개 권역을 ⅰ)서울 특별시, ⅱ)인천광역시·경기도·강원도, ⅲ)부산광역 시·울산광역시·경상남도, ⅳ)대구광역시·경상북도,
ⅴ)광주광역시·전라북도·전라남도·제주특별자치 도, ⅵ)대전광역시·세종특별자치시·충청북도·충청 남도 등으로 제시하고 있지만, ㉯김상희 의원안에서 는 강원도가 인천광역시·경기도와 권역을 구성하는 것이 아닌, 대전광역시·세종특별자치시·충청북도·
충청남도와 권역을 구성하도록 제시하였다.13) 문제는 권역별 연동형 비례대표제를 주장하고 있 는 ㉮, ㉯, ㉰ 시나리오 모두가 지역구 의석에 관해서 는 의석할당 공간 단위를 명확하게 제시하고 있지 못 하고 있다는 것이다. 현행 ‘공직선거법’ 제25조(국회 의원지역구의 획정) 제①항에는 “국회의원지역구는 시·도의 관할구역 안에서…”로 명시되어 있는데, 3개 의 ‘공직선거법’ 개정안에서는 제25조를 개정하지 않 고 현행과 마찬가지로 유지하고 있다.
따라서 개정안들의 자구(字句)를 그대로 적용하면, 서울을 제외한 5개 권역에 대해서 전국의 인구수에서 각 권역이 차지하는 비중에 따라서 지역구와 비례대 표 의석수를 할당하고, 다시 권역 내의 광역자치단체 가 차지하는 비중에 따라 각 광역자치단체별 지역구
2019년 7월 1일의 연앙 추계인구를 기준으로,
전국의 인구수=51,811,167명, 부산+울산+경남 인구수=7,954,403명 전국의 총 의석수가 300석,
이중에서 지역구와 비례대표 의석수는 각각 200석, 100석이다.
전국의 지역구 의석수에 대해서 해당 권역 인구비례를 적용하면,
▶ 51,811,167 : 7,954,403 = 200 :
X권역▶
X권역= 30.704석이 할당된다.
그림 1. 권역별 인구비례 지역구 의석할당 과정(부산·울산·경남 권역을 사례로)
의석수를 할당하는 두 단계 과정이 요구된다.
예를 들면, ㉮시나리오를 부산광역시·울산광역 시·경상남도 권역을 사례로 적용하면, 그림 1, 2와 같은 두 번 의석할당 과정이 필요하다는 것이다. 우선 그림 1과 같이 전국의 지역구 의석 200석 중에서 해 당 권역은 30.704석의 의석을 배정받게 된다.
그리고 ‘공직선거법’ 제25조 제①항에 근거하면, 권 역 내의 각 광역자치단체에 관한 추가적인 의석할당 과정을 그림 2와 같이 진행해야 한다. 결국, 두 차례 의석할당과정으로 부산, 울산, 경남에서 각각 13.152 석, 4.518석, 13.034석의 지역구 의석수가 결정된다.
해당 권역의 비례대표는 첫 번째 의석할당 과정(그 림 1)을 통해서 15.353석이 배정되었다. 물론 해당 시 나리오 혹은 개정안들이 추후 국회에서 심사되는 과 정에서 이를 보완할 수도 있겠지만, 일단 이 연구에서 는 연구자들이 개입하지 않고 제출된 법률 개정안을 그대로 적용하여 권역별 지역구와 비례대표 의석수,
그리고 권역 내 광역자치단체별 지역구 의석수에 대 한 의석할당을 시뮬레이션 하였다.
한편, 전국적으로 비례대표 후보자 명부를 작성하 는 ㉱와 ㉲시나리오에 대해서는 비례대표의 의석에 대해서 의석할당을 시뮬레이션할 필요가 없다. 또한
㉱박주현 의원안의 경우에는 지역구 의석수를 제20 대 총선과 동일하게 하도록 제시하고 있기 때문에 지 역구 의석에 대해서도 마찬가지이다. 하지만 ㉲심상 정 의원안은 지역구 의석수를 제20대 총선보다 13개 줄인 240개로 제시하고 있기에 최소한 광역자치단체 별 지역구 의석수에 대한 의석할당 과정이 반드시 필 요하다. 왜냐하면 현재와 같은 방식의 지역구 획정처 럼 보이지만, 실제로는 현재 지역구의 총 의석수는 가 변적인 것이지만 해당 시나리오에서는 고정으로 변 경시켰다. 따라서 어느 선거구를 줄일 것인지에 대한 근거는 결국 의석할당이 될 것이며, 이 연구에서는 ㉲ 시나리오에 대해서 광역자치단체를 공간단위로 지역
2019년 7월 1일의 연앙 추계인구를 기준으로,
해당 권역 전체의 인구수=7,954,403명, 부산 인구수=3,407,156명, 울산 인구수=1,170,412명, 경남 인구수=3,376,835명 해당 권역 지역구 의석수=30.704석에 대해서, 권역의 지역구 의석수에 대해서 권역 내 시도별 인구비례를 적용하면,
▶ 7,954,403 : 부산·울산·경남의 각 인구수 = 30.704 :
X시도▶
X부산= 13.152석 ▶
X울산= 4.518석 ▶
X경남= 13.034석
그림 2. 권역 내 광역자치단체별 인구비례 지역구 의석할당 과정(부산·울산·경남 권역을 사례로)
표 2. 시나리오별 의석할당 시뮬레이션의 공간 단위
시나리오 비례대표 의석할당 지역구 의석할당
㉮ 중선위 안/ 소병훈 의원안 6개 권역 1단계 : 6개 권역 → 2단계 : 17개 광역자치단체
㉯ 김상희 의원안 6개 권역 1단계 : 6개 권역 → 2단계 : 17개 광역자치단체
㉰ 박주민 의원안 6개 권역 1단계 : 6개 권역 → 2단계 : 17개 광역자치단체
㉱ 박주현 의원안 · ·
㉲ 심상정 의원안 · 17개 광역자치단체
구 의석수에 대한 의석할당을 시뮬레이션 할 것이다.
5) 의석할당 방법 결정 그리고 초과의석 배제
앞의 그림 1, 2 사례와 같이 의석할당 과정에서는 불가피하게 소수점 이하의 값이 발생하게 된다. 이것 을 어떻게 정수(整數), 즉 의석수로 바꿀 것인지에 대 한 규칙이 의석할당 방법이다. 이 연구는 Hamilton 방법을 의석할당 방법으로 결정했는데, 이것은 현재
‘공직선거법’이 비례대표 의석배분에 활용하고 있는 방법이자, 동시에 5개 개정안들이 공통적으로 제시하 고 있는 방법이기 때문이다.
이 방법을 세부적으로 설명하면, 첫 번째로 의원정 수에 대해서 각 지역별 인구비례를 적용하여 최초 몫 을 산출하는데, 이 값은 ‘정수+소수점 이하 값’으로 이루어지게 된다. 두 번째로 ‘정수’를 각 지역의 의석 수로 우선 배정한다. 세 번째 우선 배정된 각 지역 의 석수(=정수 값)의 합과 의원정수의 차이인 잔여 의석 을 구한다. 마지막으로, 소수점 이하 값이 큰 지역부 터 1석씩 추가로 배정하여 잔여 의석이 0이 될 때까 지 진행하는 것이다. 앞의 그림 2를 사례로 Hamilton 방법을 적용한다면, 부산·울산·경남 권역의 지역구 의석 정수가 31석이라고 가정하고 인구비례에 따라 서 부산 13.152석, 울산 4.518석, 경남은 13.034석의 최초 몫이 구해진다. 그리고 정수 값인 13석, 4석, 13 석을 우선 배정하는데, 세 지역에 우선 할당된 의석의 합이 30이므로 잔여의석 1석이 남게 된다. 이 잔여의 석 1석은 세 지역 중 최초 몫의 소수점 이하 값이 가
장 큰 지역인 울산에 배정한다.
한편, 초과의석은 미래 총선의 결과에 따른 것이기 에 논의 대상에서 제외한다.
4. 5개 시나리오의 의석할당 시뮬레이션
1) 권역별 비례대표 의석할당
권역별 연동형 비례대표제를 제시하고 있는 ㉮, ㉯,
㉰시나리오 중에서 먼저 동일한 광역지방자치단체로 6개 권역을 설정한 ㉮중앙선거관리위원회/소병훈 의 원안과 ㉰박주민 의원안에 대해서 각 권역별로 몇 개 의 비례대표 의석수가 할당되는지를 시뮬레이션하였 다. ㉮와 ㉰의 총 의석수와 비례대표 의석수는 각각 300개와 100개, 247개와 123개이고, 지역구와 비례 대표 의석수 간의 비율은 2:1로 동일하다.
㉯김상희 의원안은 앞의 두 시나리오와 권역의 개 수는 동일하지만, 권역을 구성하는 광역자치단체 에 다소 차이가 있고, 총 의석수는 345석, 이중 지역 구 의석수가 259석, 비례대표 의석수는 86석으로 그 비율은 3:1이다. 그리고 해당 개정안에서는 비례대 표 의석 정수의 30%를 권역별로 균등배분하며 단수 는 0으로 보는 것으로 규정하고 있다. 86석의 30%
는 25.8석이지만 6개 권역별로 균등배분하면서 단수 를 0으로 간주한다면, 각 권역은 4석을 균등배분 받 게 된다.14) 또한 균등배분 후에 남은 62석에 대해서는
표 3. ㉮, ㉯, ㉰시나리오의 권역별 비례대표 의석할당 시나리오
권역 ㉮중선위/소병훈 의원안 ㉰박주민 의원안 시나리오
권역 ㉯김상희 의원안
서울 19 23 서울 15
인천·경기·강원 34 42 인천·경기 22
부산·울산·경남 15 19 부산·울산·경남 14
대구·경북 10 12 대구·경북 11
광주·전북·전남·제주 11 14 광주·전북·전남·제주 11
대전·세종·충북·충남 11 13 대전·세종·충북·충남·강원 13
합계 100 123 합계 86
수도권인 서울과 인천·경기 권역을 제외한 나머지 4 개 권역에 대해서는 인구수에 100분의 10을 가중하 여 할당하도록 제시하고 있기에 이를 따랐다. 이후 의 석할당 방법은 ㉮와 ㉰시나리오와 동일하게 진행하 였다.
2) 권역별 지역구 의석할당
㉮, ㉯, ㉰시나리오에 대한 권역별 지역구 의석할당 은 앞서 시뮬레이션 설계에서 언급했던 것처럼 첫 번 째 권역별 인구비례에 따른 의석할당을 거쳐, 두 번 째 권역 내 광역자치단체별 인구비례 의석할당 과정
표 4. ㉮, ㉯, ㉰시나리오의 권역별 지역구 의석할당 시나리오
권역 ㉮중선위/소병훈 의원안 ㉰박주민 의원안 시나리오
권역 ㉯김상희 의원안
서울 38 46 서울 48
인천·경기·강원 68 84 인천·경기 80
부산·울산·경남 31 38 부산·울산·경남 40
대구·경북 20 24 대구·경북 26
광주·전북·전남·제주 22 28 광주·전북·전남·제주 29
대전·세종·충북·충남 22 27 대전·세종·충북·충남·강원 36
합계 200 247 합계 259
표 5. ㉮, ㉯, ㉰, ㉲시나리오의 17개 광역자치단체별 지역구 의석할당
제20대 총선 ㉮중선위/소병훈 의원안 ㉯김상희 의원안 ㉰박주민 의원안 ㉲심상정 의원안 지역구
의석수 구성비
(%) 할당
의석수 증감 구성비 (%)
할당
의석수 증감 구성비 (%)
할당
의석수 증감 구성비 (%)
할당
의석수 증감 구성비 (%) 서울 49 19.4 37 -12 18.5 48 -1 18.5 46 -3 18.6 45 -4 18.8
부산 18 7.1 13 -5 6.5 17 -1 6.6 16 -2 6.5 16 -2 6.7
대구 12 4.7 10 -2 5.0 12 0 4.6 11 -1 4.5 11 -1 4.6
인천 13 5.1 11 -2 5.5 15 2 5.8 14 1 5.7 14 1 5.8
광주 8 3.2 6 -2 3.0 8 0 3.1 7 -1 2.8 7 -1 2.9
대전 7 2.8 6 -1 3.0 7 0 2.7 7 0 2.8 7 0 2.9
울산 6 2.4 5 -1 2.5 6 0 2.3 6 0 2.4 5 -1 2.1
세종 1 0.4 1 0 0.5 2 1 0.8 2 1 0.8 2 1 0.8
경기 60 23.7 51 -9 25.5 65 5 25.1 63 3 25.5 61 1 25.4
강원 8 3.2 6 -2 3.0 8 0 3.1 7 -1 2.8 7 -1 2.9
충북 8 3.2 6 -2 3.0 8 0 3.1 8 0 3.2 8 0 3.3
충남 11 4.3 8 -3 4.0 11 0 4.2 10 -1 4.0 10 -1 4.2
전북 10 4.0 7 -3 3.5 9 -1 3.5 9 -1 3.6 8 -2 3.3
전남 10 4.0 7 -3 3.5 9 -1 3.5 9 -1 3.6 8 -2 3.3
경북 13 5.1 10 -3 5.0 14 1 5.4 13 0 5.3 12 -1 5.0
경남 16 6.3 13 -3 6.5 17 1 6.6 16 0 6.5 16 0 6.7
제주 3 1.2 3 0 1.5 3 0 1.2 3 0 1.2 3 0 1.3
합계 253 100.0 200 -53 100.0 259 6 100.0 247 -6 100.0 240 -13 100.0
으로 진행하였다. 첫 번째 단계를 통해서 산출한 각 시나리오별 6개 권역별 지역구 의석할당은 표 4와 같다.
두 번째 단계에서는 6개 권역을 구성하고 있는 17 개 광역자치단체를 공간 단위로 지역구 의석을 할당 하였다. 광역자치단체별 지역구 의석할당 과정은 ㉮,
㉯, ㉰시나리오와 함께 ㉲심상정 의원안에 대해서 도 함께 시뮬레이션을 진행하였고, 그 결과는 표 5와 같다.
3) ‘공직선거법’상 국회의원 정수와 지역구 획정 조항의 개정 필요
이상과 같이 5개 시나리오를 기준으로, 비례대표에 대해서는 전국 또는 6개 권역, 그리고 지역구는 17개
광역자치단체를 공간 단위로 의석할당 시뮬레이션을 진행한 결과가 표 6이다.
그런데 이 연구에서는 개별 지역구 의석에 관한 선 거구 경계설정 과정은 생략하였다. 17개 광역자치단 체가 각각 몇 개씩의 지역구 의석수를 할당받게 되는 지에 대해서만 시뮬레이션을 한 것이고, 하위의 기초 자치단체들을 어떻게 결합 또는 분할하여 하나의 선 거구로 획정할 것인지는 추후에 결정해야만 한다.
㉱박주현 의원안은 현재(제20대 총선)의 지역구 의 석수와 동일하고, ㉯김상희 의원안에서는 의석수가 오히려 증가하기 때문에 상대적으로 경계설정이 용 이할 수 있다. 그러나 다른 시나리오들, 즉 ㉮, ㉰, ㉲ 시나리오는 각각 53, 6, 13개 지역구 의석수가 줄어 들게 됨으로써 지역구에 대한 최종적 선거구 획정이 결코 쉬운 작업이 아닐 것이다.
표 6. 시나리오별 의석할당 시뮬레이션 결과 시나리오
시도/권역
㉮중선위/소병훈 ㉰박주민 시나리오
시도/권역
㉯김상희 시나리오
시도/권역
㉱박주현 ㉲심상정
지역 비례 지역 비례 지역 비례 지역 비례 지역 비례
서울 37 19 46 23 서울 48 15 서울 49
63 45
120
인천 11
34 14
42
인천 15
22 부산 18 16
경기 51 63 경기 65 대구 12 11
강원 6 7 부산 17
14
인천 13 14
부산 13
15 16
19
울산 6 광주 8 7
울산 5 6 경남 17 대전 7 7
경남 13 16 대구 12
11 울산 6 5
대구 10
10 11
12 경북 14 세종 1 2
경북 10 13 광주 8
11
경기 60 61
광주 6
11 7
14
전북 9 강원 8 7
전북 7 9 전남 9 충북 8 8
전남 7 9 제주 3 충남 11 10
제주 3 3 대전 7
13
전북 10 8
대전 6
11 7
13
세종 2 전남 10 8
세종 1 2 충북 8 경북 13 12
충북 6 8 충남 11 경남 16 16
충남 8 10 강원 8 제주 3 3
합계 200 100 247 123 합계 259 86 합계 253 63 240 120
문제는 지금까지는 경계설정 단계만으로 지역구 선거구를 획정했지만, 이 연구가 진행한 그리고 권역 별 연동형 비례대표제 도입에 필요한 ‘광역자치단체 별 지역구 의석할당’→이후 ‘경계설정’→‘최종적인 지 역구 선거구 획정’이 이루어지기 위해서는 ‘공직선거 법’ 중에서 우선 제21조 국회의 의원정수 그리고 제 25조 국회의원 지역구 획정에 대한 ‘광범위한 개정’이
필요하다는 것이다.
사실 해당 조항은 역대 총선을 앞두고 지속적으로 변경되어 왔고, 그 이유의 핵심은 공간적인 것이었다.
제21조의 경우에는 제19대 총선을 앞두고, 2012년 7월 새롭게 출범한 세종특별자치시가 하나의 국회의 원 선거구로 획정되기에는 부족한 인구(98,769명)였 기 때문에 ‘단서(제21조 제①항의 후단)’를 추가하여
표 7. “공직선거법”의 제21조와 제25조의 개정 내용 공직선거및선거부정방지법
(법률 제6988호, 시행 2003.10.30.)
공직선거및선거부정방지법 (법률 제7189호, 시행
2004.3.12.)
공직선거법 (법률 제11374호, 시행
2012.2.29.)
공직선거법 (법률 제14073호, 시행
2016.3.3.) 제21조(국회의 의원정수)
① 국회의 의원정수는 지역구국 회의원과 비례대표국회의원을 합 하여 273인으로 한다.
제21조(국회의 의원정수)
① 국회의 의원정수는 지역구국 회의원과 비례대표국회의원을 합 하여 299인으로 하되, 각 시·도 의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다.
제21조(국회의 의원정수)
① 국회의 의원정수는 지역구국 회의원과 비례대표국회의원을 합 하여 299인으로 하되, 각 시·도 의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다. 다만, 세종특별자 치시의 지역구국회의원 정수는 1 인으로 한다.
제21조(국회의 의원정수)
① 국회의 의원정수는 지역구국 회의원과 비례대표국회의원을 합 하여 300명으로 한다.
<단서 삭제>
제25조(국회의원지역구의 획정)
① 국회의원지역선거구(이하 “국 회의원지역구”라 한다)는 시·도 의 관할구역 안에서 인구·행정구 역·지세·교통 기타 조건을 고려 하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)·시(구가 설치되지 아 니한 시를 말한다)·군(이하 “구·
시·군”이라 한다)의 일부를 분할 하여 다른 국회의원지역구에 속 하게 하지 못한다.
제25조(국회의원지역구의 획정)
① 국회의원지역선거구(이하 “국 회의원지역구”라 한다)는 시·도 의 관할구역 안에서 인구·행정구 역·지세·교통 기타 조건을 고려 하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)·시(구가 설치되지 아 니한 시를 말한다)·군(이하 “구·
시·군”이라 한다)의 일부를 분할 하여 다른 국회의원지역구에 속 하게 하지 못한다. 다만, 제21조 (국회의 의원정수)제1항 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.
제25조(국회의원지역구의 획정)
① 국회의원지역선거구(이하 “國 會議員地域區”라 한다)는 시·도 의 관할구역 안에서 인구·행정구 역·지세·교통 기타 조건을 고려 하여 이를 획정하되, 자치구·시·
군의 일부를 분할하여 다른 국회 의원지역구에 속하게 하지 못한 다. 다만, 제21조(국회의 의원정 수)제1항 본문 후단의 요건을 갖 추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.
제25조(국회의원지역구의 획정)
① 국회의원지역구는 시·도의 관 할구역 안에서 인구·행정구역·
지리적 여건·교통·생활문화권 등을 고려하여 다음 각 호의 기준 에 따라 획정한다.
1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 「주민등록 법」 제7조제1항에 따른 주민등록 표에 따라 조사한 인구로 한다.
2. 하나의 자치구·시·군의 일부 를 분할하여 다른 국회의원지역 구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인 구범위(인구비례 2:1의 범위를 말 한다. 이하 이 조에서 같다)에 미 달하는 자치구·시·군으로서 인 접한 하나 이상의 자치구·시·군 의 관할구역 전부를 합하는 방법 으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치 구·시·군의 일부를 분할하여 구 성할 수 있다.
*주: 밑줄 친 부분은 ‘공직선거법’의 개정될 때, 이전 조문과 달라진 내용을 표시한 것임.
개정한 것이고, 이후 제20대 총선에서는 인구가 증가 (219,064명)해서 그 단서를 삭제한 것이다.
제25조는 게리맨더링(gerrymandering)을 방지하 기 위한 취지로(김욱 등, 2011) 1963년 예전 ‘국회의 원 선거법’에서부터 명시된 것이지만, 제19대 총선 직 전에는 “구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원 지역구에 속하게 하지 못한다.”를 “자치구·시·군”으 로 개정했고, 결과적으로 수원시, 용인시, 천안시 등 의 행정구 일부가 분할되었다(이정섭, 2012). 그리고 2014년 헌법재판소가 인구비례 원칙을 2:1 이내로 제시하자 제20대 총선을 앞두고 ‘단서(제25조 제①항 의 2)’로서 “자치구·시·군” 일부도 분할하는 것이 가 능하도록 개정하였다.
이정섭·지상현(2017)의 주장처럼 지표상에 유권 자들은 균등하게 분포하고 있는 것이 아니기 때문에,
‘기초자치단체’의 분할을 금지하고 있는 제25조는 헌 법재판소가 제시한 인구비례 원칙과 실질적으로 대 립되고, 또한 의석할당 단계 이후 경계설정/선거구 획정을 현실적으로 매우 어렵게 만든다. 물론 지금의 제25조의 단서가 이미 기초자치단체 분할 금지를 무 력화시킨 것일 수도 있지만, 미래의 선거에서 게리맨 더링 방지와 각 선거구들이 진정한 지리적 여건, 생활 권을 담보할 수 있는 원칙에 대한 논의와 제도적 준비 가 반드시 필요하다.
5. 의원 정수와 의석할당 대안 검토:
광역자치단체별 연동형 비례대표제
1) ‘권역’이라는 용어의 함정
공간적 측면에서 우리나라 국회의원 선거구는 지 역구－소선거구와 비례대표－전국이라는 2개 계층으 로 구성된 다계층(multi-tier) 선거구획정이다(전용 주 역, 2017; Farrell, 2011). 그리고 ㉮, ㉯, ㉰시나리 오와 같은 권역별 연동형 비례대표제를 도입하게 되 면 비례대표는 전국이 아닌 6개 권역이라는 공간단위 로 변경하는 것이다.
전국 연동형 비례대표제에 해당하는 ㉱와 ㉲시나 리오는 비례성은 확보하겠지만 비례대표 후보 명부 를 전국 단위로 작성하기 때문에 지역주의 극복을 위 한 장치가 부족하다고 할 수 있다. 반면 ㉮, ㉯, ㉰시 나리오들은 비례성 확보와 영·호남 대립이라는 지 역주의 극복을 동시에 추구했다. 그리고 이 과정에서 권역이라는 비례대표 선거구, 공간 단위가 모색되고 있다.
하지만 지역주의 문제에 집착하고 그 문제만을 해 결하기 위한 대안은 다른 문제를 발생시킬 수도 있을 것이다. 이 연구는 전국을 대신할 권역이라는 새로운 공간 계층에서 또 다른 문제들이 발생할 수 있음을 지 적한다. 우선 ㉮, ㉯, ㉰시나리오가 제시하고 있는 6 개 권역 구분의 이유가 명확하지 않고,15) 더욱이 권역 이라는 용어의 정의(定義)를 찾을 수가 없다. 기본적 으로 권역별 연동형 비례대표제는 독일의 선거제도 와 기본 골격이 유사하다. 독일이 우리와 마찬가지로 지역구과 비례대표 선거구가 서로 다른 2개 공간적 계층으로 구성되어 있다. 하지만 독일의 비례대표 선 거구는 각 주이며, 연방공화국이라는 정치체제임을 감안해야 한다. 따라서 정확하게는 ‘주별 연동형 비례 대표제’를 실시하는 것이다. 일본 중의원도 소선거구 지역구와 11개 비례대표 선거구라는 다계층 선거구 로 유사하다. 그러나 같은 한자(漢字) 문화권이지만
‘권역’이라는 용어를 쓰지 않고 무엇보다도 일본은 연 동형이 아닌 병립형을 적용하고 있다. 권역은 우리나 라에서 만든 조어(造語)이며, 게다가 선거제도의 기 반이라고 할 수 있는 헌법과 법률에 의해 정의되지 않 은, 오직 국회의원 선거만을 위한 것이다.
두 번째 권역의 공간적 범위와 실체에 대한 고민 이 상당히 부족하다. 우리나라 자치단체는 17개 특별 시·광역시·도·특별자치도·특별자치시와 그 하위의 시·군·자치구로 구성된 것은 주지의 사실이다. 일반 적으로 전자를 광역자치단체라고 부르고 있는데, 이 를 놔두고 옥상옥(屋上屋), 즉 더 넓은 범위와 상위 계층의 선거구를 따로 만들고, 그것도 6개가 되어야 하는지에 대한 근거가 없다. 예를 들어 경기도와 강원 도가 같은 정치적 단위로 묶여야 하는지, 경상남도와 부산은 공통의 정치적, 경제적 그리고 지역사회의 이
해관계를 공유하는지에 대한 논의가 이루어져야 한 다. 상투적인 ‘생활권’, ‘지리적 여건’이라는 전가보도 (傳家寶刀)를 꺼내기 전에 이러한 생활권과 지리적 여건이 정치적 공간을 구획하는데 어떻게 이용될 수 있으며, 생활권과 지리적 여건의 구성 요소와 현재 상 황에 대한 분석이 제대로 이루어지지 않았다는 점을 잊어서는 안 된다.
세 번째, 권역은 소지역주의 문제를 발생시킬 수 있 다. 이미 여러 기초자치단체가 결합된 지역구의 선거 에서 우리 군 사람, 우리 시 출신 후보에 대한 유권자 의 선호투표를 충분히 경험해 왔다. 그렇다면 대전·
세종·충북·충남·강원처럼 동일 권역 내에 다수의 서로 다른 시·도 출신 비례대표 후보자에 대해서 또 다른 소지역주의적 투표가 거듭될 개연성도 상당히 높게 존재한다.
네 번째, 만약 권역별 비례대표가 선출된다면 이들 의 대표성 중복 혹은 모호성의 문제가 제기될 수 있 다. 이미 지역구 국회의원들에게 부여된 대표성의 근 간이 지역의 유권자인데, 여기에 비례대표 국회의원 들마저도 지역의 유권자를 중복적으로 대표하게 된 다. 현행 비례대표는 정당을 통한 직능대표를 뽑는다 는 형식적인 차이라도 존재하는데 반해 개정안들에 따르면 결과적으로 지역구와 비례대표 국회의원이라 는 명칭만 다른 두 종류의 대표를 뽑는 상황이 초래된 다. 더 나아가 권역단위의 비례대표 국회의원들은 지 역구보다 더 넓은 지역의 유권자에 대한 대표성을 가 지게 되어 흡사 광역자치단체 강원도 도의원과 인천 광역시에 속한 기초자치단체인 강화군 군의원이 같 은 의회에 앉아 활동하게 되는 것과 같은 아이러니가 발생한다.
마지막으로는 무엇보다 권역의 공간 범위가 지방 자치단체의 그것과 일치하지 않는다는 것이다. ㉮,
㉯, ㉰시나리오에서 오직 서울만 권역과 광역자치단 체가 공간적으로 일치할 뿐이며16), 결과적으로 지방 자치와 분권이 수행되는 공간단위와 국회의원선거구 가 일치하지 않아 생기는 문제점(예를 들어 예산배분 과 사회간접자본 투자, 복지 지출을 결정하는 인구구 성의 차이로 발생하는 갈등 등)을 충분히 예상할 수 있다.
2) 광역자치단체별 연동형 비례대표제의 의원정 수와 의석할당
이상과 같은 비판적 맥락에서 이 연구는 권역별이 아닌 광역자치단체별 연동형 비례대표제가 또 다른 대안이 될 수 있다고 주장한다. 안승국(2010)은 비례 의석 배분에 있어서 득표율의 손실이 어느 정도 발생 되는 문제가 있지만 서울·광역시·도를 단위로 구성 하여 의석을 배분함으로써 유권자들이 전국구 명부 에 비해서 자신이 속한 지역에서 각 정당이 작성한 비 례대표후보명부를 보다 용이하게 검토하여 투표할 수 있고, 정당들도 선거구의 민의를 보다 적극적으로 반영한 후보를 추천하고, 아울러 소선거구와 중대선 거구를 동시 채택하는 결과를 기대할 수 있다고 제시 하였다. 이에 대해서 황아란(2015)은 시·도 간 인구 편차가 커서 세종시나 제주도에서는 권역 비례대표 제 운영이 사실상 불가능하다고 주장하였다. 조기숙 (1998)도 시도별 명부를 만들 경우 명부가 매우 짧고 한두 명의 의원을 뽑는 곳도 있어서 실제로 정당명부 제라고 하기에는 곤란하다는 의견이었다.
광역자치단체 간의 인구편차로 인구가 적은 세종, 제주 등에서 비례대표 명부가 짧아진다는 점은 앞선 연구자들이 지적한 바와 같다. 그러나 이러한 기술적 사유가 광역자치단체별 연동형 비례대표제를 도입하 는데 결정적인 걸림돌이 되는 것은 아니다. 본 연구 자들의 전제는 각 광역자치단체별로 최소 1석 이상 의 비례대표 의석할당이 이루어진다면 형식적, 제도 적으로 광역자치단체별 연동형 비례대표제가 성립될 수 있다는 것이다.
앞에서 시뮬레이션 했던 5개 시나리오들의 총, 지 역구, 비례대표 의석수를 다시 투입하여 17개 광역자 치단체별로 연동형 비례대표제가 성립될 수 있는지 그리고 이때의 의석할당을 추가로 시뮬레이션하였 고, 그 결과를 표 8로 정리하였다.
제4장에서 시뮬레이션했던 것과 동일하게 진행하 였지만, 우선 6개 권역 또는 전국이 아닌 17개 광역자 치단체를 공간단위로 변경했다는 점과, ㉯김상희 의 원안에서 비례대표 중 30%를 균등배분하고 단수는 0 으로 간주하는 것에 대해서 각 광역자치단체에 1석씩
으로 총 17석 그리고 나머지 69석에 대해서 인구비례 의석할당을 한 것만 다르다.
그 결과, 5개 시나리오 중에서 ㉱박주현 의원안에 서만 세종시에 비례대표 의석이 할당되지 않고, 나 머지에서는 모두 1석씩 배정되었다. 그런데 세종시 는 출범 이래 높은 인구증가율이 지속되고 있는 곳이 며, 통계청의 장래인구추계(중위 기준)에서도 2019년 에는 351,377명이지만, 2023년 408,698명, 2027년 446,694명, 2031년 481,210명, 2035년 511,657명 그 리고 2045년 563,412명 등 시간이 지날수록 증가할 것으로 예측하고 있기 때문에 미래 총선에서는 비례 대표 의석이 더 늘어나게 될 것이다. 만약 광역자치단 체별로 우선 균등배분하는 방식으로 수정하게 된다 면 ㉱시나리오 아래에서도 세종시에 1석 이상의 비례 대표 의석할당이 가능하며, 독일처럼 지역구과 비례 대표 의석수 간의 비율을 동일하게 정한다면 각 광역 자치단체는 더 많은 비례대표 의석을 할당받게 될 것
이다.
광역자치단체별 연동형 비례대표제를 도입하면 지 금보다 국회의원 정수가 늘어나게 되는데, 이것이 국 민정서와 의견에 역행하는 것이라는 주장도 있다. 미 래 총선의 결과로 추가의석이 어느 광역자치단체에 서 몇 개 늘어날지 알 수 없겠지만, 지금과 총 의석수 가 동일한 ㉮시나리오 아래에서도 17개 광역자치단 체 모두에 비례대표 의석할당이 이루어질 수 있었다.
오히려 지역구 의석수가 53석 감소함으로 인해서 발 생하는 문제들, 예를 들면 현역 지역구 국회의원들의 반발이나 과대한 면적의 선거구가 획정될 수밖에 없 는 조건과 문제점 등이 예상되지만, 결코 인구편차가 제도 도입을 막는 것으로 작용되지는 않는다. 또한 인 위적인 권역설정에 대한 문제점과 합리적 권역설정 에 소요되는 시간을 고려한다면 광역자치단체를 공 간단위로 한 비례대표제 도입은 촉박한 개헌 일정의 문제를 해결할 수 있는 방안으로 검토할 필요가 있다.
표 8. 광역자치단체별 연동형 비례대표제의 의석할당 시뮬레이션 시나리오
시도
㉮중선위/소병훈 의원안 ㉯ 김상희 의원안 ㉰ 박주민 의원안 ㉱박주현 의원안 ㉲심상정 의원안
지역 비례 합계 지역 비례 합계 지역 비례 합계 지역 비례 합계 지역 비례 합계
서울 37 19 56 48 13 61 46 23 69 49 12 61 45 22 67
부산 13 7 20 17 6 23 16 8 24 18 4 22 16 8 24
대구 10 5 15 12 4 16 12 6 18 12 3 15 11 6 17
인천 11 6 17 15 5 20 14 7 21 13 4 17 14 7 21
광주 6 3 9 8 3 11 7 3 10 8 2 10 7 3 10
대전 6 3 9 7 3 10 7 4 11 7 2 9 7 3 10
울산 5 2 7 6 3 9 6 3 9 6 1 7 5 3 8
세종 1 1 2 2 1 3 2 1 3 1 0 1 2 1 3
경기 51 25 76 65 18 83 62 31 93 60 16 76 61 30 91
강원 6 3 9 8 3 11 7 4 11 8 2 10 7 4 11
충북 6 3 9 8 3 11 8 4 12 8 2 10 8 4 12
충남 8 4 12 11 4 15 10 5 15 11 3 14 10 5 15
전북 7 4 11 9 4 13 9 4 13 10 2 12 8 4 12
전남 7 3 10 9 3 12 9 4 13 10 2 12 8 4 12
경북 10 5 15 14 5 19 13 6 19 13 3 16 12 6 18
경남 13 6 19 17 6 23 16 8 24 16 4 20 16 8 24
제주 3 1 4 3 2 5 3 2 5 3 1 4 3 2 5
전체 합계 200 100 300 259 86 345 247 123 370 253 63 316 240 120 360
6. 결론
지금 국회의원 선거제도가 가지고 있는 득표율과 의석 배분의 불비례 문제 개선을 위한 연동형 비례대 표제, 나아가 지역주의 극복도 함께 추구하고자 하는 권역별 연동형 비례대표제에 관한 최근의 활발한 논 의와 대안 모색은 정치 개혁이라는 측면에서 그 가치 가 매우 크고 소중하다. 새로운 선거제도를 도입한다 는 것은 지금 선거제도가 내재한 문제를 해결하기 위 한 노력이지만, 동시에 각 정당과 후보자들이 공정하 게 경쟁하는 토대와 승패를 결정짓는 규칙을 바꾸는 것임을 잊어서는 안 될 것이다. 그렇기에 다양하고 신 중한 논의 진행과 그에 대한 사회적 합의 과정이 반드 시 필요하다.
현재까지 국회에 계류된 ‘공직선거법’ 개정안, 즉 6 개 권역에서의 연동형 비례대표제가 시행된다면 각 정당은 권역별로 최소 1~ 2석 이상의 비례대표를 당 선시킬 수 있는 가능성은 분명 높아진다. 하지만 이것 이 지역주의를 해소한 것인가에 대해서는 상이한 평 가로 이어질 것이다. 또한 특정 지역에서 특정 정당의 의석 독점을 방지하겠지만, 예상치 못한 다른 문제가 발생할 수도 있는데 이에 대한 준비가 매우 부족하다.
선거구가 공간, 지역구분과 서로 밀접하게 연결되 어 있지만, 이에 대한 연구가 부족하다는 인식에서 출 발하여, 본 연구는 권역별 연동형 비례대표제 도입을 두고 진행되고 있는 지금의 논의들에 덧붙여 공간적 측면에서의 접근을 시도한 것이다. 특히 우리나라와 다른 정치 공간 체제, 즉 연방제 국가인 독일의 선거 제도에 기초한 권역별 연동형 비례대표제를 채택하 고자 한다면 공간적 관점에서의 접근과 분석이 선제 적으로 필요하다. 독일에서 의석할당의 공간단위인 주는 연방을 구성하는 단위이자 동시에 정치적 공간, 정치적으로 구분된 지역이다. 우리나라와는 다른 정 치적, 역사적 그리고 지리적 특수성이 존재한다. 권역 별 연동형 비례대표제 도입 필요성과 당위에 대해서 는 충분히 동의하지만, 새로운 선거제도의 성패 그리 고 개편 이후에 나타날 수 있는 정치적 논란을 최소화 시키기 위해서는 공간, 지역에 대한 고민을 함께 해야
만 한다.
본 연구는 두 가지 문제점에 대한 지적과 그 연장 선에서 하나의 대안을 제시한다.
첫 번째 문제는 연동형 혹은 권역별 연동형 비례대 표제에 관한 학계의 선행 논의와 지금 국회에 상정된 여러 ‘공직선거법’ 개정안들에서 의석할당 필요성과 그 과정, 절차, 방법 등을 구체적으로 언급하고 있지 않다는 것이다. 물론 비례대표 의석할당에 대해서는 일부 논의가 존재하지만, 정치적으로 민감한 지역구 의석에 대해서는 언급조차 없는 상황이다. 지역주의 를 극복하기 위한 새로운 선거제도 도입을 이야기하 지만, 사실 그간 지역주의 문제는 지역구 국회의원 선 거구획정과 결부된 것임을 부인할 수 없고, 또한 지역 구와 비례대표 의석 간의 연동을 위해서는 반드시 지 역구에 대해서도 의석할당이 필요하다.
두 번째 문제는 ‘권역’이라는 공간 단위가 의석할당 에 적절한지 불분명하다는 것이다. 학계와 정치권에 서는 4~7개 권역 등 여러 방안을 제시하고 있지만 명 확하지 않은 정의, 구분 근거와 공간적 실체, 소지역 주의 발생 가능성, 대표성의 중복과 모호함, 지방자치 와 공간적 불일치 등의 여러 문제가 발생할 수 있는 데, 생활권이나 지리적 여건이라는 말로 얼버무리고 차후의 논의로 넘길 수 있는 사안이 아니다. 그동안 의 국회의원 선거구 획정에서도 생활권과 지리적 여 건이라는 미사여구가 동원되었지만 오히려 많은 갈 등과 논쟁을 발생시켰고, 선거 직전까지 선거구가 획 정되지 않는 상황이 거듭되어 왔다. 본 연구는 최소한 지방자치를 위한 공간단위와 선거구의 일치를 위해 서 권역을 대신하여 광역자치단체별 연동형 비례대 표제를 제안하는 것이며, 선행 논의와 다르게 지역구 와 비례대표 모두에서 의석할당이 가능했다.
물론 본 연구가 제시한 대안이 새로운 선거방식과 선거구 획정을 위한 유일한 해결책은 아닐 것이다. 비 례성 개선과 지역주의 극복, 그리고 정치개혁을 위한 선거제도를 새롭게 만들기 위해서는 검토해야할 요 소가 너무나도 많다. 연동형과 병립형, 총·지역구·
비례대표 의석수, 소선거구제와 중대선거구제, 지역 구 선거구 획정과 경계설정, Hamilton 방법이 아닌 다른 의석할당 방법 및 역설의 문제, 비례대표 후보