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특 집 행복 한 삶터 만들 기와 주거 복지
주거취약가구의 주거복지를 위한 정책방향 1)
손경환 | 국토연구원 선임연구위원
머리말
주택정책의 목표는 모든 국민들이 적정한 수준의 안정된 주거생활을 누리는 데 있다. 지난 수십 년 동안 정책당국은 주거안정을 위하여 다양한 노력을 기울여왔 으며, 여러 측면에서 많은 성과를 얻고 있다. 주택재고의 증가로 만성적인 주택부 족상황이 해결되었으며, 가구당 주거면적을 비롯한 주거수준은 크게 향상되었다.
주택보급률은 1990년 72.4%에서 2010년 101.9%(신주택보급률)로 높아졌으며, 가구당 주거면적은 51.0m2에서 68.7m2로 개선되는 추세를 보이고 있다. 또한 자 가점유율도 49.9%에서 54.2%로 향상되었다.
그렇지만 주택가격이나 전세값의 지속적인 상승으로 인한 과중한 주거비부담 같은 문제는 여전히 남아 있고, 이는 저소득가구는 물론 새로 사회에 진출하는 젊 은 연령층의 주거안정을 비롯한 생활을 어렵게 만들고 있는 실정이다. 특히 저소 득가구를 비롯한 취약계층의 주거상태는 적절한 지원의 부족과 과중한 주거비 부 담으로 인해 불안한 상황에 놓여있으며 상당수의 취약계층은 주택정책의 혜택을 충분히 누리지 못하고 있다. 이와 함께 빠르게 늘어나는 노인가구의 주거문제도 시급히 해결해야 할 과제로 남아 있다.
많은 정책적인 결실에도 불구하고 모든 국민들의 주거복지 실현이라는 차원에
1) 이 글의 내용 중 주택정책의 새로운 접근에 관한 부분의 일부는 주거복지포럼에서 발표한 “생애주기·소득계층 에 따른 주거복지 방향”(손경환. 2013. 4. 26)을 보완·정리한 내용임.
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서 볼 때 정책성과가 아직까지 불충분하다는 사 실은 주택정책에 대한 인식의 전환과 새로운 접 근이 요구되는 시점이라는 의미를 보여준다. 주 택정책을 본격적으로 추진하면서 지난 수십 년 동안 정책의 중심은 주택공급의 확대 및 시장안 정에 치중하여 있었지만, 공급확대와 시장안정 으로는 해결하기 어려운 많은 과제를 해결하기 위해서는 주택정책에서도 시대적 요구에 맞는 패러다임이 마련되어야 할 것이다.
소득 및 연령에 따른 주거상태
향후 주택정책의 바탕에는 소득과 같은 주거비 부담능력 및 생애주기에 따른 주거수요를 함께 고려하는 정책패러다임이 중요한 위상을 차지 할 것이다. 보편적인 주거복지의 실현은 가구의 생애주기에 따른 안정을 유지하면서 주거수준 이 점차 향상되는 상황을 달성하는 데 달려 있 다. 따라서 소득계층별 또는 연령별 주거상태를
살펴보고, 이를 바탕으로 주거복지를 평가할 필 요가 있다.
이를 위하여 차가가구의 주거비부담(Rent Income Ratio: RIR) 및 가구당 주거면적을 소 득과 연령에 따른 다이어그램으로 정리하면 <그 림 1>과 같이 나타났다. 여기서 색깔이 짙을수록 주거상태는 양호하고 색깔이 옅을수록 주거상 태가 열악하다는 의미를 가지며, 소득이 낮거나 젊은 연령층의 주거상태는 상대적으로 낮은 것 으로 평가된다. 이는 사회생활을 시작하는 젊은 연령층의 주거불안 현상이 상대적으로 심하다는 것을 보여준다. 또한 가구주 연령이 높은 계층 역 시 저소득가구는 주거가 불안한 상태에 놓여 있 는 것으로 나타났다.
생애주기라는 측면에서 볼 때 가구주의 연령 이 높아지면서 주거상태도 점차 개선되는 것이 바람직하다. 그러나 저소득층은 생애주기에 걸 쳐 계속 열악한 주거상태와 높은 주거비를 부담 하는 상황이며, 이는 많은 저소득가구가 생애주
<그림 1> 차가가구의 주거비부담 및 가구당 주거면적 수준
주거비부담(RIR) 가구당 주거면적
주: 국토해양부. 2012 주거실태조사. 2013을 이용하여 작성하였으며, 손경환. 2013. 한국의 사회지표, 생애주기에 따른 주거복지 실태. 통계청 (출간예정)에 인용하였다.
소득 9~10분위 8분위 7분위 6분위 5분위 4분위 3분위 2분위 1분위
소득 9~10분위 8분위 7분위 6분위 5분위 4분위 3분위 2분위 1분위
연령 연령
30세 미만 30~
34세 35~
39세 40~
44세 45~
49세 50~
54세 55~
59세 60~
64세 65~
69세 70~
74세 75세
이상 30세
미만 30~
34세 35~
39세 40~
44세 45~
49세 50~
54세 55~
59세 60~
64세 65~
69세 70~
74세 75세 이상 주거비부담(PIR) 10% 이상 8~10% 6~8% 4~6% 4% 이하 표준 주거면적 0.5 미만 0.5~0.74 0.75~0.99 1.00~1.24 1.25 이상
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기별로 적정한 주거상태를 유지하지 못하고 있다는 해석을 가져온다. 이는 향후 주택정책에서 중요하게 다루어야 할 부분이라고 할 수 있다.
주택정책의 새로운 접근
새 정부가 추진하는 정책의 바탕에는 보편적 복지라는 철학이 깔려 있다. 향후 주 택정책 역시 정책의 혜택이 모든 국민에게 골고루 돌아가는 것과 함께 주거상태 가 취약한 사람들의 주거복지 실현을 강화하는 방향으로 나아가고 있다.
이러한 시대적 상황에 부응하기 위해서는 중산층이나 중하위계층을 주요 대상 으로 하는 그동안의 정책기조에서 벗어나 주거복지에서 상대적으로 소외되어 있 는 사람들의 주거문제에 집중하는 대책이 요구된다. 전반적인 주거수준이 향상되 어도 저소득가구의 주거상태가 열악하고 계층 간의 주거격차가 여전히 남아 있 다면 보편적 주거복지의 관점에서는 절반의 성공에 그칠 우려가 있다. 이와 함께 주거복지의 실현은 사회생활을 시작하는 시점부터 은퇴 이후의 노후까지 안정된 주거생활을 지속적으로 유지해야 한다는 점에서 생애주기에 따른 주거복지의 실 현이 요구된다. 그리고 정책의 성과가 골고루 퍼지면서 지속적으로 확산되는 선 순환적인 정책운용시스템도 확립되어야 할 것이다.
이는 향후 주택정책의 수립에서 반드시 고려되어야 하는 바람직한 몇 가지 주 요한 방향을 제시해준다.
첫째, 전반적인 주거복지의 향상뿐 아니라 소득이나 연령계층에 따른 격차의 해소가 중요하다. 이를 실현하기 위해서는 평균과 같은 단편적인 지표를 기준으 로 목표를 세우고 성과를 판단하는 접근방식에서 벗어나야 한다. 평균이란 간단 하면서 대표성을 가지지만 모든 상황을 보여주지는 못한다. 따라서 주택정책의 목표 설정이나 평가에 있어서 평균이 아니라 격차 또는 분포 등을 살펴보는 것이 중요하다. 예를 들면 가구당 주거면적의 평균값이 향상되어도 취약계층의 주거 면적은 별로 개선되지 않았거나 계층 간의 불평등이 심해졌다면 성공적인 정책 이라고 보기는 어렵다.
둘째, 생애주기에 걸친 안정된 주거복지를 뒷받침하면서 일생을 살아가는 데 필요한 주거소요를 충족시킬 수 있는 시스템이 확보되어야 한다. 특히 자력으로 주거안정을 실현하기 어려운 젊은 연령층 및 노인가구의 주거지원을 추진하는 대 책이 필요하다. 한 개인이 사회에 진출하고 가정을 이루고 자녀를 키우고 노후를 지내는 동안 상황에 걸맞은 주거안정과 향상을 뒷받침하는 대책이 중요하다. 소
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득차원에서 주로 접근하던 주택정책이 정적이라 면 생애주기라는 측면의 주택정책은 동적인 관 심이라고 할 수 있을 것이다. 최근 주택정책에서 생애주기를 감안하는 몇 가지 대책을 강화하면 서 생애최초 주택구입가구 지원, 신혼부부 주거 안정대책, 고령자주택공급과 주택연금 같은 노 인가구 지원이 시행되고 있다. 그렇지만 이들 정 책 역시 생애주기라는 큰 흐름보다는 우선적으 로 지원할 대상그룹을 선정하고, 이를 지원하는 방식이라는 점에서 단편적이고 불충분하다.
셋째, 그동안의 주택정책은 정책의 성과를 충 분히 얻기 어려운 제약을 가진 단절형·편중형 의 성격을 많이 가졌다고 할 수 있다. 보편적 주 거복지의 실현이라는 새로운 시대적 흐름에 적 극 대응하기 위해서는 주택정책의 기조를 연속 형·확산형으로 전환하는 전략이 필수적이다.
단절형이란 주로 저소득가구의 주거복지가 가 구형성 초반기의 수준에 고착되어 주거향상이 제대로 이루어지지 않는 양상을 의미하며, 편중 형은 공공주택정책의 혜택을 직접적인 대상가 구가 거의 독식하면서 주변으로 확산되기 어려 운 성향을 가진다. 따라서 단절형·편중형의 주 택정책으로는 정책성과가 반감될 수밖에 없다.
이러한 문제의 해결을 위해서는 연속형·확산 형의 성격이 강한 정책이 요구된다. 연속형 주택 정책이란 생애주기에 따라 지속적인 주거수준의 향상을 유도할 수 있는 정책을 의미하며, 확산형 은 정책의 혜택이 직접적인 수혜자뿐 아니라 주 변그룹으로 점차 확산될 수 있는 정책을 말한다.
이러한 대책으로는 가구 상황에 맞춘 탄력적인 주택대출제도 도입, 공공주택의 적재적소 공급, 주택거래 활성화 등을 검토할 수 있을 것이다.
맺음말
보편적 주거복지의 실현을 위해서는 주택정책에 대한 인식 전환과 새로운 접근이 요구된다. 주거 복지의 향상과 주거격차 해소를 함께 고려하는 정책방안을 수립하고, 생애주기 동안 주거안정 을 도모할 수 있는 체계를 마련하는 한편, 연속 형·확산형 정책을 개발하여 정책의 성과가 선 순환되도록 하는 것이 중요하다. 향후 주택정책 은 정책의 성과가 함께 가고 길게 가면서 스스로 발전해 나가는 시스템을 구축하는 방향으로 나 아가야 할 것이다.