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특 집 새 정부 의 농촌 정책 방향 과 과제
농촌관광의 실태와 과제
강신겸 | 전남대학교 문화전문대학원 교수
농촌관광의 기대와 목표
2000년대 들어 농업 여건이 더욱 어려워지고, 웰빙(well-being) 소비 트렌드, 주5 일 근무제 등 농촌관광 수요 증대를 촉진시킬 수 있는 상황들이 현실화되면서 농 촌관광이 농촌지역 활성화의 수단으로 본격 추진되었다. 2002년 농림부 녹색농 촌체험마을을 시작으로 확대된 농촌관광은 지난 10여 년에 걸쳐 꾸준히 상품 및 서비스 공급 정책을 실행한 결과, 전국적으로 약 1,900개의 마을이 농촌체험마을 로 지정·조성되어 양적으로는 공급 기반이 크게 확충되었다.
농촌관광은 농촌지역의 자연경관 등 휴양자원을 농업과 연계 개발하여 증가하 는 국민의 여가수요를 농촌지역에서 흡수함으로써 도시와 농촌의 교류를 촉진하 고 농업인의 소득증대와 지역개발을 촉진하는 데 목표가 있었다(박시현. 2003).
농촌관광은 도시와 농촌의 교류를 통해 도시민의 여가욕구를 충족시키는 한편 농 촌주민 스스로는 자신감을 회복하고 삶의 질을 높일 수 있는 농촌지역 활성화 전 략으로 주목받았다(강신겸. 2007). 또한 농촌관광은 농촌 기능의 다면적 활용이 라는 측면과 농업정책의 다각화 및 도시와 농촌교류를 확산시킬 수 있는 정책수 단이며, 체험관광과 학습관광 등 대안관광(alternative tourism)의 확대라는 점에 서 기대가 높았다.
이런 기대 속에서 지난 10년간 농촌관광 정책은 개별 마을이 가진 고유성을 발 굴하고, 주민 스스로의 노력에 기반한 상향식 개발방식을 추진하였다. 이전의 농
적 관심을 높이고 수요와 시장의 확대, 주민 역 량 강화 및 지도자 양성, 농촌 자원의 재발견, 낙 후된 생활환경의 개선, 도시와 교류 증진 등 다 양한 성과를 거두었다.
그러나 이러한 성과에도 불구하고 정책의 효 율성과 효과성 측면에서 보면 여전히 하드웨어 중심, 중앙 또는 행정 주도, 양적 지표 중심의 평 가를 벗어나지 못하고 있다. 정부 정책방향은 양 적 팽창을 위한 공급 측면에 초점을 두고 있어, 수요의 다변화 및 품질 제고에 대한 고객 요구에 적절히 대응하지 못하고 있다. 전국 수준에서의 전략적 제휴나 연대를 통한 경쟁력 강화를 추구 할 만한 조직 기반과 활동은 여전히 미흡한 수준 이다. 무엇보다 당초 기대했던 농외소득 측면에 서의 성과는 긍정적인 평가와 함께 회의적인 시 각도 없지 않다.
농촌관광 정책의 발전과정
1980년대에 들어와 농림부에서는 관광농원, 휴 양단지, 민박마을을 조성하기 시작하였다. 농촌 자원을 활용하여 농가의 농외소득을 증대시키 고 농촌 활성화를 도모하자는 취지였다. 1984년 시작된 관광농원 정책은 당시 사회적 수요가 충 분히 성숙되지 않은 상황에서 성공을 거두기 어 려웠다.
2000년대 들어와서 정부는 ‘녹색농촌체험마 을사업’ 등 농촌관광 관련 정책과 사업을 본격 적으로 추진하였다. 농촌진흥청의 ‘농촌 전통테 마마을’, 행정안전부의 ‘아름다운 마을가꾸기 사
림청의 산촌생태마을조성사업 등을 들 수 있다.
이들 정책은 대부분 주민이 중심이 된 마을가꾸 기 계획서를 토대로 시범마을을 선정하고, 사업 비를 교부하는 마을 단위 농촌관광을 시행하였 다. 도시와 농촌의 교류를 본질로 하는 ‘관광’은 농촌 지역개발의 소프트웨어로서 대부분의 사업 에 포함되었다.
이들 사업의 정책목표는 대체로 농업인 또는 농촌주민의 상호 합의 및 정부와 도시민의 지원, 농업경영의 복합·다각화 및 지역경영을 강조하 며, 새로운 농촌의 소득기회로 연결할 수 있는 소 득 증대 및 파급 메커니즘 구축을 목표로 하였다 (송미령. 2005). 그러나 정책은 양적 확대와 개 별 성공사례를 만드는 데 집중하였으며, 획일적 인 지침에 의거하여 추진하면서 지역여건에 따 라 사업을 유형화하고 각 사례에 적합한 정책수 단을 제시하지는 못했다.
또한 농촌의 인구 감소와 노령화로 사업을 주 도할 전문 인력의 부족, 행정의 지나친 개입, 불 확실한 수익구조 등으로 성과 없이 방치되는 마 을도 나타났다. 사업의 주요 내용은 마을주민보 다는 외부 도시민을 위한 숙박시설, 체험시설 등 을 위주로 정비하였고, 사업 추진과정에서 주민 은 공동으로 참여하는 형식을 보이지만 몇몇 지 도자급 주민만이 주도하고 주민참여는 형식적 이거나 이해관계에 따라 좌우되는 양상을 보였 다. 주민과 행정 모두 사업에 대한 이해 부족으 로 기존 농촌개발사업과 동일하게 시설개발에 치중하여, 이후 관리·운영을 통한 성과창출에 는 실패했다.
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한편 2004년부터는 도농 교류의 일환으로 1사1촌 운동이 활발히 전개되었다.
1사1촌 운동은 도시에 있는 기업과 농촌의 마을이 자매결연을 맺어 농촌 일손 돕 기, 농산물의 직거래, 농촌체험 및 관광, 마을 가꾸기 등 다양한 교류활동을 하는 것으로 전국적인 운동으로 확산되었다. 2008년에는 「도시와 농어촌 간의 교류 촉 진에 관한 법률」이 제정되어 관광농업 및 도농교류의 제도적 기반을 마련하였다.
「도농 교류 촉진법」 제정 이후 농촌관광 정책의 가장 큰 특징은 인력 개발 및 양성에 있다. 정부에서는 마을을 대표하여 이끌어갈 마을 지도자와 마을 사무장 을 대상으로 교육 사업을 추진해왔다. 관광농업 활동을 측면 지원하기 위하여 전 문 퍼실리테이터(facilitator) 양성교육도 함께 추진하고 있다. 농촌관광 육성정 책으로는 관광농업 활동에 필요한 시설뿐만 아니라 그 시설을 운영할 수 있는 다 양한 사업을 지원하기 시작했다. 외국인이 찾을 수 있는 마을을 지정하고 외국어 및 외국문화 등에 대한 교육을 하거나, 농어촌의 특성을 살린 농어촌 축제를 지원 하는 것 등이다. 그동안의 경험을 통해 물리적 시설 중심의 농촌관광 ‘개발’에서
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<표 1> 농촌관광마을 조성 현황(2011년 기준)
(단위: 개소, 억 원) 소관 부처 관련 사업 사업 기간 조성
마을 수
투입
예산 지원 내용
농림수산 식품부
농촌마을종합 개발사업
2004~2017
(권역당 5년) 392 8,849 권역당 40~70억 원 (국비 80%, 지방비 20%) 녹색농촌체험
마을
2002~2013
(마을당 1~2년) 571 1,042 마을당 2억 원 (국비 50%, 지방비 50%)
어촌체험마을 2001~2013
(마을당 1년) 107 702
마을당 5억 원 (국비 50%, 지방비 45%,
자부담 5%)
행정안전부
정보화마을 2001~2014
(마을당 3년) 400 1,658 마을당 3억 원 (국비 50%, 지방비 50%) 아름마을 2001~2003
(마을당 3년) 23 435 마을당 국비 10억 원
문화체육
관광부 문화역사마을 2004~2009
(마을당 2년) 13 239
마을당 10~30억 원 (관광진흥개발기금 및
지방비) 농업진흥청 농촌전통
테마마을
2002~2009
(마을당 2년) 172 340 마을당 2억 원 (국비 50%, 지방비 50%) 산림청 산촌생태마을 1995~2017
(마을당 3년) 242 3,364 마을당 14~16억 원 (국비 70%, 지방비 30%)
5개 부처 8개 사업 1,918 16,629
주: 1) 조성 마을 수는 조성 중인 곳까지 포함한 마을(권) 수임.
2) 투입 예산은 국비, 지방비 및 일부 자부담 포함이며 2010년 말 기준.
3) 농림수산식품부(2012) 자료를 바탕으로 수정.
자료 : 박시현·김용렬. 2012. 농촌관광의 새로운 방향과 정책과제. 한국농촌경제연구원 세미나 자료. p27.
‘경영’을 지원하기 위한 인력양성 및 경영시스템 구축, 마케팅 등 소프트사업에 주력한 것이다.
농촌관광 정책의 특징과 문제점
농촌관광 정책은 농촌 어메니티자원을 발굴하여 자원화하고, 시설 확충 이외에도 주민 역량 강화 및 프로그램 개발 등 소프트사업을 주요 내용으 로 했다는 점에서 평가할 만한 사업이었다. 농촌 관광은 도시와 농촌 교류 차원에서 추진되었으 며 그 바탕은 농업활동과 농촌 정서에 기초하고 있고, 주체로서 주민참여가 중시되었다. 그동안 추진된 농촌관광 정책을 공간범위, 추진 주체와 방식, 사업내용 및 수익성, 시장수요 등의 측면에 서 살펴보면 공통된 특징과 문제점을 다음과 같 이 정리할 수 있다.
첫째, 사업 추진의 공간 단위가 마을이었다.
마을 단위 농촌관광에 대한 집중 투자는 농촌관 광시장 형성기에 개별 가구 수준에서는 동원하 기 어려운 공동체적 자원을 용이하게 하려는 목 적으로 이루어진 것이었다(송미령. 2005). 그러 나 마을 단위 농촌관광 사업의 추진은 나름의 성 과도 있었지만 공동경영의 문제, 시설물의 과잉
공급, 의사결정과정의 비효율성, 마을 공동체 내 의 갈등 발생, 무임승차 문제 등으로 인해 농촌 관광 경영의 혁신을 어렵게 하는 요인으로 작용 하였다(박시현·김용렬. 2012). 정부지원이 마 을 단위로 한정되면서 개별 농가(농장) 또는 지 역 단위 등으로 다양한 형태의 농촌관광이 등장 하는 데 걸림돌로 작용하였다.
둘째, 추진주체 측면에서는 사업 초기부터 주 민주도형 추진을 지향했지만 대부분 관주도로 추진되었다. 농촌마을에서는 현실적으로 농촌관 광을 주도해나갈 주체가 명확하지 않고, 의식과 역량을 갖춘 지도자도 부족했기 때문이었다. 따 라서 선정된 마을은 관의 지원에 의해 시작하 고 이후 주민주도적으로 추진하는 사례가 대부 분이었다. 사업대상지 선정을 공모방식으로 하 였으며, 공모방식에 의한 경쟁구조는 주민들의 경쟁을 고취하고 준비하고 학습하는 기회를 제 공하는 긍정적인 측면이 있었다. 관리운영단계 에 접어들면서 마을공동체 조직과 경영 조직을 분리하여 이장이나 전문경영인이 사업을 주도 하고 주민들에게 일당을 주는 방식이 나타나기 도 했다.
셋째, 농촌관광의 사업내용과 수익성 측면이
<표 2> 농촌관광 관련 정책현황
주요 제도 체험 관광 기반 조성 도농 교류 활성화 인적 역량 강화
●「 도시와 농어촌 간의 교류 촉진에 관한 법률」
● 도농 교류 또는 농어촌 지 역개발 전문인력 양성 프로 그램 및 체험 지도사, 마을 해설가 교육과정 인증에 관 한 운영 규정
● 녹색농촌체험마을1,918개
● 농어촌테마공원 조성 56개소
● 농어촌관광휴양단지 22개소
● 관광농원 417개소
● 민박 2만 235개소
● 포털 운영
● Rural20 프로젝트
● 농어촌 유학 사업
● 팜스쿨 사업
● 도농 교류 협력 사업
● 도시민 농어촌 유치
● 농어촌 축제 지원
● 1사1촌 운동
● 농어촌 여름휴가페스티벌
<리더 양성>
● 농어촌 핵심 리더 양성(마을 리더, 사무장)
● 농어촌 퍼실리테이터 양성
● 프로젝트 기획 과정
<특화 과정>
● 농어촌 축제 설계
● 농어촌 유학 과정
● Rural20 마을 리더
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다. 농촌관광은 농촌의 자연경관과 전통문화, 생활과 산업을 매개로 한 도시민과 농촌주민 간의 체류형 교류활동이다. 물리적 기반시설 정비와 함께 농산물 판 매(1차), 가공산업(2차), 숙박, 음식물, 서비스(3차) 등 소득원을 제공하는 일종의 지역경제 활성화 운동이었다(강신겸. 2007). 실제로는 외부 도시민을 위한 체험 관 및 숙박시설 신축 등 하드웨어 개발에 치중하다 보니 지역 여건과 시장특성을 고려한 차별화된 가치(value)와 경쟁력 있는 수익구조(business model)를 개발 하지 못했다. 주민들의 필요와 참여에 기반하지 않은 개발과 운영을 생각하지 않 고 시설만 지은 결과 애초부터 지속가능한 성과를 기대하기 어려웠다.
넷째, 수요 측면에서 농촌관광시장은 지난 10년 동안 크게 성장했다는 점은 큰 성과다. 방문객 수를 기준으로 농촌 관광객은 국내 관광객 대비 13.9%를 차지한 다. 전국의 녹색농촌체험마을 방문객 수도 2011년에는 508만 명으로 증가하였 다. 특산품 판매, 숙박, 체험 프로그램 운영 등을 통한 매출액도 2011년에는 721 억 원으로 늘어났다(김용렬·박시현. 2013). 농촌관광은 공급과 수요 측면에서 모두 성장기를 지나 성숙기에 접어들었다고 할 수 있다.
농촌관광의 최근 동향과 과제
공급은 양적으로 늘어만 가고, 수요시장은 정체되어 있는 가운데 주민들 스스로 새로운 사업내용과 방식으로 성장을 지속하는 사례도 나타나고 있다. 그러나 여 전히 성숙기에 요구되는 농촌관광 품질 고도화나 정부개입의 축소, 자율적인 관 리시스템의 작동이라는 측면에서 해결해야 할 과제가 적지 않다(박시현·김용 렬. 2012).
첫째, 농촌관광 사업의 수익성(收益性)이다. 전국의 체험마을끼리 또는 일반 관광 레저활동과 농촌관광이 경쟁해야 하는 여건에서 시작은 했지만 소득과 연 계가 안 된다는 평가가 많다. 농촌관광이 지속적으로 발전하기 위해서는 농촌관 광의 산업화 기반을 갖추는 것이 중요한데 숙박, 체험, 농산물 판매 외에 다양한 형태의 농촌관광 수익구조가 나타날 수 있도록 예산지원과 제도개선을 추진해야 한다. 단양군 한드미마을의 경우 폐교 직전의 마을분교를 살려, 도시아이들을 위 한 ‘농촌유학센터’를 운영하며 기존 체험마을 중심의 사업과는 다른 수익구조를 보여주고 있다. 진안군 와룡마을처럼 농가나 마을별로 그들만의 방식으로 가공하 고 포장하여 농촌관광과 연계하여 소득을 높이는 마을도 등장하고 있다. 최근 정 부의 6차산업 육성 및 로컬푸드(local food) 정책 등과 연계하여 수익성을 제고
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할 필요가 있다.
둘째, 농촌관광 추진 주체의 자율성(自律性) 이다. 전반적인 농촌 인구 감소와 노령화의 현 실 속에 전문인력 부족이 문제이나, 최근 귀농 귀촌 인구가 늘어나면서 새로운 활로를 찾고 있 다. 전북 완주군 안덕파워빌리지는 마을 리더 또 는 전문경영인의 역할을 귀촌인구가 담당하면 서 ‘마을기업’이라는 독특한 경영시스템을 구축 하여 성과를 거둔 사례다. 정부 개입의 축소와 자 율적인 관리시스템의 작동이라는 측면에서 농촌 관광은 관주도가 아니라 시간이 오래 걸리더라 도 공동체 정신을 바탕으로 지속적으로 주민을 교육·훈련하고 마을 리더를 육성하여 주민주 도형으로 추진해야 한다. 물론 부족한 역량은 외 부 네트워크를 통해 채워나가야 하며, 주민과 행 정 사이에서 자원 발굴 및 기획, 정보 교류, 공감 대 확산, 네트워크 구축, 경영지원 및 마케팅 등 현장 중심의 지역밀착형 중간지원조직을 활성화 할 필요가 있다.
셋째, 협력(協力)과 연대(連帶)를 통한 성장 이다. 마을 전체 공동사업과 개별 농가 단위 사 업의 조화를 이루고, 나아가 지역 단위 네트워크 경영이 필요하다. 마을 단위 사업이 성과를 거두 기 위해서는 ‘따로 또 같이’의 원칙하에 마을 공 동체 발전과 개별 농가의 이익 추구행위가 균형 있게 추구되어야 한다. 마을 전체가 참여하는 공 동사업은 분명히 한계가 있지만, 공동체의 참여 와 공감은 반드시 필요한 부분이다. 최근 (사)양 평나들이의 사례처럼 지역 내 체험마을과 농가 들이 네트워크를 구축하고 공동마케팅을 펼치거 나 마을에서 생산된 농산물을 유통하는 모델도 나타나고 있다. 사업추진 과정에서 대두되는 다
양한 문제를 해결하거나 고객유치를 위하여 외 부와 네트워크를 구축할 필요가 있다. 한편 전국 적으로 농촌관광협회 등의 조직을 결성하고, 도 시 소비자 및 각종 단체와 교류 네트워크를 구축 할 필요가 있다.
넷째, 농촌관광 수요 변화에 창조적으로 대응 하는 혁신성(革新性)이다. 시장 환경은 늘 변화 하고, 변화하는 소비자 욕구에 대응하지 못하면 농촌관광 시장은 축소될 수밖에 없다. 현재 학생 등 단체 방문객과 가족을 대상으로 체험프로그 램을 제공하는 것이 마을 단위 농촌관광의 일반 적인 형태이지만, 체험 수요의 변화에 대응하여 늘 새로운 상품을 개발하고 서비스 품질을 높이 는 것이 중요하다. 딸기 따기나 고구마 캐기, 떡 메치기 등 수확과 단순 가공형태의 체험활동에 서 벗어나 실질적인 참여와 교육이 필요하며, 캠 핑이나 힐링 등 새로운 여가 트렌드 변화에 대 응해야 한다. 경기도 양평 수미마을은 캠핑과 마 을축제로, 양평 가루메마을은 ‘바른 먹거리 교육 프로그램’으로 꾸준히 도시민을 유치하고 있다.
마지막으로 농촌다움을 보여주는 진정성(眞 情性)이다. 지역 가꾸기와 마을 만들기에 있어 서 시설과 공간을 개발할 때는 ‘만드는’ 일에 ‘만 들지 않는 것’과 ‘못 만들게 하는 것’도 포함시켜 야 한다. 불필요한 개발을 막는 일, 자연생태환 경을 보호하는 일, 역사유산을 지키는 일이다.
환경생태자원과 역사문화자원, 생활문화자원처 럼 오랜 시간에 걸쳐 만들어진 자원은 현명한 이 용(wise use)의 원칙하에 신중하게 개발하고 이 용해야 한다. 그동안 정부지원에 의해 농촌관광 마을에 많은 시설물이 설치되었으나, 시설물 유 지·관리가 어려운 실정으로 향후 시설물의 유
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휴화 및 노후화에 대한 대비가 필요하다. 제주 가시리문화마을, 담양군 무월마을 처럼 문화예술을 통해 시설과 공간을 재생하거나 활성화시키는 전략이 필요하다.
맺음말
농촌관광은 도시와 농촌이 교류를 통해 도시민의 여가욕구를 충족시키는 한편 농촌주민 스스로는 자신감을 회복하고 삶의 질을 높일 수 있는 통합적인 농촌지 역 활성화 전략이다. 나아가 농촌 환경을 농촌답게 가꾸고, 새로운 문화와 라이 프 스타일을 만들어가는 수단이자 과정이다(강신겸. 2007). 따라서 농촌관광은 과거 농촌개발처럼 단순히 물리적인 차원에서 시설을 정비하거나 매력적인 이미 지를 창출하는 것을 넘어 궁극적으로 거기에 담기는 삶 그 자체를 새롭게 디자 인하는 것이다.
농촌관광은 그동안 수요와 공급 측면에서 모두 괄목할 만한 성장을 이루었다.
이제 농촌관광의 지속가능한 성장과 발전을 위해서는 지역의 고유한 자연자원 및 문화역사자원의 가치를 높여 창조적인 환경을 정비하고, 나아가 관광객과 인재 를 유치하는 이른바 창조적인 농촌 활성화에 대한 개념화와 전략이 필요하다. 농 촌관광을 통한 창조적인 지역 활성화 전략은 지역 농업과 경관 정비, 문화예술과 지역 문화, 인재 육성과 주민 참여 등 농촌 지역발전전략 전반에 걸쳐 통합적이고 창의적인 전략을 추구해야 한다.
창조경제시대를 맞아 문화, 생태, 휴양, 치유, 스포츠, 디지털, 미디어 등 3차산 업적 요소를 융·복합하여 농촌관광을 산업으로 육성하는 새로운 비전을 설정할 시점이다. 정책 또한 마을 단위 사업에서 벗어나 다양한 형태의 창의적인 사업모 델이 등장할 수 있도록 제도개선이 필요하다. 성숙기에 접어든 농촌관광의 성과 확산을 위해서는 창의적인 수익모델을 개발하는 한편, 전국적인 조직을 갖추고, 시설 및 서비스 품질관리 제도를 도입하며, 외국인 관광객들도 찾을 수 있도록 국 제화를 추진해야 할 것이다.
특 집 새 정부 의 농촌 정책 방향 과 과제
참고문헌
강신겸. 2007. 농촌관광. 서울 : 대왕사.
김용렬·박시현. 2013. “2012년 농촌관광 수요와 시장 규모”. 농정포커스 제47호. 한국농촌경제연구원.
박시현. 2003. “농촌관광을 통한 지역경제 활성화”. 국토 9월호. pp18-30.
박시현·김용렬. 2012. 농촌관광의 새로운 방향과 정책과제. 서울 : 한국농촌경제연구원.
송미령. 2005. “농촌 활성화를 위한 관광개발, 그 비전과 과제를 생각한다”. 대한건축학회지 제49권 제6호. pp49-53.