1. 2016년 미국 대선과 트럼프 행정부 출범
미국의 제 45대 대통령으로 공화당의‘아웃사이더’후보인 도널드 트럼프 후보 가 당선됨으로서, 전세계는 2차대전 이후 지속되어온 미국의 자유주의 패권 질서의 지 속가능성에 대해 의구심을 갖게 되었다. 혹자는 과거 냉전종식 이후 프란시스 후쿠야 마가 주장했던‘역사의 종언’이 종언(End of ‘the End of the History’)된 것 아니냐고 언급할 정도로 우려를 보였으며, 궁극적으로 이러한 국가주의적 대중영합주의가 미국 대외정책 전반에 미칠 여파에 대한 논란이 지속되고 있다.
2016년 미국 대통령 선거 경선 당시부터 아웃사이더 후보였던 버니 샌더스 민주 당 후보와 도널드 트럼프 공화당 후보가 선전할 수 있었던 주요 원인은 경기침체와 커 져만 가는 소득 불평등에 대한 미국 유권자들에 대한 불만과 이들의 중산층 회복에 대 한 희구성향 때문이라고 분석되어왔다. 그리고 이러한 현상을 가져온 원인으로 지목 된 것이 자유무역협정과 이민자였으며, 특히 북미자유무역협정(North America Free Trade Agreement, NAFTA), 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership)의 경 우 미국 노동자들에게 불리한 결과를 가져올 미국의 경제적 관여(economic engage- ment) 정책이라고 두 후보들에 의해 대중영합적 레토릭으로 프레이밍되며 선거기간 동안 회자되었다.
트럼프 행정부 출범과 한반도 정세 전망
정구연 통일연구원 국제전략연구실 부연구위원
한편 이러한 유권자들의 내향적 성향은 국제사회에 대한 경제적 관여 거부에만 그치지 않았으며, 대외정책에 있어서도 소위 신고립주의의 등장으로 이어졌다. 물론 이러한 신고립주의의 등장은 단순히 미국만의 현상은 아니며, 영국의 브렉시트, 미국 의 도널드 트럼프 후보의 대통령 당선, 그리고 프랑스 극우정당 국가전선(National Front) 마린 르 팽의 부상에서 알 수 있듯 전 세계적으로 국가주의적 성향의 지도자들 이 인기를 얻고 있는 맥락에서 이해해야할 것이다. 또한 이러한 고립주의 희구성향도 단순히 2016년만의 현상은 아니며, 이미 오래 전부터 유럽에서는 극우정당이 부상하 고 있었고, 미국 내에서도 이라크 및 아프가니스탄 전쟁 이후로 미국의 개입주의적 대 외정책을 자제해야한다는 유권자들의 의견이 현저해졌으며 미국 오바마 대통령 역시
‘Nation building at home’에 천착한 축소(retrenchment)적 대외정책기조를 유지해왔 다(Sestanovich, 2014).
물론 오바마 행정부의 경우, 이전 부시(George W. Bush) 행정부의 대외정책적 부 채(liability), 즉 일방주의적 대외정책과 신보수주의에 입각한 개입정책, 그리고 2008 년 미국발 금융위기로 인해 임기내 다자적 축소(multilateral retrenchment)가 불가피한 측면이 있었다. 그럼에도 불구하고 오바마 대통령은 리비아 공습, 드론을 이용한 대테 러작전, 아시아 재균형 정책, 핵안보정상회의 개최, 파리기후변화협정 체결 등을 이행 하며 미국의 대외정책에 있어 고립주의라기 보다는 다자적 축소 차원에서 자유주의적 접근법과 역외균형(offshore balancing) 접근법을 유연하게 활용해왔다.
그러나 2016년 미국 유권자와 민주・공화 양당 대선 후보가 직면한 대외환경은 2008년 오바마 대통령이 직면했던 대외환경과는 다르다. 경기침체 논란에도 불구하고 미국 경기는 회복하는 과정에 있었고 아프가니스탄 전쟁도 종결지었으나, 미국의 쇠 퇴 논란과 더불어‘지정학의 귀환 (return of geopolitics)’이라는 논란이 일 정도로 미 국의 리더십과 우위는 도전받고 있는 듯한 인식이 확산되었다. 더욱이 중국의 부상으 로 인한 세력전이(power transition) 논란, 그리고 ISIL의 확산 등의 현상은 미국 유권자 들 사이에 모순적인 대외정책 선호로 나타났는데(Fontaine and Kaplan, 2016), 첫째는
미국예외주의에 대한 믿음이 약화되고 있다는 점이다. 이는 사실 오바마 대통령과 트 럼프 당선자 모두에게서 공통적으로 관찰되고 있는 현상이다. 다만 오바마 대통령의 경우‘예외적이지 않은 미국’이 국제사회 리더십을 강화할 수 있는 방법은 다자주의 임을 강조한 반면, 트럼프 당선자에게 있어 미국의 리더십이란 힘을 통한 평화(peace through strength), “미국을 다시 위대하게(Make America Great Again)”라는 현실주의 적 접근법인 것이다(Navarro, 2016; Mills and Navarro, 2016; Grey and Navarro, 2016).
더욱이 미국 유권자들의 경 우 미국 예외주의에 대한 부 정적인 의견을 개진하며 미 국이 민주주의 확산을 위해 국제사회에 개입하지 말아 야한다는 의견을 내고 있다.
즉 사활적인 미국의 이익이 걸려있지 않은 국제분쟁에 대한 개입을 자제하기를 바라는 것이다. 둘째, 그럼에도 불 구하고 동맹국들이 좀 더 안보공약을 부담해야한다는 모순적인 입장을 보이고 있다.
이는 일견 미국이 달성해야할 상충불가능한 목표로 이해될 수 있을 것이나 결과적으 로 이 둘은 균형(balancing)과 책임전가(buckpassing)가 혼합된 전략으로서의 역외균 형 전략으로 수렴될 수 있을 것이다(Snyder, 2002). 그리고 이러한 역외균형전략은 미 국이 국가이익에 집중할 수 있는 환경을 만들고 동시에 미국이 국제사회에서의 우위 를 유지하기위한 전략적 목적을 보유하고 있을 것이다.
결과적으로 트럼프 당선자의 경우 현실주의 성향이 강해질 전망이며, 이는 궁극 적으로 미국이 반세기 넘게 형성해온 자유주의 질서의 약화로 이어질 공산이 크다. 더 욱이 역외균형전략을 운용하는 전술로서 비즈니스에서의 거래관계(transaction rela- tions) 접근법이 주류화될 것으로 보인다. 예컨대 동맹을 표현하는데 전통적으로 사용 되어온 용어인‘파트너십,’‘공약,’‘우정’등 보다는‘거래’라는 단어를 선호함으로
트럼프 행정부 출범으로
미국은 현실주의 성향이 강해질 전망이며 궁극적으로 미국이 반세기 넘게 형성해 온 자유주의 질서 약화로 이어질 전망
써, 상당히 근시안적인 양자거래 차원의 동맹관계를 정립할 것으로 보이는 것이 한 예 라고 볼 수 있을 것이다. 또한 기본적으로 거래관계란 다자주의에서 발생할 수 있는 무 임승차(free-riding)를 거부한다는 점에 있어, 트럼프 행정부의 대외정책은 다자주의 에 대한 거부로 나타날 수 있을 것이다. 이러한 접근법은 미국의 대외정책 주류 전문가 들 사이에서는 상당히 관습(convention)에서 벗어난 것이라고 생각되어 비난의 대상 이 되어왔으나, 이것은 극히 현실주의적 접근법이며 미국의 이익에만 집중한, 트럼프 만의 대외정책이라 볼 수 도 있을 것이다(Brooks, 2016). 즉, 트럼프의 언어로 표현하 는 현실주의적 대외정책인 것이다.
2. 트럼프 당선자의 대외정책 공약
오바마 행정부 이래로 미국의 대외정책은 축소 국면에 놓여있었다. 다만 앞서 언 급한 바와 같이 이러한 국면에서 오바마 행정부와 트럼프 당선자 모두 미국의 리더십 과 우위를 유지하기 위한 접근법이 다른 것이며, 오바마의 다자적 축소 접근법과는 달 리 트럼프는 일방적 축소(unilateral retrenchment) 차원에서 대외정책을 수립할공산이 있다. 이는 궁극적으로 자유주의적 대외정책이 차지하는 비율이 현저히 작아진다는데 그 차이점이 있을 것이다.
지난 선거기간 동안 공식적으로 제시된 트럼프 대외정책 공약은 사실 매우 소수 에 불과했다. 트럼프의 대통령선거 공식 홈페이지1)에서 확인할 수 있는 공식적인 공 약은 네 가지로서, 바로 1) 글로벌 경쟁으로부터의 승리를 위한 경제적 비전, 2) 불법이 민자 유입을 막기 위한 미국-멕시코 국경 장벽 설치, 3) 미국-중국 간 무역관계 재정립, 4) 이민법 개혁이다. 이는 현실주의적인 트럼프의 관점에서 보았을 때 식별가능한, 그
1) 2016년 미국 대통령 선거기간 동안 공식적으로 사용된 트럼프 당선자의 홈페이지는 다음과 같다.
(https://www.donaldjdtrump.com).
리고 동시에 내향적 미국 유권자들의 관점을 만족시킬 수 있는 대외정책의 유형과 외 연이었을 것이다.
한편 최근 트럼프 당선자의 자문단들이 외교저널들을 통해 공개한 트럼프 독트 린은 좀 더 구체적인 트럼프 행정부의 대외정책을 담고 있으나, 여전히 현실주의적 색 채가 강하며 앞서 언급한 바와 같이 역외균형차원의 전략을 담고 있다. 과거 로널드 레 이건(Ronald Reagan) 행정부 로의 회귀를 상징한다는 점에 있어 트럼프 독트린을 경제 및 군사력을 통한 평화(Peace through economic and mili- tary strength)라고 표현하고는 있다. 물론 트럼프 행정부가 레이건 행정부의 후반기 대전략이었던 공세적 봉쇄정책으로서의‘roll back’을 그대 로 대전략으로 삼기에는 미국이 처한 국제사회 구조와 주요 경쟁국가의 특징이 너무 나 판이하지만, 오바마 행정부에 비해 상당히 공세적 현실주의적인 대외정책추진이 예측된다고 볼 수 있을 것이다. 우선, 자문단들에 의해 공개된 세부적인 대외정책은 다 음과 같다(Navarro, 2016; Mills and Navarro, 2016; Grey and Navarro, 2016).
(1) 미국은 이념에 기반하기 보다는 강력한 군사력에 기반하여 국제사회 리더십 을 강화한다.
(2) 미국은 불필요한 해외분쟁에 개입하는 것을 자제해야하며, 사활적 이익이 걸 린 분쟁에만 개입한다.
(3) 과거 오바마 대통령의 시퀘스터에 의한 국방비 삭감은 해외에서 미국의 운신 의 폭을 크게 제한하였는데, 이는 러시아나 중국과 같은 국가들의 상대적 자율성을 높 이는 결과로 이어졌다. 이러한 측면에서 미국의 국방비 증가는 불가피하며, 이러한 국 방력 증강은 외교력 강화로 이어질 것이다.
트럼프 당선자 자문단들이 외교저널을 통해 공개한
트럼프 독트린은 경제 및 군사력을 통한 평화라고 표현
(4) 군사력 가운데에서도 중국의 아시아 태평양지역에서의 공격적 행위를 억지하 기 위해 해군력 강화에 중점을 둘 것이다. 이미 해군 전투함 350척 건조를 공약하였는 데, 이는 1차대전 이래로 가장 규모가 작은 미국 해군력에 대한 비판이라고도 볼 수 있 다. 특히 남중국해 해역 미군 주둔 확대 및 사이버 공격대비 억지력 강화가 중요하다.
(5) 전통적인 동맹국들에 대한 방위공약은 변함없을 것이나, 방위분담금 재협상 을 통해 보다 공정한 동맹관계를 만들 것이다.
(6) 중국의 중상주의적 정책을 미국은 더 이상 용인하지 않을 것이며, 불법 보조 금, 환율조작, 지적재산권 위반 등 불공적 무역관행을 일소하기 위해 노력할 것이다.
이러한 정책은 경제적 차원에서 의미있을 뿐만 아니라, 중국의 군사적 굴기가 대외무 역 흑자에 기반하고 있단 분석에 따라 중국의 군사적 굴기 추세도 약화시킬 수 있을 것 이다.
(7) 북한의 핵개발과 관련해 오바마 대통령의 전략적 인내 정책은 실패했다. 북한 의 도발을 억지하기위해 지금의 제재를 강화하고, 중국이 제 역할을 하게 만들기 위한 압박을 해야 하며, 역내 미사일 방어시스템도 구축해야한다.
(8) 중동지역에서 이란의 역내패권추구 야심을 제어하기위해 이스라엘, 요르단, 이집트와 협력할 것이며, 또한 이란 핵협상을 백지화할 것이다.
(9) 러시아의 동유럽 지역 내 패권추구 추세는 미국의 이익과 배치되지만, ISIL소 탕과 중국과의 세력균형을 위해 협력할 수 있다.
(10) 마지막으로, 이와 같은 미국의 대외전략은 기본적으로 미국의 경제력이 강 화된 조건하에서 이행될 수 있을 것이다. 즉 강력한 경제력과 광범위한 제조업 기반 구 축이 선행되어야만이 강력한 군사력과 리더십 제고가 가능할 것이다.
요컨대 트럼프 행정부의 대외정책 기조는 국내경제상황에 따라 그 지속가능성이 변화할 수도 있겠지만, 시시각각 변화하는 국제안보 위협 속에서 미국의 우위와 안보 를 지켜낼 수 있는 방법으로‘힘을 통한 평화’의 노선을 채택한 것으로 볼 수있다. 즉 불필요한 해외개입을 축소하고, 미국의 국방력을 제고하여 미국의 군사적 우위를 유
지하고, 이것이 결과적으로 미국의 리더십으로 이어질 수 있다는 가정 위에 대외정책 기조가 존재하는 것이다.
결과적으로 미국의 대외정책의 공세적 특성은 더욱 강화될 것이다. 이는 특히 아 시아에서 더욱 그러할 것으로 예측되는데, 역외균형전략에 따라 식별한 지정학적 우 선순위에 아시아 지역이 존재하며, 또한 전술한 공약에도 명시되었듯 중국에 대한 무 역관계 재조정, 남중국해 미군 주둔 증가 및 해군력 강화 등은 결과적으로 아시아 지역 에 있어서의 소위‘세력전이’를 용인하지 않겠다는 트럼프 당선 자의 의지가 존재하는 것으로 분 석된다. 더욱이 재균형 전략에서 경제영역을 분리하고자 하는 의 중을 보여, 다자안보협력레짐으 로 진화하려는 단계에 이른 미국 의 재균형 전략은(Carter, 2016), 상당히 공세적인 아시아 태평양 지역의 군사전략으로 만 남게 될 가능성이 높아졌다. 다시 말해, 원칙과 규범, 제도에 근거한 동맹운영을 지 양함으로써 재균형 전략의 불확실성이 더욱 높아졌다고 볼 수 있는 것이다.
반면 역외균형이론가들과 트럼프 대외정책과의 차이점은, 트럼프 당선자의 경우 러시아와의 관계를 전략적 측면에서 제고하겠다고 밝힌 점이다. 기존의 역외균형론자 들의 경우 아시아에서 미국은‘필수불가결한 국가(indispensable nation)’인 반면 중 동과 유럽은 미국에 맞설 잠재적 강국이 없기에 이 지역 동맹국들에 대한 책임전가 (buck-passing)를 주문한 바 있다(Mearsheimer and Walt, 2016). 이로부터 형성되는 국 제질서는 지역별로 병렬적인 세력균형체제일 것이다. 반면 트럼프의 발언은 중국을 견제하고 중동지역 시리아 문제를 러시아에게 맡긴다는 차원에서 나온 발언인데, 이 는 기본적으로 세계전략차원에서 미국의 세력균형체제를 조망하지 못한 데서 나온 것 일 수도 있고, 또한 오바마 행정부가‘원칙’에 기반한 대 러시아 외교를 했음에도 불구
트럼프 행정부의 대외정책은 힘을 통한 평화노선을 채택, 공세적 특성 강화로 아시아 안보질서에서의 불확실성은 더욱 높아질 것으로 예측
하고 트럼프 당선자의 현실주의적 관점이 이를 간과한 데서 나온 것일 수도 있을 것이 다. 결과적으로 어찌되었든 이러한 트럼프의 대러시아 접근법은 오히려 미중관계에 있어 지금보다 더욱 갈등의 요소를 부각시킴으로써, 아시아 안보 질서에서의 불확실 성은 더욱 높아질 것으로 예측된다.
3. 트럼프 행정부의 한반도 정책 전망
한편 트럼프 당선자는 선거기간 아시아 동맹국들이 더 많은 방위분담금을 부담 해야한다는 공약을 내세우고, 심지어 한국과 일본에게 핵무장을 허용해야한다는 발언 을 하여 동맹국들의 우려를 산 바 있다. 그러나 이러한 선거기간 동안의 레토릭과 실제 대외정책간에는 어느 정도 간극이 존재할 것으로 예측되며, 그러한 의미에서 트럼프 행정부 출범이 기존 오바마 행정부의 대외정책과의 단절을 의미하는 것은 아닐 것으 로 보인다. 그러한 점에 있어 본 절에서는 트럼프 행정부의 한반도 정책을 지속성과 변 화의 측면에서 살펴보고자 한다.
우선 지속성의 측면에서, 트럼프 행정부의 한미동맹에 대한 공약은 유지될 것이 다. 즉 북한의 도발과 침략을 억지하기위한 한미동맹의 존재 자체는 공고하게 유지될 것이며, 이는 한국이 겪고 있는 지금의 혼란스런 정국에서도 마찬가지이다. 더욱이 트 럼프 당선자의 정권인수과정도 단시일 내에 안정화되지는 않을 것으로 예측되기에, 단기적으로는 오바마 행정부의 대 한반도 정책이 지속될 것이다. 즉 한미동맹의 군사, 경제, 사회 등에서의 포괄적 협력을 바탕으로 한 동북아 지역의 안정 유지와 군사적 억 지・경제제재를 통한 압박・외교적 고립을 통한 대북 압박 전략이 그것이다.
그러나 트럼프 신행정부 진용이 완성되어감에 따라 트럼프의 대한반도 전략은 한 미동맹 및 대북정책 접근법 수준에서 일정부분 변화가 있을 것으로 예측된다. 우선 한 미동맹의 경우, 이미 선거기간 공언한 바와 같이 한미동맹 방위분담금 협상, 전시작전
다. 다만 구체적인 로드맵상에서 보다 공세적이고 강압적인 수단이 사용될 가능성이 높다. 물론 간과하지 말아야할 점은, 트럼프 대통령이 대북정책과 대중정책의 관계, 혹 은 대북정책과 동북아 정책간의 관계를 어떻게 설정하느냐에 따라 한국의 대북접근에 있어서의 자율성의 폭이 달라질 수 있다는 점이다. 더욱이 한국은 한미간에 있어 많은 부분 조정기를 거칠 가능성이 높기에, 한국은 대북문제와 한미동맹 문제에 있어서의 이중적인 조정 압력 속에 놓일 가능성이 높다. 이러한 가능성이 한국에게 있어 또 다른 기회가 될 수 있도록 한국의 주도적인 대북접근법이 제시되어야할 것이다. 또한 미국 과 한국이 겪고 있는 정치적 변환으로 인해 양국의 이해관계가 상당부분 조정될 가능 성이 있기에, 지금부터 끊임없이 소통하는 노력을 해야 할 것이다.
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