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머리말
1970~1980년대 중반 우리나라는 공업화과정에서 창원과 안산 등의 공단배후주
거단지 개발, 대덕연구단지 조성, 과천 행정기능배후주거단지 조성 등 산업, 행정 업무, 연구 등의 기능과 주거단지가 같이 조성된 신도시 개발경험을 가지고 있다.그리고 1980년대 후반과 1990년대 중반에 걸쳐 수도권에 부족한 주택을 대량으 로 공급하고자 서울주변 20~30km권에 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5개 신도 시도 개발하였다.
수도권의 5개 신도시 개발에 의한 경제적 악영향을 경험한 이후 신도시 개발에 대해 부정적인 의견이 많았으나, 준농림지역에서 발생한 소규모 분산적인 난개발 을 경험한 이후에는 계획적인 기반시설공급 측면에서 신도시 개발이 오히려 바람 직하다는 의견이 대두하게 되었다. 수도권을 중심으로 부족한 주택을 공급하기 위해서는 계획적인 대규모의 신도시 개발이 필요하다는 논의가 재개되고 있고,1) 중앙정부의 행정기능 이전을 위한 행정수도 개발도 검토되고 있는 상황이다. 따 라서 앞으로도 몇 차례의 대규모 신도시 개발이 일어날 가능성이 크다. 앞으로 개 발되는 신도시는 이전의 신도시 개발에서 발생한 문제점을 해소하면서 동시에 미 래지향적 신도시가 되어야 할 것이다.
신도시의 자족성 확보와 친환경적 계획방향
민범식｜국토연구원 연구위원
1) 경기도지역에서만 향후 10년간(2003-2012) 약 200만 호의 신규주택공급이 필요하다는 예측이 있고 정부에서는 2~3개의 대규모 신도시 개발을 검토하고 있음(한국도시설계학회. 2002·11·14. “신도시 어떻게 할 것인가?”. 2002년도 추계심포지움)
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먼저, 수도권 5개 신도시의 개발경험으로 볼 때, 자족기능의 미확보와 그에 따 른 서울로의 통근집중으로 인한 교통혼잡이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 두 번 째로, 국민의 자연보전의식이 증대되어 국토개발 및 도시정비 전반에 걸쳐 자연환 경과 공존하는 개발을 요구하고 있음에 따라 앞으로 신도시도 자연친화적으로 개 발해야 한다. 세 번째로는 신도시 자체의 문제점은 아니지만 신도시로 인하여 확 보된 광역기반시설에 편승하여 발생되는 주변지역의 난개발을 방지하는 것도 향 후 유의해야 할 과제로 지적될 수 있다.
따라서 향후의 신도시는 자족성 확보와 직주근접에 의한 교통거리 축소 등을 달성하는 방안을 강구해야 하고, 자연친화적인 도시환경을 조성할 수 있는 토지 이용계획을 마련해야 하며, 주변지역을 포괄하는 계획으로 난개발을 방지할 수 있도록 해야 할 것이다.
일상활동의 편리성과 효율성 추구를 위한 자족기능 확보
1. 생산기능의 도입에 따른 직주근접 유도
신도시는 개발목적에 따라 특정기능의 배후주거단지가 될 수도 있고, 대도시 주변 의 주택도시가 될 수도 있다. 대도시의 영향이 작은 지방도시에서 공업단지나 행 정기능, 연구기능의 배후주거단지로서 신도시가 개발되는 경우에는 해당기능이 경제활동의 중심지이면서 주변의 인구 및 통근유입을 유도하는 거점으로서 역할 을 수행하는 경우가 많으므로 자족기능 확보와 직주근접을 유지할 수 있다.
그러므로 그동안 지방에서 개발되어온 단일기능의 신도시는 비록 경기변동에 따라 불안한 도시경제상태를 유발하는 문제점은 있지만, 생산기반의 자족성과 직 주근접을 비교적 손쉽게 달성할 수 있었다.
반면에 대도시영향권 또는 통근권에 개발되는 신도시는 대도시의 경제적 흡인 력이 높아 생산자족기반을 확보하기가 상대적으로 어렵다. 대도시권마다 그 경제 적 흡인력이 서로 다르지만, 수도권의 경우 제조업은 저렴한 토지획득이 가능한
40~50km권으로 확산되는 경향을 갖고 있으며, 중추업무기능 및 벤처업무기능
등은 아직 서울에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 이러한 산업입지 경향에 따 라, 서울의 중심부에서 20~30km권에 형성되는 신도시는 자족기능을 확보하기 어렵고 서울에 의존하는 경향을 보여 이른바 주택도시의 성격을 일정부분 갖지 않을 수 없게 된다.수도권에서 도시별 생산기능 자족성 지표를 살펴보면(<표 1> 참조), 서울인접
을 넘는 도시가 많이 나타나는 것을 볼 수 있다.
생산기능 자족성 지표는 직주근접의 필요조 건이지만 충분조건은 아니다. 거주하는 도시 내 에서 통근하기 위해서는 직장이 있는 곳에 거주 지를 구하거나, 거주지가 있는 곳에 직장을 구해 야 한다. 그런데 <표 2>에서 수도권 직장통근자 의 서울도착비율을 보면 서울인접시의 경우 평 균 42.7%가 서울로 통근하고, 외곽시의 경우에 는 14.1%인 것으로 나타난다. <표 1>에서 본 생
절반 정도에 지나지 않음을 보여준다. 이는 거주 지 선택에 직장의 위치가 미치는 영향이 크지 않 다는 것을 의미한다.
거주지의 선택은 직장변수 이외에 주택가격, 거주환경, 교육환경 등 다른 변수가 영향을 많이 미치고 있기 때문이다. 과천시의 경우를 들어보 면 정부청사가 입주해 있어 자족성 비율은 1.13 이지만 서울로의 통근자비율이 무려 62.3%나 되 는 것으로 나타났다. 즉 생산기능의 자족성이 갖
구분 시 1995년 2000년
서울인접시
의정부시 0.81 0.72
구리시 0.82 0.87
남양주시 0.80 0.67
고양시 0.59 0.68
김포시 1.51 1.37
하남시 0.59 0.83
안양시 0.76 0.82
성남시 0.62 0.71
부천시 0.73 0.79
광명시 0.52 0.56
과천시 1.03 1.13
평 균 0.80 0.83
외곽시
군포시 0.60 0.63
시흥시 1.02 0.90
의왕시 0.59 0.61
수원시 0.94 0.88
안산시 1.07 1.05
평택시 0.97 1.01
용인시 1.30 1.03
파주시 0.99 1.05
평 균 0.94 0.90
<표 1> 수도권 도시별 생산기능 자족성 비율
자료: 국토연구원 수도권정비계획팀 내부자료에서 재구성
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추어진다고 하더라도 반드시 직주근접이 이루어지지 않는다는 것을 보여준다. 영 국에서 전후에 조성된 자족형 신도시들의 외부통근자수가 평균 43% 가량인 것을 보더라도2)직주근접을 유도하기 어렵다는 것을 보여준다.
대도시지역에서 대도시 주변도시들이 반드시 높은 생산자족성을 가져야 하는 가 하는 것은 다른 견해가 있을 수 있다. 주변에 대도시가 없어 지역의 거점 역할 을 하는 지방도시의 생산기능 확보는 도시성장과 관련이 있다. 생산기능이 부족 하면 그만한 인구를 유지할 수 없게 되고, 생산기능이 쇠퇴하면 인구감소를 가져 올 것이다.
구분 시 서울도착(%) 동일시군 내(%) 기타(%)
서 울 인 접 시
의정부시 26.7 52.0 21.3
구리시 47.5 35.6 17.0
남양주시 30.8 52.1 17.0
고양시 55.5 36.6 8.0
김포시 21.1 69.7 9.2
하남시 52.5 30.5 17.1
안양시 32.2 43.4 14.4
성남시 43.3 42.5 14.2
부천시 31.5 50.2 18.4
광명시 66.0 20.0 14.1
과천시 62.3 18.4 19.4
평 균 42.7 40.9 16.4
외 곽 시
군포시 28.1 35.7 36.2
시흥시 15.6 33.0 51.4
의왕시 29.8 18.6 51.7
수원시 6.2 65.5 28.2
안산시 7.9 66.4 25.7
평택시 2.0 77.4 20.6
용인시 9.9 69.0 21.1
파주시 13.3 72.2 14.5
평 균 14.1 54.7 31.2
<표 2> 수도권 시군 출근통행의 지역별 분포비율
자료: 경기개발연구원.1998. 「경기도 교통종합기본계획수립에 관한 연구용역」. pp63-67 재작성
2) 김형국 외. 1996. 「도시개발의 경험과 과제」. 국토연구원
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는 대도시지역에서는 주변도시가 생산기능을 갖 지 않는다 하더라도 외부로 유출된 인구에 의해 주변도시의 성장이 가능하다. 그러므로 생산기 반을 갖지 않더라도 도시의 쇠퇴에 대한 우려는 줄어들 수 있다.
다른 한편의 논점은 해당도시의 주민 대다수 가 해당도시의 생산활동에 종사하는 것이 바람 직한가 하는 것이다. 대도시가 아닌 중소규모의 도시는 좁은 면적의 도시 내부에 다양한 산업체 를 골고루 갖추기가 어렵다. 따라서 대개는 경쟁 력 있도록 특화된 산업으로 도시의 기능을 충족 하는 경우가 많다.
도시주민이 대부분 해당도시의 특화된 사업 체에 종사한다면, 그 특화산업이 경기변동에 따 라 침체될 경우 도시주민 전체가 영향을 받기 쉽 다는 것을 의미한다. 입지 경쟁력 측면에서 도시 의 생산기반이 특화된 업종으로 어쩔 수 없이 한 정된다 하더라도 도시주민이 주변도시의 타 업 종에 종사하게 되면 특정업종의 경기변동에 따 른 충격완화 효과가 있는 것이다.
이러한 측면에서 본다면, 대도시 주변의 신도 시는 대도시의 기능분산에 의한 생산기반 자족 성을 확보하려고 노력하는 것도 필요하지만, 그 것과는 별도로 모도시와 신도시, 그리고 주변도 시간의 교통시간을 축소할 수 있는 방법을 강구 하는 것도 중요하다고 본다. 대도시 주변도시의 자족기능 확보와 통근시간 축소를 위한 가장 바 람직한 방법은 대도시 기능을 외곽으로 분산시
치하지 않음으로써 발생하는 일정부분의 직주원 격화 문제는 대도시 중심부와 신도시, 그리고 주 변도시간을 고속대중교통시설로 연결시켜 해결 하여야 한다.
신도시와 모도시간에는 급행열차를 운행하는 방안을 검토하고, 급행열차 이용을 원활하게 하 기 위해서는 역사와 신도시 주거지역을 순환버 스로 연결하되, 역사로의 접근시간이 최소화되 도록 한다. 순환버스를 이용하여 역사로의 접근 시간을 최소화하기 위해서는 버스전용노선을 설 치하고 신호에 의한 지체가 없도록 교차로를 입 체화하거나, 입체가 불가능한 곳에서는 버스진 행에 대응하는 신호연동을 실시한다. 그리고 주 거단지에서 버스정류장까지 보행 및 자전거로 손쉽게 접근할 수 있도록 보행자전용도로망을 구성한다.3)사업성이 떨어져 급행열차를 운행할 수 없는 위성도시간에는 고속도로로 연결하되 버스전용차선을 도입하여 대중교통수단 이용을 원활하게 하는 방법을 강구한다.
2. 생활자족기능 확보에 의한 생활편리성 도모 다음으로는 직장통근 이외에 교육, 구매, 의료, 위락 등 각종 일상활동의 충족성이다. 생산자 중 심적 입지성향을 가진 생산기능과는 달리 이용 자 지향적 생활서비스 기능들은 이용인구 규모 에 따라 도입되므로 시간차이가 다소 있지만 인 구가 증가됨에 따라 비교적 순조롭게 입주하는 성향을 가지고 있다. 수도권 신도시의 경우 10
3) 소위 대중교통 중심의 개발(Transit Oriented Development: TOD)이라고 함
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년이 지난 시점에서 조사분석한 연구에 의하면 일상생활서비스 기능은 충실히 갖추어진 것으로 나타났고, 주민들의 일상생활활동에 대한 만족도도 매우 높은 것으로 나타났다.4)
다만 일상생활에 필요한 생활서비스 기능을 모두 갖추려면 그러한 기능들이 들어올 수 있을 정도의 배후 서비스 인구를 확보할 수 있어야 한다. 생활서비스 기능은 인구규모가 크면 클수록 보다 높은 수준의 생활서비스 기능들이 입주할 수 있다. 대략 30~50만 명의 인구규모라면 고급의료시설인 대형종합병원의 입 지가 가능하고, 고급구매시설인 백화점이 들어설 수 있다. 그리고 대학과 문화시 설, 극장 등도 갖출 수 있다. 따라서 신도시에서 고차 생활서비스 기능까지 자족 성을 갖추려면 대규모로 개발되는 것이 바람직하다. 아울러 주민의 입주시기와 맞춰 생활서비스 기능이 도입될 수 있도록 용지공급 등에 신경을 쓰는 것이 필요 하다.
자연친화적 도시환경 조성
기존의 신도시 개발에서도 경관보전 측면에서 자연의 스카이라인을 구성하는 산 림이나 능선을 보전하고, 그리고 이용측면에서 자연과 접촉할 수 있는 옥외활동 공간으로서 자연을 보전하여 왔다. 신도시 개발에서 공원녹지의 면적은 적게는
15%
정도, 많게는 25% 정도로 그 비율이 증대되어 왔다.그러나 경관적 측면 또는 이용 측면에서 자연을 보전하는 것만으로는 부족하 다. 자연환경과 더불어 사는 것 이외에 자연생태계가 가지고 있는 홍수조절, 수질 및 대기정화, 기후조절 기능 등을 최대한 유지하도록 하여 개발로 인한 환경악화 를 저감시키도록 하는 것이 필요하다. 환경영향평가 등을 통하여 사후조치로서 인공적인 환경저감조치가 가능하나, 그것보다는 사전적이고 예방적인 조치로서 환경악화 방지기능을 하는 자연생태계 기능의 보전이 필요하다.
뿐만 아니라 생물과 더불어 공존하려는 시민의식이 강화됨에 따라 보호가 필요 한 생물서식처를 보전하는 것도 강구되어야 할 것이다. 앞으로의 신도시 개발에서 는 환경오염을 저감시키는 자연생태기능의 보전과 생물체와의 공존을 위한 생물 서식처의 보전이라는 자연 생태계 보전의 두 가지 목표가 추구되어야 할 것이다.
4) 한국토지공사. 1999. 「수도권 신도시 종합평가분석 연구」. 제6장
및 대기정화기능, 기후조절기능을 유지하기 위 해서는 다음과 같은 계획이 필요하다.
첫째, 자연지형과 표토는 물을 흡수하고 토양 내의 미생물이 유기물을 분해하여 식물에 대한 영양을 공급하므로 홍수조절과 식물의 성장을 위해서는 그 자연기반인 지형과 표토의 보전이 필요하다.
둘째, 기존 하천의 수질을 보전하려면 물을 지속적으로 흐르게 하여야 하는데, 이를 위해서 는 물을 저장하는 산림지역과 계곡, 지하수맥, 샘물, 습지 및 자연연못 등 물의 공급원천에 대 한 보전이 필요하다. 수질의 보전과 함께 수생생
물의 순환이 개발로 인해 단절되지 않도록 수체 계에 대한 보전이 이루어져야 한다.
셋째로, 국지적인 대기정화와 기후조절을 위 해서는 기존의 식생 및 산림을 보전하는 것이 요 구된다. 산림은 대기를 정화하고 서늘한 바람의 공급원으로서 역할을 수행하고 있으므로, 주거 지 사이로 관입되어 있는 산림과 녹지를 보전하 여 주거지로의 공기대류를 촉진하고 기온을 조 절할 수 있도록 한다.
이러한 개념에 따라 기존의 자연보전 검토기 준에 더하여 물의 순환기능을 강조한 계획기준이 추가되어 환경보전계획이 추진되어야 할 것이다.
<표 3> 환경보전계획 기준의 확대의 예
구분 기존 사전환경성 검토기준 환경악화 저감을 위한
기존 자연환경요소의 보전기준
절대 보전 지역
- 녹지자연도 8등급 이상 지역 - 녹지자연도 6, 7등급 이상 지역 중
표고 125m, 경사도 25% 이상 지역 - 지구 내 녹지축의 임야지역은 6등급
이하라도 보존
- 고립되어 존재하는 임야와 지형여건 및 토지이용계획상 절대보전이 곤란한
일부지역은 상대보전 또는 개발대상지역으로 분류
- 녹지자연도 7, 8등급 - 경사 25%
- 산림 핵심지역 - 산림 주변부 습지
- 생태축기능을 하는 주요 산림과 하천 - 물순환기능을 하는 주요 하천 및 지천 - 수변 완충지역
(예: 지천 40m, 본류 50m, 합류지점 60m) - 하천 합류점 및 그 주변 지역
- 산림과 하천이 만나는 전이지대
- 산림이 시가지로 관입되는 녹지자연도 6등급 이상의 녹지
- 산림 내부 개활지 상대
보전 지역
- 녹지자연도 6, 7등급 이하 지역 중 표고 70~125m, 경사도 15~25%인 지역
- 녹지축 및 녹도조성지역 - 하천 및 지천의 수변지역
개발 지역
- 절대·상대보전 대상지역에 해당되지 않는 지역 - 고립되어 존재하는 임야
- 지형여건 및 계획기법상 보전이 곤란한 일부지역
- 보전 대상지역에 해당되지 않는 지역 - 상위계획상 개발이 확정된 지역
- 지형여건 및 계획기법상 보전이 곤란한 일부지역 (고립되어 존재하는 녹지자연도 7, 8등급) - 개발이 용이한 임야/녹지
·생태축으로부터 단절된 녹지
·종다양성 및 자연성이 현저히 떨어지는 녹지
·건천화가 심한 지천
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2. 개발로 인한 환경영향을 최소화하기 위한 대책
앞에서 기존 자연순환체계의 훼손을 최소화하기 위한 보전계획기준을 제시하였 는데, 그밖에도 개발로 인한 기존 자연순환체계 장애를 최소화하는 다음과 같은 조치가 필요하다.
첫째, 물순환체계 변화의 최소화가 필요하다. 도시로 개발되면 가장 큰 자연변 화로 인공포장 면적이 늘어나 토양으로의 물의 침투가 저하되고, 일시적으로 하 수관거에 의해 물이 하류로 배출되어 홍수를 조장한다. 따라서 일정한 양의 물이 보전되면서 지속적으로 흐를 수 있도록 하는 것이 요구된다. 물의 흐름변화를 최 소화하기 위해서는 우수가 토양 속으로 침투되도록 유지하는 것이 중요하므로, 주거단지로 조성되는 지역에는 일정면적에 대해 투수형 포장을 하도록 하고 우수 도랑은 투수가 가능한 잔디 도랑 등으로 조성하여 빗물이 토양에 흡수될 수 있도 록 하며, 동시에 수역별로 저류지를 조성하여 우수의 일시적인 과도유출을 방지 한다. 그리고 도로건설이나 건축물의 지하층 개발에 의해 지하수의 흐름이 방해 를 받지 않도록 과도한 지하층 개발을 억제하고 지하수맥의 단절지역에 대해서는 자갈층을 매설하는 등의 조치를 취한다.
둘째, 공기의 순환을 유지하는 것이 필요하다. 도시로 개발되면 인공건축물 장 벽으로 인해 자연공기의 순환이 차단된다. 공기순환이 차단되면 오염된 공기의 농도확산이 방해받고, 산림지역에서 형성된 서늘한 바람이 개발지역으로 들어와 기온을 내리는 기능을 상실하게 된다. 공기이동을 위해서는 공기공급지역에서부 터 도로나 공원녹지, 하천 등을 통하여 전달되도록 선적으로 이어진 오픈스페이 스 체계를 구성하는 것이 필요하다. 그리고 주요 공기이동 방향에 대해서는 선적 오픈스페이스 체계 이외에 건축물이 바람의 흐름을 방해하지 않도록 층고를 낮추 고 바람의 주방향에 대해 직각 배치가 되도록 하는 것이 바람직하다. 특히 공기의 생성지역인 산림지역과 접속되는 부분은 공기이동 장애를 받지 않도록 저밀·저 층의 토지이용이 이루어지도록 한다.
3. 다양한 생물서식을 위한 공간보전
인간거주환경에 대한 자연의 악영향을 최소화하는 것이 자연보전의 가장 중요한 목적이기도 하지만, 더 나아가서 생물과의 공존을 위한 생물서식처의 보전도 앞 으로의 도시개발에서 고려해야 할 사항이다. 산림지역, 산림으로 둘러싸인 계곡 지역, 계곡에서 하천으로 이어지는 지역 등은 생물서식 잠재력이 큰 지역으로 보 전되도록 한다.
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대규모 신도시는 생활 및 생산자족기능이 확보 되면 그 주변지역에 대해서 거점기능 역할을 하 기도 한다. 따라서 신도시가 개발되면 주변지역 은 신도시의 기반시설에 의존하는 개발을 추진 하게 되며, 이로 인하여 주변지역이 점차 기존의 신도시 내 도로혼잡을 유발하거나 학교시설 등 의 과밀을 초래한다.
이와 같이 주변지역의 개발확산을 고려하지 않고 신도시만 보고 계획하는 경우에는 신도시 의 기반시설에 예기치 못한 과부하현상이 나타 날 우려가 있다. 그러므로 신도시 개발시 일정범 위의 주변지역에 있는 개발가능지역을 묶어 한 꺼번에 계획하는 것이 필요하다. 주변지역이 신 도시와 동시에 개발되는 것은 아니지만 주변지 역과의 도로연계 등을 고려하여 미리 신도시 내 의 간선도로망을 구성하는 등 조치가 필요하다.
그리고 주변지역은 소규모로 산발적 개발이 이 루어지더라도 생활권 단위로 묶어 기반시설 확 보를 고려하면서 점진적으로 개발되도록 소위 네트워크 개발방식을 검토하여야 한다.5)
맺음말
앞으로의 신도시는 기존의 신도시에서 이루지 못한 환경목표를 달성할 수 있어야 할 것이다.
기존의 신도시 개발에서 이루지 못했거나 미처 고려하지 못했던 자족기능 확보와 교통거리 단 축을 위한 대중교통 위주의 교통체계 조성, 생태
완된다면 향후의 신도시는 한 단계 발전된 도시 환경을 갖추게 될 것이다.
5) 한국토지공사. 2002·2. 「도시서비스 네트워크 기법의 사업화방안 연구」
참고문헌
국토연구원. 1996. 「수도권정책의 종합평가와 개선방안: 신도시개발 및 도심지재개발 부문」
김현수. 2002·11·14. “바람직한 신도시 건설을 위한 정부 및 기업의 역할”. 한국도시설계학회. 「신도시 어떻게 할 것인가」한국도시 설계학회 2002년도 추계심포지움
김형국 외. 1996. 「도시개발의 경험과 과제」. 국토연구원
류헌석. 2002. 「환경친화적 계획기법 및 운용방안에 관한 연구」. 한국환 경정책평가연구원
민범식. 1999. “신도시건설의 배경과 도시계획적 의의”. 「건축사」12월 호(통권 368호). pp62-68
최일홍. 2001·7·27. “생태자원에 기초한 주거지 조성방안”. 새국토협 의회. 「지속가능한 주거 세미나」
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