정 책 자 료
일본 에너지기본계획 개정안 초안(전문) - 경제산업성의 각료회의 제출안
제1장 일본 에너지 수급구조상의 과제 제2장 에너지정책의 새로운 관점
제3장 새로운 에너지 수급구조의 실현을 위한 대책
일본 에너지기본계획 개정안 초안(전문)
*- 경제산업성의 각료회의 제출안
미
에너지국제협력본부 최승은(sechoi13202@keei.re.kr) 감수 /해외정보분석실 이대연 전문연구원(dylee@keei.re.kr)
【목 차】
Ⅰ. ｢에너지기본계획｣의 수립절차와 초안작성 위원의 원전에 대한 입장 p.2
Ⅱ. ｢에너지기본계획에 대한 의견｣ 전문 p.3 제1장 일본 에너지 수급구조상의 과제 제 1절 일본이 직면한 구조적 과제
제2절 도쿄전력 후쿠시마 원전사고 및 사고 전후 표면화된 과제
제2장 에너지정책의 새로운 관점 p.10 제 1절 에너지정책의 원칙과 개혁의 관점
제2절 에너지원의 역할과 정책 추진단계
제3장 새로운 에너지 수급구조의 실현을 위한 대책 p.19 제1절 원자력정책의 기본방침과 추진 방향
제2절 생산(도입)/유통단계: 자원확보의 근본적 강화·국내에너지 공급망의 강인화
제3절 생산(도입)/유통단계: 수용자의 선택대안 확대를 통해 시 장 경계를 철폐하여 공급구조 개혁 추진
제4절 소비단계: 수용가의 선택대안 확대를 통해 효율적인 공 급구조를 창출하는 현명하고 유연한 소비활동 실현 제5절 유통/소비단계: 시장통합 후 종합에너지기업 신설을 통
한 경제성장 기여
제6절 유통/소비단계: 안정공급과 지구온난화 대책에 기여하는 2차에너지 구조로의 변혁: 전기의 효율적 활용 강화와
‘수소사회’ 실현
제7절 종합적인 에너지 국제협력 전략 전개
제8절 단·중·장기 목표 달성을 위한 전략적 기술개발 추진 제9절 국민과의 커뮤니케이션과 에너지에 대한 이해 심화
* 2003년 에너지 기본계획이 수립된 이래, 2007년 1차 개정, 2010년 2차 개정됐으며, 현재 논의 중인 개정안은 3차 개정에 해당함. 본고는 12월 16일에 발표된 경제산업성 종합에너지조사회
Ⅰ. ｢에너지기본계획｣의 수립절차와 초안작성 위원의 원전에 대한 입장
□ 에너지기본계획의 수립 절차와 향후 일정
ㅇ 12월 16일 경제산업성 자원에너지기본분과위원회는 에너지기본계획 3차 개정안 의 토대가 되는 ｢에너지기본계획에 대한 의견｣(‘에너지기본계획 초안’)을 발표함.
- 에너지기본계획은 에너지정책기본법에 따라, 종합자원에너지 조사회가 초안 을 작성하여 경제산업성 장관에게 제출하면, 경제산업성이 이를 토대로 ｢에 너지기본계획 개정안｣을 내각에 제출하고, 이후 의회에 보고함.
※ 에너지정책기본법 제12조 3항과 4항에서는 ‘경제산업성 장관은 관계 행정기관 장의 의견을 수렴함과 동시에, 종합자원에너지조사회 의견을 수렴해 에너지 기 본계획안을 작성하고 각의결정을 요청해야 한다’(3항), ‘경제산업성 장관은 전항 의 규정에 따라 각의결정된 경우 에너지기본계획을 조속히 국회에 보고하고 공 표해야 한다’(4항)고 밝히고 있음.
- 경제산업성은 2014년 1월 각의결정을 목표로 개정안 작성 작업에 들어감.
※ 각의결정 후 법률로서 효력을 갖게 되며, 이후 일본 에너지정책의 기본이 됨.
그간의 사례를 볼 때, 기본분과위원회의 초안이 거의 변경 없이 ｢에너지기본계 획 개정안｣으로서 제출될 전망임.
□ 기본정책분과회 위원의 원전에 대한 입장
ㅇ 종합부회의 위원 대다수가 원전 조기가동 및 유지를 찬성하는 인사들임.
- 15명 위원 중 분명하게 반대 입장을 표명한 위원은 민주당 정권 하의 기본문 제위원회에서 탈원전을 분명히 밝힌 다쓰미 고문과 우에타 교수뿐임. 4명의 신규 위원들도 그간 원전 수용 입장을 밝힌 바 있음.
위원 원전에 대한 입장
(회장) 신일본제철 회장 미무라 아키오 원전제로 방침은 “애매하다”
IEEJ 이사장 도요다 마사카즈 원전유지
일본종합연구소 이사장 테라시마 지쓰로 “미국의 핵과 일본의 원전은 표리일체”
주택환경계획연구소 소장 나카가미 히데토시 에너지 절약
노무라연구소 고문 마스다 히로야 아베정권 제1기 총무장관 히토쓰바시 대학원 교수 깃카와 타케오 원전비율 15% 지지 도쿄대 교수 도시히로 마쓰무라 “시장원리에 맡겨야 한다”
도쿄공대대학원 교수 가시와기 타카오 “원전 등 전원 선택대안을 줄여서는 안된다”
교토대대학원 교수 우에다 카즈히로 탈원전 일본소비생활어드바이저 협회 고문 다쓰미 키쿠코 탈원전
환경 카운슬러 사키타 유코 원전비율 15% 지지 교토대 교수 야마다 하지무* 원전 유지
지구환경산업기술연구소 팀장 이키모토 케이고* 1kWh당 원전 발전비용이 가스보다 저렴하다고 계산 닛산자동차 CEO 시가 토시요키* 전력 안정공급을 중시하는 자동차업계 대표 후쿠이현 지사 니시카와 카즈미* 원전 최다 입지지역 지사
<기본정책분과회 위원의 원전에 대한 입장 >
주: 15명 위원 대부분은 민주당 전 정권에서 에너지기본계획 개정안을 논의하던 기본문제위 원회의 기존 위원이며, *는 신규 위원임.
자료: 朝日新聞
“경제산업성 자원에너지기본분 과위원회는 에너지기본계획 개정안의 초안에 해당되는
｢에너지기본계획에 대한 의견｣을 발표”
Ⅱ. ｢에너지기본계획에 대한 의견｣ 전문 제1장 일본의 에너지 수급구조상의 과제
제1절 일본이 직면한 구조적 과제
1. 해외 자원에 크게 의존하는 에너지 공급체제의 근본적 취약성
- 국민생활 및 산업활동의 고도화, 산업구조의 서비스산업화를 추진하는 가운 데, 1973년 제1차 오일쇼크 이후 다양한 에너지 절약 노력 등을 통해 에너지 소비를 억제해 왔으며, 이에 따라 2012년의 최종에너지 소비는 1973년 대비 1.3배 증가한 정도이다.
- 대부분의 에너지원을 수입에 의존하기 때문에 해외의 에너지 공급 과정에서 문제 발생 시에 자체적으로 자원을 확보하기 어렵다는 근본적인 취약성을 갖 고 있다.
- 이러한 취약성은 에너지 소비를 억제하는 것만으로는 해결할 수 없으므로 주 요 에너지원인 석유의 대체를 추진하고, 위험요소를 분산함과 동시에 국산 에너지원을 확보하기 위해 계속 노력해왔다.
- 그 결과 2010년 원자력을 포함한 에너지 자급률은 19.9%까지 개선됐지만, 여전히 근본적인 취약성을 갖는 구조이다.
2. 인구감소, 기술혁신으로 인한 중장기 에너지 수요구조의 변화
- 일본의 인구는 감소 추세로 2050년에는 9,707만 명이 될 것으로 전망된다 (사회보장·인구문제연구소). 이러한 요인으로 인해, 에너지수요는 줄어들 것 이다.
- 자동차 연비 및 가전제품의 에너지효율 기술이 향상됐고, 제조업의 에너지원 단위도 감소하는 등 산업계 노력으로 에너지 효율화도 착실히 진행 중이다.
- 또한, 전기 및 수소 등을 동력원으로 하는 차세대자동차와 가스를 효율적으 로 이용하는 열병합발전 도입 등을 통해 에너지원의 이용도 확대되는 등 수 요구조도 크게 변화해 왔다.
- 이러한 인구감소 및 기술혁신 등을 배경으로 한 에너지 수요구조 변화는 앞 으로도 계속될 전망이며, 이를 어떻게 대응할지가 과제이다.
3. 신흥국의 에너지수요 증대로 의한 자원가격의 불안정
- 해외 상황을 살펴보면, 에너지수요의 중심은 선진국에서 신흥국으로 이동하 고 있다. 2030년 세계 에너지수요는 2010년 대비 1.3배 증가할 전망인데, 수 요 증가분의 90%는 OECD 비회원국에 의해서 비롯된 것이다.
“해외 자원에 크게 의존하는 에너지 공급체제의 근본적 취약성”
극 추진 중이며, 신흥국의 기업들도 가세하여 치열한 자원 쟁탈전이 세계 각 지에서 벌어지고 있다.
- 이러한 자원 확보경쟁 심화, 지역 내 분쟁, 또한 경제여건 변동으로 인한 수 요동향 변동의 결과, 그 어느 때보다 자원가격이 급등락하기 쉬운 상황이 되 었다. 중국의 원유 수입이 급증하기 시작한 2004년 이후, 30달러/배럴 내외 였던 유가(WTI)는 2008년 여름, 일시적으로 147달러/배럴 이상까지 급등했 다. 그 직후의 미국 리먼브라더스 파산으로 촉발된 금융위기로 인해 구미지 역을 중심으로 수요 전망이 크게 하락하자, 유가는 40달러/배럴까지 하락했 는데 지금은 재상승하여 100달러/배럴 수준이다. 앞으로도 중동지역의 정치·
사회정세와 구미, 중국 등의 경제상황에 따라 유가는 크게 변동할 수 있을 것이다.
4. 세계 온실가스 배출량 증대
- 신흥국의 왕성한 에너지수요는 온실가스 배출 상황에도 큰 변화를 가져오고 있다. 세계 이산화탄소 배출량은 약 227억 톤(1997년)에서 약 300억 톤 (2010년)으로 증가했다.
- 현재 신흥국이 이산화탄소 배출 증가량의 대부분을 차지하며, 전 세계 배출 량 중 선진국(미국· EU· 일본)의 배출량 비중은 약 50%에서 약 30%로 감소 하여 선진국과 신흥국의 배출량 비중이 역전됐다.
- 국제에너지기구(IEA)에 따르면, 전 세계 에너지 부문의 이산화탄소 배출량은 2035년까지 추가적으로 20% 증가할 것으로 전망된다. 기후변화에 관한 정 부간협의체(IPCC) 제5차 평가보고서에 따르면, 인류 활동에 의한 영향이 20 세기 중반 이후 관측된 지구온난화의 가장 유력한 요인일 가능성이 매우 크 며, 전 세계 평균 지상 기온이 상승하면서 금세기 말까지 극단적인 홍수가 더 빈번해질 가능성이 높다고 보고했다.
- 지구온난화 문제는 더 이상 단일국가 관점에서 선진국을 중심으로 에너지수 요 및 이용 방향성을 검토하는 것만으로는 대처할 수 없는 상황이다.
제2절 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 및 사고 전후 표면화된 과제 1. 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고의 심각한 피해와 원전의 안전성에 대한 우려
- 동일본대지진과 이로 인한 거대 해일은 재해지역에 심각한 피해를 입혔고 전 원 상실로 원자로 냉각기능이 손상된 도쿄전력 후쿠시마 제1원전에서 심각 한 사고가 발생하여 주변지역의 주민들은 피난생활을 시작할 수밖에 없었으 며 여전히 약 14만 명(2013년 12월 16일 시점)의 재해 주민들이 귀환하지 못하고 있다.
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전의 폐로까지는 긴 시간이 소요되겠지만, 후쿠시마 재건을 위해 오염수 처리, 핵연료 잔해 제거 등의 대책을 조금씩이라도 조속 히 추진해야 한다.
“후쿠시마 재생을 위해 오염수 처리 대책, 연료 잔해 추출 등 많은 어려움이 따르는 대책을
조금씩이라도 조속히 추진”
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고는 에너지 분야의 중대한 사고 발생 시의 대 책결여라는 문제를 여실히 보여줬다. 이른바 ‘안전 신화’에 도취되어 재해주 민 등 국민들에게 심각한 피해를 끼쳤다는 점에 대해 정부와 사업자는 깊이 반성해야 할 것이다.
- 사고결과, 원전의 안전성에 대해 국민들은 심각한 우려를 표명했으며, 전국 원전은 연이어 가동을 중단하기에 이르렀다.
2. 화석연료 의존성 증대와 이로 인한 국부 유출, 공급불안 확대
- 원전 가동이 중단된 결과, 2012년 시점 에너지 자급률은 6.0%까지 하락하 여 전 세계적으로도 매우 낮은 자급률의 취약한 에너지 공급구조가 되었다.
원자력을 대체하기 위해 석유, 천연가스의 수입이 확대됐고, 전원으로서의 화석연료 의존도가 재해 전 60%에서 90%로 급증했다. 일본의 무역수지는 화석연료의 수입증가 영향으로 인해 2011년 31년 만에 적자로 전환하여 에너지 분야에 국한된 문제가 아니라 거시경제 전체의 문제로 확대되고 있 다.
- 현 시점에서 원전 중단으로 인한 전력량을 화력발전으로 대체한다고 추정하 면, 2013년도 국외로 유출되는 수입 연료비는 기본 전원으로 원자력을 이용 했던 동일본대지진 전후(2008년도~2010년도 평균) 대비 약 3.6조 엔 증가할 것으로 추산된다.
- 화석연료의 수입 의존도 증대에 있어 자원 공급국의 편중이라는 문제도 심각 해지고 있다. 현재 원유의 83%, LNG의 29% 수입을 중동지역에 의존하며 (2012년), 중동지역 정세가 불안정해지면 일본의 에너지 공급구조는 직접적 이고 심각한 영향을 받을 수 있다.
- 석유의 경우, 제1차 오일쇼크 이후 비축제도 정비로 수요의 189일분(2013년 9월 말 시점)의 비축량을 확보했고, 공급이 중단되더라도 수입 재개 시까지 국내 공급은 어느 정도 충당할 수 있다. 반면 천연가스의 경우, 공급원이 다 변화되고 있는 한편 발전용 연료로서의 이용이 급속히 확대되고 있어 주요 공급지의 공급 중단과 같은 사태가 발생할 경우에는 전력공급체제에 심각한 영향을 미칠 수 있다. 이를 방지하기 위해서는 북미 LNG 수입 등 공급원의 추가적인 다변화를 신속히 추진해야 할 것이다.
3. 전원구성 변화로 인한 전력요금 상승과 에너지비용의 국제적 지역 간 격차가 거시 경제·산업에 미치는 영향
(1) 전기요금 상승과 그 영향
- 6개 전력회사는 이미 규제부문의 전기요금에 대해 6.2~9.8% 인상을 시행했 지만, 실제로는 연료가격의 급등 등으로 인해 전국적으로 표준 가구의 모델 요금은 약 20% 상승했다.
“원자력을 대체하기 위해 석유,
천연가스의 수입이 증대됐고,
전원으로서의 화석연료 의존도가 재해 전 60%에서 90%로 급증”
을 위한 설비 투자가 촉진됐고, 비주택용 태양광을 중심으로 도입이 급증하 고 있다. 2013년 7월 말까지 설비 인증을 받은 발전용량 중 약 17%가 가동 하기 시작했는데, 전기 이용자의 부담액은 태양광발전의 잉여전력 구입제도 의 영향까지 합산하면 현재 0.40엔/kWh이며(전국적으로 3,500억 엔), 표준 가정 모델요금의 경우 월 120엔 정도이다. 고정가격 매입제도를 배경으로 신 재생에너지 도입은 향후 증가할 전망이며, 전기이용자의 부담 상승 요인이 될 것이다.
- 전기요금 인상은 전력을 대량으로 소비하는 산업 및 중소기업의 기업 수익을 압박하여 인원 감축, 국내사업의 채산성 악화로 인한 해외로의 생산거점 이 전, 폐업 등 악영향이 나타나기 시작했다.
- 거시경제에 미치는 영향은 2011년 12월 내각부가 발표한 ‘일본경제 2011-2012’에 따르면 원전을 화력발전으로 모두 대체할 경우 전력산업의 생 산성이 약 10$ 하락할 것으로 전망하며(즉 발전비용 상승), 실질 GDP가 0.39~0.60% 정도 하락한다고 추산하는 등 에너지 구조 변화가 경제성장에도 악영향을 미칠 것으로 우려된다.
(2) 에너지비용의 전 세계 지역 간 격차 확대와 영향
- 북미에서 시작된 셰일혁명은 천연가스 등 국제적 지역 간 에너지 가격에 큰 격차를 발생시켰고, 이는 각국의 산업구조에 큰 영향을 미칠 수 있다.
- IEA의 World Energy Outlook 2013에 따르면 미국 내 천연가스 가격은 유 럽의 3분의 1, 일본의 5분의 1이다(2013년 10월 시점). IEA는 지역 간 에너 지 가격차가 계속된다고 가정한 후 세계 산업부문 에너지사용량의 70%를 차지하는 에너지집약형 산업(화학, 알루미늄, 시멘트, 철광, 제지, 유리, 석유 정제)의 미, 일, EU 상황을 비교해 보면, 미국만 증대되고 일본과 EU는 합산 현재 수출량의 3분의 1을 잃게 될 것이라고 추산했다.
- 이처럼 에너지비용의 국제적 지역 간 격차는 에너지분야 뿐만 아니라 석유화 학산업 등 산업 활동에 큰 변화를 초래하며, 경제성장 및 산업구조에 지대한 영향을 미칠 수 있다.
4. 온실가스 배출량 급증
- 화석연료 의존도 증대는 비용 측면뿐만 아니라 지구온난화 문제 대응에도 영향을 미친다. 현재 에너지 부문의의 온실가스 배출은 발전부문을 중심으 로 증가세로 전환됐다. 2012년도의 일반전기사업자 이외의 배출량이 29백 만 톤 감소했음에도 불구하고 일반전기사업자의 배출량이 112백만 톤 증가 한 결과, 2010년도 이산화탄소 배출량 대비, 전체적으로 83백만 톤 대폭 증 가했다.
- 이러한 변화는 기업 활동에 대한 전과정평가(Life Cycle Assessment)에 악영 향을 끼치고 기업 거점의 국외 이전을 가속화한다.
“에너지비용의 전 세계 지역 간 격차는 에너지분야 뿐만 아니라 석유화학산업에 큰 변화를 초래하며, 경제성장 및 산업구조에 지대한 영향”
5. 동서 간 전력융통 및 긴급 상황 시 공급 분야에서의 공급체제 결함 노출 (1) 전력공급체제 문제
- 동일본대지진으로 인해 태평양 쪽의 다수의 발전소가 가동 중단됐고 광역적 계통운용이 충분하지 못한 결과, 부족한 전력공급을 충당할 수 없어 도쿄전 력 관내에서 계획정전이 시행됐다.
- 2011년 7~9월에는 전력공급 부족으로 인한 정전을 방지하기 위해 전기사업 법 제27조에 근거하여 전기 사용제한이 시행됐다. 2012년, 2013년에는 절전 요청 등 전력수급대책을 수립한 결과 전력의 수급균형은 유지됐지만, 노후 화력발전소 등 화력발전시설을 완전 가동시키고 있는 상황으로 발전시설 고 장 등으로 인해 전력공급이 부족해질 가능성은 여전히 존재한다.
- 이러한 상황에 대응하기 위해서는 전력수급 균형에 비교적 여유가 있는 지역 에서 전력부족이 우려되는 타 지역으로 전력을 융통하는 등의 유연한 대응이 필요한데, 일본은 동-서 지역 간 연계선 용량이 부족한데다 광역운용체제도 미흡하다. 또한 전기요금·서비스 요금도 다양하지 못하여 수용가 측의 유연 한 대책을 공급구조에 충분히 반영할 수 없다는 공급체제 유연성 부족 문제 가 부각되고 있다.
- 이러한 불안정한 에너지 공급체제의 대책으로서, 지역 특성도 고려하여 다양 한 에너지원을 조합하여 가장 적절하게 활용하는 분산형 에너지시스템이 다 시금 주목받고 있다.
(2) 석유·도시가스 공급체제상의 문제
- 동일본대지진의 경험을 통해 위기 시 석유·도시가스의 긴급 공급체제에도 많 은 과제가 존재한다는 사실이 드러냈다.
- 도시가스 공급이 재해지역인 센다이의 LNG 터미널 및 가스공급망의 파손으 로 인해 중단되었는데, 니가타~센다이를 잇는 가스 파이프라인을 활용하여 일본의 서부지역의 도시가스 공급시설이 백업(back-up) 기능을 수행했다. 향 후 이용이 증가될 것으로 예상되는 천연가스에 대해서는 파이프라인 등을 포 함해 안정공급을 확보하는 관점에서 검토해야 할 것이다.
- 공급 부족상황에 처한 전력과 도시가스를 보완한 것이 석유와 LPG이었다. 재해 지역에서 신청한 정부 긴급물자 공급제품의 약 30%는 석유제품(휘발유·경유·등 유 등)이었으며, 석유정제 및 도매회사들은 협력 대응했고, 위기 상황에서 석유 의 중요성이 재확인됐다. 그러나 지진 및 해일로 인해 다수의 정유소가 조업을 중단했고(그 중 3개 정유소는 장기 조업중단), 도로·항만 등 물류 인프라는 지진·
해일 영향으로 파손됐다. 이로써 수송수단(탱크로리·유조선) 및 물류 터미널(오 일탱크)의 피해 가능성을 가정하지 않았고, 석유공급지원과 관련된 정부 부처 간 협력이 미흡하였으며, 정유업체와 도매회사들이 상호 협력하지 못했다는 점 등 재해지역으로의 원활한 석유 공급에 큰 과제가 존재한다는 사실이 확인됐다.
“불안정한 에너지 공급체제의 대책으로서, 지역 특성도 고려하여 다양한 에너지원을 조합하여 가장 적절하게 활용하는 분산형
에너지시스템의 효율성이 다시금 주목”
6. 에너지 관련 정부기관 및 사업자에 대한 신뢰도 하락
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이전부터 사고 정보의 은폐문제, 고속증식원 형로 ‘몬쥬’ 고장, 롯가쇼무라 재처리공장의 계속된 조업 지연, 고준위 방사 성폐기물 최종처분장 선정 지연 등 원자력정책을 둘러싼 많은 문제와 일정 지연이 국민의 불신을 초래했다.
- 또한 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고와 이후의 대응에 있어서, 정부기관과 사업자 간 원활치 않은 정보공유, 현지 지역과의 커뮤니케이션 문제인식 부 족 등 많은 비판을 받았고 국민의 신뢰는 현저히 저하됐다.
7. 수요동향 변화: 열병합발전 도입 증가와 절전행동 변화
- 동일본대지진 이후, 일본의 최종에너지소비는 2012년에 2010년 대비 4.2%
감소했는데, 그 중 전력소비는 8.0% 감소했으며 이는 전체 에너지소비 감소 폭을 웃도는 수치이다.
- 한편 열병합 발전용량은 2010년 대비 2012년은 2.7% 증가했고, 전기요금 상승으로 인해 산업·상업부문에서의 열병합발전 수요 증가 등 에너지 이용의 방향성이 바뀌고 있다.
- 또한 일반가정에서도 전기요금 부담감이 점차 커지자, 가정에서의 절전 행동 동기가 전력공급 부족에 대한 행동에서 전기요금 상승이 가계에 미치는 영향 을 완화하기 위한 것으로 변화하기 시작했다.
- 많은 주민참여를 이끌어 낸 시간대별 차등전기요금 CPP(Critical Peak Pricing) 실증사업에서는 전기요금을 3~10배로 인상한 경우, 전력사용량 최 대치를 20% 정도 억제하는 효과를 확인했다. 지금처럼 에너지가격이 전체적 으로 상승압력을 받는 상황에서는 수요 측을 변화시키는 방법이 큰 효과를 얻을 가능성이 있다.
8. 중동·북아프리카 지역의 불안정 등 전원 공급지역의 지정학적 구조변화 - 동일본대지진으로 인한 일본 내 대규모 환경 변화와 함께, 지난 에너지기본
계획(2010년 6월) 이후 국제 지정학적 구조도 크게 변화했다.
- 일본이 화석연료, 특히 석유수입을 의존하고 있는 중동지역에서는 2010년 12월 발생한 튀니지의 자스민 혁명이 요르단, 이집트, 바레인 등으로 확산되 어 이른바 ‘아랍의 봄’이 중동·북아프리카 지역으로 확대됐다. 그 결과 이들 지역 전체의 정치·사회구조가 불안정해지면서 원유의 공급부족에 대한 불안 때문에 원유시장도 불안정해졌다. 이러한 상황은 이집트의 정세 불안, 시리 아 내전 등 지금도 계속되고 있으며, 해당 지역의 안정화는 여전히 불투명한 상황이다.
- 또한, 이란 핵개발 의혹이 지역의 긴장감을 고조시켰다. 이란의 새 정권이 출 범하고 관계국과의 대화가 향후 어떠한 영향을 미칠 것인지 등 호르무즈 해
“도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이전부터 원자력정책을 둘러싼 많은 문제와 일정 지연이 국민의 불신을 초래”
협의 안정에 대해 계속 주시해야하는 상황이다.
- 또한 중장기적으로는 셰일혁명으로 인한 미국의 에너지 자립화가 중동정세 에 대한 미국의 관여를 약화시키고, 결과적으로 중동정세는 더욱 불안정해 질 수 있다는 점도 에너지 안보 관점에서 고려해야 한다.
- 영토·영해를 둘러싼 긴장 관계가 드러나면서 동서의 해양을 연결하는 물류 요충지(choke point)인 말라카 해협을 중심으로 동남아시아에서 해적 발생건 수가 최근 증가추세이며 일본과 직접 연관된 에너지공급망은 더욱 불안정해 지고 있다.
9. 북미 지역에서의 셰일혁명으로 인한 국제 에너지 수급구조의 변화 징후 - 셰일층에서의 비전통 천연가스·원유 개발이 북미 대륙에서 시작된 것은 세계
화석연료 공급구조가 크게 바뀔 수 있다는 가능성을 제시해 주고 있다.
- 미국에서의 셰일가스 개발은 2006년 이후 급격히 증가했다. 리먼 사태로 인 한 금융위기로 천연가스 가격이 급락한 후 2010년부터 국제 천연가스 가격 이 다시 상승 추세로 전환된 것에 반해, 미국에서는 천연가스 가격이 낮은 수준을 유지하고 있으며, 유가연동으로 결정되는 국제 가스가격시장과는 다 른 천연가스 시장이 성립되고 있다.
- 셰일오일의 경우도 2010년부터 2012년까지 셰일오일 생산량은 2배 이상 증 가했고, 미국의 원유생산량은 세계 최대규모를 기록하며 향후 미국은 석유에 대해서도 북미대륙 이외에서의 의존도를 낮춰나갈 가능성이 있다.
- 셰일혁명의 혜택을 입은 미국은 천연가스 수출국이 될 것이며, 전원을 석탄 에서 천연가스로 전환하려는 움직임도 가속화되고 있다. 이로써 미국에서 유 럽으로의 석탄 수출이 확대되고 유럽에서는 석탄 화력발전에 대한 의존도가 심화되고 있다.
- 국제 에너지 공급구조상 북미대륙의 자립화 움직임은 인접한 남미대륙에서 의 비전통 석유·가스 개발도 촉진할 수 있어서 서반구는 중동지역을 중심으 로 한 화석연료 공급체제에서 자립해 가는 방향으로 움직일 전망이다. 그 결 과로 중동지역은 에너지수요가 증대되고 있는 아시아지역으로의 공급을 확 대할 것이며, 지금도 중동지역에 석유 수입을 크게 의존하고 있는 아시아 입 장에서는 중동지역에 대한 의존도가 더욱 심화될 수 있다.
- 이러한 국제 에너지 공급구조 변화는 천연가스 등을 중심으로 세계 수요구조에 도 큰 영향을 미칠 것이며, 국제 에너지 수급구조는 크게 변화할 가능성이 있다.
10. 신흥국을 중심으로 한 전 세계적인 원자력 도입 확대
- 에너지수요 급증과 중동·북아프리카 지역의 정세 불안은 중동의 화석연료 의존 도가 심화되고 있는 아시아를 중심으로 에너지 안보 관점에서 화석연료를 보완 할 유력 에너지원으로서 원자력 이용을 확대하는 움직임을 촉진하고 있다.
“미국에서는 천연가스 가격이 낮은 수준을 유지하고 있으며, 유가연동으로 결정되는 국제 가스시장과 다른 천연가스 시장이 운영”
서도 다수의 원전 신증설 계획이 추진되고 있다.
- 한편 원자력의 평화·안전이용, 핵비확산 문제, 핵안보 대응은 에너지 수급구 조의 안정뿐만 아니라 국제 안보 관점에서 앞으로도 중요한 과제이다. 새롭 게 원자력을 활용하는 국가가 증가되는 가운데 원자력의 국제적 활용을 관리 해 온 국제원자력기구(IAEA)등의 국제기관 및 주요 원자력 이용 국가의 역 할은 향후 더욱 중요해 질 것이므로 원자력을 둘러싼 논의는 단일 국가만으 로는 충분히 대응할 수 없으며, 보다 국제적인 관점에서 대응해야 할 것이다.
제2장 에너지정책의 새로운 관점
제1절 에너지정책의 원칙과 개혁의 관점 1. 에너지정책의 기본적 관점(3E+S)
(1) 에너지정책의 기본적 관점(3E+S)
- 에너지는 인간의 모든 활동을 지탱하는 기반이다. 안정적으로 사회 부담이 적은 에너지 공급체제 실현은 일본이 더욱 발전하기 위한 전제조건이다.
- 그러나 제1장에서 살펴봤듯이 일본의 에너지 수급구조는 취약성을 갖고 있 으며, 특히 동일본대지진 및 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이후 드러난 과 제를 극복하기 위해서는 에너지 수급구조를 과감히 개혁해야 한다.
- 에너지정책은 생산·도입부터 유통, 소비까지의 에너지 공급망 전체를 망라한 기본적인 관점을 명확히 하고 중장기적으로 추진해 가는 것이 중요하다.
- 에너지정책의 요체(要諦)는 안전성(safety)을 전제로 에너지 안보(energy security)를 최우선으로 하여 경제적 효율성(economic efficiency)을 실현하 는 것이다. 이와 더불어 에너지공급에 따라 발생하는 환경부하(environment) 를 가능한 억제하도록 최대한 노력해야 한다.
(2) 국제적 관점의 중요성
- 현재의 에너지 환경변화로 인한 영향은 일본 국내에 국한된 것이 아니라 새로 운 국제 흐름으로서 많은 국가에 확산되고 있다. 에너지분야의 경우 직면 과제 를 단일 국가의 대응만으로 충분히 해결할 수 없는 사례가 증가하고 있다.
- 가령 자원도입에 있어서 각 국가 및 기업은 경쟁자로서 경쟁을 벌이면서 자 원공급국에 대해 소비국이 상호 협력하여 거래조건을 개선하는 등 경쟁과 협 조가 복잡하게 조합된 관계 속에서 더욱 합리적인 자원거래가 가능해진다.
- 또한 에너지 관련 다양한 과제, 가령 원자력의 평화·안전이용 및 지구온난화 대책, 안정적인 에너지 공급체제 확보 등은 관련 국가들이 협력하지 않으면 본 래 목적을 달성할 수 없으므로 국제적 관점에 근거하여 대응해야 할 것이다.
- 에너지정책은 일국(㊀國)주의에서 탈피하여 국제 동향을 명확히 고려한 것
“에너지정책은 생산·도입부터 유통, 소비까지의 에너지 공급망 전체를 망라한 기본적인 관점을 명확히 하고 중장기적으로 추진해 가는 것이 중요”
이어야 할 것이다.
- 이러한 국제적 관점은 에너지산업에서도 요구된다.
- 수입 자원에 대한 높은 의존도를 보이는 일본의 에너지 공급구조 및 향후 국내 에너지 수요감소 상황을 고려하면, 에너지산업이 일본의 에너지공급 안정에 기여하면서 경영기반을 강화해 더욱 발전하기 위해서는 스스로가 적 극적으로 국제화를 추진하여 해외사업을 강화하고 해외수요를 적극 유치해 야 한다.
(3) 경제성장 관점의 중요성
- 에너지는 산업활동 기반을 지탱하며, 특히 공급 안정성과 비용은 기업 활동 은 물론 기업 입지 등 사업전략에도 큰 영향을 미친다.
- 기본적 관점에 제시한 대로 경제적 부담을 최소화하면서 에너지 안정공급과 환경부하의 감축을 실현하는 것은 기존 사업거점을 일본 국내에 머물게 하 고, 경제성장을 촉진하는 데 전제조건이 된다.
- ‘일본재흥전략’에는 기업활동이 용이하고, 일본 국내의 입지경쟁력을 강화하기 위해 에너지분야를 개혁하여, 전력·에너지 공급제약 극복과 비용감축이 동시에 실현될 수 있는 에너지 수급구조를 구축해야 한다고 강력히 요구하고 있다.
- 또한 에너지 수급구조 개혁은 에너지분야에 대한 새로운 사업자의 진출을 다 양한 형태로 촉진함으로써, 보다 종합적이고 효율적인 에너지공급 사업자의 출현과 에너지 이외 시장과 융합한 신규 시장을 창출할 수 있다.
- 또한 이러한 개혁은 일본의 에너지산업이 경쟁력을 강화하여 국제시장에서 의 위상을 향상시키는 계기가 될 것이며, 자원을 수입하는 한편 에너지 관련 기업이 고부가가치의 에너지 관련기기 및 서비스를 수출함으로써 무역수지 를 개선하는데 기여할 것으로 기대된다.
- 따라서 에너지정책을 검토해 가는데 있어 경제성장에 대한 기여도도 중요한 요소로 고려해야 한다.
2. ‘다층화·다양화된 유연한 에너지 수급구조’ 구축과 정책 방향
- 현재 국내자원이 한정적인 일본은 사회적·경제적 활동이 안정적으로 영위되 는 환경을 구축하기 위해 안정적인 에너지 수급구조를 확립해야 한다. 이를 위해서는 평소에 에너지공급량의 변동 및 가격변동에 유연히 대응할 수 있도 록 안정성과 효율성을 확보하면서, 위기 시에는 특정 에너지원 공급에 지장 이 발생하더라도 다른 에너지원을 백업 자원으로 원활하고 적절히 이용할 수 있어야 한다.
- 이처럼 ‘다층화·다양화된 유연한 에너지 수급구조’의 실현을 목표로 한다. 이 러한 에너지 수급구조 구축을 위해 다음과 같은 방향성을 고려해 정책을 전 개하도록 한다.
“에너지정책을 검토해 가는데 있어 경제성장에 대한 기여도도 중요한 관점으로 고려”
(1) 각 에너지원이 다층적으로 공급체제를 형성하는 공급구조 실현
- 각 에너지원은 공급 측면에서 강점과 약점을 갖고 있으며, 안정적이고 효율적 인 에너지 수급구조를 한 번에 구축할 수 있는 단독 에너지원은 존재하지 않 는다.
- 위기 시에도 안정적으로 공급할 수 있는 수급구조를 실현하기 위해서는 에너 지원별 강점을 최대한 발휘하고, 약점은 그 밖의 에너지원으로 적절히 보완 될 수 있도록 조합하는 다층적인 공급구조를 구축해야 한다.
(2) 에너지 공급구조의 강인(强靭)화 추진
- 다층적으로 구성된 에너지공급체제가 평상시뿐만 아니라 위기 시에도 적 절히 기능하고 에너지의 안정공급을 확보할 수 있는 강인성을 유지하는 것은 에너지 안정공급을 확실히 보장하기 위한 중요한 과제 중 하나다.
- 이를 위해 에너지공급망 전체를 망라하여 공급체제의 약점을 최소화하고, 조 기에 공급을 회복할 수 있도록 문제점을 신중히 파악하여 필요한 대책을 신 속히 마련해야한다.
(3) 구조개혁 추진을 통한 에너지 공급부문으로의 다양한 주체 참여
- 전력·가스 시스템개혁을통해 산업별로 존재해 온 에너지시장의 경계를 제거 함으로써, 기존 에너지사업자 간 상호 진출 및 타업종에서의 신규 진출, 또한 지역 단위의 에너지수급 관리서비스를 담당하는 지자체 및 비영리법인 등이 에너지 공급구조에 자유롭게 참여할 수 있을 것으로 기대된다.
- 이러한 다양한 주체가 다양한 에너지원을 공급함으로써 에너지시장의 경쟁 이 활성화되고 에너지산업의 효율화가 촉진될 것이다.
- 또한 신규 산업이 창출되는 등 지역 활성화에 크게 기여할 것으로 기대된다.
(4) 수용가에 다양한 선택대안 제공을 통한 수요부문이 주도하는 에너지 수급구조 실현 - 수용가에게 다양한 선택대안을 제공하여 수용가가 분산형 에너지시스템 등
을 통해 스스로 공급에 참여할 수 있게 되면 에너지 수급구조의 유연화로 이 어질 것이다.
- 수용가가 다양한 선택대안 중 자유롭게 에너지원을 선택할 수 있게 된다면 수요동향이 공급구조의 에너지원 구성 비율 및 공급규모에 영향을 미치고, 공급구조를 더 효율적인 것으로 만들 수 있다.
- 공급구조가 수요동향 변화에 유연히 바뀔 수 있게 되면, 다층적으로 구성된 공급구조의 안정화가 보다 효율적으로 발휘될 수도 있다.
(5) 국제 정세변화의 영향을 최소화하기 위해 국산에너지의 개발·도입 촉진을 통 한 자급률 개선
- 자원의 수입 의존도가 높아 자원도입 협상력 한계 등의 과제, 자원 도입국
“‘다층화·다양화된 유연한 에너지 수급구조’의 실현을 목표”
및 해상노선(sea lane)상의 정세변화 등 공급불안과 직결된 위험요소에 상시 노출되어 있다.
- 이러한 과제를 극복하기 위해서는 일본이 국산에너지로서 활용할 수 있는 신 재생에너지, 원자력, 메탄하이드레이트 등 해양에 잠재하는 국산 자원을 전 략적으로 활용하는 중장기적 대책을 계속하여 자급률을 개선하기 위한 정책 체계를 정비해야 한다.
(6) 전 세계 온실가스 배출감축을 위한 지구온난화 대책 기여
- 세계 국가들에 앞서 에너지절약 개선 등을 통해 지구온난화 문제에 적극 노 력해왔다. 에너지절약 및 환경부하가 낮은 에너지원의 이용 확대 기술, 노하 우 축적 측면에서 앞서 있기 때문에 앞으로 일본 국내 상황 개선뿐만 아니라 전 세계의 온실가스 배출량 감축에 기여한다.
제2절 에너지원의 역할과 정책 추진단계 1. 1차에너지원별 역할과 기본적 정책 방향
- 안정된 에너지 수급구조를 확립하기 위해 공급망에서의 에너지원별 특징을 파악하여 상황에 맞게 각 에너지원의 강점을 발휘하고 약점을 보완할 수 있 도록 각 에너지원의 수급구조에서의 역할을 명확히 하고 정책의 방향성을 제 시하는 것이 중요하다.
- ‘다층화·다양화된 유연한 에너지 수급구조’의 에너지원별 역할과 정책 방향 성에 대해 다음과 같이 정리한다.
(1) 석유
① 역할
- 국내 수요는 감소 추세이지만 현재 1차에너지의 40%를 차지하며 폭넓은 연 료(운송·민생·피크전원 및 조정전원 등) 및 원료(화학)로 이용된다는 장점이 있다. 특히 운송부문에서의 의존도는 매우 높으며 도입 관련 지정학적 위험 요소는 매우 크지만, 전국적으로 공급망이 잘 구축되어 있으며, 비축도 풍부 하다는 점에서 상실된 전원을 대체할 수 있으므로 앞으로도 활용해 갈 중요 한 에너지원이다.
② 정책 방향성
- 공급원 다변화, 산유국과의 협력, 비축 등 위기관리 강화 및 원유의 효율적 이용, 운송용 연료의 다양화, 조정 전원으로서의 석유화력발전 활용 등을 추 진해야 한다. 또한 재해 시에는 에너지 공급의 ‘최후의 보루’로서 공급망을 더욱 강화하고, 내수 감소와 아시아 전역에서의 공급 증대가 동시에 진행되 는 상황에서 평상시 등 전국 공급망을 유지하기 위해 석유산업의 경영기반을 강화하는 노력이 필요하다.
“신재생에너지, 원자력,
메탄하이드레이트 등 해양에 잠재하는 국산 자원을 전략적으로 활용하는 중장기적 대책을 계속하여 자급률을 개선하기 위한 정책 체계를 정비”
(2) 천연가스
① 역할
- 현재 발전비중의 40% 이상을 차지하며 열원으로서의 효율성이 높아 이용이 확대되고 있다. 파이프라인을 통한 수입은 없지만 석유에 비해 지정학적 위 험요소도 상대적으로 낮고 화석연료 중에서 온실가스 배출도 가장 적다. 수 소사회의 주요한 에너지원 중 하나가 될 가능성도 있다. 향후 셰일혁명으로 시장에 의해 가격이 결정된다면 각 분야에서 천연가스로의 전환(shift)가 이 루어질 전망이어서 그 역할이 확대될 중요한 에너지원이다.
② 정책 방향성
- 일본은 현 시점에서 전 세계적으로도 높은 가격에 LNG를 도입하고 있으며 전원으로서 과도한 의존을 피하면서 공급원 다변화 등을 추진하여 비용을 감 축해 가는 것이 중요하다. 또한 지구온난화 대책 관점에서도 열병합발전 등 이용형태의 다변화를 통해 산업분야에서 천연가스로의 전환을 착실히 추진 하여 천연가스 이용율을 높이고 유사 시 강인성 향상 등의 체제를 구축해야 한다.
(3) 석탄
① 역할
- 온실가스 배출량이 많다는 문제가 있지만, 지정학적 위험이 화석연료 중에서 가장 낮고 열량당 단가도 화석연료 중에 가장 저렴해 우수한 기본 전원으로 서 중요성이 재평가되고 있으므로, 환경부하를 감축(고효율 화력발전기술 이 용 등)해 가면서 활용해 나아갈 에너지원이다.
② 정책 방향성
- 노후한 화력발전소 교체(replace) 및 신증설을 통해 이용 가능한 최신기술을 도입하면서 발전효율을 대대적으로 개선하여 발전량 당 온실가스 배출량을 근본적으로 줄이기 위한 기술개발을 더욱 추진한다. 이러한 고효율화 기술을 국내뿐만 아니라 외국에서도 도입을 촉진함으로써 국제적으로 환경부하 감 축과 병행하여 이용해야 할 것이다.
(4) LPG
① 역할
- 중동 의존도가 높아 취약한 공급구조이지만 북미 셰일층에서 생산되는 저렴 한 LPG 도입을 추진 중으로 화석연료 중에서 온실가스 배출이 비교적 낮고 최종 수용가로의 공급체제 및 비축제도가 정비되어 있으며, 가반성 (portability), 저장 용이성 등의 이점이 있으므로 유사시에도 기여할 수 있는 에너지원이다.
② 정책 방향성
“일본은 높은 가격에 LNG를 도입하고 있으며 전원으로서 과도한 의존을 피하면서 공급원 다변화를 추진하여 비용을 감축해 가는 것이 중요”
- 꾸준한 비축 시행 및 충전소의 설비 강화 등 공급체제를 강화하면서 공급구 조 개선을 통해 비용을 억제하여 LPG 자동차 등 운송부문에서 더 큰 역할을 해야 할 것이다.
(5) 원자력
① 역할
- 연료투입량 대비 에너지 출력이 압도적으로 높고, 몇 년 간은 국내보유 연료 만으로도 생산을 유지할 수 있는 준국산 에너지원으로서 공급안정성과 효율 성이 뛰어나며, 운전비용이 저렴하고 변동도 작고, 가동 시 온실가스도 배출 하지 않으므로 안전성 확보를 대전제로 계속 활용해야 할 에너지 수급구조의 안전성을 지탱하는 기반이 되는 중요 기본 전원이다.
② 정책 방향성
- 원전 의존도에 대해서는 에너지효율·신재생에너지 도입 및 화력발전소의 효 율화 등을 통해 가능한 감축시켜 간다. 이러한 방침 하에 일본의 에너지 제약 을 고려하여 안정공급, 비용감축, 온난화대책, 안전성 확보를 위해 필요한 기 술·인력 유지 측면에서 필요한 규모를 충분히 검토하여 그 규모를 확보한다.
- 안전을 최우선적으로 고려하며, 국민의 우려 해소에 최선을 다한다는 전제 하에 원자력규제위원회의 전 세계적으로 가장 엄격한 新규제기준에 따라 안 전성이 확인된 원전에 대해서는 재가동을 추진한다.
- 또한 만일 사고가 발생할 경우 피해 확대의 위험성을 인식하고, 사고 대비를 충실히 해야 한다.
- 또한 원자력 이용에 따라 필연적으로 발생하는 사용후핵연료는 전 세계 공통 의 고민이며 후세에 전가되지 않도록 그 대책을 착실히 추진해야 한다.
(6) 신재생에너지
① 역할
- 안정 공급, 비용 측면에서 다양한 과제가 존재하지만, 온실가스를 배출하지 않으며 국내에서 생산할 수 있는 유망한 국산 에너지원이다.
② 정책 방향성
- 향후 3년 정도 신재생에너지 도입을 최대한 촉진하면서 계통 강화, 규제 합 리화, 저비용화의 연구개발 등을 착실히 추진한다.
- 한편 신재생에너지마다 특징이 다르므로 각각의 특징을 고려하여 경제성을 감안해 개발해야 할 것이다.
○ 태양광
- 개인 수용가에 근접한 곳에 중소규모의 발전도 가능하여 계통부담도 억제할 수 있는데다가 비상용 전원으로서도 이용할 수 있다.
“원자력은 안전성 확보를 대전제로 계속 활용해야 할 에너지 수급구조의 안전성을 지탱하는 기반이 되는 기본 전원”
- 반면에 발전비용이 비싸고 불안정한 출력 등 안정공급 측면에서 문제가 있 으므로 기술혁신을 강화할 필요가 있다. 중장기적으로는 비용을 감축하여, 분산형 에너지시스템의 주간 피크수요를 충당하고, 소비자 참여형 에너지관 리 실현 등에 기여하는 에너지원으로의 역할도 고려하여 도입을 추진하도록 한다.
○ 풍력
- 대규모 발전 시, 발전비용이 화력발전 수준이어서 경제성도 확보할 수 있는 에너지원이다.
- 단, 대형 전력회사에 의한 공급지역의 경우에 출력 조정이 충분히 가능한 반 면, 홋카이도 및 도호쿠 북부의 풍력발전 적합지역의 경우 출력 조정 능력이 충분치 않아 계통정비, 광역운용을 통한 출력 조정능력 증대, 축전지 병설 등 이 요구된다. 이러한 경제성을 감안하여 이용을 추진해 나아간다.
○ 지열
- 세계 3위의 지열 자원량을 자랑하는 일본의 지열은 발전비용도 낮고 안정적 으로 발전할 수 있는 기본 전원으로 사용될 수 있는 가능성이 있다.
- 또한 발전 후 열수이용 등 에너지의 다단계 이용도 기대된다.
- 반면에 개발에는 많은 시간과 비용이 소요되기 때문에 투자 위험 경감, 송배 전망 정비, 원활한 도입을 위한 지역과의 공생 개발이 요구되는 등 중장기적 인 시점을 고려해 지속가능한 개발을 추진해야 한다.
○ 수력
- 발전량 조정이 쉽고 비용도 저렴한 수력은 갈수(渴水) 문제를 제외하고, 안 정적인 에너지원으로서 역할을 다하고 있다.
- 한편 국내에서는 대규모 출력을 확보할 수 있는 개발 후보지가 적어 기존 개발 지역의 효과적 이용이 중요하다. 새로운 개발지역 가능성이 남아있는 중소수력 에 대해서는 고비용 구조 및 물이권 조정 과제를 고려하면서, 지역의 분산형 에 너지 수급구조의 토대를 담당할 에너지원으로서도 이용이 기대된다.
○ 바이오매스(바이오연료 포함)
- 재료 및 형태가 다양하며, 비용문제를 안고 있으므로 규모의 경제를 추구하 면서 이를 위한 원재료의 안정공급 확보 및 기존 이용형태와의 경쟁 등을 조 정해 분산형 에너지시스템의 역할 등 도입 확대가 기대된다.
- 수입이 대다수인 바이오연료에 대해서는 국제 동향 및 차세대 바이오연료 기 술개발 동향을 고려하면서 도입을 계속한다.
2. 2차에너지 수급구조 개선방향
- 안정적이고 효율적인 에너지 수급구조를 구축하기 위해서는 1차에너지 구성뿐 만 아니라 최종수용가가 이용하는 형태인 2차에너지에 대해서도 검토해야 한다.
“향후 3년 정도 신재생에너지 도입을 최대한 촉진하면서 계통 강화, 규제 합리화, 저비용화의
연구개발 등을 착실히 추진”
(1) 2차에너지의 중심 역할을 담당하는 전기
- 전기는 다양한 에너지원을 전환하여 생산할 수 있어 편리하여 앞으로도 계속 전화(電化)율이 증가할 것으로 판단되며 2차에너지 구조상 중심적인 역할을 할 것이다.
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이후 원전의 가동 중단으로 인해, 당시 원자 력이 30% 내외를 차지하던 전원구성은 원전 비중이 급격히 줄어든 반면 수 입 화석연료에 대한 의존도가 88%로 증대되어, 전력공급 구조상의 수입 화 석연료에 대한 의존도는 1차 오일쇼크 당시보다 높아졌다.
- 일본은 독일, 프랑스 등 유럽 국가들처럼 계통을 연계하여 국내 공급불안 시 인근 국가로부터 전력을 융통할 수 없고, 미국처럼 광대한 범위의 여러 州들 간 송배전망이 잘 구축되어 있지도 않다. 따라서 전원과 계통선이 전국적으 로 잘 정비·확보되어 광역적·효율적으로 활용할 수 있는 체제를 마련해야 할 것이다.
- 전력공급에 대해서는 안정적이고 저렴한 기저(base) 전원과 수요변화에 따라 출력을 조정할 수 있는 중간(middle) 전원, 피크(peak) 전원을 균형 있게 배 분하면서, 분산전원도 조합해 가는 것이 중요하다.
- 전원구성은 특정 전원 및 연료에 대한 의존도가 과도하게 높아지지 않도록 저렴하고 안정적인 기저 전원을 국제적 수준에서 확보하고, 안정공급에 필요 한 예비력, 조정력을 유지하는 것이 중요하며 균형 잡힌 전원구성 실현에 주 력할 필요가 있다.
- 한편 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이후 전력수요에 변화가 엿보이기 시 작했다. 이러한 수요 변화를 고려하면서 절전, 공조설비의 피크컷(최대냉방 부하 감소) 등 전력피크 대책을 추진하여 전력 부하의 평준화를 도모하며 공 급구조의 효율화를 추진해야 한다.
- 향후 전력시스템 개혁으로 전원구성이 변할 수도 있으므로, 이때 신재생에너 지 등 새로운 발전시설 투자뿐만 아니라 에너지원별로 여러 발전시간대 및 출력 특성 등에 따른 송배전망 구축과 조정전원 및 축전지 등 계통안정화 대 책에 대규모 투자가 요구될 수 있다.
- 따라서 앞으로 전기요금은 계통 정비 및 안정화를 위한 추가비용 및 고정가 격 매입제도로 인해 누적 부과금 등이 반영될 수 있으며, 비록 발전사업 자 체 비용은 경쟁 환경으로 인해 억제될 것으로 전망되나, 전기요금이 큰 폭으 로 인상되지 않도록 주시할 필요가 있다.
- 그러므로 전원구성에 대해서는 추가적으로 발생할 수 있는 비용이 국민생활 및 경제활동에 큰 부담이 되지 않도록 균형 잡힌 전원구성을 추구해야 한다.
(2) 열병합발전 및 신재생열에너지의 이용촉진
“안정적이고 저렴한 기저(base) 전원과 수요동향에 따라 출력을 기동적으로 조정할 수 있는 중간(middle) 전원, 피크(peak) 전원을 균형 있게 배분하면서, 분산전원도 조합해 가는 것이 중요”
이를 위한 대책을 강화해야 한다.
- 열병합발전은 난방과 전력 이용을 동시에 함으로써 에너지를 가장 효율적으 로 활용할 수 있는 방법 중 하나이다. 또한 통상적으로 일정한 잉여 발전용 량이 발생하여 긴급 시 전력공급 부족을 지원하는 역할도 기대할 수 있다.
- 최근 수년간 증가세가 주춤하기는 했지만, 전기요금의 상승으로 다시 도입이 추진되는 움직임이 나타나고 있다. 건축물, 공장, 주택 등에서의 이용은 물 론, 지역 단위에서의 이용을 추진함으로써 열병합발전 도입을 확대해 갈 필 요가 있다.
- 또한, 하천열, 하수열, 지중열, 태양열, 설빙열 등 신재생열에너지를 보다 효 과적으로 활용하는 것도 에너지 수급구조를 효율화하는 데 있어 효과적인 대 책이 될 것이다.
- 이러한 열원이 지금까지 충분히 활용되지 못한 배경에는 설비 도입비용이 여 전히 비싸다는 이유 외에 설비 공급능력 대비 지역 내 열수요가 적다는 문제 등 수요와 공급 불일치에서 오는 채산성 문제, 인지도가 낮아 이러한 열에너지 공급을 담당할 사업자가 육성되지 않았다는 점도 큰 요인들이다. 이에 대해 열 부존 지역의 특성을 파악하여 이용 대책을 추진해야 할 것이다.
(3) ‘수소사회’ 실현
- 앞으로는 2차에너지 중 전기, 열과 더불어 수소가 중심적인 역할을 할 것으 로 기대된다. 수소는 취급 시 안정성을 확보해야 하지만, 무궁무진 존재하는 물과 1차에너지원에서 다양한 방법으로 제조할 수 있는 에너지원으로이다.
또한 기체, 액체, 고체(합금에 흡장) 등 다양한 형태로 저장·수송할 수 있으 므로 편의성이 뛰어나다. 에너지 효율이 높으며, 이용단계에서 온실가스 배 출이 없는 등 많은 장점이 있다.
- 수소 도입을 위해 다양한 기술 개발 및 실증사업이 여러 주체에 의해 추진되 고 있지만, 수소를 일상생활 및 산업에서 활용하기 위해서는 기술, 비용, 제 도, 인프라 측면에서 여전히 많은 과제가 존재한다. 수소의 본격적인 활용을 위해서는 현재의 전력 및 석유제품 공급체제에 해당하는 사회구조 변화에 맞 춰 대규모 체제정비가 필요하다.
- 이러한 수소를 본격적으로 이용하는 사회, 이른바 ‘수소사회’를 실현하기 위 해서는 개별 기술개발 및 실증사업 추진에 국한하지 않고, 수소 제조부터 저 장·수송, 그리고 이용까지의 공급망 전체의 전략 하에 다양한 기술 가능성 중에서 안전성, 편의성, 경제성이 뛰어난 기술이 선정되도록 다양하고 폭넓 은 기술개발을 추진하여 실현 가능성이 높은 기술부터 이용하기 위해 전략적 으로 제도 및 인프라 정비를 추진해야 할 것이다.
- 또한 수소 관련 제품 등을 사회에 도입할 때에는 다양한 측면에서 필요한 표 준 및 기준 마련에 있어 관계자 간 입장차로 인해 국제적으로 뒤쳐지지 않도 록 항상 선행적으로 정책대응을 추진해야 할 것이다.
“2차에너지 중 전기, 열과 더불어 수소가 중심적인 역할을 할 것으로 기대”
(4) 정책의 추진단계와 에너지믹스
- 본 기본계획에서는 장기 에너지 수급 전망을 함께 제시하지는 않지만, 중장 기(향후 20년 정도) 에너지 수급구조를 염두에 두고 향후 대응해야 할 정책 과제와 중장기 종합 에너지 정책의 기본 방침을 정리하도록 한다.
- 특히 전력시스템 개혁 등 국내 제도개혁을 완결하고, 북미로부터의 LNG 도 입 등 국제 에너지 공급구조 변화가 일본에 구체적으로 영향을 미칠 것으로 예상되는 시기까지(2018~2020년을 목표) 에너지 관련 인프라의 강인화·교체 등을 추진하고, 안정적인 에너지 수급구조를 확립하기 위한 집중개혁 추진기 간으로 규정하고, 해당기간의 에너지정책 방향을 수립하도록 한다.
- 에너지믹스에 관해서는 각 에너지원의 역할을 고려하면서 원전 재가동, 고정 가격 매입제도에 근거한 신재생에너지 도입 및 지구온난화 문제에 관한 국제 논의 상황을 살펴보고, 어느 정도 전망할 수 있는 단계에서 조속히 제시하도 록 한다.
- 정부는 에너지믹스 수립 등 상세 과제를 추진하는 체제를 조속히 정비하고 검토해야 할 것이다.
제3장 새로운 에너지 수급구조 실현을 위한 대책
제1절 원자력정책의 기본방침과 정책 추진방향 1. 원자력정책의 기본방침
(1) 원자력정책의 출발점
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고는 일본 국민에게 큰 충격을 주었다. 모두가 원자력의 위험성을 다시 인식했고, 국민 간 원전에 대한 불안감 및 원자력정 책을 추진해 온 정부·사업자에 대한 불신감·반발은 그 어느 때보다 높아졌다.
- 본 사고의 결과, 약 14만 명의 사람들이 피난 생활을 이어가고 있으며 오염 수 등 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고를 둘러싼 문제는 여전히 많은 국민 및 국제사회에 불안감을 주고 있다. 정부는 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 발 생을 막지 못한 점에 대해 진지하게 반성하고, 후쿠시마 재건에 최선을 다하 면서 원인 규명과 재발 방지를 위해 계속 노력해야 한다.
- 또한 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이전부터 사고 관련 정보의 은폐 문제 및 고속증식원형로 ‘몬쥬’ 고장, 롯카쇼무라 재처리공장의 계속된 계획 지연, 고준위 방사성 폐기물의 최종처분장의 선정 지연 등 원자력정책을 둘러싼 많 은 문제와 일정 지연이 국민의 불신을 초래한 것도 사실이다.
- 이런 가운데 사고 전에 비해 일본 내 에너지문제에 대한 관심은 매우 높아졌 으며 “원자력 이용을 즉각 중단하고 가능한 대로 원전을 전부 폐쇄해야 한
“원전사고 이후 정부기관 및 사업자에 대한 국민들의
불신감･반발 증대”
다, 일본에 원자력 등 대규모 집중 전원은 불필요하다, 원전을 계속 가동한다 하더라도 규모는 최소화해야 한다, 원전은 계속 필요하다” 등 다양한 입장에 서 많은 의견이 표명되었고 논의가 이루어져 왔다. 정부는 이러한 다양한 논 의를 전면에서 진지하게 수용해야 한다.
- 크게 변화하는 국제 에너지 수급구조 속에서 심각한 에너지공급 제약에 처해 있는 일본이 에너지 안보 강화, 경제성 있는 에너지원의 확보, 온실가스 배출 억제라는 중대한 과제에 대응하기 위해서는 다양하고 유연한 전원 옵션을 확 보해야 한다.
- 원전은 연료투입 대비 에너지 출력이 압도적으로 크고 몇 년 간 국내보유연 료만으로 공급을 유지할 수 있는 준국산 에너지원으로서 공급안정성과 효율 성이 뛰어나고 운전비용이 저렴하며 가동 시 온실가스도 배출되지 않는다.
따라서 안전성 확보를 대전제로 에너지 수급구조의 안정성을 지탱하는 기반 이 되는 중요한 기저 전원으로서 계속 활용해 간다.
- 원전의존도에 대해서는 에너지효율·신재생에너지 도입 및 화력발전소의 효 율적 사용을 통해 가능한 한 감축해 간다. 이러한 방침 하에 일본의 에너지 제약을 고려하면서 안정공급, 비용감축, 온난화대책, 안전성 확보를 위해 기 술·인력 측면에서 필요한 규모를 파악하여 확보한다.
- 무엇보다 안전성을 우선하고 국민의 우려해소에 최선을 다한다는 전제 하에 전 세계적으로 가장 엄격한 新규제기준에 따라 원자력규제위원회의 안전성 이 확인된 원전에 대해서는 재가동을 추진한다.
- 또한 만일 사고가 발생한 경우 피해 확대 위험성을 인식하여 사고대책을 확 충해야 한다.
- 또한 원자력이용에 따라 필연적으로 발생하는 사용후핵연료는 세계 공통의 고민이며 후세에 전가되지 않도록 현 세대의 책임으로서 그 대책을 착실히 추진해야 한다.
- 향후 원자력정책을 추진하는 데 있어 다음과 같이 구체적 정책을 시행한다.
2. 원전 정책 추진방향 (1) 후쿠시마 재건·부흥 대책
- 후쿠시마의 재건·부흥을 위한 대책은 에너지정책 재구축의 출발점이다. 정책 의 최우선 과제로서 폐로·오염수 대책, 원자력배상, 제염·중간저장사업 등 후 쿠시마의 재생·부흥에 최선을 다해 대응해야 한다.
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고와 같은 심각한 원자력사고의 폐로·오염수대 책은 세계적으로도 전례가 없는 어려운 사안이므로 사업자에게만 맡기지 말 고 정부가 전면에 나서 대응을 더욱 강화하고 정부와 도쿄전력의 책임을 명 확히 할 수 있도록 검토한다. 국내외의 지식을 결집하여 폐로·오염수문제 해 결을 위한 예방적이고 다각적인 대책을 마련·시행한다. 그런 다음에 이를 통
“新규제기준에 따라
원자력규제위원회 의 안전성이 확인된 원전에 대해서는 재가동을 추진”
해 얻어진 기술 및 지식은 IAEA 및 경제협력개발기구 원자력기관 (OECD/NEA) 등 다자간 협력 협의체, 일본과 미·영·프 및 러시아 간 양자간 협력 협의체 등을 통해 국제 사회와 공유하여 각국의 원자력시설의 안전성 향상 및 방재기능 강화에 기여하도록 한다. 또한 사업자의 대책 관리, 높은 기술적 난이도로 인해 정부가 전면에 나설 필요가 있는 대책에 대해서는 정 부의 재정조치를 시행하는 등, 작업자의 안전 작업환경을 확보하기 위해 정 부로서도 계속 적절히 대응한다.
(2) 끊임없는 안전성 향상과 안정적 사업환경 확립
- 원자력 이용은 무엇보다 안전성을 최우선해야 하며, 일본 원전에서는 심각한 중대 사고가 발생하지 않는다는 ‘안전 신화’와 결별하고 세계 최고 수준의 안전성을 끊임없이 추구해야 한다. 원자력사업자 등 산업계 스스로가 끊임없 이 안전을 추구하는 사업 체제를 확립하고 정부는 이를 실현하기 위한 안정 적 사업 환경 정비 등 필요한 역할을 다한다.
- 원자력사업자는 원자력사고가 재발하지 않도록 하겠다는 강한 의지를 갖고 원자력의 위험성을 적절히 관리하는 체제를 정비하면서, 확률적위험평가 (PRA) 등 객관적·정량적 위험평가 방법을 시행함으로써, 각 원자로별 안전 성을 평가하고 지속적 안전성 향상에 기여해야 한다. 또한 미국, 영국 등 구 미 지역에서는 사고 위험성이 제로가 아니라는 국민적 공감대를 형성하고, 그 위험성을 허용수준까지 낮추기 위해 다양한 대응을 하고 있다.
- 또한 원자력사업자는 고준위 원자력기술·인력을 유지하고 향후 증가하는 폐로 작업을 원활히 추진하면서, 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 발생을 계기로 규 제강화에 대한 신속하고 최선의 안전대책을 강구하며 지구온난화 대책 및 대 규모 기본 전원의 안정공급에 기여해야 한다. 이를 위해 정부는 전력시스템 개 혁 이후의 경쟁 환경 속에서도 원자력사업자가 이러한 과제에 대응할 수 있도 록 외국 사례를 참고하며 사업 환경의 방향성에 대해 검토하도록 한다.
- 도쿄전력 후쿠시마 제1원전 폐로 및 향후 증가할 노후 원전의 폐로 작업을 안전하고 원활히 추진하기 위해서 고준위 원자력기술·인력을 확보해야 한다.
또한 도쿄전력 후쿠시마 제1원전사고 이후에도 국제 원자력이용은 확대될 것으로 예상되며 특히 에너지수요가 급증하는 아시아의 도입증대 규모가 현 저하다. 일본은 사고 경험 등, 원자력이용 선진국으로서 안전 및 핵비확산 및 핵안보 분야에 대해 기여해야 하며, 주변국의 원자력 안전을 향상시키는 것 자체가 일본의 안전을 확보하는 것이므로 높은 수준의 원자력기술·인재를 확 보해야 할 것이다.
- 폐로 작업에서 발생하는 방사성폐기물에 대해서는 발생자 책임 원칙하에 전 기사업자가 처분 대책을 추진한다는 것을 기본으로 처분작업에 지장이 발생 하지 않도록 정부가 필요한 연구개발을 추진하면서 안전기준 수립에 대해 검 토하고 구체화한다. 또한 폐로가 원활하고 안전하게 이루어질 수 있도록 폐로
“후쿠시마의 재건·부흥을 위한 대책은 에너지정책 재구축의 출발점”
- 또한 원자력손해배상제도 개정에 대해서는 현재 진행 중인 후쿠시마 배상 상 황 등을 고려하여 정부의 책임 명확화 및 원자력사업의 예측 가능성 향상이 라는 측면에서 외국 사례도 참고하면서 종합적으로 검토한다. 또한 국제적 원자력손해배상 제도 마련에 기여하고 폐로·오염수 대책에 외국의 지식을 결 집하는 환경을 정비하기 위해 ‘원자력손해배상에 관한 보충배상협약(CSC)’
체결 작업을 촉진한다. 또한 정부는 원자력재해 대책지침 수립 및 방재체제 정비와 함께 관계부처가 협력하여 관련 지자체의 지역방재계획·피난계획 확 충을 계속 지원하고 재해 대책을 강화하도록 한다.
(3) 대책을 후세에 전가하지 않고 착실히 추진
- 사용후연료는 세계 공통의 과제이다. 원자력이용에 따라 필연적으로 발생하 며, 후세에 부담이 전가되지 않도록 현 세대가 책임을 지고 대책을 착실히 추진해야만 한다. 이를 위해 사용후연료 대책을 근본적으로 강화하고 종합적 으로 추진한다.
- 고준위방사성폐기물에 대해서는 정부가 전면에 나서 최종처리 대책을 추진 한다. 이와 더불어 최종처리까지 사용후연료를 안전하게 관리하는 것은 핵연 료사이클의 중요한 과정이며 사용후연료의 저장능력을 확대하기 위해 정부 대책을 강화한다. 더불어 방사성폐기물의 감용화(減容化)·유해수준 저감 기 술을 개발한다.
- 핵연료사이클 정책에 관해서는 지금까지의 경위 등을 충분히 고려하여 관련 지자체 및 국제사회 이해를 구하고 계속 추진한다.
① 사용후핵연료 대책의 근본적 강화와 종합적 추진
○ 고준위 방사성폐기물의 최종처리 대책의 근본적 강화
- 일본은 현재 약 17,000톤의 사용후연료를 보관 중이다. 이미 재처리된 연료 까지 포함하면 유리 고화체로 약 25,000개 상당의 고준위 방사성폐기물이 있다. 그러나 방사성폐기물의 최종처분제도를 신설한 이래 10년 이상 경과한 지금도 처리지역 선정조사에 착수하지 못했다.
- 폐기물을 발생시킨 현 세대의 책임으로서 후세에 부담이 전가되지 않도록 고 준위방사성폐기물 문제 해결을 위해 정부가 전면에 나서 대응할 필요가 있다.
- 고준위방사성폐기물에 대해서는 i)후세의 부담을 최대한 경감하기 위해 장기 간 제도적 관리(인적관리)에 의존하지 않는 최종처리를 최대한 목표로 한다, ii)이러한 방법으로서 현재로서 지층처분이 가장 유망하다는 국제인식 하에 각국에서는 지층처분을 위한 대책이 추진되고 있다. 일본에서도 현재 과학적 지식이 축적된 처리방법은 지층처분이다. 한편 안전성에 대해 충분히 신뢰할 수 없다는 점도 사실이다. 따라서 지층처분을 전제로 대책을 추진하면서 가 역성·회수 가능성을 담보하고, 향후 보다 나은 처리방법이 실용화될 경우 후 세로 하여금 가장 나은 처리방법을 선택할 수 있도록 한다.
“후세에 부담이 전가되지 않도록 현 세대가 책임을 지고 대책을 착실히 추진하기 위해 사용후연료 대책을 근본적으로 강화”
