2022 발간 보고서 요약집

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2022

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한국농촌경제연구원은 농업·농촌 및 식품산업분야의 국책연구기관으로서 우리 농림식품산업의 불확실성에 대응력을 기르고, 신성장동력을 통한 농업·농촌의 활력을 증진하고자 노력하고 있습니다. 특히 지난해는 시대 변화에 대응하는 농업·농촌, 농산업 및 식품산업 혁신, 포용사회 실현을 위한 농촌 주민 삶의 질 향상, 농림업 환경 보전·자원 관리, 농식품 수급 안정과 건강한 먹거리 체계, 농림업 통상여건 변화대응 및 평화·

교류협력을 목표로 설정하여 다양한 과제를 수행하였습니다.

이 요약집은 2022년에 발간한 24개 기본·일반연구보고서의 핵심 결과를 요약·정리한 것입니다. 연구결과를 간략하게 정리하여 많은 분들이 쉽게 보고서를 읽는 데 발간 목적을 두었습니다. 연구결과에 대해 보다 상세한 내용이 알고 싶거나, 해당 연구자와 교류를 원하면 요약자료에 기입된 연구자의 연락처를 이용하시기 바랍니다. 또한 연구원 홈페이지를 방문하여 관련 보고서를 검색하면 전문을 받아보실 수 있습니다.

연구결과가 도출되기까지 많은 지도와 조언을 해준 관계기관 여러분과 조사에 적극 협조하여 주신 농업인들, 그리고 어려운 여건에서도 최선의 노력을 기울인 연구자들의 노고에 감사드립니다. 아무쪼록 이 요약집이 우리 연구원의 2022년도 주요 연구결과를 파악하고 당면한 농업·농촌 문제에 대한 이해의 폭을 넓히는 데 유용하게 활용되기를 바랍니다.

2023년 1월 한국농촌경제연구원장

김 홍 상

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004 머리말

008 2040 한국 농업 미래 시나리오 연구

014 농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

018 농축산물 가격변동에 대응한 효율적인 위험관리 수단 연구

024 농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략 - 제도 개선 및 관련 정책 추진 방안

029 탄소중립 실현을 위한 기후 스마트 산림경영 연구

034 지방분권 대응 협력적 산림정책의 전략과 과제

040 지방자치단체의 농지이용계획 실태와 개선과제

043 농림업부문 녹색경제 활성화방안 연구(2/3차년도)

049 데이터 기반 가축전염병 효율적 대응 방안 연구(1/2차년도)

056 탄소중립을 위한 식품소비 단계의 온실가스 감축 대안과 효과분석

066 플랫폼 기반의 농산물 유통 서비스 활성화 방안(2/3차년도)

073 농촌과 청년

: 청년 세대를 통한 농촌 지속가능성 제고 방안(1/2차년도)

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078 포용성장과 지속가능성을 위한 식품정책 대응과제(3/3차년도)

088 포용사회를 위한 농업부문 일자리 확장 및 안정화 방안(2/3차년도)

093 인구감소 농촌 지역의 기초생활 서비스 확충 방안

099 농업분야 소득파악 기반 구축을 위한 정책과제

104 평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(3/5차년도)

110 식생활 변화 대응 장류 산업 발전 방안

114 러번(Rurban) 지역 실태와 발전 과제

117 드론을 활용한 농업생산조사 방법 연구

121 농림업 분야 중점 협력국별 국제개발협력 전략 수립(5차년도) : 3개 국가를 대상으로

124 농업·농촌 정책고도화를 위한 정보지원체계 구축 방안(5/10차년도) - 국토생태축과 산줄기 위계 구축을 중심으로

129 농산어촌 마을 패널 조사 사업(3/10차년도)

134 바이오소재농업 활성화 방안

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2040 한국 농업 미래 시나리오 연구

연구자 _ 이명기·김동훈·민선형·김재현·황의식

 국민 개개인은 원하는 가치가 다양하며, 미래에 원하는 농업의 모습 역시 다양할 것이다. 본 연구는 “국민이 원하는 우리나라 농업의 미래모습이 얼 마나 다양하며, 얼마만큼 다를까?”라는 질문에 대한 구체적인 답을 찾고자 시작했다. 이를 알아야만 어디서 어느 정도의 대립과 갈등이 발생하는지 알 수 있으며, 이를 해소하기 위한 협의·이해·조정의 과정을 거침으로써 공감 대를 이룬 농업의 미래모습 달성을 위한 농정을 펴나갈 수 있기 때문이다.

 또한 농정 목적이 다변화·복잡화되고 미래의 불확실성이 커지고 있는 상황 에서 농정이 보다 효과적으로 추진되기 위해서는 다양한 가치에 기반한 농 업의 미래모습을 제시하고 대내외 여건이 이에 미치는 영향을 보다 다각적 이고 깊이 있게 살펴보는 것이 요구된다.

 본 연구는 빠르게 변화하고 미래 불확실성이 커진 대내외 여건 속에서 ① 국민(전문가·농업인·일반국민)이 선호하는 다양한 가치에 기반한 다양한 2040년 농업의 미래모습 시나리오를 제시하고, ② 대내외 여건이 미래모 습에 미치는 영향을 살펴봄으로써 ③ 미래모습 달성을 위한 시나리오별 중 장기 농정의제를 제시한다. 또한 선호하는 가치, 농업의 현재모습, 농업의

연구 목적

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실현 가능한 모습, 선호하는 미래 농업 모습 등에 대해서 ④ 국민들의 생각 이 얼마만큼 다양한지를 정량적으로 분석함으로써, 향후 농정을 수립하고 추진하기 위한 자료로써 활용되는 것을 목적으로 한다.

 선행연구 검토를 통해서 비교적 최근에 이루어진 비농업 분야의 ‘선호가치 기반 미래 시나리오 연구’와 농업 부문의 기존 미래 전망 연구 등을 소개한 다. 이후 연구진 협의를 통해 본 연구에서 수행하는 ‘선호가치 기반 농업 미 래 시나리오 분석’이 기존 비농업 분야의 ‘선호가치 기반 미래 시나리오 분 석’을 어떠한 측면에서 참고하고 발전시켰는지를 설명한다. 또한 본 연구 가 기존 농업 부문의 미래 전망 연구에서 이용한 방법론과 다른 방법론을 왜 이용했는지를 설명한다.

 선호가치에 기반한 농업 미래 시나리오 분석 결과를 제시하기 위한 과정은 다음과 같은 단계로 구성된다.

- 일반적인 가치 대립축을 제시한 후, 15개의 가치 대립축별로 상호 대립 하는 농업의 모습을 2개씩, 총 30개로 제시한다.

- 가치 대립축별로 현재의 농업의 모습은 어디에 가까운지(현재모습), 미 래에는 어떤 모습이 실현될 것 같은지(가능미래), 미래에 어떤 모습을 원 하는지(선호미래)를 전문가, 농업인, 일반국민 등 3개 그룹에게 설문조 사를 하고 분석 결과를 제시한다.

- 전문가, 농업인, 일반국민의 선호미래 설문조사 결과를 군집분석 (Cluster Analysis)을 통해 각각 3개씩, 총 9개 군집을 도출하고, 개별 군집의 특성을 반영한 9개의 농업 미래 시나리오를 제시한다.

 앞서 도출한 농업 미래 시나리오에 영향을 미치는 동인들을 분석하고, 중 장기 농정의제를 제시한다.

연구 방법

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2040 한국 농업 미래시나리오 연구

- 선호하는 농업의 모습으로 구성된 농업 미래 시나리오에 영향을 미치는 대외동인 25개, 대내동인 22개, 농업의 모습 30개 등 총 77개의 동인을 선정한다.

- 설문조사를 통해 동인이 농업의 모습에 미치는 영향 여부를 분석하고, 농업 미래 시나리오별로 동인의 중요도를 제시한다.

- 농업 미래 시나리오별로 시나리오 특징과 중요도가 큰 동인들을 고려하 여 중장기 농정의제를 제시한다.

 현재모습, 가능미래, 선호미래 각각에 대해 개별 그룹 내에서 응답자들 간 에 상당한 차이가 존재한다. 예를 들어 전문가의 33%는 현재 농업의 모습 이 ‘농업생산 중심의 소수의 규모화된 대농·기업농 중심’이라고 하였고, 53%는 ‘소득원이 다양한 다수의 중소가족농 중심’이라 하였다. 농업인의 44%는 전자, 44%는 후자라고 하였다. 현재 우리나라의 농업 구조는 객관 적으로 한 가지만 존재한다. 그러나 한 가지 객관적 사실을 놓고 서로 다르 게 인식하고 있는 것이다. 그 원인은 개개인이 중요하게 생각하는 가치가 서로 다르기 때문이다. 즉, ‘성장’, ‘효율’이라는 가치를 중시하는 응답자와

‘분배’, ‘형평’이라는 가치를 중시하는 응답자 간에 하나의 객관적 사실이 다르게 인식되는 것이다.

 그룹 간에도 상당한 차이점이 존재하고 있다. ‘디지털 기술의 적극 활용을 통한 노동력 대체, 생산성 극대화’와 ‘디지털 기술의 안정적·점진적 활용을 통한 노동력 보완, 안전 전제 기술 활용’의 두 가지 농업의 모습 중에서 전 문가는 66%, 농업인은 44%, 일반국민은 37%가 전자의 모습을 선호한다.

반대로 전문가의 22%, 농업인의 44%, 일반국민의 47%는 후자의 모습을 선호한다.

연구 결과

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 그룹 내에서 현재모습과 선호미래 간에, 가능미래와 선호미래 간에 상당한 차이도 존재한다. 전문가는 ‘정부 정책과 사업이 주도하는 농업’과 ‘민간과 시장이 주도하는 농업’ 중 전자를 현재모습(절댓값 2.54/5점 만점)과 가능 미래(절댓값 0.48/5점 만점)로, 후자를 선호미래(1.11/5점 만점)로 제시 하였다. 농업인은 ‘농업 생산비 최소화 관점의 에너지 활용’과 ‘지속가능성 제고 관점의 재생에너지 적극 생산 및 활용’ 중 전자를 현재모습(절댓값 0.73/5점 만점)으로, 후자를 가능미래(0.83/5점 만점)와 선호미래(1.3/5 점 만점)로 제시하였다.

 어떤 그룹의 선호 미래를 중심으로 농정을 추진해 나가야 하는지, 그룹 내 서로 다른 선호미래를 농정에서 어떻게 고려해야 하는지, 그룹 간과 그룹 내 생각의 차이를 어떻게 협의하고 이해하며 조정해 나가야 할지가 숙제로 남는다. 현재모습으로부터 선호미래로 가기 위해서는 많은 정책적 노력이 필요함을 알 수 있다.

 설문조사 결과에 대한 군집분석을 통해 3개 그룹에 대해 각각 3개씩의 농 업 미래 시나리오를 도출하였다.

- 전문가 군집 1 농업 미래 시나리오(33.0%): 기술적극활용·다원적(중)·

민간주도혁신 농업

- 전문가 군집 2 농업 미래 시나리오(34.0%): 기술안정활용·다원적(강)·

포용적 농업

- 전문가 군집 3 농업 미래 시나리오(33.0%): 기술활용·가치중립적 농업 - 농업인 군집 1 농업 미래 시나리오(43.4%): 기술활용·가치중립적 농업 - 농업인 군집 2 농업 미래 시나리오(14.2%): 기술 적극 활용, 정부 역할

중시, 경쟁력 강화 농업

- 농업인 군집 3 농업 미래 시나리오(42.4%): 협력, 참여, 포용, 민간 중심 의 다원적 농업

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2040 한국 농업 미래시나리오 연구

- 일반국민 군집 1 농업 미래 시나리오(59.8%): 다원적 기능 지향·가치중 립적 농업

- 일반국민 군집 2 농업 미래 시나리오(17.0%): 기술 적극 활용, 정부와 민간의 역할이 조화된 경쟁력 있는 농업

- 일반국민 군집 3 농업 미래 시나리오(23.2%): 협력, 참여, 포용, 민간 중 심의 다원적 농업

 전문가, 농업인, 일반국민 등 3개 그룹에서 선호하는 농업의 미래모습이 다양함과 동시에 일치하는 면도 있음을 알 수 있었다. 선호하는 농업의 미 래모습은 다원적 가치를 창출하는 농업(전문가1과 2, 농업인3, 일반국민3 시나리오), 경쟁력 있는 농업(농업인2, 일반국민2 시나리오), 다원적 가치 와 경쟁력이 조화된 농업(전문가3, 농업인1, 일반국민1 시나리오) 등 크게 3가지로 구분된다. 전체적으로 다원적 가치를 창출하는 농업을 선호한다 고 볼 수 있으나, 농업경쟁력 강화를 선호하는 비중도 상당하다.

 좀 더 세부적으로 살펴보면 추진 주체나 추진 방식에서 있어서 시나리오 간 차이점이 존재한다. 예를 들어 농업인2와 일반국민2 시나리오는 모두 경 쟁력 있는 농업을 선호하지만, 전자는 ‘국가 주도의 중앙정부 중심의 농정’

과 ‘농가 개별 역량에 기반한 시장 경쟁’을 중시하며, 후자는 ‘농정에 지역 적 특성을 반영하고, 지자체 및 농업인의 참여 농정 강화’와 ‘농업 관련 경 제·사회·환경 활동에 있어서 농업인 간 협력과 참여’를 중시한다.

 각각의 시나리오의 실현에 영향을 미치는 중요한 대내외 동인과 농업의 모 습을 전문가 설문조사를 통해 도출하고, 시나리오 특징과 대내외 동인 등 을 고려하여 각각의 시나리오 달성을 위한 농정 어젠다를 제시하였다. 다 원적 가치를 창출하는 농업 관련 시나리오는 농업의 다원적 가치에 대한 국 민 공감대 형성과 국정 의제화, 지역 먹거리 순환 체계 확대 등이 주요 농정 어젠다이다. 경쟁력 있는 농업 관련 시나리오는 디지털·바이오 분야 연구 개발과 사업화 체계 강화, 주산지 중심의 규모화된 농업 생산체계 등이 주 요 농정 어젠다이다. 다원적 가치와 경쟁력이 조회된 농업 관련 시나리오

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이명기 선임연구위원 Email_mklee@krei.re.kr 김동훈 전문연구원 Email_donghoon@krei.re.kr 민선형 정책전문연구원 Email_minsh1026@krei.re.kr 김재현 연구원 Email_mars7856@krei.re.kr 황의식 명예선임연구위원 Email_eshwang@krei.re.kr

는 대내외 여건의 다각적 고려와 다양한 이해관계자의 의견 수렴 및 상호 이해 형성, 정책 대상과 정책 목표별 적절한 정책 추진 방식의 보다 세심한 도입 등이 주요 농정 어젠다이다.

 농정을 통해 달성하고자 하는 한국 농업의 미래모습으로 어떤 농업 미래 시 나리오를 선택하고, 다른 시나리오에서 추구하는 농업의 어떤 모습을 어느 정도 반영하며, 원하는 농업 미래모습 달성을 위해 필요한 농정 어젠다를 어떻게 논의하고 추진할지가 역시 숙제로 남는다.

 농업을 둘러싼 대내외 여건과 농정이 추구해야 할 목적이 다변화·복잡화되 고 미래의 불확실성이 커지고 있다. 따라서 전문가, 농업인, 일반국민 등 전 체 국민이 선호하는 가치도 매우 다양하며, 그에 따라 선호하는 미래모습 도 매우 다양하다. 본 연구는 이러한 다양함을 정량적이고 구체적으로 분 석하고 그에 따른 농정 어젠다를 제시했다는 점에 의의를 지닌다.

연구 관련 문의

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농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

연구자 _ 유찬희·김종인·승준호·김현정

 농업 경영체 등록제는 당초 맞춤형 농정을 뒷받침하려고 도입되었다. 그러 나 여건이 변하면서 농업인을 식별하는 수단으로서 중요성이 커지고 있다.

그럼에도 현행 농업 경영체 등록제는 여러 가지 한계를 지니고 있다. 대표 적으로 법적 정의 자체가 경영체의 특성을 담지 못하고 있고, 운용 측면에 서도 농업인과 정책 대상이 아닌 자를 구분하는 데 한계를 드러내고 있다.

뿐만 아니라 다양한 방식으로 농업 경영에 참여하는 이들의 역할을 인정하 고 이들을 농업인으로 인정할지를 판단하는 기준으로서 기능도 강화해야 한다.

 이런 점에서 현재 농업 경영체의 정의가 현실에 부합하는지, 그렇지 않다 면 현실을 보다 잘 반영할 수 있게끔 농업 경영체의 (법적)정의와 범위를 어 떻게 개편해야 할지를 검토해야 한다. 농업 경영체 등록제의 역할과 목적 을 재정립한 뒤, 제도 개선 방안을 마련해야 한다.

연구의 배경

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 이 연구에서는 선행연구 검토, 설문조사, 면담조사, 전문가 협의회 등의 방 법을 활용하였다. 농업 경영체법을 비롯해 농업 경영체 등록제와 관련된 법 령도 검토하였고, 법률 전문가 자문을 받아 대안을 제시할 때 활용하였다.

 설문조사는 농업인 600명과 전문가 및 공무원 100명을 대상으로 실시하 였다. 조사 결과는 농업 경영체 등록제 인식 실태 및 개선과제 도출, 농업 및 농업인의 범위, 농업인 기준, 종사상 지위에 따른 농업인 인정 여부 등을 분석하는 데 활용했다. 농업인 및 농업인 단체, 학계 전문가, 농업 경영체 등록 업무를 맡고 있는 국립농산물품질관리원(농관원) 관계자 등과 면담 또는 협의회를 15회 실시하여 논의를 심화시켰다. 법률 전문가 2명에게 관 련 법령 자문을 요청하고 검토 결과를 연구에 반영하였다.

 농업 경영체 등록제 시행 이후 드러난 주요 개선과제는 1) 농업 경영체 법 적 정의 자체의 한계, 2) 농업 경영체와 농업인 범위의 모순, 3) 지원 대상 이 아닌 자가 농업 경영체에 등록할 수 있는 ‘불법 지대’문제, 4) 정책 지원 대상인 농업인임에도 제대로 권리를 누리기 어려운 ‘사각지대’문제로 요약 할 수 있다. 위에서 언급한 문제 중 상당수는 농업 경영체 등록제의 역할과 목적이 오늘날 현실과 잘 맞지 않기 때문에 생겨났다. 따라서 여건 변화에 맞추어 농업 경영체 등록제의 역할과 목적을 다시 설정하여야 한다.

 이 연구에서는 농업 경영체가 정부와 농업 경영체 간 책무와 권리를 명확하 게 하는 데 필요한 (최소한의)정보를 제공하도록 구속력 있게 제도화하는 것이 농업 경영체 등록제의 역할이라고 제안하였다. 현재 시점에서 농업 경영체 등록제가 이루어야 할 가장 중요한 목적은 ‘정책 대상 농업인’과 ‘정 책 대상 농업 경영체’를 식별하는 수단으로써 기능하는 것이라고 제시했 다. 이에 따른 개선 방안은 다음과 같다.

연구 방법

연구 결과 및

시사점

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농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

 첫째, 기본 방향은 정부와 농업 경영체 간의 권리 및 책무 불균형을 해소하 는 것이다. 바꾸어 말하면, 농업 경영체는 등록제에 등록을 함으로써 정책 사업 지원을 받을 수 있는 ‘권리’를 갖게 되지만, 이에 상응하는 기본적인 책무를 지니지는 않는 문제를 해결해야 한다. 이 문제를 해결할 수단으로 현재 일괄적으로 적용되는 임의등록제 방식을 중장기적으로 의무등록제 로 전환하거나 양자를 혼용하여 시행하는 방안을 제안했다. 이 과정에서 농업인 식별에 필요한 기본 정보와 개별 정책 사업 지원 자격을 확인하는 데 쓸 수 있는 추가 정보를 구성하는 방안을 제안하였다.

 둘째, 현행 농업 경영체 정의는 농업인 정의보다 범위가 넓고, 경영체의 특 성을 담고 있지 못하다. 이 때문에 1) 경영체와 농업인을 개념적으로 동일 시하고, 2) 농업 종사자의 기여를 인정하지 못하며, 3) 정책 대상이 아닌 자 를 걸러내지 못하는 문제를 드러내고 있다. 이 연구에서는 농업 경영체를 농업인 중 일부를 포괄하는 개념으로 재정의하자고 주장했다. 즉, 농업 경 영체를 ‘농업인 중 (영농 활동에 필요한)자본을 갖추고 스스로 내린 의사결 정에 따른 책임(수익/손실)을 지는 자’로 정의했다. 이에 따라 농업 경영체 /농업인과 정책 대상이 아닌 자를 구분하는 기준을 함께 마련하였다.

 셋째, 농업 경영체의 근간이 되는 농업인 정의가 현재 여건에 부합한지를 검토했다. 현재 농업인 정의 기준이 되는 경지 면적은 유지하고, 영농 종사 일수는 투입재 구매 실적 등 다른 지표로 대체하며, 매출액 기준은 적절하지 않다고 판단했다. 세 가지 지표의 정량적 기준은 현행대로 유지하되, 개별 정책 사업에서 정하는 자격 요건을 조정하는 방식이 적합하다고 제안했다.

 넷째, 농업 경영체/농업인과 정책 대상이 아닌 자가 섞여 있는 ‘불법 지대’

를 해소할 방안을 모색했다. 농업 경영체 등록 정보와 농지대장 정보를 교 차 검증하고, 여기에 직불금 수령 정보를 추가로 교차 확인하는 방안을 제 시하였다. 이 과정에서 현지 조사가 필요하다면, 현재 역할을 맡고 있는 국 립농산물품질관리원 외에 농지위원회를 활용하는 방안을 검토할 수 있다.

이를 위해 담당 기관의 인적 충원 및 업무 효율화를 위한 예산 확보도 수반

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유찬희 연구위원 Email_chrhew@krei.re.kr 김종인 연구위원 Email_jongin@krei.re.kr 승준호 전문연구원 Email_ jhseung@krei.re.kr 김현정 연구원 Email_hyun9611@krei.re.kr

되어야 할 것이다.

 다섯째, 실제 농업 경영에 참여하고 있지만 그 역할과 기여를 인정받지 못 하는 경영주 외 농업인의 지위 문제를 해결해야 한다. 이에 영농 의사결정, 영농 관리 등 ‘농업 생산과 직접 관계되는’ 활동과 농업 관련 서비스 제공 등에 종사하는 이를 농업인으로 인정하고 권리를 부여하는 방안을 제시하 였다. 다만 각 활동의 실질적 기여도를 평가하는 기준은 추후 연구과제로 남겼다.

연구 관련 문의

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농축산물 가격변동에 대응한 효율적인 위험관리 수단 연구

연구자 _ 김태후·조승연·채홍기·이형용·윤병삼

 현재 농산물 가격 변동에 대한 위험관리 정책은 수급안정지원제도, 수매지 원사업, 수입보장보험 등이 있으나, 이 정책들은 채소, 두류 등 특정 품목군 에 편중되어 있다. 하지만 현재 운영되고 있는 가격위험관리 수단은 시장 여건 변화에 대응한 정책효과에 한계를 보이고 있다. 따라서 민간과 공공 의 다양한 역할 분담을 적용하여 효율성에 기반한 가격위험관리 수단 도입 을 위한 기초연구가 필요한 시점이다.

 각 품목군의 가격 변동위험의 특성과 정도에 따라 보험, 금융계정관리, 선 물·선도거래 방식 등 효율적인 위험관리 수단이 주요 농업 선진국에서 적 극적으로 활용되고 있다. 하지만 아직 국내에서는 이러한 수단을 도입할 제반 여건이 형성되어 있는지, 나아가 도입한다면 어떤 품목이 적절한지에 대한 기초 연구가 수행되지 않았다.

 그러므로 각 품목군의 가격 변동의 특성을 살펴보고 정부실패와 시장 왜곡 을 최소화할 수 있는 위험관리 기법의 설계 원칙하에 주요 품목별로 효율적

연구 목적

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인 가격위험관리 수단의 도입 조건과 도입 가능성에 대한 검토가 필요하다.

 따라서 이 연구는 각 품목군의 가격 변동위험을 측정하고, 정부와 시장에 서 운영되고 있는 가격위험 관리 수단의 현황과 문제점을 살펴 각 품목군에 적합한 효율적인 위험관리 수단을 제시함에 목적이 있다.

 연구를 위해 먼저 가격위험관리 정책을 검토하고 품목별 생산물 가격, 경 영비, 마진 하락 등의 가격위험 분석을 실시하였다. 그리고 현행 가격위험 관리 제도의 현황과 문제점을 분석하고 통계분석과 설문조사를 통해 효율 적인 가격위험관리 수단의 도입 조건과 도입 가능성을 검토하였다.

 각 품목들에 대한 생산물 가격과 경영비를 차감한 마진으로 나누어 가격 변 화에 대한 시계열 자료를 시각적으로 확인한 결과, 마진 하락은 생산물 가 격 하락 영향이 매우 큰 것으로 나타났으나, 일부 품목에서는 생산물 가격 이 하락하는 동시에 경영비가 상승하여 낮은 마진을 나타낸 품목도 일부 채 소와 축산에서 관측되었다.

 엄밀한 가격위험 분석을 위해 현재 시점에서 가격위험을 시뮬레이션하여 분석한 결과, 가격과 경영비를 독립적으로 구분하여 분석해 나타난 위험보 다 종속성을 부여하여 분석한 마진의 하락 위험이 모든 품목에서 더 높게 나타났다. 마진은 가격과 경영비를 모두 포함하고 있기 때문에 농가소득과 밀접하게 연관되어 있다는 점을 고려할 때 가격위험을 단지 품목 가격에 대 해 초점을 두는 것보다 경영비를 함께 고려한 마진을 정책적으로 관심을 두 고 위험관리 수단의 주요 관심 변수로 간주하는 것이 더 적절한 것으로 보

연구 방법

연구 결과 및

시사점

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농축산물 가격변동에 대응한 효율적인 위험관리 수단 연구

 해외의 가격위험관리 제도와 국내 예금계정 사례들을 살펴본 결과 미국의 경영안정 보험제도는 농산물 가격위험을 생산물 가격손실에 한정하는 것 이 아니라 투입재 가격까지 고려한 마진 손실로 확대한다는 점을 꼽을 수 있었으며 캐나다의 소득안정계정과 농업투자계정은 미국의 마진보호보험 에 비해 더 폭넓은 사회안정망을 제공하고 있었다. 다만 캐나다의 경우 조 세제도를 통해 계정 제도를 운영하고 있었다. 이에 더해 미국과 캐나다는 농가에게 수익 및 소득보호비율에 따라 보험료를 차등화하여 농가 스스로 경영위험관리의 주체로 역할 하게끔 유도하고 있다.

 국내 예금 정책의 한 종류인 청년 우대형 청약종합저축 계정과 청년내일채 움공제의 경우를 보면 이미 국내에서는 목적은 다르지만 타 분야에서 예금 정책을 시행 중임을 확인하였다. 따라서, 가격위험관리와 복지관점에서 국 내 농업분야에 유사한 예금 정책 도입에는 큰 무리가 없을 것으로 판단된다.

 농산물 가격위험관리 수단들 중 농업수입보장보험, 돈육선물, 농산물가격 안정정책, 변동직불제와 시장격리에 대해 현황, 성과, 문제점을 살펴보았 다. 기존 정책은 변동직불제, 돈육선물, 농업수입보장보험을 제외하고는 농산물이 시장에 공급되기 전에 사전적인 수급관리를 통해 정부가 주도적 으로 가격위험을 관리하고 있어 정책이 사전적 위험관리 정책에 편중되어 있었다. 이러한 정책은 오히려 농가의 생산 결정 왜곡을 유도하여 재정투 입 대비 가격 안정화 효과성이 저하될 가능성이 높고 비축에 따른 추가 비 용의 문제, 비축 물량 결정 과정에서 사회적 갈등을 유발하고 있었다. 변동 직불제가 폐지되고, 돈육선물이 거래 중지된 시점에서 수입보장보험은 현 재 농산물이 시장에 공급된 후 유일한 사후적 가격위험관리 수단으로 남아 있다. 하지만 수입보장보험을 안착시킬 수 있는 제반여건의 부족 및 보험 상품이 지닌 한계점을 활용한 농가의 잠재적 시장 왜곡 가능성이 문제로 나 타났다.

 효율적인 가격위험관리 제도가 설계되기 위해서는 농가 대응이 불가능한 상황에서만 정부의 직접적인 대응이 필요하며, 소득지지 수단이 아닌 가격

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위험관리 수단이 되어야 하고, 정부실패와 시장실패를 최소화할 수 있는 방식으로 설계되어야 한다. 이를 위해 OECD에서 제시하는 가격위험관리 수단과 유사하게 마진보험, 선물거래, 금융계정의 도입 가능성을 살펴보고 자조금과 선도거래를 묶어 선도거래 거래소의 도입 가능성에 대해 검토하 였다.

 마진보험의 도입의 기대효과는 농가소득 안정, 농업경쟁력제고 촉진, 소비 자 후생 향상이며, 마진보험은 지수보험이기 때문에 보장 수준을 높이더라 도 도덕적해이로 인한 시장실패를 최소화한다는 장점이 있다. 마진보험의 도입 조건으로는 동질적 위험의 다수 존재, 우연한 손실 발생, 한정적 손실 발생, 확률적으로 계산 가능한 손실, 위험 분산 가능성, 보험가입자의 경제 적 능력 등 보편적으로 6가지가 있다.

 금융계정의 도입 시 기대효과로는 농가의 경영 및 생활 안정화에 기여할 수 있으며 품목별 대응이 아닌 농가 단위의 위험 대응으로 농가 경영안전망으 로서의 역할이 가능하다. 뿐만 아니라 고령농이 탈농 시 생활자금으로 활 용되어 생계 안정에 도움을 줄 수 있는 사회복지 기능을 겸한다. 도입 조건 으로는 매출액과 경영비 확인이 필요하며 위험관리 측면에서 피해사실 확 인이 요구되고 정부의 재정적 지원이 필요하다.

 선물시장의 도입 시 기대효과로는 가격 변동 위험에 대한 헤징 수단을 제공 하여 가격위험을 체계적으로 관리할 수 있으며 미래 현물가격에 대한 예측 치를 제공한다. 이에 더해 가격형성 과정의 투명성을 높이는 데 이바지할 수 있으며 현물시장에 정보 효율성을 제공하여 거래비용을 절감하는 데 도 움을 줄 수 있다. 선물계약의 성공을 위한 도입 조건으로는 현물가격의 변 동성, 현물시장의 규모, 현물시장의 활성도, 현물시장 상품의 동질성 및 표 준화된 등급체계, 현물시장의 비수직화 및 비집중화, 시장지배력의 집중도 이다.

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농축산물 가격변동에 대응한 효율적인 위험관리 수단 연구

 선도거래소의 도입 시 기대효과로는 계약 불이행에 따른 위험이 감소하고 선도거래소로 거래 정보가 모이기 때문에 정보 확산이 효율적으로 이루어 질 수 있으며 농업인과 포전매매상 계약 시 타계약 간 정보를 통해 더 정확 한 수확기 가격 예측이 가능해 합리적인 계약을 도출할 수 있으며 다양한 계약 설계가 가능하다. 도입 조건으로는 거래소 기능을 수행할 수 있는 운 영 주체가 필요하며 보증기관의 참여가 필수적이다. 이에 더해 보증기관의 보증위험을 최소화하기 위해 거래되는 농산물이 농작물재해보험의 판매 상품이어야 한다.

 마진보험 도입 가능성에 대한 실증분석 결과 분석 대상 품목 중 마진보험에 적용 가능한 품목으로는 쌀, 배추, 건고추, 마늘, 양파, 소, 사과, 배 등으로 나타났고, 적용이 어려운 품목으로는 돼지와 시설딸기로 나타났다. 돼지와 시설딸기가 적용하기 어려운 이유는 상품설계 또는 출시 시 마진을 정의하 는 수입과 경영비 변동위험의 높은 연관성과 경영비의 높은 예측 가능성으 로 인한 역선택 문제 때문이다.

 금융계정 도입 가능성에 대한 실증분석 결과 분석 대상 품목 중 돼지와 소 일부 농가만을 제외하고는 현재 시점에서는 조세제도가 정착되어 있지 않 기 때문에 도입이 어려운 것으로 나타났다.

 선물거래 도입 가능성에 대한 실증분석 결과 분석 대상 품목 중 쌀과 소는 현물가격의 낮은 변동성, 배추, 무, 건고추, 마늘, 양파는 현물시장의 작은 규모로 인해 도입이 어려운 것으로 나타났다. 하지만 유일하게 돼지는 모 든 조건을 충족하였다. 그럼에도 돈육선물이 현재 거래 중지가 되어 있기 때문에 재상장을 위해서는 계약 재원에 대한 개선과 선물거래에 대한 교 육, 홍보 등 축산업계와 선물업계의 다각적인 노력이 요구된다.

 선도거래소의 도입 가능성에 대한 실증분석 결과 운영 주체, 보증기관 여 부, 농작물재해보험 가입 품목, 농가 수용성 모두에서 어느 정도 만족하는 것으로 나타나 현재 포전거래가 주로 이루어지고 있는 품목 모두 도입이 가

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김태후 부연구위원 Email_taehoo82@krei.re.kr 조승연 부연구위원 Email_sycho@krei.re.kr 채홍기 연구원 Email_hgchae@krei.re.kr 이형용 전문위원 Email_lhy2813@krei.re.kr 윤병삼 충북대학교 교수

능한 것으로 나타났다. 다만 농가 수용성 부분에서 설문조사 결과 마진보 험, 금융계정, 선도거래소가 모두 50% 미만으로 조사되었다.

 미국은 현재 농무부 위험관리청에서 보험의 활용 뿐만 아니라 다양한 농업 분야 위험관리 수단을 활용할 수 있는 교육 프로그램을 도입하여 농가의 경 영위험 노출을 최소화하기 위해 노력하고 있다. 향후 미국의 사례를 벤치 마킹하여 이러한 제도가 도입이 검토되고 만약 도입된다면 농가의 위험관 리 수단의 활용에 대한 교육 및 홍보를 통해 가격 뿐만 아니라 경영위험관 리 수단에 대한 이해를 높여 농가 수용성을 제고할 필요가 있다.

연구 관련 문의

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농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략

- 제도 개선 및 관련 정책 추진 방안

연구자 _ 김정섭·김미복·김수린·허주녕·권오현·하인혜·남원호·오단이

 포용성장, 사회혁신 등이 강조되면서 사회적 경제가 농촌 지역사회의 의제 들을 실현할 수단으로 주목받지만, 현재의 관련 정책이나 제도는 충분치 않다. 농촌 주민의 사회적 경제 실천을 돕는 정책이 늘어난 것은 사실이지 만 포괄적이고 중장기적인 정책 추진 전략은 마련되지 않았다. 이 연구는 농촌의 사회적 경제 조직 운영 실태와 실천 사례를 조사하고 분석한 2021 년의 연구에 이어, 정부 및 지방자치단체 수준의 사회적 경제 관련 정책을 분석하는 데 초점을 두었다. 연구의 목적은 농촌 지역의 포용성장과 사회 혁신을 촉진할 사회적 경제 활동을 확산․정착시킬 중장기 정책 추진 전략을 마련하는 데 있다.

연구 목적

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 사회적 경제와 관련하여 중앙정부 부처에서 수립한 주요 법정계획, 정책 프로그램 발표 문건, 정책사업 시행지침, 지방자치단체의 관련 조례 등 문 헌을 검토하였다. 법정계획으로는 ‘협동조합기본계획’과 ‘사회적기업 육 성 기본계획’을 살펴보았다. 사회적 경제와 관련된 중앙정부의 주요 정책 으로는 마을기업육성사업, 자활지원사업, 농림축산식품부가 발표한 바 있 는 ‘사회적 경제와 연계한 농산어촌 활성화 방안(2020년)’, 각종 정책사업 의 지침, 농촌 지방자치단체의 사회적 경제 관련 조례와 재정 투입 현황 등 을 분석하였다.

 돌봄, 일상생활서비스, 먹거리 관계시장, 교육, 환경, 사회적 농업 등의 분야 별로 관련 정책과 사회적 경제 실천이 접합하는 현장 실태를 분석하였다. 해당 정책의 추진 지침이나 관계 법규를 검토하고, 관계자들을 면담 조사하였다.

 농촌 사회적 경제 관련 조직 종사자들의 경험에 바탕을 둔 정책 요구를 파 악하며, 시군 수준의 사회적 경제 연결망 조직의 구조와 연대·협력 활동의 내용 등을 알기 위해 설문 조사를 진행하였다.

 ‘협동조합 기본법’이나 ‘사회적기업 육성법’ 등 관련 법률이 제정된 상태이 고 기본계획들이 수립․시행되어 왔다. 그 밖에도 여러 정부 부처가 다양한 사회적 경제 관련 정책사업을 시행했다. 그러나 정책의 이러한 흐름이 농촌 의 여건에 적절하게 조정된 사회적 경제 정책을 형성했다고 보기는 어렵다.

농촌의 사회적 경제와 관련된 포괄적인 정책 추진 전략이 필요한 이유다.

 설문 조사 결과, 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직들은 자신의 활동이 사회적 가치 실현을 목적으로 한다는 점을 상당 부분 인식하고 있는 것으로 드러났다. 사회적 경제 조직에게 중요하지만 현재 실현하기 어려운 상황에 처해 있다고 평가된 과제로 ‘인적자원 개발’과 ‘지역 내 사회적 경제 조직들

연구 방법

연구 결과

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농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략 - 제도 개선 및 관련 정책 추진 방안

사이의 연대와 협력’이 부각되었다. 그리고 사회적 경제와 관련된 지방 거 버넌스의 문제를 가장 중요하게 여기는 것으로 드러났다.

 돌봄, 교육, 환경, 농촌 주민의 일상생활 서비스, 사회적 농업 등의 여러 정 책 분야에서 사회적 경제 실천은 유의미한 문제해결 수단이 될 것으로 기대 되지만 각각의 정책은 나름의 개선 과제를 안고 있다.

- 돌봄 분야: 사회적 경제 조직이 정책사업에 용이하게 참여하고, 지방자 치단체와 거버넌스를 이루도록 촉진할 필요가 있으며, 사회적 경제 조직 들에게 보조 및 위탁사업의 문을 더 넓게 열 필요가 있다.

- 교육 분야: 정책사업 관리에 행정적 비용이 지나치게 많이 들고 있는 것 을 해소하고, 주민들이 공교육 기관과 건강한 파트너십을 이루어 정책에 참여할 수 있게 거버넌스를 형성해야 한다.

- 환경 분야: 주민들이 사회적 경제 조직을 결성해 환경 보전 및 관리 실천 에 나설 수 있게 돕는 새로운 정책사업을 발굴하거나, 기존의 관련 정책 을 개선할 필요가 있다. 환경을 보전하고 관리하는 것은 자율적이고 민 주적이며 지역마다 유연하게 기획된 실천을 주민들이 집합적으로 실천 할 때 성과를 높일 수 있기 때문이다.

- 일상생활의 서비스 분야: 주민의 일상생활에 필요한 재화나 서비스 공급 그 자체가 사회문제 또는 공공 의제로 부각되는 상황에서, 주민자치 활 동과 결합된 사회적 경제 조직을 육성할 필요가 있다.

- 사회적 농업 분야: 사회혁신의 잠재력을 지닌 사회적 농업 실천을 확산 하되, 지역 내 사회적 경제 조직들의 협력 연결망을 바탕으로 실천이 확 산되도록 기존의 정책사업을 개선해야 한다.

 농촌의 사회적 경제 조직들이 사회적 금융에 쉽게 접근할 수 있도록 정책을 대폭 정비할 필요가 있다. 상호금융기관의 적극적인 참여, 보증상품 확대, 임팩트 펀드의 관점에서 농촌 사회적 경제의 재원을 마련해야 한다. 지방 자치단체의 사회적 경제 관련 지역 투자기금 설치를 촉진하는 것은 농촌 사 회적 금융 정책에서 핵심 과제다.

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 대체로 자본동원 능력이 미약한 농촌 사회적 경제 조직에게 사회적 금융 외 에도 다양한 방식으로 물적 자원을 지원하는 정책을 개발해야 한다. 이러 저러한 자산을 지역사회에 뿌리를 둔 사회적 경제 조직이 인수하여 지역사 회가 소유하는 자산으로 이용될 수 있게 소유권 이동을 촉진하는 정책사업 을 확대할 필요가 있다. 그리고 보조금 등 공적 자금으로 조성되고 지방자 치단체의 행정재산으로 등재된 건물 등의 자산을 사회적 경제 조직이 운영 하고 관리하도록 지방자치단체가 위탁하는 일을 촉진하도록 정책이나 제 도를 개선해 나가야 한다.

 농촌 지역에서 활동하는 개별 사회적 경제 조직들은 대체로 자산이 부족하 고, 특정 분야에서만 활동하며, 인적자원을 확보하기도 어려운 상황에 놓여 있다. 이러한 문제를 해결하려면 무엇보다 지역 안에서 사회적 경제 조직들 의 협력 연결망을 견고하고 폭넓게 형성하는 것이 중요하다. 읍․면 수준의 협력 연결망은 주민자치 등 풀뿌리 민주주의 실천과도 긴밀하게 연관된다.

실제로 사회적 경제 조직들이 작은 지역사회 안에서 협력해 공공적인 의제 를 형성하고 실천해나가는 모습이, 주민자치회 등 풀뿌리 민주주의 시스템 과 맞물리는 사례들이 출현하고 있다. 이런 종류의 실천은 행정의 관점에서 보자면, 분야별 칸막이를 말단에서부터 해체하고 통합적인 정책 추진을 가 능케 하는 변화의 씨앗이기도 하다. 시군 수준의 사회적 경제 협력 연결망에 서 가장 시급히 보강해야 할 부분은 ‘금융’과 관련된 연결망이다.

 농촌 정책에 사회적 경제의 관점을 전반적으로 배태시키는 노력이 필요하 다. 농림축산식품부의 다양한 정책사업에 사회적 경제 조직이 참여할 수 있게 허용하는 사업시행지침상의 변화가 근년에 큰 폭으로 이루어졌다. 이 같은 변화가 더욱 확대되어야 한다. 농림축산식품부가 아닌 다른 정부 부 처의 정책사업에서도 농촌의 사회적 경제 조직이 용이하게 참여할 수 있게 지침을 개선할 필요가 있다. 농촌 사회적 경제 조직이 금융 및 물적 자원에 접근할 기회를 확대하는 정책사업을 발굴하고 강화해야 한다. 그리고 최근 몇 년 사이 많은 예산이 투입되는 것으로 파악되는 ‘인적자원 육성’ 측면의

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김정섭 선임연구위원 Email_jskkjs@krei.re.kr 김미복 연구위원 Email_mbkim@krei.re.kr 김수린 부연구위원 Email_slkim@krei.re.kr 허주녕 전문연구원 Email_knuhjn@krei.re.kr 권오현 연구원

하인혜 연구원

남원호 한국사회가치연대기금 팀장 오단이 숭실대학교 교수

농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략 - 제도 개선 및 관련 정책 추진 방안

정책사업을 그 내용 측면에서 향상해야 한다. 다수 주민을 대상으로 하는 집체식 교육과정(신활력플러스 사업, 시군 지역역량강화사업에서 흔히 관 찰된다) 일변도의 ‘교육 사업’에서 탈피하여, 지역 활동가를 양성할 수 있 는 고급의 학습 과정을 마련하고 시행할 필요가 있다.

 농촌 지역에 사회적 경제 조직들의 협력 연결망을 넓게 그리고 밀도 높게 형성하는 것이 중요한 정책 과제다. 중앙정부는 지방자치단체가 그러한 노 력을 기울일 수 있게, 여러 수단을 마련해 제공해야 한다. 이런 식의 ‘지역 화’를 촉진하는 정책으로서 유망한 형식 중 하나는 다양한 지원사업을 패 키지화하여 농촌의 기초 지방자치단체가 실정에 맞게 기획․편성케 하는 것 이다.

 다양한 영역의 중앙행정기관들이 정책으로 관여하고 있어서, ‘농촌 사회적 경제와 관련된 정책만을 통괄할 중앙정부 차원의 기구(컨트롤 타워)’를 별 도 기관 형식으로 설치하는 것은 쉽지 않다. 그렇지만 농림축산식품부 소 관 정책사업이나 농촌 지방자치단체의 여러 정책과 관련하여 ‘사회적 경제 접근방법’을 적용할 것을 권장하고 지원하는 기능을 수행할 단위를 두어야 할 필요성도 어느 정도 인정된다. 현재 국회에 계류 중인 ‘농촌 지역 공동체 기반 경제․사회 서비스 활성화에 관한 법률안’ 등에서 보듯이 타 정부 부처 의 정책사업에 직접 관여하기보다는 농림축산식품부가 책임을 지는 정책 사업과 그 관련 활동들에 관여하는 중앙 단위의 지원기관은 필요하다.

연구 관련 문의

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탄소중립 실현을 위한 기후 스마트 산림경영 연구

연구자 _ 안현진·이상민·정호근·김동욱

 본 연구의 목적은 탄소 흡수와 타 산림기능과의 동반 효과를 창출하여 기후 편익을 증가시키는 기후 스마트 산림경영의 관점으로 탄소중립 목표 달성 을 위한 산림 정책 방향을 모색하는 것임.

 통계자료 및 선행연구를 활용한 분석, 설문조사 분석, 최적화 모형 분석, 전 문가 원고위탁, 연구협의회 등을 활용함.

 CSF지표 선정을 위해 전문가 조사를 시행하였고, 생태지표와의 연계를 위 해 네트워크 분석을 수행함.

 정량분석에서는 탄소 흡수 효과를 시나리오별로 도출하였다. 기준 시나리 오는 현재 관리 관행 및 수확 수준이 탄소중립 실현 목표 기간인 2050년까

연구 목적

연구 방법

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탄소중립 실현을 위한 기후 스마트 산림경영 연구

지 유지될 것을 가정하였고, 수확된 목재의 흐름과 이용은 최근 7년 (2015~2021년)과 유사하게 유지됨을 가정함.

 산림경영 개선 시나리오에는 일반적으로 알려진 산림작업을 포함함. 대표 적으로 벌채와 조림, 숲 가꾸기와 같은 육림 작업, 재해예방, 산림 전용 억 제와 같은 자연적 인공적 산림 피해를 방지하는 작업 등이 있으며, 수확된 목재를 이용하는 목재제품 가공 작업도 산림경영에 포함.

 해외 탄소중립 대응 정책은 전문가 원고위탁과 현지 출장을 통해 이루어 짐. 일본과 독일의 전반적인 탄소중립 정책은 전문가 원고위탁을 통해 조 사하였고, 목재산업 활성화 정책의 경우 일본 현지 관계자를 방문하여 좀 더 구체적인 조사를 수행함.

 현황 분석 결과 우리나라의 온실가스 배출량은 해마다 증가 추세임. 산림 온실가스 흡수율은 2005년 10.3%에서 2018년 6.3%로, 2005년 대비 4.0%p 감소한 것으로 나타남. 산림 온실가스 흡수량 감소의 원인은 산림 면적 감소, 불균형한 영급구조로 인한 흡수력 감소 등임. 현 상태를 유지할 경우 미래의 흡수량은 더욱 감소할 것으로 보임.

 산림청은 산림바이오매스의 탄소 감축 기능을 종합적으로 관리하기 위해 2015년부터 탄소 흡수원 증진계획을 수립하여 적용하고 있음. 세부 추진 계획 등은 다소 변화가 있지만 큰 틀에서의 목표와 과제의 변동은 크지 않 은 것으로 보임. 지금까지 정부의 산림 기후변화 대응은 적응보다는 산림 을 통한 탄소 흡수 등 완화 부분에 무게중심을 두고 있는 것으로 나타남.

 일본의 산림부문 탄소중립 정책은 ‘산림·임업·목재생산에 의한 그린 성장 종합대책’, ‘J-크레딧 제도’, ‘산림 분야의 민간기업 투자유치’로 나눌 수

연구 결과

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있음. 특히 핵심은 그린 성장 종합대책이다. 그린 성장 종합대책에서 주목 할 만한 점은 정책의 목표에서 국산재의 공급·이용량 확대를 매우 강조하 고 있는 부분임.

 독일 기후변화 대응 산림 정책은 탄소 흡수 확대보다는 산림생태계 서비스 실현의 최적 조건을 갖추는 것을 목표로 하고 있음. 산림부문 기후변화 대 응은 산림의 탄소 저장 능력과 산림경영, 목재 사용이라는 세 가지 요소들 의 상호연관 관계 속에서 이루어진다고 정의함.

 일본과 독일 정책의 공통점 중 하나는 탄소중립 정책에서 목재산업을 매우 비중 있게 다루며 산림과 목재를 연계하는 정책 프로그램을 운영하고 있 음. 이것은 탄소중립 실현에서 목재제품을 통한 탄소 저장, 목재제품의 비 목재제품 대체가 매우 중요함을 입증함.

 본 연구에서는 전문가 설문과 네트워크 분석을 통해 12개의 한국형 CSF 지표를 도출함. 12개의 한국형 CSF 지표는 산림 전체 면적, 산림면적 내 목재생산 가능 면적, 산불 산사태 등 무생물 피해면적, 병해충 피해면적, 보 호구역 면적, 토양 보호 및 수자원 보호구역 면적, 목재생산 가능 면적의 임 목 축적, 재래종과 외래종 식재지 면적, 산림 재 생물 종수, 토양 질적 저하 면적, 목재 및 목재제품 생산량, 목재 및 목재제품 소비량임.

 핵심 CSF 지표의 변화 추이를 살펴보면 산림 정책의 결과로 지난 10여 년 간 병해충 피해면적, 보호구역 면적, 산림 내 생물 종 수 등의 지표가 개선 된 것으로 보임. 전체 목재 및 목재제품 생산량과 소비량은 다소 증가하여 긍정적인 양상이 나타남.

 그러나 산불피해면적, 산림 전체 면적, 토양 내 질적 저하 면적 등의 지표는 악화됨. 산림면적 내 목재생산 가능 면적, 목재생산 가능 면적의 임목축적, 재래종과 외래종 식재지 면적은 지표상으로는 개선(악화)되었지만, 그 효과 가 지속적이지 못하거나 단순 지표만으로는 판단이 어려운 것으로 나타남.

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탄소중립 실현을 위한 기후 스마트 산림경영 연구

 한국형 CSF 지표와 국내 탄소 관련 정책의 연계성을 살펴보면 비교적 다양 한 CSF 지표를 개선할 수 있는 정책들이 마련됨. 그러나 목재생산 가능 면 적의 임목 축적의 경우 지금까지의 탄소 정책에서 비중 있게 다루지 않은 것으로 보임. 또한 토양의 질 관리의 경우 재해 관리 후 복구 정책과 연계되 어 시행되어야 할 것으로 보임.

 CSF 기반 탄소중립 산림경영 시나리오를 선정하여 산림경영 시나리오를 통해 탄소 흡수를 확대하는 방안을 살펴봄. 현재까지의 벌채 수준을 유지 하는 현 상태 유지와 최적화 벌채 전략을 수행하는 최적화 시나리오를 통해 탄소 흡수량 변화를 계산함.

 현행 벌채를 유지할 경우 흡수력 증진이 시간이 지남에 따라 감소하지만, 최적화 벌채의 경우 점진적으로 증가하는 것으로 나타남. 그러나 벌채로 인해 배출된 탄소보다 최적화 벌채가 훨씬 많은 것을 알 수 있음.

 따라서 산림경영을 통하여 탄소흡수를 증대시킬 수 있느냐 하는 문제는 벌 채 후 배출된 탄소를 목재제품 생산과 화석에너지 대체를 통하여 다시 감축 하느냐에 달려있다는 것을 알 수 있음.

 이 연구에서 제시한 최적 벌채 수준은 벌채로 배출된 이산화탄소의 절반을 다시 흡수한다는 가정하에 도출된 것으로 탄소 흡수를 고려한 실질적인 최 적 벌채는 현 상태 벌채 수준보다는 높고 이 연구에서 제시한 최적 벌채 수 준보다는 낮게 정해져야 함.

 결국 중요한 것은 벌채 수준을 높여 산림의 흡수력을 증진시키고, 벌채로 배출된 탄소를 재흡수하는 목재제품 생산을 늘리는 것이 산림부문 탄소중 립 목표 달성의 핵심임.

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안현진 부연구위원 Email_hjan713@krei.re.kr 이상민 선임연구위원 Email_smlee@krei.re.kr 정호근 연구위원 Email_hogunc@krei.re.kr 김동욱 연구원 Email_ukk92@krei.re.kr

 우리나라도 기후변화 대응에서 산림의 역할을 흡수원에 중점을 두는 것을 넘어 적응, 생산 등 다양한 기능을 고려하여야 함. 탄소 흡수원을 확대하기 위해 생태를 복원하고 재해를 관리하는 것이 아닌 건전한 산림에서 육성된 자원의 생산과 이용으로 순환되는 것을 1차 목표로 삼고, 그 결과로 탄소 흡수원이 증진되는 형태로 관점을 전환하여야 할 것으로 판단됨.

 본 연구에서는 우리나라 CSF 도입을 위해 1) 산림생태계 건강성 유지를 통 한 미래 산림 생산성 향상, 2) 산림경영 최적화, 3) 목재제품 생산 및 이용 활성화의 세 가지 기본 방향을 제시함.

 산림생태계 건강성 유지를 위해 현재의 산림면적 확대 정책과 더불어 산지 전용 억제 강화, 토양 양분관리, 수분관리, 병해충 저항성 개선, 산림교란 복원력 증진 등 산림 생태기능 유지를 위한 세부 CSF 지표 개선 방안과 관 련된 과제를 제안함.

 산림경영 최적화를 위해 벌채량 확대, 특수 목적 산림을 위한 기준 벌기령 완화, 벌채에 대한 국민 의식 개선, 환경 지불금 지급을 통한 사유림 경영 인센티브 등의 과제가 제시됨.

 국산 목재제품 생산 및 이용 활성화를 위해 국산 목재제품 생산 확대를 위 한 합판·제재목 산업 육성, 안정적인 목재 공급을 위한 국유림 목재 활용 확 대, 매스팀버 지원 정책을 통한 비목재 대체, 국산 활엽수 활용 확대 등과 관련된 과제가 제시되었다.

정책 제언

연구 관련 문의

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지방분권 대응 협력적 산림정책의 전략과 과제

연구자 _ 구자춘·민경택·석현덕·박규은·권수현·박주원

 지방분권은 행정 패러다임의 전환으로 모든 분야에서의 대대적 변화를 요 구하였다. 현재 상황은 재정 부분을 중심으로 분권이 추진되었고 자치를 위한 제도적 여건이 마련되었으며, 실질적 자치를 실현하려는 다양한 시도 및 실험이 진행 중인 단계에 있다. 지방분권의 양적 확대와 질적 제고를 위 한 정부의 노력은 계속될 것으로 보인다. 산림부문의 지방분권 요구도 강 화되어 산림복지시설 조성, 임도 구축, 산림조합, 임업 및 산촌 진흥 등의 사무가 지방으로 이양되었다. 다만, 지방분권 기조 강화에 현명하게 대응 하기 위해서는 산림의 공간적·산업적·소유 구조적·조직적·내용적 측면의 특수성을 고려한 대응 마련이 필요하다.

 본 연구의 목적은 산림 부분 지방분권 ‘대응’을 위한 협력적 산림정책의 전 략과 과제를 제시하는 것이다. ‘협력적 산림정책’이라 함은 산림정책 환경

연구의 배경

연구 목적

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내 행위자인 중앙정부, 지방정부(광역지방자치단체와 기초지방자치단체), 민간 등의 적절한 관계 설정을 기초로 한 산림정책을 뜻한다.

 본 연구에서는 지방분권을 달성해야 할 ‘목표’가 아닌 시대적 상황으로 설 정하였다. 산림의 특수성을 최대한 반영하여 산림 사무를 지방분권 시대에 맞게 추진하기 위한 방안을 제안하고자 한다.

 전문가 워크숍, 문헌분석, 공간분석, 현장 면담 조사, 국외 사례연구(일본, 미국, 북유럽, 영국), 설문조사, 연구협의회를 활용하였다.

 산림을 둘러싼 거시환경을 분석하고 산림부문 지방이양 현황을 파악하였 다. 지방분권의 문제의 원인을 사무와 이행 주체로 구분하여 접근하였다.

지방 산림 사무를 평가하고 산림행정의 이행 주체를 분석하였다. 또한, 산 림 관계 공무원을 대상으로 한 설문조사를 분석하여 문제의 실체와 이유를 다시 확인하였다. 이를 바탕으로 복수의 대안을 모색하였으며, 대안의 정 합성을 강화하기 위해 국외 사례에 대한 심층 검토를 진행하였다.

 산림을 둘러싼 거시환경을 분석하기 위하여 임업, 산림, 농업, 보건, 인구, 도시 등 전문가를 대상으로 릴레이 토론회를 개최하였다. 정부의 역할 변 화 요구를 확인하였으며, 지방분권 대응을 위해 중앙정부가 취해야 할 방 향을 모색하였다. 중앙정부의 역할은 지역주민 등이 소유에 상관없이 산림 을 저마다의 방법으로 이용하여 다양한 가치를 창출토록 지방자치단체 등 을 지원해야 한다는 것이다. 이때, 소통이 같이 강조된 것은 정부의 역할이

‘이끎’이나 ‘조정’보다 ‘지원’이 더 요구됐기 때문이다. 이는 지방분권의 이

연구 방법

연구 결과

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지방분권 대응 협력적 산림정책의 전략과 과제

념의 하나인 ‘보충성의 원칙’에 부합한다. 현시점에 맞는 지방분권에서의 중앙의 역할은 지방자치단체가 지역의 수요라는 다양한 내용(contents) 을 담을 수 있는 그릇(container)으로서 역할을 하도록 지원하는 데 있다.

 지방분권 산림 사무인 산림복지시설과 임도, 관련 사무인 조림 사업과 제 주특별자치도를 진단한 결과, 지방분권이 산림 사무의 효과성, 효율성, 형 평성, 연계성, 연속성 문제에 직간접적 영향을 미쳤음이 확인되었다. 주목 할 만한 점은 사무별로 문제의 경중은 다르나 비슷한 양상으로 나타났다는 것이다. 이는 문제의 원인이 ‘사무’특성에 있기보다 ‘주체’에 더 있음을 뜻 한다. 공통적으로 중앙과 지방, 광역과 기초의 ‘배타적 업무분장’이 문제의 주된 이유였다.

 지방이양 산림 사무를 집행하는 과정에서 이행 주체와 타 주체와의 관계에 문제가 드러났다. 이행 주체가 사무의 성격을 엄밀히 따져 집행하지 않는 다는 점에서 지방분권의 장애 요인은 사무보다 주체에 더 있다고 해석할 수 있다. 주체에 대한 분석을 통해 확인한 ① 소유에 따른 업무 구분 문제, ② 기초지방자치단체 중심 계획의 부재, ③ 중앙과 지방의 목적 불일치, ④ 중 앙의 조정자로서의 역할 부족, ⑤ 광역과 기초의 역할 모호, ⑥ 민간 영역의 참여 부재, ⑦ 예산과 인력 부족을 해결하지 않고서는 지방분권에 대응은 물론, 중앙-지방-민간이 연계된 산림 사무를 효과적으로 이행할 수 없다고 판단된다.

 설문조사 분석을 통해 지방자치단체의 지방분권에 대한 인식과 태도를 확 인하였다. 시군구 중심 계획 수립 부재의 원인, 중앙과 지방의 불협화음 이 유, 광역과 기초의 역할 모호의 원인, 민간 등 다른 주체의 참여 부재 정도 를 구체적으로 확인하였다. 지방분권의 ‘필요성’보다 상대적으로 낮은 ‘가 능성’을 제고할 방안 마련이 필요하다. 가능성의 저해 요인으로 예산과 조 직 문제가 다시 확인된 만큼 근본적인 해결 마련이 요구된다. 부족한 예산 과 조직은 계획의 자립성과 재량권을 강화하는 실질적 수단이라는 점에서 도 비중 있게 다뤄져야 한다. 유사 사무임에도 지방분권으로의 선호도와

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준비도가 달랐다는 점과 해당 지자체의 산림 면적에 따라 태도와 인식 결과 가 달랐다는 점을 고려하여 시군구별로 지방이양 수준을 다르게 해야 할 것 이다. 부서 내를 제외하고 나머지 주체들과의 협력 정도가 낮은 것으로 나 타났다. 이는 ‘차이’, ‘일방향’, ‘경쟁’, ‘무관심’, ‘후순위’, ‘오해와 갈등’으 로 빚어진 문제이다. 지방분권 시대에 산림의 소유와 행정 경계를 넘어서 는 관리의 필요성이 대두된 만큼, 모든 주체를 연결하는 노력이 필요하다.

특히, 계획, 집행, 평가 전 분야에서 참여 비중이 낮았던 지방산림청, 연구 기관 등의 참여를 유도해야 할 것이다. 중앙-광역-기초의 관계를 수직으로 인식하고 있었던 만큼 수평적 관계로 전환해야 할 것이다. 중앙정부의 역 할에 대한 태도에 주목해야 한다. 지방이양 사무에 부정적인 영향을 미친 다는 의견도 있었으나, 일관성 있는 정책 추진을 위해 중앙정부의 관여가 필요하다는 의견도 있었기 때문이다. 이는 해당 사무 추진에 있어 부정적 영향을 최소화하고 긍정적 영향을 극대화하는 중앙정부의 ‘조정자’로서 역 할이 여전히 필요함을 시사한다.

 일본의 산림 지방분권의 사례는 시정촌이 중심 역할을 하기 위한 필요조건 을 제시했다는 데 의의가 있다. 무엇보다 산림환경양여세와 같은 안정적 재원의 확보가 우선시 되어야 한다. 시정촌에 특수 목적세가 배정된 것이 직접적 계기로 작용했기 때문이다. 할당된 목적세를 효과적으로 쓰기 위해 시정촌이 다양한 주체와 거버넌스 체계를 구축했고, 가장 부족했던 인적 자원을 도도부현과 임야청으로부터 지원받았던 일련의 과정을 참고할 필 요가 있다. 이를 통해 지치부시처럼 인근 기초자치단체는 물론 생산자와 소비자, 산촌과 도시부의 연계도 꾀할 수 있었다고 판단된다. 또한, 국가- 도도부현-시정촌-산림경영단위 별 계획이 상호 연계되어 있다는 점에서 시군구 산림계획이 부재한 우리에게 시사하는 바가 크다.

 미국과 유럽의 탄력적 지방이양 제도에 대한 고찰을 통해 역량(성과) 또는 계획(규제기준)에 대한 평가를 통해 자격을 갖춘 지방정부에게 차등적으로 분권하는 공통점을 확인하였다. 이때 평가과정의 투명성과 이해관계자 간

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지방분권 대응 협력적 산림정책의 전략과 과제

의 신뢰가 중요하게 다루어진 것에 주목해야 한다. 또한, 여러 수준의 기관 및 이해관계자 간 의견을 수렴하고 협상을 중개할 기관의 필요성도 확인되 었다.

 첫 번째 전략은 “사무에 대한 이분법적 구분을 넘어서야 한다”는 것이다.

지방분권은 사무를 주고받는 문제도, 빼앗기고 뺏는 문제도 아니다. 같이 하되, 사무의 특성에 맞게 각각의 역할을 정리하면 될 문제다. 두 번째 전략 은 “소유와 행정 경계를 넘어 통합적으로 접근해야 한다”는 것이다. 산림의 지속가능성 측면에서 덩어리로 존재할 때 의미가 더 커지기 때문이다. 세 번째 전략은 “지방자치단체 여건과 산림 사무 특성을 고려한 유연한 접근 이 필요하다”는 것이다. 지방이양 적합도에 대한 판단이 사무의 특성에 따 라 다르며, 소속 지자체의 산림자원의 양과 사업의 난이도가 지방분권에 대한 인식과 태도에 영향을 미쳤음이 확인되었기 때문이다. 네 번째 전략 은 “최대한 많은 주체가 참여하는 거버넌스를 구축해야 한다”는 것이다. 산 림에 대한 국민 수요는 많아지고 또 다양화되고 있기 때문이다.

 네 가지 전략을 달성하기 위한 아홉 가지 과제는 다음과 같다. 먼저, ‘이행 주체의 인식 제고’이다. 지방분권에 대한 오개념부터 바로 잡아야 한다. 두 번째는 ‘안정적 재원 마련’이다. 계획한 지방 산림 사무가 집행과 평가까지 흔들리지 않게 하는 제도적 장치 마련이 필요하다. 세 번째는 ‘산림행정에 전문 인력 매칭’이다. 기존 인력이 지방분권 사무를 추가로 담당하는 것보 다 계획·집행·평가에 이르는 지방행정 부분에 민간 부분에서 양성된 산림 전문 인력을 투입하는 것이 적절하다. 네 번째는 ‘지방분권 평가 시스템 구 축 및 활용’이다. 주기적인 진단과 처방이 필요하나, 현행 정부 성과관리 체 계로 지방분권 관점에서 사무의 적정성과 주체의 준비 정도를 진단할 수 없 으므로 별도의 평가 시스템을 구축해야 한다. 다섯 번째는 ‘주체별 협력체 계 구축’이다. 중앙과 지방의 ‘차이’와 지방과 지방 사이의 ‘오해’와 ‘무관

정책 제언

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구자춘 연구위원 Email_selenium78@krei.re.kr 민경택 연구위원 Email_minkt@krei.re.kr 석현덕 명예선임연구위원 Email_hdseok@krei.re.kr 박규은 전문연구원 Email_parkkyueun@krei.re.kr 권수현 그린리서치 박사

박주원 KDI국제정책대학원 연구원

심’이 지방 산림 사무의 연속성과 연계성을 저해하는 원인으로 확인되었기 때문이다. 여섯 번째는 ‘시군구 산림기본계획 제도화’이다. 시군구 산림기 본계획은 윗단의 지방산림계획과 아랫단의 산림경영계획을 연계하는 매 개체라는 점에서 도입 필요성이 충분하다. 일곱 번째는 ‘관리 권역 재설정’

이다. 이는 단순히 복수 시군구의 합, 시도 내 시군구의 합을 의미하는 것이 아닌, 행정 경계 위에 지형, 수계, 유역을 고려한 배타적 권역을 새롭게 설 정하자는 것이다. 여덟 번째는 ‘광역의 조정 기능 강화’이다. 광역과 기초 에 부여된 역할을 명확하게 구분하고 유지하기 위해서는 광역 사무의 조정 및 보완 기능이 ‘전제’되어야 한다. 아홉 번째는 ‘중앙정부의 지원 및 조정 기능 강화’이다. 중앙이 ‘중심’을 더 잡아 부분과 부분의 갈등은 ‘봉합’하 고, 특정 부분이 엇나가지 않도록 ‘길잡이’를 하며, 부분과 부분의 합이 시 너지로 ‘확산’될 수 있도록 조정하고 지원하는 역할을 해야 할 것이다.

연구 관련 문의

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지방자치단체의 농지이용계획 실태와 개선과제

연구자 _ 채광석·김태훈·임준혁·이유경

 농지법 제14조에 의거 시·군·구 단위의 농지이용계획을 수립하도록 했지 만, 지방자치단체의 현장에서는 사실상 형해화되어 있다. 농지이용계획이 사문화된 배경에 대해 선행연구에서는 법적 구속력 부재, 다른 계획 수립 들과의 관계 미정립, 총괄기능의 부재, 지자체의 계획전문인력 부족 등을 지적하고 있다. 최근 정부에서는 2022년까지 ‘적정농지 확보계획’을 수립 한다는 방침을 발표하면서 농지이용계획의 내실화는 매우 중요한 의미를 지니게 되었지만, 농지이용계획을 내실화할 수 있는 방안에 대한 연구는 사실상 전무한 상태이다.

 이를 위해 본 연구에서는 문헌 및 자료조사, 지자체 농지이용계획 담당자 대상 설문조사, 전문가 원고 위탁 및 면담조사 등을 활용하였다. 문헌조사 에서는 농지이용계획과 관련한 국내 연구 문헌을 중심으로 검토하였다. 이

연구의 배경

연구 방법

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과정에서 일본의 농업진흥지역 제도 및 관련 정책 사례도 같이 검토하였 다. 설문조사는 전국 지자체 소속 농지업무 담당자를 대상으로 농지이용계 획 관련 설문조사를 실시하였다. 그리고 일본의 농업진흥지역 제도 운영 체계와 시정촌의 농업진흥지역정비계획 사례를 분석하기 위해 일본 관련 전문가에게 위탁원고를 의뢰하였다. 또한 농지법 도입 당시의 농지이용계 획 수립 현황을 파악하기 위해 당시 농림부 공무원과 당시 농어촌진흥공사 직원을 대상으로 심층 면접조사를 실시하였다.

 이와 같은 농지이용계획 현황 및 문제점 분석과 해외사례 조사 등을 통해 파악한 제도 개선과제는 다음과 같다.

 첫째, 농지이용계획의 목표를 재정립한다. 즉, 농지이용계획은 농업·농촌 및 식품산업기본법에서 명시한 식량자급률을 달성하기 위한 적정농지 확 보 수단으로서 위상을 명확히 한다. 이를 위해 농지법 제4조를 개정하여 적 정농지 확보계획 수립 의무를 국가뿐만 아니라 광역 및 지방자치단체의 의 무로 명시한다.

 둘째, 농지이용계획이 도시관리계획 수립을 위한 농업농촌 분야의 부문 계 획이 되도록 농지법을 개정한다. 구체적으로 농지법 제34조를 개정하여 농업진흥지역 밖 농지도 계획적 농지관리 수단으로 활용한다. 이를 통해 도시관리계획의 변경을 통해서만 농지전용이 가능하도록 한다.

 셋째, 농지법 제4조에 국가 등의 의무에 국가와 지방자치단체 모두 농지에 관한 확보계획 수립하도록 법제화한다. 또한, 일본의 농업진흥지역 정비에 관한 법률처럼 농지법상 적정농지 확보계획에 국가-광역자치단체-지방자 치단체의 역할을 각각 담도록 한다.

연구 결과 및

시사점

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채광석 연구위원 Email_gschae@krei.re.kr 김태훈 선임연구위원 Email_taehun@krei.re.kr 임준혁 연구원 Email_jhbee@krei.re.kr 이유경 일본대학 교수

지방자치단체의 농지이용계획 실태와 개선과제

 넷째, 농지이용계획이 농지보전 계획 개념으로 전환되면 각종 농지 이용에 제약이 발생하기 때문에 농지에 대해서 정책뿐만 아니라 세제우대 조치를 강구할 필요가 있다. 따라서 세제우대 조치에는 소득세, 등록세 및 취득세 에 관련된 우대 조치뿐만 아니라 농지보전계획 대상 지역에 포함되는 농지 에 대해서는 일본과 같이 상속세 및 증여세 납부유예제도를 적용하도록 하 는 등 우대 조치 시행이 필요하다.

 다섯째, 농지이용계획의 실효성을 높이기 위해서 농지이용계획 수립 절차 를 개선한다. 구체적으로 지방자치단체가 계획 수립 전에 관내 지역 농업 인과 농업 관련 단체의 의견을 청취하여 반영하도록 한다. 여건 변화를 반 영하여 농지이용계획도 5년마다 계획을 수립하도록 한다. 다만, 원칙적으 로 대략 5년마다 수립되는 농지이용계획 앞서 지역 내 농지 자원조사를 실 시하여 계획 수립에 근거로 활용한다.

연구 관련 문의

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